0717/02 - Supremo Tribunal Administrativo

O silêncio e a inacção do órgão administrativo sobre requerimento da professora interessada para passar a ser paga por índice superior não constitui indeferimento tácito se estava inserida no contrato administrativo de prestação de serviço docente a cláusula que estipulava como remuneração a pagar a correspondente a certo índice da carreira docente.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório. A..., professora contratada na Escola Secundária da Quinta do Marquês, recorre do Acórdão do TCA de 6/12/2001 que rejeitou o recurso contencioso que interpusera do indeferimento tácito atribuído ao Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa do requerimento em que pedia o processamento do seu vencimento pelo índice 183. A alegação termina formulando as seguintes conclusões: Na relação contratual entre a recorrente e a Administração esta tem poderes especiais quanto à execução do contrato, como o de impor a remuneração através de normas legais aplicáveis a todos os docentes e não apenas aos dos quadros – artigo 21 do DL 312/99 , de 10 de Agosto, pelo que a questão da legalidade do processamento da remuneração concreta não pode ser analisada no plano da vontade negocial, mas no plano dos actos administrativos (conc. 1ª. a 5.ª e 8.ª). A impugnação do acto de processamento do vencimento é o meio correcto de defender a sua posição contra o procedimento da Administração e está garantido constitucionalmente, pelo que deve concluir-se no sentido da formação do indeferimento tácito e da legalidade do recurso, nos termos dos artigos 9.º n.º 3 do ETAF e 120.º do CPA (conclusões 6.ª; 7.ª e 9.ª a 12.ª) Não houve contra alegação e o EMMP emitiu douto parecer no sentido do não provimento por o decidido corresponder à pretensão de alterar uma cláusula remuneratória de contrato, que apenas por mútuo consentimento pode obter-se e não por via de acto administrativo. A decisão recorrida considerou provados os factos: A – A recorrente celebrou, em 1/9/2000 o "contrato administrativo de serviço docente" junto a fls. 13, que se dá por reproduzido, nos termos do qual a remuneração mensal é paga pelo índice 124. B – Em 22.5.2001 impugnou junto do Sr. SEAE o acto de processamento do seu vencimento pelo índice 124 e solicitou a revogação do acto recorrido em virtude de o mesmo se encontrar ferido do vício de violação de lei com o consequente processamento do vencimento à recorrente pelo índice 183, correspondente ao 5.º escalão da carreira docente. C – Não obteve qualquer resposta. Em face desta situação o Acórdão recorrido considerou que o silêncio da entidade recorrida apenas pode ser interpretado como declaração negocial de não aceitação da alteração da cláusula contratual pedida pela recorrente e não como acto de autoridade, ou decisão de indeferimento, recorrível nos termos dos artigos 109.º do CPA e 25.º n.º 1 da LPTA. Este é também o entendimento seguido por uma corrente jurisprudencial que nesta Secção do STA e respectivo Pleno fez vencimento e de que se podem apontar os Ac. de 9.2.99 no Proc. 38893; de 6.7.99 no Proc. 37241 e de 21.09.2000 no Proc. 41121. O contrato celebrado entre a recorrente e a representante do Ministério da Educação para prestação de serviço docente no ano lectivo de 2000/2001 como professora do ensino secundário do grupo de técnicas especiais, constitui uma relação jurídica administrativa destinada à prestação duradoira de serviços para fins de imediata utilidade pública, portanto um contrato administrativo – artigo 178.º do CPA e Marcelo Caetano Manual de Direito Administrativo p. 587. Neste tipo de contratos a Administração tem poderes para modificar unilateralmente o conteúdo das prestações e para dirigir o modo de execução das prestações, como decorre das al. a) b) do artigo 180.º do CPA . Porém, tem este Tribunal entendido que estabelecido o montante a pagar pela prestação do serviço docente através de uma cláusula contratual que é a manifestação do acordo de vontades das partes, não pode a Administração alterar tais cláusulas por acto unilateral. A favor deste posicionamento tem o STA entendido maioritariamente que a solicitação da recorrente para se proceder ao processamento do vencimento por índice diferente do que está indicado na cláusula contratual pode constituir um pedido de declaração negocial destinado a alterar aquela cláusula, mas não pode destinar-se a provocar uma definição unilateral da situação da recorrente plasmada em contrato, por tal definição aí não caber. A pretensão da recorrente apresenta-se, assim, como proposta de alteração consensual do contrato de modo a torná-lo, na sua perspectiva, mais justo, mais conforme com a lei e adequado à sua situação funcional e ao serviço prestado. Por outro lado, nesta tese, não estamos perante questões de execução do contrato, porque está inevitavelmente envolvida a questão da validade de uma das suas cláusulas e daí não poder falar-se da possibilidade de acto administrativo, por a tal se opôr o artigo 186.º n.º 1 do CPA . Deste modo, face a petição levada a efeito pela recorrente (que havia celebrado um contrato administrativo de prestação de serviço docente, como se viu), tendente à alteração da cláusula remuneratória de modo a passar a vencer pelo índice 183, não há o dever legal de decidir esta pretensão por acto unilateral de autoridade (cf. n.º 1 do art.º 109.º do CPA ), pelo que o recurso contencioso interposto do silêncio da Administração sobre o requerimento em que se formulava aquela pretensão carece de objecto por não se haver formado indeferimento tácito. Assim, o acto recorrido não pode ser objecto idóneo de recurso contencioso, corporizando questão que havia de ser dirimida pela via da acção respectiva. Não se vêm razões decisivas para inflectir o entendimento assim formado, pelo que se adopta essa solução maioritária. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se: a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em 50% Lisboa, 12 de Novembro de 2002 João Belchior – Relator (por vencimento) - Políbio Henriques – Rosendo José (vencido conforme declaração junta) Proc.º 717 – 02 Com o respeito que me merece a tese que tem sido adoptada e mais uma vez faz vencimento parece-me que a melhor solução seria a oposta, pelas razões seguintes: A posição segundo a qual estabelecido o montante a pagar pela prestação do serviço docente através de uma cláusula contratual, manifestação do acordo de vontade das partes, não pode a Administração alterar tal cláusula, omite toda e qualquer coordenação entre os artigos 180.º e 186.º do CPA , porque é evidente que há cláusulas contratuais que podem ser relativas ao conteúdo das prestações e ao modo da respectiva execução. Através dela, em última análise o artigo 180.º perde sentido logo que as matérias nele referidas constem de cláusulas contratuais. Mas, não será esta a forma correcta de interpretar a lei, sobretudo por descurar o elemento teleológico da interpretação. Na verdade, não pode deixar de entender-se que o artigo 180.º pretende salvaguardar a prossecução de interesses públicos especialmente relevantes, ainda que viabilizando instrumentos de actuação unilateral vinculativa da Administração em domínios que seriam, em princípio, reservados ao consenso das partes. Daí que, atenta a superior relevância dos objectivos que pelo artigo 180º se visam atingir, este não possa ceder terreno ao artigo 186º pelo facto de as matérias do primeiro passarem a integrar cláusulas contratuais. Não há dúvida de que o montante da remuneração pelo serviço docente prestado pela recorrente faz parte do conteúdo das prestações objecto do contrato constituí mesmo uma das prestações típicas a qual está ligada de forma sinalagmática à execução da prestação da recorrente cuja execução a Administração dirige, tal como dirige a prestação dos vencimentos, embora de forma vinculada, desde logo pelo disposto no artigo 21.º do DL 312/99 , de 10 de Agosto, que faz corresponder o respectivo montante ao do vencimento dos docentes integrados na carreira em escalão equiparável. Sendo a execução desta prestação - vencimento - dirigida pela Administração isto significa que é ela quem decide por acto unilateral vinculativo quanto ao processamento dos vencimentos do docente contratado, pelo que também quando o docente solicita que a prestação do vencimento seja efectuada de certo modo, diferente do que consta da cláusula contratual, a posição adoptada pela Administração tenha as mesmas características de acto administrativo que teria a decisão não requerida pelo particular e, também, que exista o dever legal de pronúncia sobre as questões relativas à execução das prestações contratuais que sejam apresentadas pelo particular contratante, de modo que a inércia correspondente permite presumir o indeferimento para fins de impugnação contenciosa, nos termos previstos no artigo 109.º n.º1 do CPA . Assim, requerido o pagamento por índice diferente do que é praticado ou que consta do contrato de serviço docente, estamos perante o pedido de definição da situação remuneratória precisamente no domínio da execução de prestação contratual em que a parte pública detém poderes exorbitantes do direito comum dos contratos, pelo que o respectivo silêncio tem de interpretar-se como se interpreta em relação aos actos de autoridade respeitantes às matérias que a lei coloca a seu cargo pela atribuição de competência. A solução que vê a alteração do vencimento apenas como alteração da cláusula remuneratória do contrato não tem em conta que se trata de contrato administrativo em que o contratante público dirige o modo de execução das prestações de modo vinculativo para a contraparte, vinculação colimada ao fim de imediata utilidade pública que pelo contrato se visa prosseguir, e que a parte privada apenas pode contrariar pela via do recurso contencioso de anulação. Termos em que concluiria pela procedência das conclusões, revogando-se o Acórdão e concedendo-se provimento ao recurso. Rosendo José