0550/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A… vem requerer « a adopção da providência cautelar conservatória de suspensão de eficácia da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 3 de Fevereiro de 2009, que aplicou ao ora requerente a sanção disciplinar de aposentação compulsiva, e que manteve a deliberação da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, de 16 de Dezembro de 2008 ». O Requerente alega, no essencial, o seguinte: a deliberação suspendenda foi proferida em execução de um acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo anulatório de anterior deliberação punitiva; a aplicação da sanção é manifestamente ilegal, para efeitos da alínea a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA; há fortíssima probabilidade de o acto suspendendo vir a ser declarado nulo ou anulado; do acórdão anulatório decorria a impossibilidade de ser aplicada novamente uma punição disciplinar, por a anulação ter sido baseada em erro sobre os pressupostos de facto; a deliberação suspendenda viola caso julgado pelo que deve ser declarada nula, por assumir os mesmos pressupostos de facto subjacentes ao acto anulado; o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão anulatório, entendeu que não se pode retirar dos factos que o ora Requerente tivesse agido com o intuito de proporcionar vantagens negociais ao B…; o acto suspendendo mantém todos os factos que estavam subjacentes à deliberação anulada; no acto suspendendo entendeu-se que o comportamento do Requerente implicou violação do princípio da igualdade, o que não ocorreu; o Plenário do Supremo Tribunal Administrativo já decidiu no sentido de não poder pronunciar-se sobre a matéria de facto considerada assente ou sobre os juízos valorativos emitidos sobre a matéria de facto tal como foi considerada no acórdão da 2.ª Subsecção; para praticar um novo acto de aplicação de pena, o Conselho Superior do Ministério Público deveria ter procedido a nova instrução do procedimento administrativo e, pelo menos, à formulação de uma nova acusação, sem o que viola o caso julgado; prescreveu o direito do Conselho Superior do Ministério Público aplicar uma sanção pelos mesmos factos, passados mais de 15 anos da data em que ocorreram os factos, pois o art. 4.º , n.º 1, do DL n.º 24/84 , de 16 de Janeiro fixa o prazo de prescrição de três anos; a deliberação suspendenda viola o art. 4.º , n.º 7, da Lei n.º 58/2008 , de 9 de Setembro, que determina a reavaliação dos processos em que tenha sido proposta ou aplicada a sanção de aposentação compulsiva; o acto suspendendo enferma de erro sobre os pressupostos de facto, pois os mandados de detenção preencheram todos os requisitos legais; verificam-se os requisitos da adopção de providências cautelares previstos a alínea a) do n.º 1 do art. 120.º do CPA ; a execução do acto suspendendo provoca prejuízos de difícil reparação para o Requerente, pelo desligamento do serviço e privação do direito de exercer as suas funções, para além de ter consequências materiais significativas relativamente à determinação do montante da sua pensão de aposentação; os quase seis anos em que o Requerente se mantém afastado do exercício de funções provocaram um processo de degradação psicológica e anímica; verifica-se, assim, o requisito do periculum in mo ra, pois são irreparáveis os prejuízos; a não suspensão afectará a imagem do Conselho Superior do Ministério Público que desceria a níveis negativos imponderáveis de descrédito público. O Conselho Superior do Ministério Público deduziu oposição, concluindo da seguinte forma: A aplicação da pena de "APOSENTAÇÃO COMPULSIVA" É, NO CASO, UMA IMPOSIÇÃO LEGAL: é a pena que a norma do artigo 184º do EMP manda aplicar a infracção disciplinar grave, por violação dos deveres profissionais de ISENÇÃO, LEALDADE e HONESTIDADE; Os prejuízos dela decorrentes são os próprios uma pena expulsiva e não são irreversíveis ou de difícil reparação; Os efeitos do cumprimento de uma pena de "APOSENTAÇÃO COMPULSIVA" – afastamento do serviço – são essenciais à natureza lesiva e retributiva que ela encerra, são inerentes a ela; A ausência de prejuízos irreversíveis e de difícil reparação merecedora da tutela do direito impõe o indeferimento da providência requerida; O acto suspendendo não é nulo, nem padece de qualquer vício que possa determinar a sua anulação; O decretamento da providência requerida CAUSA PREJUÍZO NO INTERESSE PÚBLICO que o CSMP prossegue com o exercício da acção disciplinar materializado na aplicação de penas, cujos efeitos retributivos e preventivos reclamam estabilidade, rigor e firmeza, alcançáveis com uma pronta execução das sanções. SEM PRESCINDIR: E caso se venha a decidir que estão reunidos os pressupostos para a concessão de uma providência cautelar, deve ponderar-se a adopção de uma medida que satisfaça e harmonize os interesses e acautele os prejuízos públicos e privados em presença. Para tanto, e ao abrigo do artigo 120º nº 3 do CPTA o CSMP sugere se determine, até decisão final da Acção que tome por objecto o acto cuja suspensão de eficácia se pede, A MANUTENÇÃO DA SUSPENSÃO IMEDIATA DO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES COM O PAGAMENTO DE QUANTIA MENSAL EQUIVALENTE AO VALOR DA PENSÃO DE APOSENTAÇÃO DEVIDA NESTE MOMENTO ao Senhor Requerente, caso não esteja já a recebê-la, como o CSMP determinou. 2 – Com base nos elementos que constam do presente processo, da acção administrativa especial n.º 551/09 deste Supremo Tribunal Administrativo (que é o processo principal em que é impugnado o acto cuja suspensão de eficácia é pedida neste processo), do acordo das partes e dos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 13-2-2007 e de 27-11-2008, proferidos no processo n.º 47555 ( ( ) Cujo texto integral consta da base de dados em http://www.dgsi.pt e que é parcialmente reproduzido na petição da presente acção. ), consideram-se provados os seguintes factos: Por acórdão da 2.ª Subsecção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo de 13-2-2007, proferido no processo n.º 47555, foi anulada uma deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 31-1-2001, que indeferiu uma reclamação deduzida pelo ora Requerente de um acórdão da Secção Disciplinar daquele Conselho de 14-12-2000 que lhe aplicou a pena de demissão; A anulação baseou-se, em suma, no entendimento adoptado naquele acórdão de 13-2-2007, de que « não foram dados como provados quaisquer factos concretos no elenco dos factos provados levados ao nº 3 do acórdão punitivo, que permitam a conclusão a que se chega no mesmo, de que o recorrente ordenou a passagem de mandados de detenção (e não mandados de captura, como se refere na fundamentação desse acórdão) para interrogatório judicial do denunciado, para proporcionar vantagens negociais ao referido B…»; e que (...) o acórdão da Secção Disciplinar, ao considerar que o recorrente, ao emitir o referido despacho, agiu com vista a proporcionar vantagens negociais ao referido B…, conclusão em que assentou a decisão punitiva, padece de erro nos pressupostos de facto, o que constitui vício gerador de mera anulabilidade ( Art. 135º do CPA ), a impor a anulação do acórdão do Plenário, ora sob recurso, que o manteve » . Do referido acórdão da 2.ª Subsecção o Conselho Superior do Ministério Público interpôs recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 27-11-2008, lhe negou provimento; Por acórdão da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público de 16-12-2008, tendo em vista dar execução ao decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo, foi aplicada ao Requerente a pena de aposentação compulsiva (acórdão a fls. 91 e seguintes do processo principal n.º 551/09, cujo teor se dá como reproduzido); O Requerente reclamou da deliberação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público que, por acórdão de 3-2-2009, manteve a deliberação da Secção Disciplinar de 16-12-2008, concluindo da seguinte forma: «Atendendo aos deveres gerais especiais que foram violados, tal como consta antecedentemente, à gravidade dos factos, a culpa, a personalidade do arguido e as circunstâncias concretas do caso, tudo o que inviabiliza em termos absolutos a manutenção da relação funcional, acorda o Conselho Superior do Ministério Público em manter ao Reclamante Lic. A… a pena de Aposentação Compulsiva que lhe foi aplicada na decisão reclamada » (acórdão a fls. 47 e seguintes do processo principal n.º 551/09, cujo teor se dá como reproduzido) . Em 20-5-2009, o Requerente apresentou o pedido de suspensão de eficácia que deu origem a este processo; Em 21-5-2009, o Senhor Presidente do Conselho Superior do Ministério Público, invocando competência delegada por deliberação da Senhora Ministra do Planeamento de 12-12-2006, Diário da República, II Série, de 15-2-2007, proferiu « resolução fundamentada » cuja cópia constitui o documento n.º 4, junto com a oposição (fls. 286-289), cujo teor se dá como reproduzido, em que reconhece que a imediata execução da pena disciplinar é a única forma de obstar à produção de graves prejuízos para o interesse público; Por acórdão de 23-3-2009, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público determinou que se desse imediata execução à pena de aposentação compulsiva aplicada no acórdão suspendendo e se comunicasse às «entidades competentes» que o cálculo da respectiva pensão de aposentação se reporta à data de 16-12-2008. 3 – Nos n.ºs 1 a 3 do art. 120.º do C.P.T.A. estabelecem-se os critérios de adopção das providências cautelares: Artigo 120.º Critérios de decisão 1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 - Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências. 3 - As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente. No n.º 1 deste art. 120.º estabelecem-se requisitos da adopção de providências cautelares. No que se refere à situação prevista na alínea a), a verificação desse requisito basta, em princípio, para conduzir à adopção de uma providência, se ela se revelar necessária para evitar a lesão dos interesses do requerente. No que concerne às situações previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 daquele artigo 120.º a verificação de um dos requisitos aí indicados na sua primeira parte e do requisito previsto nas respectivas partes finais não é bastante para viabilizar a adopção de uma providência, pois ela só será possível se se verificar também o requisito previsto no n.º 2, de os danos que resultariam da concessão da providência que não possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências não se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa. A situação prevista na alínea c) não tem aplicação no caso em apreço, pois apenas ocorre quando estiver em causa uma providência antecipatória e está aqui em causa a suspensão de eficácia do acto, como meio de manutenção da situação pré-existente, isto é, uma providência conservatória, na terminologia da alínea b) daquele n.º 1. Relativamente aos requisitos para adopção da providência ao abrigo da alínea b) terá de se apurar também se se verifica o requisito previsto no n.º 2. Em qualquer caso, como resulta do n.º 3 deste mesmo artigo, a adopção da providência terá de ser necessária para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente no processo principal. 4 – No que concerne à alínea a) do n.º 1 do art. 120.º, prevê-se a adopção da providência quando for evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal, designadamente por ser manifesta ilegalidade do acto impugnado. O Requerente invoca que se está perante uma situação enquadrável naquela alínea a) por várias razões, mas sem razão. Na sequência da anulação por este Supremo Tribunal Administrativo da deliberação que aplicou ao Requerente a pena de demissão, o Conselho Superior do Ministério Público podia reapreciar a prova produzida no processo disciplinar, desde que não incorresse no mesmo erro sobre os pressupostos de facto que foi fundamento da anulação. Não se pode considerar manifesto que o acórdão suspendendo viole o caso julgado formado sobre o acórdão anulatório deste Supremo Tribunal Administrativo, já que o facto que neste se entendeu não estar demonstrado, que é o ora Requerente ter agido com o intuito de proporcionar vantagens negociais ao B…, não é invocado como fundamento da aplicação da pena de aposentação compulsiva, que assenta, essencialmente, no entendimento de que foi violado o princípio da igualdade, por ter sido dado pelo Requerente um tratamento diferente do que era dado à generalidade dos utentes dos serviços de justiça, a nível de atenção e celeridade (como o próprio Requerente refere na transcrição que inclui no artigo 38.º do requerimento que deu origem ao presente processo). A questão de saber se a deliberação suspendenda se manteve dentro dos limites que decorrem do acórdão anulatório não é, assim, uma questão que se afigure como sendo de solução evidente. Por outro lado, também não se pode entender que seja evidente que a prática de outro acto punitivo envolvesse a prática de quaisquer diligências instrutórias, designadamente a formulação de uma nova acusação, pois o art. 173.º do CPTA, que define o conteúdo do «dever de executar», não faz qualquer exigência desse tipo, ao impor à Administração o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado. O Requerente defende ainda que ocorreu a prescrição da infracção por terem decorrido mais de 15 anos sobre a data dos factos. No entanto este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a adoptar o entendimento de que o prazo de prescrição não corre na pendência do processo judicial em que é impugnado o acto sancionatório, pelo que, no mínimo, não pode entender-se que seja evidente que a prescrição tenha ocorrido. O Requerente invoca ainda manifesta ilegalidade por não ter sido dado cumprimento ao disposto no art. 4.º , n.º 7, da Lei n.º 58/2008 , de 29 de Setembro, que estabelece que « a pena de aposentação compulsiva que se encontre proposta ou aplicada mas ainda não executada determina a reavaliação do processo, por quem a tenha proposto ou aplicado, respectivamente, com vista à sua manutenção ou conversão em pena de suspensão, com os efeitos que cada uma deva produzir ». Porém, como bem refere o Conselho Superior do Ministério Público na sua oposição, tal norma tem como justificação a eliminação da pena de aposentação compulsiva no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas aprovado por aquela Lei e ao caso em apreço aplica-se um regime sancionatório especial constante do Estatuto do Ministério Público, que se mantém em vigor e em que se inclui a pena de aposentação compulsiva. Por isso, no mínimo, não pode considerar-se evidente que devesse ter sido aplicada aquela norma da Lei n.º 58/2008 . Também não se pode considerar manifesto que a violação do princípio da igualdade por um magistrado do Ministério Público em relação ao tratamento dado aos utentes dos serviços a seu cargo, que o acórdão suspendendo entendeu existir e justificar a aplicação da pena de aposentação compulsiva, não seja fundamento para tal, independentemente de a emissão de mandados de detenção ser ou não ilegal, pois aquele princípio é seguramente um dos princípios basilares do Estado de Direito e, por isso, não é de excluir que as respectivas violações possam justificar a aplicação de penas disciplinares graves, designadamente a que foi aplicada. Assim, não se está perante uma situação em que a providência cautelar seja de aplicar ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA. 5 – Relativamente aos requisitos da alínea b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, é evidente que, para além de prejuízos patrimoniais, a imediata execução da pena de aposentação compulsiva, de grande gravidade, acarretará prejuízo para o Requerente, a nível do seu prestígio como Magistrado, que não serão susceptíveis de reparação. Por outro lado, não se pode afirmar que seja manifesta a falta de fundamento de todas as posições assumidas pelo Requerente ao afirmar a ilegalidade do acto suspendendo. Por isso, é de considerar verificados os requisitos exigidos pela alínea b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA. 6 – No entanto, como se referiu, relativamente ao enquadramento da situação na alínea b), há que apreciar, nos termos do n.º 2, se, « devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências ». No caso em apreço, o Conselho Superior do Ministério Público proferiu uma resolução fundamentada ao abrigo da parte final do n.º 1 do art. 128.º do CPTA, em que entende o reinício de funções pelo Requerente provocaria graves prejuízos para o interesse público. O fundamento da aplicação da pena é o tratamento privilegiado a nível de atenção e celeridade que o Requerente deu a uma pessoa com quem tinha relações de amizade, diferente do que adoptava em relação à generalidade dos utentes dos serviços de justiça. Os deveres de isenção, lealdade e honestidade da actuação dos magistrados do Ministério Público que se consideram violados no acto suspendendo são deveres de grande relevo e acarreta desprestígio para a Magistratura do Ministério Público ter ao seu serviço magistrados que não os cumpram. Como já se referiu, a propósito desta mesma situação, no acórdão de 13-2-2007 proferido no processo n.º 47555A (apenso ao processo em que, na mesma data, foi proferido o acórdão anulatório da 2.ª Subsecção no processo n.º 47555) Se os deveres de isenção e imparcialidade obrigam todos os funcionários públicos, a sua violação grosseira por quem exerça funções do magistrado do MP é de extrema gravidade, incompatível com o estatuto de magistrado. Mesmo tendo em conta que os factos ocorreram cerca de sete anos da prolação do acto punitivo, a suspensão da respectiva execução, neste momento, teria graves repercussões na imagem e no prestígio da magistratura do MP, em especial e no serviços de administração da justiça, sendo certo que está inviabilizada a manutenção da relação funcional. Desta forma, temos de concluir que o deferimento da pretensão lesaria gravemente o interesse público que preside à actuação funcional dos magistrados do MP, a quem o respeito escrupuloso pelos deveres de isenção, imparcialidade, objectividade, legalidade e honestidade, é condição essencial do prestígio da sua actuação e sua imagem pública de enorme sensibilidade em tais questões (...) Estas considerações continuam pertinentes, pois, embora a gravidade da infracção disciplinar seja menor do que a aí apreciada, por falta de intenção do Requerente proporcionar vantagens negociais ao seu amigo B…, a atribuição a este de um tratamento privilegiado, em termos de atenção e celeridade, em relação ao que proporcionava aos restantes utentes dos serviços de justiça, configura uma actuação do Requerente que, em termos objectivos, não deixa de constituir, como se entendeu naquele acórdão, « violação grosseira » por quem exerceu funções do magistrado do Ministério Público dos deveres de isenção e imparcialidade que obrigam todos os funcionários públicos», que não se vê que deixe de ser de « extrema gravidade, incompatível com o estatuto de magistrado ». Assim, não há razões para alterar o juízo que se fez no citado acórdão de 13-2-2007 sobre a ponderação de interesses a que se refere o n.º 2 do art. 120.º do CPTA: (...) Os prejuízos que decorrerão para o interesse público do regresso imediato do Requerente às funções de Procurador da República, caso a sua pretensão formulada no processo principal venha ainda a improceder, serão extremamente graves para a imagem e o prestígio da justiça e da magistratura, tanto mais que o Requerente já está afastado das funções desde 2003, por este tribunal ter considerado, já então, que existia grave prejuízo para o interesse público na sua continuação ao serviço, face à gravidade dos factos por que foi punido disciplinarmente, incompatível com as funções de magistrado do MP. (...) Assim, e para o que aqui interessa, que é a ponderação de interesses público e privado em presença, o que importa um juízo de proporcionalidade, forçoso é concluir que os prejuízos para o interesse público, que a eventual concessão da providência acarretaria, caso a decisão de procedência do processo principal, agora proferida, viesse a ser revogada, seriam incomparavelmente superiores, aos prejuízos que o Requerente sofreria com a recusa da suspensão do acto, caso a decisão de procedência venha a transitar. 6 – Conclui-se, assim, que é de indeferir o pedido de suspensão de eficácia. No acórdão de 13-2-2007, que se pronunciou sobre a suspensão de eficácia da deliberação que aplicara a pena de demissão, adoptou-se uma providência cautelar antecipatória nos termos da qual se condenou o Conselho Superior do Ministério Público « a pagar ao Requerente, a título provisório, a importância mensal de € 2.000, com efeitos a partir da presente data e até ao trânsito em julgado do processo principal ». Esta medida cautelar antecipatória foi decidida na sequência de um pedido subsidiário formulado pelo ora Requerente nesse processo. No presente processo não foi formulado qualquer pedido subsidiário. Por outro lado, como se vê pelo acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 23-3-2009, foi deliberado que se comunicasse às « entidades competentes » que o cálculo da pensão de aposentação se reporta a 16-12-2008, pelo que, como aventa o Conselho Superior do Ministério Público na parte final da sua oposição, o Requerente poderá estar já a receber essa pensão. De qualquer modo, não sendo formulado qualquer pedido subsidiário de atribuição de qualquer quantia, nem se demonstrando que se esteja perante uma situação em que tal atribuição possa ter lugar, não há que proferir qualquer decisão sobre este ponto. Termos em que acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia. Custas pelo Requerente Lisboa, 25 de Junho de 2009. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.