Quando foi proferido o acórdão 0914/02?

O acórdão foi proferido em 02 de março de 2004.

Acórdão STA (2004) — Reserva ecológica nacional

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 321/83 DE 1983/07/05 ART2.
DL 23/90 DE 1990/03/19 NA REDACÇÃO DO DL 213/92 DE 1992/10/12 ART14 ART17.
CPA95 ART100 ART103 ART125.
DL 26/93 DE 1993/08/27.

Sumário

I- Estando a obra a ser implantada em solo da REN delimitada na planta síntese do alvará de loteamento aprovado em 1985, em conformidade com o artº 2º (praia, primeira e segunda dunas fronteiras ao mar) do DL. 213/92, de 12.10, então em vigor e posteriormente com o Anexo II-a) do DL 93/90, de 19.03, na redacção dada pelo DL 321/93, de 05.07 e não tendo havido modificação da cartografia da REN, nas alterações posteriores introduzidas aquele alvará, o embargo a essa obra licenciada pela CM em Maio de 1995, decretado pelo DRARNA, em Agosto de 1996, ao abrigo do artº14º do DL nº93/90, de 19.03, não padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos.

II- Sendo o embargo um procedimento cautelar e urgente por natureza e determinação legal, não há lugar a audiência prévia dos interessados, nos termos da a) do nº1 do artº103º do CPA.

III- Tendo o acto sido praticado no exercício de poderes vinculados, o vício de forma não tem efeitos invalidantes, se a decisão da Administração não poderia ser outra.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

IRELATÓRIO

A... e B...., com os sinais dos autos, interpõem recurso da sentença do Mmo juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que negou provimento ao recurso contencioso que os recorrentes interpuseram do despacho de embargo nº16/96, de 09.08.96, do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1.O loteamento foi aprovado em 1985 (já com o lote 232 incluído), pelas diversas entidades envolvidas (CCRA, DGOT e CMG), no respeito integral da Lei.
2.O Alvará 6/90 referido pelo Despacho de Embargo é, no essencial, irrelevante relativamente ao lote 232, uma vez que este foi constituído por força do Alvará nº6/85.
3.Aliás, o próprio PDM do Município de Grândola, publicado no DR nº54/96, de 04 de Março de 1996 e ratificado por Resolução de Conselho de Ministros nº20/96, considera como REN a que está consignada na planta síntese do alvará de loteamento e não aquela em que a DRARNA fundamentou o embargo da obra.
4.O regime do artº17º do DL nº93/90, na redacção que lhe é dada pelo DL nº213/93 não é aplicável ao caso objecto do presente recurso por via do artº4º, nº2, a) do mesmo DL, porquanto o lote consta do Alvará emitido em 1985.
5.O facto do Alvará 6/85 se referir a um loteamento, não impede a aplicação da excepção prevista no artº4º, nº2, a) do DL 93/90, na redacção do DL 213/93, se levarmos em consideração:
6.A natureza das transformações produzidas por um Alvará de loteamento no que diz respeito ao estatuto da propriedade.
7.O alcance dos efeitos produzidos em matéria fiscal por um Alvará de loteamento.
8.O disposto no artº4º, nº1 do DL nº93/90, que refere explicitamente como incluindo-se no regime do artº 17º as “operações de loteamento” que passam assim, por isso, a estar abrangidas pelo artº4º, nº2, c) na redacção dada pelo DL 213/93.
9.De acordo cm o artº14º do DL nº93/90, apenas as obras embargadas ao abrigo do regime nele estabelecido é que podem ser objecto de embargo. Uma vez que o regime jurídico que rege essas obras é anterior a este DL, como consequência lógica, o artº14º não tem aqui aplicação.
10.Por razões diversas, também o regime do DL nº231/83, de 05 de Julho, não se aplica ao Alvará de loteamento nº 6/85.
11.De facto, o Alvará de loteamento nº 6/85, resultante da deliberação da Câmara Municipal de Grândola de 10 de Maio de 1985, não padece de qualquer vício e consubstancia uma aprovação válida de construção no lote 232.
12.Por o DL nº 6/85 ter sido declarado inconstitucional, e por a violação de normas inconstitucionais nenhum vício provocar nos actos administrativos praticados em desconformidade com as mesmas
13.Porque, mesmo que padecesse de algum vício, este já estaria sanado por força da declaração de inconstitucionalidade do DL em causa.
14.Em qualquer caso, admitindo a hipótese de violação pelo alvará do DL nº231/83, de 05 de Julho, não prevendo este a nulidade dos actos administrativos praticados em desconformidade com o seu regime, sempre se teria de aplicar o regime geral de anulabilidade, entretanto sanado pelo decurso do tempo, dado não ter sido até à data interposto qualquer recurso contencioso de anulação. E,
15.Se algumas dúvidas ainda houvessem quanto à legalidade do Alvará de loteamento nº6/85, as mesmas sempre desapareceriam, se tomarmos em consideração que o mesmo foi aprovado com o parecer da única entidade administrativa que, em face das lacunas e falta de regulamentação do diploma, o poderia fazer: a Direcção Geral do Ordenamento do Território. Este parecer resulta, aliás, de uma longa prática administrativa traduzida na produção de centenas de pareceres emitidos por essa mesma Direcção Geral.
16.Esta realidade jurídica é tão evidente que o próprio recorrido foi levado a admitir na sua resposta que o que está em causa não é o regime que presidiu à demarcação.
17.Em Dezembro de 1995, foi deliberada a reformulação dos projectos de construção, tendo em vista fazer recuar os limites desta, relativamente à linha da REN. Tal decisão resultou do diálogo interinstitucional, entre a Câmara Municipal de Grândola, o Promotor do loteamento, os proprietários dos lotes, a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo e directa e indirectamente o Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.
18.Desconhecem-se as razões pelas quais a Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, informada para o efeito, não participou neste processo.
19.Esta reformulação dos projectos de construção nada tem de anómalo por resultar da inexistência de um ponto de referência fixo, o que obrigou que se adoptasse um ponto de referência: os limites da linha do mar, da duna primária ou secundária ou quaisquer outros pontos naturais de mais do que provável mobilidade.
20.Neste processo, verifica-se entre o Recorrido e a CCRA a existência de contradições e conflitos de competência, dos quais as Recorrentes estão a ser vítimas, apesar de serem totalmente alheias a esses conflitos.
21.As obras embargadas não infringem a delimitação cartográfica da REN constante do Alvará nº6/90, já que não se situam em solo do regime definitivo da REN.
22.A própria DRARNA veio reconhecer que o lote se encontra correctamente implantado tomando como referência a EN de Tróia – Comporta, elemento este existente e inalterado desde a emissão do 1º Alvará em 1985, improcedendo consequentemente o principal fundamento do Despacho de Embargo.
23.Também a Câmara Municipal de Grândola e a CCRA informaram em 12 de Dezembro de 1996 a 1ª Recorrente que tinham procedido a um levantamento no qual se demonstra que a implantação dos lotes estava efectivamente correcta e concordante com a planta do Alvará.
24.O acto administrativo ora recorrido, enferma de vício de forma, por violar o dever de fundamentação, ao não invocar quaisquer razões de facto ou de direito como se exige no artº268º, nº3 da Constituição da República Portuguesa, no artº1º do DL nº256-A/77, de 17 de Junho e ainda nos artº124º e 125º do CPA a saber:
25.Não mencionou em qual das categorias do Anexo II do DL nº93/90 de 19 de Março é que se localiza a obra embargada.
26.Não mencionou qual a norma do DL nº93/90, de 19 de Março é que a obra mencionada infringiu.
27.Não mencionou quais os processos e critérios de medição que serviram de base às conclusões do despacho nº16/96, nem tão pouco a data em que a mesma ocorreu.
28.E foi a própria DRARNA a reconhecer perante o Tribunal que praticou o acto administrativo sem dispor de quaisquer Pareceres Técnicos ou Jurídicos.
29.O acto administrativo ora recorrido enferma ainda de vício de forma, por falta de audiência dos interessados.
30.De facto, não se verificou a audiência da 1ª Recorrente em todo o processo conducente ao embargo. E, mesmo que por hipótese, se entendesse que não teria de o fazer em virtude do disposto no artº103º, nº2, a) do CPA, não fundamentou as razões dessa mesma não audiência. Por uma via ou por outra, o despacho de embargo será sempre inválido por vício de forma.
31.A DRARNA tentou, pois, impor um despacho com uma fundamentação genérica e ambígua e sem qualquer especificação técnica, cobrindo desta forma uma ilegalidade (a falta de fundamentação do embargo) com uma outra ilegalidade (a ausência de audição prévia dos interessados).
32.O acto administrativo é inválido por violação de lei.
33.Ao pretender aplicar retroactivamente os efeitos de uma lei publicada em 1990 a uma situação jurídica criada em 1985, violando o artº12º do Código Civil e os direitos adquiridos bem como as expectativas jurídicas entretanto criadas.
34.Ou, caso assim se não entenda, é ilegal por pretender aplicar o artº 17º do mesmo DL nº93/90, na redacção que lhe é dada pelo D 213/93. Ao infringir o Princípio da Justiça e da Boa Fé consagrados no artº6º e 6ºA do CPA, através de actos, na modalidade de venire contra factum proprium ao actual em oposição a um comportamento anterior seu de sentido contrário, desresponsabilizando-se dessa mesma contradição, por:
35.Em 22 de Dezembro de 1995, se ter declarado incompetente para a questão da reformulação dos projectos de construção existentes no lote 232, faltando deliberadamente a uma reunião marcada com esse fim, para em 9 de Agosto de 1996 vir defender o contrário. A própria DRARNA reconheceu que o lote se encontra correctamente implantado.
36.A DRARNA (à data integrada na CCRA) ter acompanhado e fiscalizado todas as acções de implantação no terreno e fiscalização da obra que agora embargou. Acresce que,
37.Em 04 de Abril de 1996, a CMG solicitou à DRARNA um parecer sobre o pedido de licenciamento de construção da 1ª Recorrente, nos termos do Regime Jurídico do Licenciamento Municipal de Obras Particulares, aprovado pelo DL nº445/91, alterado pelo DL 254/94 de 15.10.
38.Estabelece o nº5 do artº19º do referido regime, que «as entidades consultadas nos termos do nº1 devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas competências e no prazo de 23 dias a contar da data da recepção do processo…»
39.O prazo para a DRARNA emitir Parecer sobre o pedido de licenciamento de construção da Requerente, terminou a 29 de Abril de 1996.
40.Nos termos do nº7 do artº19º «a não recepção do parecer das entidades consultadas dentro do prazo fixado no nº5 entende-se como parecer favorável».
41.O facto da DRARNA não se ter pronunciado (não ter emitido parecer sobre o pedido da CMG) nos termos da lei, configura uma aprovação tácita do pedido de licenciamento de construção solicitado pela requerente. Verifica-se um deferimento tácito.
42.O despacho de embargo carece de fundamentação – artº 124º e 125º do CPA – e é ilegal.
43.O acto administrativo ora recorrido, enferma de vício de forma- falta de fundamentação- porque não invocou quaisquer razões de facto ou de direito como se exige no artº268º, nº3 da Constituição da República Portuguesa e no artº1º do DL nº256-A/77, de 17 de Junho.
44.O acto administrativo é ilegal, ao pretender aplicar retroactivamente os efeitos de uma lei publicada em 1990, a uma situação jurídica criada em 1985.
45.Ou, caso assim se não entenda, é ilegal por pretender aplicar o artº 7º da Lei nº 93/90, de 19 de Março.
46.O acto recorrido deve ser anulado.

Não houve contra-alegações.

O Digno Magistrado do MP junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, com os seguintes fundamentos:

«Aderimos ao entendimento vertido na sentença recorrida, onde, de forma circunstanciada, já foi dada resposta às várias questões trazidas nas alegações de recurso.

O lote de terreno em causa encontra-se integrado no loteamento do Núcleo C1, do empreendimento promovido pela ..., ao qual foi atribuído o alvará de loteamento nº6/85, alterado pelos alvarás nº 12/87 e 6/90.

Na linha de orientação em que assentou aquela decisão e que subscrevemos, importa sublinhar que a questão inerente à prolação do acto recorrido não é, como pretendem as recorrentes, a da aplicação de um decreto lei de 1990 a um alvará emitido em 1985, mas sim a do facto de a obra embargada, ao situar-se em solo demarcado como Reserva Ecológica Nacional (REN) no alvará 6/85 e, portanto, no alvará nº6/90, não poder deixar de estar em infracção relativamente ao mesmo alvará.

Conforme se reconhece na sentença, a REN foi correctamente delineada nos alvarás nº 6/85 e 6/90, estando estes em sintonia, nesse aspecto, respectivamente, com o DL nº 321/83 de 05.07 e com o DL nº 93/90, de 24.03 (atenta a redacção do DL 213/92, de 12.10); é de realçar que o alvará nº6/90 não introduziu qualquer modificação à cartografia da REN (cfr. docs. de fls 175 a 177 e de fls.179 e 180).

Acontece que a implantação do loteamento a que respeita o alvará nº 6/90 foi feita em colisão com a REN, implicando alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal- tal como é mencionado no acto recorrido e as recorrentes não conseguiram infirmar – e invadindo, assim, uma área a que alude o anexo I, alínea b) e o anexo II, alínea a), do DL 90/93, de 19.03.

Nestes termos, o acto recorrido não sofre de vício de violação de lei que lhe é imputado, sendo irrelevante uma delimitação da REN, decorrente de um “consenso” entre a sociedade ..., a Câmara Municipal de Setúbal e a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, com vista ao levantamento do embargo a obras em curso – cfr. docs. de fls.110 a 119.

Com efeito, estando em causa uma área integrada na REN, nos termos do anexo I, alínea b) e do anexo II, alínea a) do DL nº 93/90, a aprovação das áreas a integrar e a excluir da REN teria que ser por Portaria Conjunta, nos termos do artº 3º desse diploma. E, não tendo ocorrido, neste caso concreto, delimitação nos termos desse normativo, como se retira dos autos, então estava a construção da obra sujeita a aprovação por parte da Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais, nos termos do artº 17º do citado DL nº 93/90, com as alterações introduzidas pelo DL nº 213/92.

Se, como alegam as recorrentes, a Câmara solicitou parecer à Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo em 96.04.04 e, sem que esta entidade se tivesse pronunciado, veio a emitir a respectiva licença em 96.05.24, então ter-se-á de considerar haver omissão desse parecer, sem que daí decorra a presunção de aprovação, visto não ter decorrido o prazo de sessenta dias para esse efeito, a que alude o nº 2 do citado artº 17º.

Carecem, assim, as recorrentes de total razão nesta parte.

E improcede igualmente o vício de fundamentação.

Contém o acto recorrido – o despacho nº 16/96, de 96.08.09, da autoria do Senhor Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais, as razões de facto e de direito em que se funda, perfeitamente perceptíveis por qualquer interessado e suficientes para uma adequada impugnação, como se vê dos respectivos termos:

-a referida obra consistindo em trabalhos de construção civil que, pela sua localização, implicam necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural, numa área particularmente sensível e indispensável à estabilidade ecológica do meio, está implantada em solo da REN, tal como o incluído no anexo II do DL nº 93/90 (artº 17º).
-consequentemente infringe o regime estatuído no mencionado diploma legal, que proíbe, em solos da REN, a construção de edifícios, a realização de escavações e aterros e a destruição do coberto vegetal, em violação do seu conteúdo; infringe, ainda, a delimitação cartográfica da REN constante no alvará nº 6/90 e que serviu de base à sua atribuição.

Na linha de orientação seguida por este STA, a falta de uma maior explicitação dos preceitos legais não torna insuficiente a fundamentação de direito, visto esta se bastar com a indicação do regime jurídico aplicável.

No tocante ao vício de forma decorrente da falta de audiência, caso se divirja da sentença, com base no entendimento de que ocorre esse vício pois a autoridade recorrida sempre deveria fundamentar a dispensa de formalidade (o que não fez), sempre se terá de entender que tal vício carece de relevância anulatória, o que conduz ao aproveitamento do acto, na medida em que, por imposição legal, recaía sobre aquela autoridade a obrigação de embargar, ao abrigo do artº 14º, nº 1, do DL nº 90/93 (redacção do DL 213/93).»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

IIOS FACTOS

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, que ora se submetem a alíneas:

a)A 1ª Recorrente adquiriu em Janeiro de 1995, um lote de terreno para construção, com área de 1140m2 designado pelo número 231, situado em Tróia, freguesia do Carvalhal, concelho de Grândola, registado na Conservatória do Registo Predial de Grândola, sob a descrição nº 424, da freguesia do Carvalhal, com o registo de aquisição a favor da 1ª Recorrente pela inscrição G-Um e com autorização de loteamento, registada pelas inscrições F Um e F Dois e inscrito na matriz predial com o nº 2205 (Doc. fls.35 a 44).
b)O referido lote de terreno, encontra-se integrado no loteamento do Núcleo C1 do empreendimento promovido pela ..., ao qual foi atribuído o Alvará de loteamento nº 6/85, alterado pelos alvarás nº 12/87 e 6/90. A implantação do lote de que a 1ª Recorrente é proprietária, encontrava-se prevista no Alvará nº 6/85 (docs. fls. 45 a 78).
c)O Alvará 6/90 foi emitido em 4 de Maio de 1990 (fls.79).
d)Em 13 de Julho de 1995, a 1ª Recorrente deu entrada na Câmara Municipal de Grândola do pedido de licenciamento de construção de uma moradia unifamiliar (doc. fls.104).
e)Em Novembro de 1995, a Câmara Municipal de Grândola aprovou o projecto de arquitectura respectivo (docs. Fls.106).
f)Em 13 de Dezembro de 1995, a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, procedeu ao embargo de uma construção, num lote contíguo ao lote de que a 1ª Recorrente é proprietária (doc. fls.107).
g)Na sequência do embargo foi aberto um inquérito à CG pela Inspecção Geral da Administração do Território (IGAT).
h)Em 22.12.95, a CCRA promoveu uma reunião no local do empreendimento, na qual estiveram presentes, a Câmara Municipal de Grândola, a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, o Promotor do Empreendimento ... (doc.fls.110).
i)Consta do ofício expedido pelo Presidente da CCRA, datado de 15 de Maio de 1996, dirigido à Senhora Directora Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo (junto aos autos a fls.115): “ (…) tendo a Senhora DRARNA informado que a REN demarcada no terreno data de 1990, sendo portanto anterior à publicação do DL nº213/92 e, como tal, competência da CCRA.”.
j)Foi decidido pelas entidades referidas – Câmara Municipal de Grândola, a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo e Promotor do Empreendimento ..., delimitar a linha da REN, para os limites confinantes com os lotes 218 a 232 da REN atlântica (área “ Non Aedificandi” em relevo e vegetação a não alterar); definir a área passível de construção em cada lote; registar em carta topográfica.
k)Decidiram os intervenientes que as decisões supra referidas salvaguardavam os valores ecológicos, protegidos por lei e permitiam ainda construções na área remanescente dos lotes, não incluída na servidão nacional.
l)Na sequência das deliberações que antecedem, a Câmara Municipal de Grândola contactou os proprietários dos lotes (entre os quais a 1ª Recorrente) para reformularem os respectivos projectos de construção, em conformidade com o resultado da decisão referida.
m)E fê-lo em conformidade com o parecer da CCRA, na comunicação que esta entidade enviou em 29 de Fevereiro de 1996, à Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo (doc. juntos a fls. 117 a 121).
n)De acordo com a decisão das entidades referidas- Câmara Municipal de Grândola, a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo e Promotor do Empreendimento ..., os proprietários dos lotes, que nos termos da primeira aprovação camarária estavam autorizados a construir na parte do lote que alegadamente se situaria fora da área da REN, mantendo o usufruto da parte remanescente, mas não podendo realizar na mesma qualquer tipo de construção.
o)A 1ª Recorrente em cumprimento do que lhe foi solicitado, procedeu à reformulação do respectivo projecto de construção, tendo despendido com tal reformulação cerca de 2000 contos.
p)Em Maio de 1996, a Câmara Municipal de Grândola emitiu Licença de construção a favor da 1ª Recorrente, na sequência do projecto apresentado, já com as reformulações resultantes do acordo referido no ponto 7 (Doc. nº20).
q)De imediato, a 1ª Recorrente celebrou um contrato de empreitada e deu início à construção, investindo na mesma até à presente data Esc. 40.000 contos.
r)O Relatório do IGAT (fls.130 a 137 dos autos) concluiu que: «De igual modo a CCRA em concertação com a CMG e ..., procedeu, em finais de Dezembro passado, a uma delimitação rigorosa da REN Atlântica, definindo como limite, no que respeita aos lotes 218 a 232, a base posterior da duna secundária, tendo todos os intervenientes aquiescido na nova delimitação, comprometendo-se a CMG a diligenciar a reformulação da implantação das construções nos lotes com alvarás de licença emitidos (227 e 231), observando a delimitação na implantação dos projectos a licenciar para os restantes lotes.

A este propósito, salientou o edil Presidente, a decl. de Fls. Ibidem que, toda e qualquer construção quer licenciada quer a licenciar deverá obedecer rigorosamente à nova delimitação da REN, sendo todos os projectos remetidos à CCRA, para efeitos de verificação de conformidade.

Atenta o acima descrito, afigura-se-nos estar a questão em apreço encaminhada para a sua solução, não se sugerindo quaisquer outras diligências.

Para o lote 227

1.Tal como se relatou no antecedente ponto 2.1.1, o licenciamento de construção de moradia, ocorrido em 95.04.13 e titulado pelo alvará nº289/95, operou-se no respeito pela delimitação da REN, tal como se encontrava definida na planta de síntese do loteamento, pelo que não se nos afigura de assacar, por esse motivo, quaisquer responsabilidades à autarquia.
2.Sem necessidade de mais considerações, e dando aqui como inteiramente reproduzido o relatado no ponto 2.1.1., dar-se-á o assunto por encerrado.»
s)Em 04.05.96, o Senhor Inspector Geral do IGAT, proferiu Despacho no sentido de «Analisado o relatório inspectivo, merece o mesmo a minha concordância».
t)Em 11.05.96, o Senhor Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, proferiu Despacho: «Concordo com o parecer final do senhor Inspector Geral» (doc.fls.130).
u)Em Maio de 1994, a Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e a Secretaria de Estado do Turismo declararam a compatibilização do loteamento com a ... (doc.fls.138).
v)Em 19.06.96, a DRARNA efectuou um trabalho de levantamento planimétrico consistindo em medições efectuadas no terreno, onde conclui:

« Apesar das imprecisões que um trabalho deste tipo pode ter, os resultados obtidos da confrontação entre o existente no terreno e o que foi aprovado pelo alvará 6/90 de 08 e Junho, revelam que em relação à EN (Tróia-Comporta) parece existir uma correcta implantação do empreendimento, o mesmo não acontece se tivermos como referência a frente marítima.

No entanto, em relação à fiada dos lotes 218 a 232, a distância existente entre o limite oeste de lotes e o talude sobranceiro ao mar (início de duna primária) é menor no terreno do que na cartografia existindo um desfasamento médio de aproximadamente 36 metros» (fls.141 dos autos).

x)O Gabinete do Secretário de Estado dos Recursos Naturais solicitou um parecer sobre a delimitação da REN no que concerne ao loteamento em causa, abordando particularmente a nova proposta de delimitação (resultante de consenso da CCRA, da Câmara e do Promotor do loteamento).
z)Tal Parecer é o que consta de fls.190 dos autos e nele se conclui:

«Considerando que, na área em questão, a delimitação da REN foi realizada de acordo com critérios que estão aquém dos definidos no diploma de 1983 e, para além disso, não foram considerados os critérios impostos pelo diploma de 1990 que à data se encontrava em vigor, por maioria de razão, não se vê justificação para que seja considerada a nova proposta de delimitação que exclui da REN uma área claramente situada sobre a primeira duna, não se conformando, portanto, nem com o texto, nem com o espírito da lei.

Deste modo, deve ser impedida a construção da faixa de lotes em questão, localizados sobre a primeira duna.»

a’ No seu ofício nº 2226, de 29.02.96, dirigido à Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo (DRARNA), a Comissão de Coordenação da Região Alentejo (CCRA) refere que a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN), foi efectuada de acordo com o DL nº231/83 de 05 de Julho, na planta síntese do Alvará nº6/85 (fls.175 dos autos).

b’ Conclui a Comissão de Coordenação da Região Alentejo (CCRA), no referido ofício: «(…) pelo que se recomenda que essa Direcção Geral promova na devida oportunidade, as diligências que considerar necessárias à eventual alteração do alvará (decorrente do processo REN), sem a qual a Câmara Municipal continuará legalmente a emitir sentenças».

c’ A Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (CCRA), no referido ofício refere que : «O loteamento de ... foi alterado ao nível do destino e dimensão de algumas construções em 1990, Alvará 6 /90, o qual não introduziu qualquer modificação à cartografia da REN.»

d’ Contém o mesmo alvará a cartografia da REN, que foi delimitada nos trabalhos do Plano Director Municipal de Grândola, foi integrada na carta da REN apresentada pela Câmara Municipal em 1995 e aprovada na CREN em 26 de Julho de 1995 – ofício nº 11455, de 11.12.95, dirigido pela CCRA a esta Direcção Regional (fls.178).

e’) A REN demarcada no Alvará é a REN demarcada em 1985.

f’) A entidade competente em razão da matéria à data da emissão do alvará (CCRA) afirma que a planta de síntese e respectivo regulamento estão em plena sintonia com a delimitação da REN em conformidade com o Anexo II do DL nº93/90 – ofício nº820, de 25.01.96, enviado pela CCRA ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) ( doc. junto a fls.179 dos autos).

g’) Em fax datado de 95.12.13, dirigido ao Chefe de Gabinete do SEALOT, a CCRA refere que se verificaram na implementação do loteamento várias colisões com o alvará nº6/90 e que confrontando a delimitação cartográfica da REN- aprovada pela CREN- com a implantação da mesma no terreno, constata-se que está incorrectamente implantado no local (doc.fls.181).

h’) No ofício nº820, de 25.01.96 (doc. junto aos autos a fls. 179), a CCRA informa o Chefe de Gabinete do SEALOT que em 95.12.22 se concluiu que o quarteirão a que pertencem os lotes 218 a 232 se encontra incorrectamente implantado no local.

i´) Através do ofício nº 7487, de 23 de Julho de 1996 (doc. junto aos autos a fls.183), a CCRA comunica à DRARNA que foi detectada, no lote 231, do loteamento ..., uma edificação que, na opinião daquele organismo, colide com a REN delimitada de acordo com o DL nº 93190.

j’) As medições que foram efectuadas junto ao lote 232 e após confronto com a carta síntese constante do Alvará nº 6/90, de 8 de Junho revelaram que entre o limite Oeste do lote e o talude sobranceiro ao mar (início da duna primária) existe um desfasamento da ordem dos 35 m: no terreno mediram-se 43m e na planta de síntese aprovada constam 78m para o mesmo local. Constata-se que existe divergência entre a largura da faixa da REN prevista na referida planta de síntese e a extensão da área de REN existente na zona do lote 232.

l’) Conclui-se que houve discrepância entre o que está previsto em carta síntese aprovada constante do alvará e o que se encontra realizado e implantado no local, nomeadamente ter-se previsto na referida planta de síntese, uma faixa de REN com determinada localização, extensão, largura e área, que se verificou, por reconhecimento e medições efectuadas no local, não ter sido nem estar a ser respeitada.

m’) Verifica-se não existir total correspondência, concordância e conformidade, existindo divergência entre o que está legalmente aprovado , constante da mencionada planta síntese, e a situação existente no terreno, por não ter sido respeitada a área da REN definida em planta de síntese do loteamento autorizado, titulado com o alvará nº6/90 da Câmara Municipal de Grândola.

n’) Reproduz-se a Informação e o Despacho de fls.181:

« 1. Nota Prévia:
Para melhor enquadramento da presente informação introduzimos esta nota prévia onde sinteticamente referimos a situação do citado alvará com a PROTALI, aprovado pelo DR nº26/93, de 27.08.
Em sintonia com o DL nº351/93, de 07.10, é declarada a compatibilidade do empreendimento turístico, por despacho conjunto, de 18 de Maio de 1994, dos Secretários de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Turismo, com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele PROT.
Em cumprimento do Despacho nº26/93, de 06.07, visitado o local afecto ao empreendimento em 95.12.11, verificou-se na implantação do mesmo, várias colisões com o alvará mencionado e consequentemente com o PROTALI, que passaremos a descrever em detalhe no corpo da presente informação.
2. Descrição e análise das anomalias detectadas:
Genericamente, constatou-se que além dos arruamentos estarem totalmente executados, os lotes respectivos estão quase na sua totalidade demarcados.
No que se refere à delimitação da Reserva Ecológica Nacional, no terreno, verifica-se a presença de alguns vestígios desta demarcação/vedação na frente atlântica, estando completamente vedada, na área confinante com a presente Urbanização.
Confrontando a delimitação cartográfica da REN aprovada pela Comissão Nacional da Reserva Ecológica em 95/07/26 – com a implantação da mesma no terreno, verifica-se que esta está incorrectamente implantada no local, nomeadamente no lado confinante com a urbanização.
Esta afirmação técnica resulta da medição efectuada ao local, à profundidade dos lotes confinantes com a dita servidão e à faixa da mesma, tendo-se tomado como referência o arruamento existente – conforme documentação fotográfica e cartográfica que se junta em anexo- donde se conclui facilmente que não havendo espaços sobrantes carece de revisão a implantação de todo o empreendimento.
Relativamente ao lote nº227 constatou-se que o projecto em curso colide com os artº nº 4,11, 13, 16 e 17 do regulamento do loteamento e respectiva extensão que com esta se sobrepõe em 26 metros, o que se pressupõe que o detentor do alvará não efectuou periodicamente a fiscalização e o controle das medidas de conservação e de protecção na faixa abrangida pela REN.
Pelas fundações já abertas no referido lote – ver documentação fotográfica – infere-se que os afastamentos estabelecidos nos artº 5º e 16º do citado regulamento também não estão a ser respeitados, nomeadamente na frente, laterais e tardoz.
3. Conclusão

Em face do exposto e no cumprimento do Despacho nº26/93/SEALOT de 06/07, deverão solicitar-se, caso superiormente assim se entenda, à Câmara Municipal, como entidade licenciadora, os esclarecimentos circunstanciados julgados como oportunos, e em tempo comunicar-se tais factos à Inspecção Geral da Administração do Território. No presente, sugere-se o embargo das respectivas obras e activação imediata do processo de contraordenação, pelas colisões verificadas e descritas anteriormente, com o alvará 6/90 de 08.06 e com o PROTALI- Dec. Reg. Nº26/93, de 27.08».

o‘) Sobre esta informação, recaiu o despacho manuscrito de fls.181, com o seguinte teor:

« 1.Concordo.
2.Consequentemente determino, por delegação, que a CR Alentejo promova o embargo da obra, com os fundamentos constantes da informação/proposta.
3.A Sua Excelência o Senhor MPAT, com a sugestão de se apurar através do IGAT, as condições em que foi emitida a licença da obra.

13/12/95».

p’) Reproduz-se parte do auto de embargo (fls.148):

« (…) a determinação supra citada é proferida na base do facto de a obra ora embargada estar a ser edificada em solo da REN, em área incluída no Anexo II do DL nº93/90, de 19 de Março, que dele faz parte integrante, com infracção ao regime estabelecido no mencionado DL (artº17º), bem como em violação da demarcação da REN considerada no Alvará de Loteamento nº6/90, atribuído pela Câmara Municipal de Grândola (…). ».

IIIO DIREITO

As recorrentes, nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional, supra transcritas, que, como é sabido, fixam e delimitam o objecto do recurso (artº690º, nº1 do CPC), não imputam à sentença recorrida qualquer erro de julgamento, antes se limitam a reiterar os vícios já imputados na petição e nas alegações do recurso contencioso ao acto contenciosamente recorrido, pedindo, a final, que esse acto seja anulado.

No entanto, e tendo em conta o princípio da prevalência do fundo sobre a forma, conheceremos das questões levadas pelas recorrentes às conclusões das alegações de recurso, mas apenas na medida em que as mesmas contrariem o decidido pela sentença recorrida.

Assim:

Quanto ao vício de violação de lei:

Segundo as recorrentes, o acto contenciosamente impugnado é ilegal por pretender aplicar retroactivamente uma lei publicada em 1990 - o DL 93/90, de 19.03- a uma situação jurídica criada em 1985 – a aprovação do loteamento onde se insere o lote 232 aqui em causa pelas diversas entidades então com competência legal para o efeito (CCRA, DGOT e CMG), violando o artº12º do CC e os direitos adquiridos da recorrente, bem como as expectativas jurídicas criadas, visto que o alvará 6/85 constitui uma aprovação válida de construção no lote 232.

Sobre esta questão, a sentença recorrida, concordando com a entidade recorrida, referiu a fls.313 dos autos, que « a questão que se suscita não é a aplicação de um decreto datado de 1990 a um alvará emitido em 1985, mas sim o facto de a obra embargada, ao situar-se em solo demarcado como REN no Alvará 6/85 e, portanto, no Alvará 6/90, não poder deixar de estar em infracção relativamente ao mesmo alvará. É esta a questão fulcral».

E, de facto, assim é.

Como resulta da matéria levada ao probatório, a delimitação da REN efectuada na planta síntese do Alvará 6/85, de acordo com o DL 321/83, de 05.07, então em vigor, é afinal a mesma REN que foi demarcada no Alvará 6/90, já que este, reconhecidamente pela CCRA e também pelas recorrentes, não introduziu qualquer modificação à cartografia da REN. Essa REN, foi delimitada nos trabalhos do PDM de Grândola e integrada na carta da REN apresentada pela Câmara Municipal de Grândola em 1995 e aprovada pela CREN, em 26.07.95, como também se provou.

Ou seja, a REN demarcada no Alvará 6/90 é a que estava demarcada no alvará 6/85 e está em consonância com a delimitação da REN feita no Anexo II do DL 93/90, de 19.03, como também reconhecido pela CCRA, tendo sido declarada pelo SEALOT e SET, a compatibilidade do alvará 6/90 com o Plano Regional do Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTLA), aprovado pelo Decreto Regulamentar nº26/93, de 27.08 (cf. fls.138 e 139).

Aliás, as recorrentes não contestam estes factos e até referem que o PDM de Grândola, publicado no DR 54/96, de 4 de Março de 1996 e ratificado pela RCM nº20/96, considera a REN exactamente aquela que está consignada na planta síntese do alvará de loteamento.

Mas, assim sendo, não se coloca, efectivamente, qualquer problema de aplicação da lei no tempo, designadamente a pretendida aplicação retroactiva do DL 93/90, uma vez que, como se refere na sentença recorrida, a REN demarcada na planta síntese do alvará 6/85 afinal está em consonância com a delimitação da REN efectuada no Anexo II do citado DL 93/90, na redacção introduzida pelo DL 213/92, de 12.10.

Como também se não coloca qualquer problema com a delimitação da REN e a sua conformação com a lei.

Como se afirma na sentença recorrida, «A REN foi correctamente delimitada face aos critérios legais imperativos, tendo sido tal delimitação correctamente consignada na planta de síntese e regulamento do alvará de loteamento.»

E, as próprias recorrentes não demonstram que assim não seja, nem relevantemente impugnam esta afirmação.

A questão que se coloca é, pois, tão só a de saber se a obra embargada estava a ser implantada ou não em solo da REN, ou seja, se a construção estava em desconformidade com o respectivo alvará, a justificar o embargo decretado.

Ora a este respeito provou-se que existe divergência entre a largura da faixa da REN ao longo da costa atlântica, delimitada desde o primeiro alvará de loteamento 6/85, conforme planta de síntese anexa ao mesmo e a extensão da área de REN efectivamente existente na zona do lote 232, ou seja, houve discrepância entre o que estava previsto na carta síntese aprovada constante do alvará 6/85 e também do alvará 6/90, já que este não alterou a cartografia da REN e a construção efectuada no referido lote, que não respeitou a área da REN, sobreponde-se a esta em parte.

E, como parece evidente, para o caso torna-se irrelevante que a construção, cujo licenciamento foi pedido em 28.03.96 (cf. fls. 121) e deferido pela CMG em 24.05.96, estivesse a ser executada, na convicção de que respeitava a REN, face ao acordo a que chegaram o promotor do empreendimento, os proprietários, a Câmara Municipal e a CCRA, em Dezembro de 1995, quanto à delimitação da REN, pois, como é óbvio, esta não pode ser delimitada senão nos termos da Lei e, nessa data, tal delimitação já havia sido efectuada, face aos critérios legais estabelecidos pelo artº 2º do DL 321/83, de 05.07 (praia, primeira e segunda dunas fronteiras ao mar), no âmbito do processo de loteamento que levou ao Alvará 6/85 (cf. fls.118) ( delimitação que não foi afectada pelo acórdão do Tribunal Constitucional, de 25.11.92, no P. 368/92, que apenas declarou a inconstitucionalidade do artº2,1,c) e artº3º,1, com referência ao artº2º,1c) daquele DL e com efeitos limitados (artº282º, nº4 da CR), conforme sumário desse acórdão transcrito no P.2 da sentença recorrida) e que se manteve, como se referiu, com o Alvará 6/90 e face ao Anexo II, alínea a) do DL 93/90, na redacção do DL 213/92, vindo a ser aprovada pela Comissão Nacional de Reserva Ecológica Nacional (CNREN), em 26.07.95.

Donde se conclui, que o acto recorrido ao determinar o embargo ao abrigo do artº14º do DL 93/90, na redacção dada pelo DL 213/93 e artº17º do DL 93/90 e Anexo II ao mesmo DL, não padece de erro nos pressupostos, e, portanto, do vício de violação de lei que lhe é imputado. De resto e como se refere na sentença recorrida, a obra embargada sempre estaria em infracção relativamente ao alvará, seja o nº6/85 ou o nº6/90. Ora, tendo tal implantação ocorrido em 1996 e, portanto, já na vigência do DL 93/90, é ao abrigo deste diploma que tinha de ser apreciada, face ao princípio “tempus regit actum”.

Quanto ao vício de fundamentação:

A sentença recorrida considerou o acto suficientemente fundamentado, já que face ao teor do mesmo, constante do auto de embargo de fls. 148, os seus destinatários não deixam de entender as razões fácticas e jurídicas subjacentes.

As recorrentes continuam, porém, a sustentar que o acto padece de vício de fundamentação, porque não mencionou em qual das categorias do Anexo II do DL nº93/90 é que se localiza a obra embargada, nem qual a norma do DL 93/90 que a obra infringiu, quais os processos e critérios de medição que serviram de base às conclusões do Despacho nº16/96, nem a data em que a mesma ocorreu, referindo que a própria DRARNA reconheceu perante o Tribunal que praticou o acto, sem dispor de quaisquer pareceres técnicos ou jurídicos.

Mas as recorrentes não têm razão.

O despacho nº16/96 do DRARNA de 09.08.96, homologado em 12.08.96, é do seguinte teor:

«Ao abrigo do disposto no Artº 14º do Decreto-Lei nº 93/90, de 19.03, com a redacção que lhe é dada pelo Decreto-Lei nº 213/92, de 12 de Outubro, conjugado com o artº 17º do Decreto Lei nº 190/93, de 24 de Maio, determino o embargo e a consequente suspensão da obra efectuada que está a ser efectuada no lote 232 (cujo Alvará de licenciamento de construção foi concedido a A...), incluído no Núcleo C1, do loteamento da empresa ..., situado na Península de Tróia, freguesia do Carvalhal, concelho de Grândola, titulado pelo Alvará de loteamento nº6/90, de 8 de Junho, emitido pela Câmara Municipal de Grândola, porquanto:
-a referida obra consistindo em trabalhos de construção civil que, pela sua localização, implicam necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural, numa área particularmente sensível e indispensável à estabilidade ecológica do meio implantado em solo da REN, tal como o incluído no anexo II, do Decreto Lei nº 93/90, que dele faz parte integrante (artº17º).
-consequentemente, infringe a citada edificação o regime estatuído no mencionado diploma legal, que proíbe, em solos da REN, a construção de edifícios, a realização de escavações e aterros e a destruição do coberto vegetal, em violação do seu conteúdo;
-infringe, ainda, a sempre referida obra, a delimitação cartográfica da REN constante do Alvará nº6/90 e que serviu de base à sua atribuição.

Em face do que antecede, proceda-se em conformidade com o determinado e efectue-se a correspondente notificação.» (cf. fls. 246 do processo instrutor-Vol. III)

Por sua vez e como se refere na sentença recorrida, fez-se ainda constar do auto de embargo que teve lugar, em 13.08.96, em cumprimento do referido despacho que «a ordem de embargo anexa, exarada pelo Senhor Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, em que é determinada a suspensão dos trabalhos e a proibição de prosseguir a obra, a qual se encontra em curso… é proferida com base no facto da obra ora embargada estar a ser edificada em solo da REN, em área incluída no Anexo II do DL nº 93/90, de 19.03, que dele faz parte integrante, com infracção ao regime estabelecido no mencionado DL (artº 17º), bem como violação da demarcação da REN considerada no Alvará de loteamento nº 6/90, atribuído pela Câmara Municipal de Grândola.»

Face ao exposto, o acto contenciosamente recorrido encontra-se suficientemente fundamentado, sendo facilmente perceptíveis as razões de facto e de direito que o justificam, como foram, pelo seu destinatário, que, aliás, compreendeu perfeitamente essas razões, como resulta manifestamente dos articulados apresentados nestes autos.

Por outro lado, as próprias recorrentes referem conhecer um documento interno dirigido ao SERN, onde a DRARNA explica o método seguido, referindo que efectuou um “levantamento planimétrico” que concluiu que “ a confrontação entre o existente no terreno e o que foi aprovado pelo alvará 6/90 de 8 de Junho, revelam que em relação à EN (Tróia-Comporta) parece existir uma correcta implantação do empreendimento. No entanto, em relação à fiada dos lotes 128 a 232, a distância existente entre o limite dos lotes e o talude sobranceiro ao mar (início da duna primária) é menor no terreno do que na cartografia, existindo um desfasamento médio de 36 metros, que na escala da planta representa menos de um milímetro e meio. »

Não se verifica, pois, o apontado vício de forma.

Quanto à falta de audiência de interessados:

A sentença recorrida considerou que não havia lugar a essa diligência, por se tratar de situação enquadrável na alínea b) o nº 1 do artº 103º do CPA, ou seja, por a diligência poder comprometer a execução ou a utilidade da decisão. E invoca a jurisprudência deste Tribunal, constante dos acórdãos de 03.02.200, rec. 36.521 e de 11.12.97, rec. 39.656.

Com efeito, tem este Tribunal decidido que, sendo o embargo um procedimento cautelar e urgente, por natureza e determinação legal, não há lugar a audiência prévia, nos termos da alínea a) do nº 1 do citado artº 103º e não da alínea b).

Jurisprudência que não vemos razão para não seguir.

De resto, a sendo a determinação do embargo, por violação do regime contido na REN, um poder vinculado e não discricionário, como decorre do artº 14º do citado DL 93/90, na redacção do DL 213/93, ainda que se verificasse o apontado vício de forma, sempre, por força do princípio do aproveitamento do acto, haveria que o manter, já que a conduta da Administração não poderia neste caso ser outra.

IVDECISÃO

Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em € 400 e a procuradoria em € 200.

Lisboa, 02 de Março de 2004

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira