01316/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os estatutos do I.N.E.M., aprovados pelo DL 234/81, com as alterações introduzidas pelo DL 326/91, de 31 de Agosto, estabelecem um regime específico para o Instituto em questão, limitando-se a remeter para o DL 323/89, de 26 de Setembro, no respeitante às normas disciplinadoras do provimento dos cargos de Presidente e Vogais do Conselho da Direcção.

II- As regras do estatuto de pessoal dirigente só são aplicáveis ao pessoal dirigente do I.N.E.M. na estrita medida da remissão contida nos diplomas que disciplinam o seu estatuto privativo, a qual não engloba o direito de provimento em categoria superior à que o funcionário detinha à data da cessação do exercício de funções dirigentes (artº 18º, nº 2, a) do DL 323/89, de 26/9 e artº 32º, nº 2, a) da Lei 49/99, de 22/6).

III- Por outro lado, estando a Recorrente inserida na Carreira de Administração Hospitalar e, exigindo a ascensão à categoria de administradora de 1ª classe a posse de requisitos especiais, para além do tempo de serviço e da avaliação do mesmo, nunca a Recorrente poderia beneficiar da progressão a essa categoria, por aplicação do preceituado no artº 18º, nº 2, alínea a) do DL 323/89. de 26/9, e, actualmente, no artº 32º, nº 2, a) da Lei 49/99.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A… interpôs, no T.C.A., recurso contencioso do “acto do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, de 23 de Maio de 2001, que indeferiu o respectivo pedido de atribuição da categoria de administrador hospitalar de 1º grau, notificado à recorrente pelo ofício nº 5740 de 30 de Maio de 2001 do Departamento de Recursos Humanos da Saúde”.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 87 e segs, foi negado provimento ao recurso contencioso do acto referido em 1.

1.3. Inconformada com o acórdão do Tribunal Central Administrativo, a Recorrente interpôs recurso jurisdicional para este S.T.A, cujas alegações, de fls. 128 e segs, concluiu do seguinte modo:

“O aliás douto Acórdão recorrido julgou mal, porquanto:

1ª O acto recorrido padecia de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, visto que aplicou de forma juridicamente incorrecta a remissão que o nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 234/81, de 3 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 326/91, de 31 de Agosto, faz para a Lei nº 49/99, de 22 de Junho, excluindo de tal remissão o direito de provimento em categoria superior, previsto na alínea a) do nº 2 do artigo 32º do mesmo diploma legal.

2ª A fundamentação que sustenta o acto recorrido tem afirmações contraditórias, pelo que o acto recorrido padecia de vício de forma, à luz do nº 2 do artigo 125º do C.P.A., que prescreve que a incongruência na fundamentação equivale à sua falta.

3ª O acto recorrido alterou a interpretação da autoridade recorrida da disposição legal que atribui o direito a provimento em categoria superior, e decidiu em sentido diverso do anteriormente decidido numa situação com manifesta e indiscutível identidade subjectiva, objectiva e normativa, pelo que violou o princípio da igualdade, consagrado no nº 1 do artigo 5º do C.P.A. e no artigo 13º da C.R.P.”.

1.4. A entidade recorrida contra-alegou, nos termos constantes de fls. 146 e segs, concluindo:

“A. O douto Acórdão recorrido não merece censura;

Porquanto,

B. A recorrente não tinha direito, findas as comissões de serviço, como vogal do Conselho de Direcção do Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM), por esse simples facto, ao provimento automático em categoria superior - categoria de administradora hospitalar de 1.º grau, não consubstanciando qualquer violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do art.º 32° da Lei n.º 49/99, de 22.06, tanto mais que esse direito não poderia decorrer só do estatuído nesta norma. Com efeito, deve-se considerar o contexto geral da carreira de administração hospitalar, como carreira de regime especial que é, não estando os administradores hospitalares equiparados de forma plena ao pessoal dirigente.

C. Do regime jurídico instituído pela Lei n.º 49/90, de 22.06, em conjugação com o estatuído no Decreto-Lei n.º 101/80, de 08.05, e em articulação com o estatuído no D.L. n.º 326/91, de 31.08, em nenhuma norma resulta que os titulares dos órgãos de gestão (vogais de Direcção do INEM), em comissão de serviço, seja reconhecido o direito a promoção automática na carreira após o termo das mesmas.

Como também não é o simples facto de na Portaria n.º 295/97, de 05.05, que aprovou o quadro de pessoal do INEM, expressamente se qualificar como "pessoal dirigente" os membros do Conselho de Direcção, que esse direito é atribuído automaticamente;

Nem tão pouco tal direito decorre automaticamente de qualquer norma constante do D.L. n.º 101/80, de 08.05- cfr. art.º 14°.

O facto do cargo ser exercido em comissão de serviço não significa, que do mesmo seja retirável o efeito pretendido. Tanto mais que, embora providos em comissão de serviço, os vogais da Direcção do INEM, continuam a ter, relativamente a outros aspectos (v.g remunerações) uma situação específica, diferente, dos cargos dirigentes previstos na Lei n.º 49/99, de 22.06.

D. O exercício de funções dirigentes em comissão de serviço não é a condição única, mas, sim, todas as definidas no art.º 32, da Lei n.º 49/99.

E. Considerando as posições da doutrina e jurisprudência (v.d parecer n.º 61/91, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, e Acórdão do S.T.A., de 27.10.94, referente ao recurso 32939) sobre o assunto, e o disposto no n.º 3, do art.º 32° da Lei n.º 49/99, de 22.06, a recorrente não tinha direito, só pelo simples facto de ter sido vogal da Direcção do INEM, à criação automática do lugar de administradora de 1.º grau, finda a comissão de serviço, visto que era exigido, além do tempo na categoria anterior, os requisitos especiais de acesso na carreira, bem como as habilitações literárias exigidas, concretamente, os definidos no n.º 3, do art.º 8° do D.L. 101/80, de 08.05 (e tabelas I e II anexas), e que não eram dispensáveis. Sendo certo que a recorrente não demonstrou, nem alegou que as possuía aquando do pedido formulado à Ministra da Saúde, em 10.05.2000.

F. Com efeito, nos termos do preceituado no n.º 3, do art.º 8° do Decreto-Lei n.º 101/80, de 08.05, o acesso a administrador de 1.º grau fica dependente da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:

a) Três anos na categoria de administrador de 2.º grau;

b) Desempenho durante três anos de funções de administrador de 1.ª classe prevista na tabela II anexa;

c) Avaliação positiva pela comissão de avaliação;

d) Apresentação e discussão de trabalho preparado para o efeito, o qual será considerado na avaliação a que se refere a alínea anterior.

G. Nada foi dito pela recorrente, quanto aos restantes pressupostos estabelecidos no n.º 3 do art.º 32°, da Lei n.º 49/99, em conjugação com os pressupostos estabelecidos no n.º 3, do art.º 8°, do Decreto-Lei 101/80, de 08.05.

Assim, é improcedente a alegação de vício de lei por erro nos pressupostos de direito, não tendo havido qualquer violação do disposto no art.º 5°, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 234/81, de 3.08, na redacção do Decreto-Lei n.º 326/91, de 31.08, nem do art.º 32°, n.º 2, alínea a) da Lei n.º 49/99, de 22.06, concluindo-se assim, que o douto Acórdão recorrido julgou correctamente, ao considerar a inexistência deste vício.

H. A douta decisão recorrida julgou bem ao considerar que não procedia o alegado vício de forma por falta de fundamentação, que seria resultante da incongruência da fundamentação (n.º 2 do art.º 125° do C.P.A.).

Nada tem de incongruente o facto de no parecer sobre o qual foi exarado o acto recorrido, se ter reconhecido que embora os cargos de Presidente e Vogais do Conselho de Direcção do INEM, sejam pertencentes ao grupo de pessoal dirigente, não significa que lhes seja aplicado toda a disciplina jurídica constante da Lei n.º 49/99, de 22.06.

Na verdade, e embora a Lei n.º 49/99, de 22.06 seja estabelecido o estatuto pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artº 1, nº 1), o certo é que o regime previsto não se aplica aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto de Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime de contrato individual de trabalho, ou a regimes de direito público privativo (nº 5 do artigo 1°).

Não existe confusão alguma, pelo facto de se considerar que a equiparação dos cargos de chefia da Direcção do INEM, previsto no respectivo diploma, com as designações e competências definidas na respectiva lei orgânica, só parcialmente são equiparáveis aos cargos dirigentes previstos na Lei 49/99 (vide artº 2 e anexo, mapas I e II). Na verdade é isso que acontece (por exemplo o estatuto remuneratório é distinto), embora em todos os casos os cargos sejam providos em comissão de serviço nos termos previstos no nº 1 do artº 18° deste diploma.

I. É improcedente, também a alegação de violação do princípio da igualdade, pois a Administração não está autovinculada a adoptar comportamentos anteriores, parta mais se estes constituírem procedimentos ilegais, nem tão pouco “existe uma regra de precedente no seio da actividade administrativa ".

Pelas razões apontadas pela recorrente, não se poderá invocar (ou relevar) o direito à igualdade na ilegalidade.”

1.5. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu, a fls. 158, o seguinte parecer:

“Somos de parecer que o acórdão recorrido procedeu a uma correcta apreciação da matéria de facto, interpretação e aplicação do direito.

Assim, e acompanhando a posição expressa pela entidade recorrida, entendemos que deverá ser negado provimento ao recurso.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou provados

os seguintes factos, que não vêm questionados:

“1- A recorrente é administradora hospitalar de 2° grau, e foi nomeada em comissão de serviço, vogal de Direcção do INEM, por despacho do Ministro da Saúde de 21/6/95.

2- Por despacho do Secretário de Estado da Saúde de 25/5/98 foi-lhe: renovada a comissão de serviço por mais três anos.

3- Em 9/5/00 a recorrente requereu à Ministra da Saúde que lhe fosse atribuída a categoria de administrador hospitalar de 1° grau.

4- Em 8/5/01 é proferida a Informação nº 166/2001 junta de fls 23 a 26 dos autos e aqui rep., donde se extrai o seguinte:

"(...) Secunda-se, naturalmente, tal entendimento; discorda-se todavia e com o devido respeito que o facto de os titulares desses cargos pertencerem ao grupo de pessoal dirigente, implique - como parece defender a aqui alegante - que lhe seja aplicável o estatuto do pessoal dirigente" aprovado pela Lei 49/99, de 22JUN, e, assim, a norma da alínea a) do n° 2 do seu artº 32°, que confere o direito ao provimento em categoria superior, já que, para que tal diploma (e por via disso a norma referida) lhes fosse aplicável, seria necessário que o diploma orgânico do INEM os equiparasse aos cargos ali previstos e isso não se verifica, conforme é suficientemente demonstrado no projecto de proposta de indeferimento, aqui dado por integradamente reproduzido.

O segundo argumento da alegante vai no sentido de os beneficiários da norma da alínea a) do n° 2 do artº 32° da Lei 49/99, de 22JUN, abarcarem, não apenas os cargos elencados na primeira parte do n° 2 do artº 2°, mas também os que forem legalmente equiparados, mesmo que tal equiparação seja parcial.

Não se acompanha tal entendimento, bastando salientar que o envio remissivo, por parte do legislador, designadamente do diploma orgânico do INEM , para alguma ou algumas das normas da Lei 49/99 , de 22 JUN, não legitima – como parece óbvio - interpretar tal remissão para todo o conteúdo do diploma.(...)"

5- A entidade recorrida profere sobre este parecer o seguinte despacho: "Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, indefiro o requerido, ouvida a requerente em audiência prévia."

2.2. O Direito

A Recorrente discorda da decisão do Tribunal Central Administrativo que, considerando improcedentes os vícios assacados ao acto recorrido, negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do despacho do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, pelo qual foi indeferida a respectiva pretensão de lhe ser atribuída a categoria de administradora hospitalar de 1º grau, finda a comissão de serviço de vogal do Conselho de Direcção do I.N.E.M., para a qual foi nomeada por despacho do Ministro da Saúde de 21/6/95, e renovada por despacho da mesma entidade de 25/5/98.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2.1. Quanto à matéria das conclusões 1ª das alegações.

A Recorrente sustenta que, ao invés do decidido pelo acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado “padecia de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, visto que aplicou de forma juridicamente incorrecta a remissão que o nº 3 do artº 5º do Decreto –Lei nº 234/81, de 3 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 326/91, de 31 de Agosto, faz para a Lei nº 49/99, de 22 de Junho, excluindo de tal remissão o direito de provimento em categoria superior, previsto na alínea a) do nº 2 do artigo 32º do mesmo diploma legal”

Argumenta para tanto, em síntese, que a aludida remissão não é apenas para o provimento em sentido estrito, antes englobando “tudo o que diga respeito à forma de designação e ocupação do cargo, o que significa a forma jurídica do respectivo exercício de funções em comissão de serviço, que vai desde a designação à cessação passando pela suspensão, pelo regime de substituição e assim por diante”.

Com efeito, refere, o diploma orgânico do I.N.E.M., com a remissão para o preceito que regula o provimento e a renovação do mesmo está a remeter para as normas que, na totalidade, regulam a comissão de serviço.

Assim, o direito previsto na alínea a) do nº 2 do artº 32º da Lei 49/99, de 22 de Junho faria também parte da aludida remissão.

Sem razão, porém.

De facto:

2.2.1. A Em primeiro lugar, e tal como se refere no acórdão recorrido, nenhum elemento interpretativo – literal, lógico, sistemático,

histórico – conduz à interpretação propugnada pela Recorrente.

Os estatutos do I.N.E.M., aprovados pelo DL 234/81, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo D. Lei 326/91, de 31 de Agosto, estabelecem um regime específico para o Instituto em questão, limitando-se a remeter para o D.L. 323/89, de 26 de Setembro no respeitante às normas disciplinadoras do provimento dos cargos de Presidente e Vogais do Conselho de Direcção.

Note-se, aliás, que quanto a remuneração e incompatibilidades lhe são aplicáveis as normas dos titulares de administração dos hospitais.

No que concerne ao direito reconhecido no artº 18º, nº 2, a) do D L 323/89, de 26/9 (na redacção da Lei 34/93, de 13.2, com natureza interpretativa) e, actualmente, pelo artº 32º, nº 2 a) da Lei 49/99, de 22-6, ao pessoal dirigente aí contemplado, de provimento em categoria superior à que detinha à data da cessação do exercício de funções dirigentes, o Estatuto do INEM, nomeadamente o aludido artº 5º do respectivo diploma disciplinador, não efectua qualquer remissão específica.

Ora, dada a existência de um estatuto próprio para o pessoal do INEM, incluídos os seus dirigentes, parece claro que as regras do estatuto do pessoal dirigente só são aplicáveis ao pessoal dirigente do INEM na estrita medida da remissão contida nos diplomas que disciplinam o seu estatuto privativo, a qual não engloba o direito em questão, reconhecido em circunstâncias específicas, para operar após o termo da comissão de serviço.

No que respeita ao argumento usado pela Recorrente em favor da sua tese, extraído da circunstância de a Portaria nº 295/97, de 5 de Maio, que contém o quadro de pessoal do INEM, referir expressamente que os membros do seu Conselho de Direcção se integram no grupo do pessoal dirigente, nenhuma valia tem para conduzir ao deferimento da pretensão da Recorrente, como, de resto, concluiu também o acórdão recorrido.

Na verdade, é certo que a categoria de vogal do Conselho de Direcção do INEM surge na referida Portaria no grupo de pessoal dirigente do Quadro aprovado pela mesma. Mas surge nesse quadro de pessoal, como não poderia deixar de ser, atendendo à natureza das tarefas que legalmente lhe estão cometidas e à função do quadro de pessoal, para os efeitos próprios de fixação do quadro de pessoal desse Instituto e não com o objectivo de proceder à equiparação a qualquer cargo dirigente típico que dela conste e lhe seria estranho conforme com acerto, se escreveu (com as devidas adaptações) no ac. deste S.T.A de 12-6-97, rec. 36.240 a propósito de hipótese, para o efeito, paralela.

2.2.1. B. Por outro lado, se é certo que o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que o funcionário se encontrar integrado, também o é que a prerrogativa prevista nos citados artos 18º, nº 2 alínea a) do DL 323/89 e 32º, nº 2, a) da Lei 49/99, de 22/6, não dispensa a posse de requisitos especiais para a progressão na carreira. É, de facto, o que claramente resulta do preceituado no artº 32º, nº 3, da Lei 49/99, de 22 de Junho e, já resultava da interpretação correcta do artº 18º, nº 2 do D.L. 323/89, de 26 de Setembro, conforme inequivocamente ficou estabelecido em face da redacção introduzida pelo artº 2º do DL 34/93 de 13 de Fevereiro, com natureza interpretativa(v, entre muitos outros, acdos da 1ª Secção do S.T.A. de 6.2.97, rec. 32.805, de 27.10.94, rec. 32.939 de 24.5.93, rec. 30.738).

A carreira em que a recorrente está inserida e onde pretendeu ser promovida – a Carreira de Administração Hospitalar – é uma carreira abrangida por regime específico, resultante da regulamentação estabelecida pelo DL 131/80, de 8 de Maio.

O acesso a administrador hospitalar de 1º grau (a que a Recorrente se julga com direito) depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas a) a d), inc. do referido diploma legal, nas quais, além dos três anos de permanência na categoria anterior e da avaliação positiva do serviço, se exige o “desempenho durante três anos de funções de administrador de 1ª classe previstas na tabela II anexa ao DL 101/80” e “a apresentação e discussão de trabalho preparado para o efeito”, requisitos que a Recorrente não demonstrou possuir.

Deste modo, nunca a Recorrente poderia beneficiar do direito consagrado no artº 18º, nº 2 alínea a) do DL 323/89, de 26-9, e, actualmente, no artº 32º, nº 2, alínea a) da Lei 49/99.

Improcede, pois, a conclusão 1ª das alegações.

2.2.2. Quanto à matéria da Conclusão 2ª

Alega a Recorrente que a fundamentação que sustenta o acto recorrido tem afirmações contraditórias, pelo que este enfermaria de vício de forma por incongruência da fundamentação, nos termos do nº 2 do artº 125º do C.P.A., ao invés do decidido pelo acórdão recorrido.

Não tem, todavia, razão.

De facto, como bem refere o acórdão recorrido e, resulta também do que já acima se deixou explanado em 2.2.1, “o facto de um cargo ser materialmente de pessoal dirigente não significa que se lhe vá aplicar o estatuto de pessoal dirigente previsto num determinado diploma e que tem âmbito específico”.

Não se vislumbra, assim, qualquer incongruência na fundamentação do acto recorrido, designadamente a que lhe é apontada pela Recorrente, pelo que improcede a conclusão 2ª das alegações.

2.2.3. Quanto à matéria da Conclusão 3ª

Sustenta a Recorrente que o acto contenciosamente impugnado violou o princípio da igualdade, pois alterou a interpretação da autoridade recorrida da disposição legal que atribui o direito a provimento em categoria superior, e decidiu em sentido diverso do anteriormente decidido a propósito de situação idêntica. Também a este propósito carece de razão.

Na verdade:

A entidade administrativa agiu, na prática do acto recorrido, no exercício de poderes estritamente vinculados.

Neste domínio, como com inteiro acerto se refere o ac. deste S.T.A., de 3.7.03, rec. 48.140, traduzindo orientação consolidada deste STA, não pode conceber-se a violação do princípio da igualdade, pelo facto de terem sido cometidos actos de idêntico substrato factual com solução jurídica diferente, mas ilegal, já que o funcionamento do princípio da igualdade pressupõe que a solução de contraste seja também legal. Por isso tem sido jurisprudência constante, uniforme e pacífica deste Supremo Tribunal que o princípio da igualdade, no âmbito da actuação administrativa, só exige da Administração o tratamento jurídico igual de situações factuais iguais nos domínios em que esta actua o seu poder discricionário volitivo de decisão (ac. do Pleno de 9.7.97 – Rec. 30.597)”

Face ao exposto, improcede a conclusão 3ª das alegações.

3. Nestes termos, improcedendo todas as conclusões das alegações da Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se:

Taxa de justiça: € 350.

Procuradoria: € 150.

Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – António Samagaio.