0863/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio do contraditório não impõe que as partes possam vir aos autos pronunciar-se sobre o resultado da (não)realização de diligências que antes tiveram oportunidade de sugerir em notificação que lhes foi feita para efeito com vista à ampliação da matéria de facto considerada insuficiente.

II- Um acórdão do TCA que (no seguimento de acórdão do STA proferido nos termos do art° 150° do CPTA) não procedeu ao integral alargamento da matéria de facto para decidir a questão de acordo com a doutrina nele enunciada, incorre em violação do dever de acatamento das decisões transitadas proferidas pelos tribunais superiores pelos tribunais inferiores (enunciado nos art°s. 156°, n° 1, do CPC, 4°, n° 2, da Lei n° 3/99 de 13/1 e n° 1 do art° 4° da Lei n° 21/85 de 30/7), e, por originar a manutenção da incompletude factual, desrespeitou as regras processuais atinentes à revista (cf., v.g., art° 729° do CPC).

III- Num tal condicionalismo impõe-se a baixa dos autos ao TCA para ali se proceder ao necessário alargamento da matéria factual e subsequentemente emitir nova decisão de direito segundo o critério definido no acórdão referido em II., a proferir pelos mesmos juízes que intervieram no anterior julgamento, se tal for possível (cfr. o art. 730º do CPC).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

FENPROF – Federação Nacional de Professores e FNE – Federação Nacional de Sindicatos da Educação, requereram no TAF de Lisboa a suspensão da eficácia, pelo menos, do despacho conjunto dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Educação, de 16/6/05, em que se determinaram os serviços mínimos a assegurar no caso de a greve já anunciada por aqueles sindicatos vir efectivamente a ocorrer nos dias 20, 21, 22 e 23 desse mês de Junho, período em que se realizariam exames nacionais dos 9.º e 12.º anos.

As requerentes pediram ainda ao TAF o decretamento provisório da providência, nos termos do art. 131º do CPTA.

Em 22/6/05, o Mm.º Juiz do TAF proferiu um primeiro despacho em que entendeu que o requerimento inicial enfermava de erro na forma do processo, já que «o meio processual adequado à satisfação da pretensão das requerentes» – pretensão essa que o Sr. Juiz identificou como a «desconsideração» ou «a não execução do citado acto que definiu os serviços mínimos» – seria «a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, previsto no art. 109º e seguintes do CPTA». E, nesse despacho, o Mm.º Juiz decidiu: que, por convolação, o procedimento cautelar passaria a correr termos como acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, seguindo-se os trâmites dos artigos 109º e ss. do CPTA, com aproveitamento do processado; e que, por a situação ser de especial urgência, se realizaria uma audiência oral nesse mesmo dia 22, nos termos do art. 111º, n.º 1, do CPTA.

Nessa audiência, as requerentes disseram nada ter a opor à referida convolação, a qual só foi objecto de oposição por parte dos requeridos. E, finda a diligência, o Mm.º Juiz, ainda nesse dia 22/6/05, proferiu sentença em que, após considerar legal o despacho conjunto, absolveu do pedido de intimação as entidades requeridas.

A FENPROF e a FNE interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão, o qual veio a ser julgado pelo TCA em 17/11/05.

Essa decisão do TCA considerou que a intimação das entidades requeridas para actuarem relativamente a um tempo já passado era inútil e não fazia qualquer sentido. Por isso, não tomou conhecimento do recurso e julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide.

Inconformadas com aquele aresto, as duas estruturas sindicais recorreram dele para o STA ao abrigo do disposto no art. 150º, n.º 1, do CPTA.

Este STA, através da formação especialmente prevista no art. 150º, n.º 5, do CPTA emitiu acórdão preliminar em que considerou que o recurso jurisdicional fora tempestivamente interposto e que, sob a espécie de revista, era admissível à luz dos pressupostos consagrados no n.º 1 do mesmo art. 150º.

Por acórdão proferido nos autos a 6 de Abril de 2006 foi decidido ordenar a baixa dos autos ao TCA para que aí se ampliasse a matéria de facto, nos moldes ali enunciados, e a que e voltará.

No TCA foi então decidido renovar a aludida decisão de 17.11.05 (fls. 329), declarando extinta a lide por inutilidade superveniente (art. 287°, alínea e) do C.P. Civil).

De tal acórdão vem interposto o presente recurso pela FENPROF e pela FNE de cujas conclusões da alegação que apresentaram se transcrevem as seguintes:

“(…)

7.

Interposto recurso jurisdicional para o STA, veio este Tribunal por Acórdão a determinar a baixa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Sul, para que este indagasse da existência de factos sancionatórios do exercício do direito de greve, como sejam faltas injustificadas ou procedimento disciplinares;

8.

Por Acórdão novamente proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, veio a ser mantida a anterior decisão proferida por aquele Tribunal, invocando que, de acordo com as informações prestadas pelo recorrido Ministério da Educação não existiam processos disciplinares ou inquéritos pendentes por questões relacionadas com a greve a que os autos se reportam, razão porque nada havia a alterar ao já decidido;

9.

Não conhecem as recorrentes quais as informações levadas aos autos pelos R. R. pois delas não foram notificadas para exercício do contraditório, e bem assim, não lhes foi notificado o Parecer do Ministério Público de que o Acórdão se socorre, mostrando-se pois violado o art. 3°, n°3, do Código de Processo Civil, por não ter sido facultado às recorrentes a possibilidade de exercício do contraditório no que toca às informações prestadas pelos R. R. no seguimento do decidido no Acórdão do STA, ou sobre a posição depois tomada pelo Ministério Público;

10.

E como o Acórdão nada refere acerca desse assunto ficam as recorrentes sem saber que diligências foram feitas quanto aos processos que sob os n°s 15/06.5BESNT e 96/06.1BELSB correm termos pelos Tribunais Administrativos e Fiscais respectivamente de Sintra e Lisboa, e a que conclusões se chegou, bem como relativamente aos processos instaurados no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria pelas Professoras … e …, e que deram entrada em Juízo no dia 28 de Abril de 2006;

11.

Sendo certo que esses processos foram expressamente referidos pelas recorrentes no requerimento apresentado nos autos, e, no caso dos processos pendentes em Sintra e Lisboa, as questões que se suscitam prendem-se com faltas marcadas por inobservância dos serviços mínimos estabelecidos ilicitamente por despacho da Ministra da Educação, conforme petições que se juntam por cópia (Docs. 1 e 2);

12.

O douto Acórdão recorrido ao deixar de se pronunciar sobre os elementos de facto carreados para os autos pelas recorrentes é pois nulo, nos termos do art. 668°, n°1, d) do Código de Processo Civil;

13.

Por outro lado, como bem se salientava no Acórdão do STA, não se tratava só de saber se tinham sido movidos processos disciplinares, mas também se tinham sido marcadas faltas injustificadas por causa da adesão à greve, e sobre esse aspecto nenhuma menção existe no Acórdão recorrido sobre as diligências efectuadas pelo recorrido Ministério da Educação junto das Escolas, já que essas situações não chegam sequer ao conhecimento da Inspecção-Geral do Ensino, mas decorriam inequivocamente da execução do despacho do Secretário de Estado a que se fez referência;

14.

Como bem refere o Acórdão do STA já proferido nos presentes autos “se a mencionada averiguação, sendo feita, terminar num “non liquet”, o prosseguimento da lide estará assegurado, pois a extinção da instância nos termos do artº. 287°, al. e), do CPC exige a certeza absoluta da inutilidade a declarar”;

15.

E do reconhecimento da licitude dos actos praticados pelos recorridos decorrem consequências que se projectam para além do termo do período da greve e que não se confinam aos procedimentos disciplinares, pois, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 601° e 604°, n°1, do Código do Trabalho, os trabalhadores que recusaram durante a greve sujeitar-se aos serviços mínimos, incorrem no regime de faltas injustificadas, com as consequentes repercussões disciplinares, e nos termos do n° 2 do art. 604°, do mesmo Código, podem ser responsabilizados civilmente pelos actos praticados em violação da lei;

16.

Não se verifica por isso a inutilidade superveniente da lide atento o facto de a sentença recorrida se projectar para o futuro em consequência dos actos praticados durante a greve pelos trabalhadores ou pelos próprios recorrentes;

17.

A decisão agora mantida pelo Acórdão recorrido não nega que tal possa suceder, mas considerou que da eventual ilicitude dos actos impugnados não poderia ocorrer qualquer condenação dos requeridos no âmbito de um processo com a tramitação dos arts. 109° e seguintes do CPTA, como é o caso dos autos;

18.

Discorda-se de tal entendimento, pois, como atrás foi dito a amplitude da protecção dos direitos, liberdades e garantias estende-se para além do termo da greve podendo e devendo no âmbito do procedimento dos arts. 109° e seguintes serem os R.R. condenados por actos ilícitos praticados em relação à greve, reconhecendo-se como ilícito o comportamento dos R.R. e, em consequência disso serem os R.R. condenados a absterem-se de qualquer comportamento sancionatório contra os trabalhadores que recusaram cumprir os serviços mínimos impostos ou a responsabilizar civilmente os A. A. ou os trabalhadores que aderiram à greve, não cumprindo a determinação do R. Ministério da Educação de apresentação ao serviço nos dias da greve, assim se dando cumprimento ao estatuído nos arts. 109° e seguintes do CPTA;

19.

O douto Acórdão recorrido ao decidir como decidiu violou os arts. 3°, n°3, e 287°, e), do Código de Processo Civil e os arts. 109° e seguintes do CPTA, sendo ainda nulo nos termos do art. 668°, n°1, d), do Código de Processo Civil”.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer em que renovou a posição anteriormente expressa nos autos em que propendia para a confirmação do acórdão recorrido ou, a não se entender assim, para o indeferimento da intimação por razões análogas às já enunciadas no TAF de Lisboa.

Os presentes autos vêm à conferência independentemente de vistos, em conformidade com o estabelecido no art. 36º, n.º 2, do CPTA.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. O TCA decidiu com base na seguinte matéria de facto (Mª de Fº):

a) Por incumprimento de serviços mínimos fixados em período de greve foi instaurado um processo de averiguações na ES …, de …, o qual foi arquivado (cfr. fls. 511);

b) Por incumprimento dos serviços mínimos fixados para os exames nacionais dos 9° e 12° anos (...) foram instaurados na IGE três processos de averiguações (na EB 2, 3 do …, na EB 2, 3 de … e na ES/3 …, na Guarda, os quais foram todos arquivados (cfr. fls. 512);

c) Sobre o mesmo assunto foram também instaurados um processo de inquérito na EB 2, 3 de …, na Guarda, que foi arquivado, e outro na EB 2, 3 da …, que deu origem a um processo que foi igualmente arquivado (fls. 512).

d) Não foi instaurado na IGE (incluindo as suas Delegações Regionais) mais nenhum processo por incumprimento de serviços mínimos no período indicado.

e) Os recorrentes não intentaram a acção principal a que faziam referência no art° 35º da petição inicial.

II.2. DO DIREITO

II.2. 1. Como se viu, sob as conclusões 9ª a 11ª invocam as recorrentes, em síntese, que por não haverem conhecido das informações levadas aos autos pelos R.R. por delas não terem sido notificadas bem como também por não o terem sido do Parecer do Ministério Público se mostra configurada violação do princípio do contraditório (cf. art. 3°, n°3, do Código de Processo Civil).

Vejamos:

O princípio do contraditório impõe que as partes no processo sejam previamente ouvidas sobre todas as questões relevantes a decidir, sob pena de as decisões emitidas poderem constituir uma decisão surpresa, com a qual não contavam razoavelmente, impedindo-as de, a seu tempo, alegarem o que tivessem por conveniente sobre a matéria.

Tal princípio, erigido como princípio geral do direito processual, está consagrado no art.º 3 do CPC.

A sua violação no caso consubstanciava a prática da nulidade processual prevista no artº 201º, nº 1, do CPC.

Ora, na sequência do antecedente acórdão do STA de 06/04/06, pelo despacho do Relator do TCA exarado nos autos a fls. 505vº, foram as partes (incluindo pois as requerentes/recorrentes) notificadas para se pronunciarem sobre o teor do acórdão do STA, devendo as mesmas esclarecer ainda o estado do processo que a que aludiram na p.i

Estando em causa a ampliação da matéria de facto, como tudo a seguir melhor se verá, na sequência de tal notificação as requerentes/recorrentes vieram, por requerimento de fls.514 e segs., requerer o que bem entenderam para tal efeito.

Mas, assim sendo, ou seja, dada que foi às partes a possibilidade de dizerem o que entendiam em vista à ampliação da matéria de facto, a observância do princípio em causa não requeria que (ainda) pudessem vir a pronunciar-se sobre o resultado de tais diligências.

Por outro lado, a intervenção do Ministério Público, findas tais diligências (emitindo parecer no sentido da manutenção do anteriormente decidido sem ter sugerido a prática de qualquer outra diligência), também não representa alguma afronta ao mesmo princípio.

Improcede assim tal arguição.

II.2. 2. Como se viu, o acórdão recorrido foi tirado na sequência do acórdão deste STA de 6 de Abril de 2006 proferido em seguimento do acórdão preliminar proferido em conformidade com o art. 150º, n.º 5, do CPTA, acórdão esse em que foi decidido ordenar a baixa dos autos ao TCA para que aí se ampliasse a matéria de facto.

O TCA havia considerado pelo seu acórdão de 17/11/05 que o pedido de intimação dos autos, porque tendente a que a Administração fosse forçada a adoptar uma conduta, positiva ou negativa, que salvaguardasse direitos, liberdades ou garantias relacionados com uma greve (convocada pelas estruturas sindicais de professores FENPROF e FNE) acontecida e terminada havia vários meses, era «completamente inútil» e não fazia «qualquer sentido».

Este STA, chamado a pronunciar-se em recurso de revista nos termos do artº 150º do CPTA, no aludido acórdão de fls. 484 e segs., ponderou que a aludida conclusão pela inutilidade do processo podendo embora estar certa não fluía necessariamente das premissas de que arrancou porque estas, dado o modo como o TCA as enunciou, não excluíam que o comportamento concreto a obter com a intimação, apesar do seu aparente anacronismo, pudesse incidir sobre efeitos duradouros daquela greve, assim podendo ser trazido um benefício às requerentes/recorrentes e aos seus associados com o decretamento da providência. Assim, a avaliação da utilidade da lide teria de fazer-se, não por simples referência ao tipo processual abstracto previsto nos nos arts. 109º e ss. do CPTA, mas atendendo à configuração individual e singular do pleito em presença, «maxime» ao pedido que nele vem formulado.

Ora, como as requerentes/recorrentes asseveravam que a actual decisão do processo mantém utilidade relativamente a todos os casos em que, “devido ao incumprimento dos serviços mínimos, grevistas sofreram a marcação de faltas injustificadas ou a instauração de processos disciplinares” (o realce não consta do acórdão), importava averiguar da utilidade do processo relativamente aos docentes que não terão cumprido os serviços mínimos a que o despacho questionado os obrigava, perspectiva esta que não foi porém abordada pelo acórdão recorrido. Sendo as coisas assim, e dado o tempo já decorrido desde a ocasião da greve, seria estranho, continuou a ponderar-se no acórdão, “que a Administração continuasse, ainda hoje, a emitir actos administrativos com vista a qualificar como injustificadas as faltas dadas pelos grevistas (idem)... E também não surpreende que se mantenham pendentes quaisquer procedimentos disciplinares porventura instaurados por causa da não observância dos serviços mínimos (idem). Portanto, a pendência actual desses dois géneros de procedimentos (idem) apresenta-se, «primo conspectu», como uma razão plausível para que as recorrentes obtenham êxito na sua tese de que ainda é útil o prosseguimento da intimação dos autos”.

…

…se o TAF tivesse julgado a intimação procedente, todos os grevistas teriam ficado desvinculados de cumprir serviços mínimos nos dias de greve subsequentes a essa decisão. Todavia, o TAF decidiu ao invés; e, por isso, o despacho conjunto continuou a produzir efeitos na ordem jurídica – não só o efeito imediato de obrigar os docentes à observância dos serviços mínimos durante o período da greve, mas ainda o efeito mediato de servir de suporte às respostas sancionatórias que a Administração porventura tenha dirigido aos grevistas que recusaram o cumprimento desses serviços. Tais respostas constituirão repercussões jurídicas e práticas daquele despacho conjunto e podem não estar ainda consolidadas. Ora, se a presente intimação tiver êxito, paralisando doravante os efeitos do despacho, isso impor-se-á à Administração de modo que ela, nas decisões definitivas que naqueles procedimentos tome, terá de desconsiderar o despacho conjunto e decidir tais procedimentos como se ele nunca houvesse sido proferido”.

Depois de se asseverar no mesmo aresto, que o tribunal só pode julgar extinta a instância pela enunciada causa se estiver em condições de emitir um juízo apodíctico acerca da ocorrência superveniente da inutilidade, perante os factos tidos por provados, “nada garante que não haja um qualquer docente que, tendo sofrido uma falta injustificada ou um processo disciplinar por não ter acatado o cumprimento dos serviços mínimos, continue a discutir essas matérias nos meios administrativos tendo em vista a emissão futura de uma decisão derradeira sobre o assunto” (idem).

À luz da perspectiva jurídica que o aresto adoptou, a pronúncia a emitir sobre a utilidade do pleito dependeria, pois, “do resultado de uma averiguação de facto – a tendente a apurar se existem ainda quaisquer procedimentos administrativos em que se discutam respostas sancionatórias dirigidas aos grevistas” (idem).

Foi pois na sequência de tal ordem de ponderações [indagação sobre se ocorreu ou se estava pendente alguma situação decorrente de falta injustificada ou de instauração de processo por não se ter acatado o cumprimento dos serviços mínimos e daí serem extraídas consequências no plano da (in)utilidade da lide] que pelo mesmo aresto foi ordenada a baixa dos autos ao TCA para que aí se ampliasse a matéria de facto.

II.2. 3. Só que o que ali se indagou, como se alcança da Mª de Fº - pontos a) a d) –, teve exclusivamente a ver uma das duas situações que o acórdão do STA enunciou como passíveis de terem relevância na (in)utilidade da lide - instauração de processo por não acatamento dos serviços mínimos -, sendo que as requerentes, chamadas a pronunciarem-se sobre o que importava indagar (cf. despacho de fls. 505vº já acima referido) vieram aos autos (cf. fls. 514-517) denunciar a existência de processos (pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais de Sintra e Lisboa) alegadamente referentes a questões que se prendem com faltas marcadas por inobservância dos serviços mínimos estabelecidos.

Ora, pese embora a aparente abrangência das duas ordens de situações na alínea d) da Mª de Fº do aresto recorrido a mesma não se impõe no entanto.

Na verdade, a circunstância de não ter sido instaurado na IGE (“incluindo as suas Delegações Regionais”) nenhum processo por incumprimento de serviços mínimos no período em causa não esclarece em definitivo se foi marcada alguma falta por inobservância dos serviços mínimos estabelecidos pelo despacho questionado, quando não só aos serviços do Ministério da Educação não será difícil esclarecer uma tal questão como as requerentes até identificam casos em que tal se terá verificado.

II.2. 4. Perante o exposto, quid juris?

Face à pronúncia deste STA contida no citado acórdão de 6/04/06 não pode naturalmente aceitar-se o decidido pelo TCA.

Desde logo, os juízes têm o dever de acatar as decisões transitadas em julgado, proferidas pelos tribunais superiores, por força do disposto designadamente nos artºs. 156°, n° 1, do CPC, 4°, nº 2, da Lei n° 3/99 de 13/1 - Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais -, e nº 1 do artº 4° da Lei nº 21/85 de 30/7 - ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS.

Por outro lado, para se obter decisão (solicitada em recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA) da questão oportunamente identificada importava alargar a matéria de facto, mas a falta do suporte fáctico reputado como necessário subsistia em desrespeito nomeadamente das regras processuais atinentes à revista (cf., v.g., artº 729º do CPC).

Em suma, o acórdão recorrido incorreu pois em violação do referido dever de acatamento das decisões transitadas proferidas pelos tribunais superiores pelos tribunais inferiores, a qual originou a manutenção da incompletude factual para se decidir sobre a (in)utilidade da lide instaurada pelas requerentes/recorrentes de acordo com a doutrina enunciada pelo STA.

Não se aceita porém que a situação denunciada e acabada de analisar, e a que se referem as conclusões 12ª e segs. da alegação, em contrário do afirmado pelos requerentes/recorrentes, corporize a nulidade prevista no art. 668°, n°1, d) do Código de Processo Civil, nomen juris esse porém que não vincula o tribunal (cf. artº 644º do CPC).

Pelo que se deixa referido impõe-se a remessa dos autos ao TCA para ali se proceder, nos termos já enunciados, ao alargamento da matéria factual e emitir nova decisão de direito em conformidade com a doutrina expendida no acórdão do STA de 6 de Abril de 2006 (na qual se definiu à saciedade o critério ao abrigo da qual deverá ser decidida a questão que serve de fundamento à revista excepcional), decisão essa a proferir pelos mesmos juízes que intervieram no anterior julgamento, se tal for possível (cfr. o art. 730º do CPC).

II. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa dos autos ao TCA para ali se proceder em conformidade.

Custas a final, por quem ficar vencido.

Lx. , aos 31 de Outubro de 2006. - João Belchior (Relator) – António Samagaio – Políbio Henriques.