CONCLUSÕES
- -A douta sentença recorrida deve ser revogada, pois que,
- -Enferma de vício de forma por preterição de formalidade essencial por desrespeito do artigo 100° do C.P.A..
Na verdade,
- -A douta sentença recorrida, ao decidir, como decidiu que a entidade recorrida decidiu sobrestar (decisão 20/10/2000) a decisão anteriormente tomada de demolição de obras não licenciadas, sem ouvir previamente os Recorrentes,
- -Viola, igualmente, o direito de audiência prévia (artigo 100° do C.P.A.).
- -Uma vez que, a decisão de sobrestar o procedimento administrativo no qual o ora Recorrente marido foi denunciante e, como tal, tinha interesse e direito em participar, foi tomada sem que lhe tivesse sido concedida uma participação útil, sem ter sido facultada a sua audiência.
Ora,
- -A douta sentença recorrida ao decidir, como decidiu, que o Recorrente marido não foi ouvido, nem tinha que ter sido ouvido previamente à decisão de sobrestar o procedimento administrativo, também ela, enferma de vício de forma, por preterição de formalidade essencial – por violação do artigo 100º do CPA e por conseguinte, por preterição de formalidade essencial.
- -A douta sentença recorrida enferma ainda de vício de violação de lei por violação dos artigos 1º, 2°, 3°, 4°, 5° do C.P. Administrativo, artigo 3° e parágrafo único, artigo 166° do anterior R.G.E.U., artigo 107° do D.L. 555/99 de 16/12 e ainda viola o princípio do Estado de Direito Democrático, artigo 2° da C.R.P..
Porquanto,
- -A douta sentença recorrida ao julgar improcedentes os vícios arguidos em sede do R.C.A. e, em consequência, negou provimento ao recurso, viola, também ela, os Princípios da Legalidade, da Defesa e Prossecução do Interesse Público, com os quais deve conformar toda a actividade administrativa,
- -Viola assim, a douta sentença recorrida os princípios gerais administrativos,
Uma vez que,
- -Ao dar como assente que as obras de ampliação levadas a cabo pela recorrida particular sem licenciamento camarário, violam a cércea e extrema do terreno dos Recorrentes.
- -E não obstante tal matéria ter sido dada como assente na douta sentença recorrida, é entendimento do douto Tribunal recorrido, que os Recorrentes não alegam factos que permitam concluir pela violação dos princípios gerais administrativos e do R. G .E. U . contidos naquelas normas legais indicadas.
- -Também aqui a douta sentença recorrida, e atentos os meios probatórios existentes nos autos (procedimento administrativo) e atenta a matéria dada como assente, devia ter dado como procedente os vícios de violação de lei supra identificados.
- -E julgado procedente o R.C.A.
- -Não o fazendo, também a douta sentença enferma dos vícios de violação de lei.
- -Devendo ser revogada com as legais consequências, o que se requer.
Termos e sempre com mui douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser admitido, julgado provado e procedente e desta feita ser a douta sentença recorrida revogada por violação do disposto no artigo 100° do C.P.A. e violação dos artigos 1°, 2°, 3°, 4° e 5°, todos do C.P.A., 166° do R.G.E.U. e 107° do D.L. 555/99 de 16/12 e ainda a violação do princípio do Estado de Direito Democrático, artigo 2° da C.R.P.
Com as legais consequências, sendo que desta feita V. Exas. farão a acostumada
JUSTIÇA
Não houve contra-alegação.
Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte
PARECER
Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento.
Na censura dirigida à sentença começam os recorrentes por invocar a violação do art° 100º do CPA.
Não têm, porém, razão.
Em conformidade com o art° 100° do CPA a audiência dos interessados ocorre antes de ser proferida a decisão final no procedimento.
Ora, neste caso o acto recorrido não constituiu uma decisão final.
Face ao requerimento de fls 19 do processo instrutor onde era dado a conhecer ter sido instaurada uma acção cível destinada a decidir sobre a alegada falta de razão do interessado A…, a Administração entendeu que se estava perante uma questão, a decidir nessa acção, que poderia conduzir a uma reanálise da decisão de demolição de obras. Nessa medida determinou a suspensão dos actos de execução, já num novo procedimento, destinado a conhecer da questão prejudicial, o qual só terá como decisão final a manutenção ou a revogação do acto de demolição.
O acto recorrido constitui, assim, uma decisão interlocutória, num novo procedimento.
Nestes termos, improcede a alegação dos recorrentes quanto a esta parte.
No mais parece-nos, igualmente, faltar razão aos recorrentes.
A suspensão determinada ao abrigo do art° 31° do CPA teve em vista acautelar a possibilidade de a decisão final na acção cível vir a alterar os pressupostos que determinaram a ordem de demolição; não vemos, assim, que seja fundada a censura dirigida à sentença no que concerne à improcedência dos vícios de violação de lei imputados ao acto recorrido.
Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2. A sentença recorrida baseou-se nos seguintes factos:
1 . Os recorrentes são donos e legítimos possuidores de um prédio, sito em …, Viseu, inscrito na matriz com o artigo 1935 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Viseu com a descrição 1178 .
2 . A recorrida particular C… L.da" é dona e legítima possuidora de um prédio, inscrito na matriz com o artigo 3 064, contíguo aos do recorrentes, identificado em 1.
3 . No seguimento de obras de ampliação de pavilhão implantado no prédio, dito em 2, em alegado desrespeito pela cércea à extrema do terreno dos recorrentes, em 28/7/1998, o recorrente participou à CM de Viseu a realização de tais obras.
4 . Consequentemente, foram embargadas as obras realizadas pela recorrida particular e ordenada a sua demolição, dada a não apresentação de qualquer elemento que possibilitasse a legalização das obras.
5. Por decisão de 9/2/1999, foi ordenada a execução das obras de demolição, as quais estiveram marcadas para o dia 4/10/2000 (cfr. fls. 15 do PA).
6 . Por requerimento de 10/10/2000, a recorrida C… L.da" informou a CM de Viseu da instauração de acção judicial - Proc. 338/2000- 2°-. Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viseu contra o recorrente - fazendo juntar cópia da petição inicial - cfr. requerimento de fls. 19 do PA.
7 . No requerimento dito em 6, em 16/10/2000, foi aposto o seguinte parecer "À consideração superior.
Vista a acção declarativa anexa entregue no Tribunal 06/20/2000, deve processo sobrestar nos termos do art.º 31°. do CPA e disso se informarem as partes".
8 . No mesmo requerimento, em 20/10/2000, a entidade recorrida manuscreveu o despacho "Concordo" - [decisão recorrida].
9 . A decisão recorrida foi notificada às partes, nos termos dos ofícios de fls. 21 a 24 do PA.
- 10.A acção instaurada no 2°-. Juízo Cível do Tribunal Judicial de Viseu - N°-. 338/2000 - cujos articulados constituem fls. 95 a 109 dos autos - ainda não se encontra decidida. - cfr. fls. 218 e 220.
- 3.Na respectiva alegação, os recorrentes limitam a impugnação da sentença à parte em que nela se decidiu pela inexistência dos invocados vícios de falta de audiência e de violação de lei, por alegado desrespeito das disposições dos arts 1 a 5 do CPA, 166 do REGEU e 2 da CRP.
Para tanto, considerou a sentença que os recorrentes não alegaram factos que permitissem concluir pela violação dos princípios gerais administrativos e do RGEU consagrados nas apontadas normas. E considerou, ainda, que, a entender-se violado o dever de audiência prévia, imposto pelo art. 100 CPA, tal vício seria desprovido de eficácia invalidante do acto impugnado, por este se ter baseado no art. 31( Artigo 31º (Questões prejudiciais):
- 1.Se a decisão final depender da decisão de uma questão que seja da competência de um outro órgão ou dos tribunais, deve o órgão competente para a decisão final suspender o procedimento administrativo até que órgão ou o tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos.
- 2.(…)) do CPA, o qual – ainda segundo o entendimento da sentença recorrida – tornaria imperativa, no caso, a decisão, nele acto contida, de «sobrestar na decisão de demolição até que os tribunais competentes definam a situação concreta dos autos, que, na verdade, se inscreve no domínio das relações privatísticas, que não meramente administrativas».
Contra o assim decidido, alegam os recorrentes, em síntese útil, que o acto impugnado deveria ter sido precedido de audiência, nomeadamente do recorrente marido, por ser dele a iniciativa do procedimento em que foi proferida a decisão, que lhe é desfavorável, de demolição das obras em causa. E que, tendo a sentença dado como assente que tais obras foram levadas a cabo sem licença camarária e em desrespeito pelos limites de cércea e distância à extrema do terreno dos recorrentes, deveria a mesma sentença ter reconhecido a violação dos invocados princípios gerais de direito administrativo e do REGEU.
Vejamos.
Os recorrentes invocam a existência dos indicados vícios de violação de lei na perspectiva de que o acto impugnado decidiu em contrário do que antes foi determinado, ao ordenar-se o embargo e demolição das obras levadas a efeito pela recorrida particular.
Porém, não foi isso que sucedeu, como inequivocamente decorre da matéria de facto apurada e do próprio teor do acto contenciosamente impugnado.
Com efeito, este limitou-se a determinar a suspensão dos efeitos daquelas anteriores decisões, designadamente a de execução da ordenada demolição, e vista da acção judicial, intentada pela recorrida particular no tribunal judicial de Viseu.
Perante o que não se vislumbram razões em quer pudesse basear-se a imputação ao acto impugnado de violação dos referenciados princípios gerais de direito administrativo, consagrados nos indicados artigos do CPA e da CRP, ou ditos preceitos do regime jurídico do licenciamento municipal.
Daí que, nessa parte, seja improcedente a alegação dos recorrentes.
Vejamos, agora, a questão da alegada existência de vício de forma, por violação do art. 100 do CPA, onde se consagra o direito dos interessados de serem ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final.
A sentença recorrida, como se referiu, entendeu que, no caso concreto em apreço, não teriam que ser ouvidos os interessados, ora recorrentes, por isso que, segundo também considerou a sentença, a decisão contenciosamente impugnada «não é, em si mesma, uma decisão final, mas antes uma decisão interlocutória do procedimento administrativo».
Mas, não é aceitável este entendimento.
Antes de mais, importa recordar que o procedimento iniciado com a participação, feita pelo recorrente marido, da existência de obras ilegais, levadas a efeito pela recorrida particular, havia culminado já com a decisão final de demolição de tais obras. E apenas se aguardava pela efectivação dos necessários actos de execução dessa decisão, quando a recorrida particular apresentou, na Câmara Municipal de Viseu, requerimento, no qual informou da interposição de acção judicial, «na qual se pretende provar a falta de fundamento da reclamação apresentada» pelo recorrente, solicitando «a suspensão de todo o processo», até ao trânsito em julgado da decisão final dessa mesma acção – vd. ponto 6, da matéria de facto e fl. 19, do processo burocrático apenso.
Apreciado esse requerimento e analisada a petição inicial da acção nele mencionada, foi, então, elaborado o parecer com o qual veio a concordar o despacho contenciosamente impugnado – vd. pontos 7 e 8, da matéria de facto.
Esse despacho consubstancia, assim, a decisão final do subprocedimento, iniciado com o referido requerimento da ora recorrida particular C…, Lda., responsável pelas obras, cuja demolição antes havia sido decidida.
Para além disso, esta decisão, com base no preceito do CPA, que expressamente invocou, (re)definiu a situação concreta, pelo menos até que transite em julgado a sentença a proferir na referida acção judicial. Entretanto, os efeitos de tal decisão, objecto da impugnação contenciosa, projectam-se, directamente, na esfera jurídica dos ora recorrentes, no sentido contrário ao interesse destes. Interesse que havia sido tutelado pela decisão, anteriormente tomada, de demolição das obras em causa e exigia, naturalmente, a pronta execução de tal decisão. Cujo alcance prático foi neutralizado – ao menos, temporariamente – pelo acto contenciosamente impugnado.
Daí que se imponha a conclusão de que este configura um verdadeiro acto administrativo, conforme o conceito definido no art. 120 do CPA.
Assim sendo, e ao invés do que entendeu a sentença recorrida, deveriam os interessados, ora recorrentes, ter sido ouvidos, nos termos do citado art. 100 do CPA, antes de proferido o despacho contenciosamente impugnado.
E também não é aceitável a conclusão da sentença, no sentido de que, no caso, valeria o princípio do aproveitamento do acto administrativo, por não ter o vício resultante da violação daquele preceito legal alcance invalidante do acto praticado.
Como é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, nem mesmo o exercício de poderes vinculados justifica, por si só, a preterição da formalidade da audiência e o consequente aproveitamento do acto administrativo, que dela não foi precedido.
Tal como bem se decidiu no recente acórdão, de 11.10.07 (Rº 247/07), o tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art. 100 CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.
«Por isso – como afirma o Pleno desta Secção, em acórdão, de 23.5.06 (Rº 1618/02), citado naquele aresto, de 11.10.07 – só se admite que o tribunal administrativo deixe de decretar a anulação do acto que não deu prévio cumprimento ao dever de audiência, aproveitando-o, quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito) a não ser a que foi consagrada, isto é, quando esta se imponha e com carácter de absoluta inevitabilidade: um tipo legal que deixe margem de discricionariedade, dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto, tudo são circunstâncias que comprometem o aproveitamento pelo tribunal».
No caso sujeito, considerou a sentença que «atenta a norma» legal em que se louvou o acto impugnado e «as razões do diferendo entre os recorrentes e a recorrida particular, em resolução no tribunal competente, outra não poderia ser a decisão».
Ora, a decisão de suspensão, tomada no acto impugnado, não era imposta, sem mais, pela disposição da referida norma do CPA. Na qual, diversamente, se faz depender a possibilidade de suspensão do procedimento administrativo da verificação de duas condições:
- (i)depender a decisão final de uma questão que seja da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais e
- (ii)não resultarem graves prejuízos sua não resolução imediata do assunto.
No caso sujeito, não se verificava, desde logo, a primeira destas condições. Pois que a decisão final a proferir na acção proposta, em que se pedia que o tribunal declarasse que o recorrente consentira na realização das questionadas obras, não condicionava, decisivamente, o sentido do acto impugnado. Para esta conclusão basta notar que a decisão de demolição, cuja suspensão a recorrida requereu, se baseou em que as obras a demolir foram ilegalmente realizadas, ou seja, com violação de normas de direito urbanístico, votadas à tutela do interesse público, que não está, por isso, na disponibilidade dos particulares.
Para além disso, antes da decisão de suspensão, importava fazer a ponderação da gravidade dos, resultantes de uma tal decisão suspensiva. Para o que não poderá dizer-se que seria indiferente a participação dos interessados recorrentes, em sede de exercício de direito de audiência prévia.
Daí que, no caso concreto em apreço, não poderá negar-se à falta de cumprimento desta formalidade efeito invalidante do acto administrativo contenciosamente impugnado (art. 135 CPA).
Procede, em suma, a alegação dos recorrentes, no que respeita à invocada existência de vício de forma, por falta de audiência dos interessados, nos termos do art. 100 do CPA.
4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado.
Sem custas.
Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.
