0783/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I – A competência do tribunal afere-se pelo que realmente vem pedido e alegado, e não pelas qualificações jurídicas que o autor empreste aos factos que apresentou. II – O acto, incluso no DL n.° 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu, por agregação, uma freguesia individual decorre da função político-legislativa, não sendo um acto administrativo. III – A jurisdição administrativa é incompetente, «ratione materiae», para conhecer da impugnação desse acto. IV – À luz do art. 4°, n.° 1, al. g), RCP, as freguesias não gozam de isenção de custas nas acções administrativas especiais que interponham para impugnar actos daquele género.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1. As Freguesias de Sago, Lordelo e de Parada, do concelho de Monção, propuseram, contra a Assembleia da República, a presente acção administrativa especial pedindo: A declaração de nulidade ou a anulação do “acto administrativo praticado pela Assembleia da República que ordenou a extinção das Freguesias de Sago, Lordelo e de Parada e criou, subsequentemente, a designada «União das Freguesias de Sago, Lordelo e de Parada» com sede na freguesia de Sago, constante do Anexo I à Lei 11-A/2013 , de 28/01, ...” A condenação da Assembleia da República “ a manter e reconhecer as Freguesias de Sago, Lordelo e de Parada com o território e a população que apresentavam antes da Lei 22/2012 , de 30/05.” A Ré contestou invocando a incompetência dos Tribunais Administrativos, em razão da matéria , já que o acto impugnado foi emitido no exercício da sua função política e legislativa pelo que era errada a sua qualificação como acto administrativo contenciosamente impugnável. Por despacho do Relator, proferido na fase do saneamento do processo, a Assembleia da República foi absolvida da instância - por ter sido entendido que os Tribunais Administrativos eram materialmente incompetentes para conhecer e decidir o conflito desenhado na presente acção – com a consequente condenação das Autoras em custas. É desse despacho que vem a presente reclamação para a Conferência, onde as Reclamantes sustentam que, ao extingui-las e ao criar a União das Freguesias de Sago, Lordelo e de Parada, a Assembleia da República tinha praticado um acto materialmente administrativo uma vez que este acto consubstanciava uma conduta voluntária da Administração Pública inserida num procedimento administrativo, de tipo unilateral, sem natureza normativa, praticado ao abrigo de normas de direito público, tendo por destinatários directos pessoas colectivas perfeitamente identificadas, ferindo negativamente a sua esfera jurídica. Acrescia que não havia que as condenar em custas uma vez que gozavam da isenção prevista no art.º 4.º/1/g) do Regulamento das Custas Processuais. A Assembleia da República não respondeu. Cumpre decidir. 2. O despacho reclamado tem o seguinte teor: “É sabido que, nos termos constitucionais, "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" (art.º 211.º/1 da CRP), e que aos tribunais administrativos "compete o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas" (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (seu art.º 1.º/1) Como também é certo que a determinação do Tribunal materialmente competente para conhecer da pretensão formulada pelo Autor se afere em função dos termos em que ela é desenhada e dos fundamentos em que se baseia , isto é, do pedido e da causa de pedir, sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão. Deste modo, os Tribunais Administrativos serão materialmente competentes para julgar o litígio descrito na petição inicial se for de concluir, pela forma como as Autoras desenharam a «causa petendi», que o acto impugnado é, como elas sustentam, um acto administrativo, apesar de constar de Lei da Assembleia da República, já que só eles são judicialmente impugnáveis naqueles Tribunais. Só que não é possível retirar essa conclusão. Vejamos porquê. 3. Os actos administrativos são decisões “dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” ( art.° 120° do CPA ) o que, desde logo, conduz a que se tenha de excluir dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, individualizado, cuja situação individual visa regular é, pois, um dos elementos identificadores do acto administrativo , característica que o distingue dos actos legislativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários funciona, assim, como elemento distintivo do acto normativo em relação ao acto administrativo. Por outro lado, na tarefa de distinguir o acto administrativo do acto político, importa notar que este último é com frequência exteriorizado por via legislativa o que se compreende uma vez que a função política - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado da colectividade e essa via, por regra, é a que melhor comporta essa generalização, ao passo que o acto administrativo - por se traduzir na materialização dessas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política - se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado - maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.ºs 161.º 197.° e 198.º da CRP) - podem exercer a função política/legislativa pois só eles têm a legitimidade conferida pelo voto popular para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer, e que os órgãos da Administração que lhe estão a jusante têm por função a concretização dessas opções políticas ( Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.° ed., vol. 1, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. 1, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.° 29.790), de 9/06/1994, (rec n.° 33.975), de 5/03/98 (rec. n.° 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10). ) Posto isto cabe perguntar: Será que a Lei 11-A/2013 mais não é, do que a concretização da Lei 22/2012 e, nessa medida e no que às Autoras se refere, constitui uma decisão concreta e individualizada de extinção e , nessa medida, um acto que reúne todos os requisitos que permitem qualificá-la como administrativo? 4. A Lei 11-A/2013 concretiza a reorganização administrativa das freguesias de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos na Lei 22/2012 estabelecendo que ela se fará através da criação de novas freguesias a qual poderá resultar não só da agregação como da alteração dos limites territoriais das freguesias já existentes, especificando nos seus Anexos I e II quais as novas freguesias resultantes dessa reorganização e estatuindo que a agregação determina a cessão jurídica das freguesias atingidas (art°s 1º a 4°). Regulamentando de seguida a forma como serão encontradas as sedes das novas freguesias, a transmissão dos direitos e deveres das freguesias extintas para as novas freguesias e os seus recursos financeiros (art.°s 5º a 8°). O que quer dizer que aquela Lei implementou a política territorial autárquica já definida pela Lei 22/2012 , diploma que teve por finalidade traçar os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa do país. E, porque assim, as normas da Lei n.º 11-A/2013 são de carácter geral, complementares em relação ao diploma que a precedeu, limitando-se a definir o modo como se fará a transição das freguesias extintas ou territorialmente alteradas para as novas freguesias. E, se assim é, de acordo com os critérios acima desenhados para diferenciar a função política da função administrativa e os actos políticos dos actos administrativos, a Lei 11-A/2013 não só não contém o acto administrativo que as Autoras nela vislumbram como configura o exercício da função política e não da função administrativa. De resto, e em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que aquela Lei não é fruto da função administrativa da Assembleia da República mas da sua função politica pelo que, ainda que ela contivesse actos individualizáveis, isso não lhes retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função político/legislativa . Acresce que aquela Lei não contém nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma única autarquia - maxime as Autoras - mas um conjunto de disposições de natureza geral dirigidas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis, o que obriga a que se tenha como certo que a mesma não se traduziu na prática de actos administrativos. O seu objectivo foi diferente e foi mais vasto. De resto, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República, que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e que ela se fará através de Lei (art.ºs 161º, 164º/al.ª n) 236º, nº 4 da CRP) pelo que não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas pelas Autoras. Sendo assim, e sendo que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política/legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4°/2/a) do ETAF) como também não lhe cabe a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223º/1 da CRP) resta concluir que os Tribunais Administrativos são materialmente incompetentes para conhecer e decidir o conflito desenhado na presente acção. Termos em que se absolve a Assembleia da República da instância. Custas pelas Autoras.” 3. Ora o anterior despacho não merece a censura que as Reclamantes lhe fazem. Desde logo, porque ao qualificar o acto impugnado como acto materialmente administrativo e ao justificar esse entendimento mais não fez do que seguir a jurisprudência deste Tribunal, largamente consolidada, relativa à natureza político/legislativa das imposições constantes da Lei 11-A/2013 e do seu Anexo I. Entendimento que a presente reclamação não consegue abalar. Deste modo, seria redundante e maçador reproduzir a fundamentação expendida naquele despacho, ainda que por diferentes palavras, tanto mais quanto é certo que, por um lado, as Reclamantes não introduziram novidade na sua argumentação e, por outro, após a sua prolação, novas decisões foram proferidas neste Tribunal acerca desta matéria e todas no mesmo sentido. – vd., a título meramente exemplificativo, Acórdãos de 26/09/2013 (rec. 585/13) e de 27/11/2013 (rec. n.ºs 657/13, 780/13 e 798/13) ao que se deve acrescentar o Acórdão do Pleno de 4/07/2013 (rec. 469/13). 4. As reclamantes requerem ainda, na hipótese da sua pretensão fracassar, a dispensa do pagamento de custas. A questão da isenção do pagamento de custas das entidades que litiguem para prossecução dos objectivos semelhantes aos ora em causa foi abordada no Acórdão deste Supremo de 20/11/2012 (rec.892/11) nos seguintes termos: “Para uma entidade pública poder beneficiar da isenção de custas prevista no artigo 4.º, n.º 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, tem de, cumulativamente: (i) actuar, no processo judicial, exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estejam especialmente conferidos pelo respectivo estatuto; (ii) e de a legitimidade para essa actuação lhe ser especialmente atribuída por lei.”. Ora, no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º /2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas.” Também aqui o despacho reclamado acompanhou a jurisprudência deste STA e, por isso, também aqui as Reclamantes litigam sem razão. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em indeferir a presente reclamação e em confirmar o despacho reclamado. Custas pelas Reclamantes com a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 8 de Janeiro de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Abel Ferreira Atanásio .