039165 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto administrativo que ofenda vinculação derivada de anterior acto jurídico da Administração é ilegal e, por isso, anulável, nos termos do artigo 135 do Código do Procedimento Administrativo.

II- Os actos jurídicos praticados por instituições articulares de interesse colectivo, como as sociedades de capital total ou maioritariamente público não vinculam a Administração Pública.

III- Assim, não ocorre o fundamento de anulabilidade indicado em I, relativamente a um acto de Secretário Regional do Governo da Região Autónoma da Madeira que conceda licença para exploração de carreira de transportes públicos colectivos de passageiros entre localidades de diferentes concelhos da Região a uma sociedade por quotas de que é sócio maioritário o Governo dessa mesma Região, pelo facto de essa sociedade ter anteriormente celebrado, com outras sociedades privadas, contrato em que se obrigou a não explorar tal actividade de transportes de passageiros fora dos limites geográficos de um desses concelhos.

IV- Não desrespeita esta obrigação a carreira de transportes licenciada, com cerca de 11 quilómetros de percurso, se os respectivos pontos de partida e de chegada se situam no interior do mesmo concelho, não obstante, por força da orografia própria da ilha da Madeira e consequente traçado das estradas, cerca de 1100 metros desse percurso estarem situados em concelho vizinho, sem que neste último se localize qualquer paragem para recolha ou largada de passageiros.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório.

A. .., sociedade comercial com sede no Largo ..., n.º ..., no Funchal, veio interpor recurso contencioso do despacho, de 25 de Junho de 1995, do Secretario Regional da Economia e Cooperação Externa (SRECE) do Governo Regional da Madeira (GRM) que autorizou o estabelecimento, pela sociedade B..., com sede na Rua ..., n.º ..., ... andar, no Funchal, de uma carreira de transporte público de passageiros entre a cidade do Funchal e o Parque Industrial da Zona Oeste (PIZO).

Fundamenta o recurso na imputação a esse acto de vício de violação de lei, por desrespeito do acordo que celebrou, por escritura pública, com o Governo Regional da Madeira e, por consequência, do princípio geral da auto-vinculação da Administração; e, ainda, por violação dos princípios da boa-fé, da justiça, imparcialidade (arts. 266, 2 da CRP e 6 CPA) e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos (art. 4 CPA).

Na resposta (fls. 151, ss.), a entidade recorrida defende que o recurso não merece provimento, concluindo que o despacho contenciosamente impugnado é conforme à lei e ao princípio da prossecução do interesse público. Refere, nesse sentido, que foi de direito privado o contrato celebrado, em 17.12.86, entre a C... e a B... e que a carreira n.º ... (Funchal-PIZO) não consubstancia um alargamento da área geográfica de actividade desta sociedade; e, ainda, que o acto recorrido serviu a prossecução do interesse público de organização do sistema de transportes no sentido do desenvolvimento económico e da promoção dos bem estar da população, em conformidade com os princípios consagrados na Lei de Bases do Sistema de Transportes (Lei n.º 10/90, de 17.03).

Respondeu também, a fls. 185, ss., a recorrida particular A..., pugnando igualmente pela improcedência do recurso. Para além das razões constantes da resposta da entidade recorrida, refere que o recurso se baseia numa visão de rigorosa repartição de áreas geográficas de actividade das empresas envolvidas no acordo de 17 de Dezembro de 1986, que, segundo sustenta, incompatível com o modelo concorrencial de organização e funcionamento do sistema de transportes terrestres adoptado pela Lei n.º 10/90 e legalmente inadmissível, em face das disposições do DL 371/93, de 29 de Outubro, que proíbe acordos e práticas concertadas entre empresas de objecto ou efeito contrários à concorrência e á repartição de mercados.

A recorrente apresentou alegação (fl. 210, ss.), cujas conclusões são, em síntese relevante, as seguintes:

- a recorrente é titular de um vasto conjunto de concessões de transportes públicos colectivos de passageiros entre o Funchal e o concelho de Câmara de Lobos;

- a B... é uma empresas de capitais públicos, na qual a Região Autónoma da Madeira (RAM) detém directamente 95% do capital e indirectamente, através da ..., os restantes 5% do capital social;

- O GRM constituiu esta empresa para desenvolver a actividade de transporte público de passageiros, a que se dedicava a empresa C..., expropriando o parque oficinal desta última em favor daquela;

- esta actuação do GRM gerou um diferendo que motivou os denominados "processos da C...", que veio a terminar por acordo negociado entre o próprio GRM e a C... e empresas a esta associadas;

- nos termos desse acordo, aprovado por deliberação deste GRM de 5 de Dezembro de 1986 e formalizado por escrituras públicas celebradas em 17 de Dezembro de 1986, o GRM obrigou-se a assegurar que a B... ou entidade que lhe sucedesse, não poderia explorar transportes públicos de passageiros fora dos actuais limites geográficos do concelho do Funchal, salvo tratando-se de nova carreira e nenhuma das concessionárias das carreiras interurbanas queira explorá-la;

- em violação da obrigação assumida pelo GRM, a entidade recorrida concedeu à B... a carreira Cidade do Funchal-PIZO, que comporta um circuito que serve exclusivamente o concelho de Câmara de Lobos e que só poderia ser atribuída aquela empresa se a recorrente não exercesse o direito à respectiva exploração, o que veio a suceder antes da interposição do presente recurso;

- a carreira de que B... é titular é, na sua substância, uma carreira de transportes inter-urbana, de ligação da cidade do Funchal a um ponto determinado do concelho de Câmara de Lobos, no qual está totalmente implantado o parque industrial que integra o PIZO.

- para ocultar esse facto foi colocado o sinal indicativo de terminus de viagem num descampado, do lado nascente da Ribeira dos Socorridos, dentro do concelho do Funchal, sendo que a carreira atribuída à recorrida vai servindo os habitantes dos sítios ao longo do trajecto dentro do concelho de Câmara de Lobos;

- a prática do acto recorrido constitui violação do princípio geral da auto-vinculação da Administração, reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina; e, ainda, violação do princípio geral da protecção dos direitos e interesses legítimos dos particulares (arts. 266, n.º 1 da CRP e 4 do CPA), da boa fé nas relações entre a Administração e os particulares, da iniquidade manifesta e da presunção da verdade e, finalmente, dos princípios da justiça e da imparcialidade, consagrados no art. 266, n.º 2 da CRP e 6 do CPA;

- assim, por violação desses princípios gerais de direito administrativo e das normas constitucionais e legais que os consagram, o despacho contenciosamente impugnado é anulável, nos termos do art. 135 CPA.

A entidade recorrida apresentou alegação, a fl. 234, ss., cujas conclusões são, em síntese, as seguintes:

- a avaliação da conduta da Administração, que esteve na origem dos denominados ‘processos C...’ e a que foi posto termo por acordo celebrado entre a RAM e várias empresas transportadoras, entre as quais a recorrente, não integra o objecto do presente recurso;

- a recorrida particular é uma sociedade privada, por quotas, de capitais públicos, declarada de interesse colectivo, cuja gerência cabe à RAM e é exercida por um conselho de gerência por ela nomeado, constituindo o seu objecto o exercício, em regime de concessão, da indústria de transportes públicos colectivos de passageiros;

- em concretização daquele acordo, foi celebrado um outro, entre as mesmas empresas e a recorrida particular B..., pelo qual esta se obrigou a não explorar transportes públicos colectivos de passageiros fora dos limites geográficos do concelho do Funchal, salvo se, tratando-se de novas carreiras, nenhuma das concessionárias de carreiras interurbanas pretendesse explorá-la;

- o direito invocado pela recorrente, tal como foi configurado neste acordo, não é sustentável em face da posterior publicação da Lei de Bases do Sistema de Transportes (Lei n.º 10/90), que passou a definir o interesse público em matérias de transportes e à luz da qual foram deferidos os pedidos de concessão de carreiras quer à recorrida particular quer, posteriormente, à recorrente;

- a carreira concessionada á recorrida particular não transpôs os limites geográficos do concelho do Funchal;

- tendo-se verificado que cerca de 1100 metros do desta carreira se situava, por força do traçado das estradas, no concelho de Câmara de Lobos, promoveu-se, através da Direcção Regional dos Transportes Terrestres, uma reunião com a gerência da recorrente, tendo-se acordado que esta apresentaria uma proposta por forma a servir também a zona do PIZO, o que veio a acontecer;

- o despacho contenciosamente impugnado mostra-se conforme à lei, prosseguiu o interesse público tal como é definido na lei e tratou com equidade os particulares interessados, não padecendo do vício que lhe imputa a recorrente.

A recorrida particular apresentou também alegação (fls. 226, ss.), de sentido e alcance idêntico ao da alegação da entidade recorrida, na qual conclui, ainda, que o direito invocado pela recorrente radica num conceito monopolista de áreas geográficas de actuação incompatível com o Regime Geral da Defesa e Promoção da Concorrência consagrado na DL n.º 371/93, de 29 de Outubro.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer (fl. 245/6), no sentido de que o recurso não merece provimento. Refere que, baseando a recorrente a imputação ao acto recorrido de violação de lei por violação de diversos princípios gerais de direito no alegado desrespeito dos limites geográficos da carreira concessionada, resulta dos autos que o início e termo desta se situam no concelho do Funchal, não obstante, pelo acidentado da Madeira, haver um pequeno percurso na área do concelho de Câmara de Lobos, sem que nesse concelho haja paragens para recolha de passageiros. Pelo que carece de base de facto a posição defendida na alegação da recorrente.

2. Fundamentação.

OS FACTOS

É a seguinte a matéria de facto relevante para a decisão a proferir:

a) Por escritura pública de 29.11.82, foi constituída a sociedade por quotas denominada C..., para exercer, em regime de concessão, o transporte público colectivo na zona urbana do concelho do Funchal – fl. 82/83, dos autos.

b) Por escritura pública celebrada em 28.8.86, foi constituída a sociedade por quotas denominada B..., para o exercício, em regime de concessão, da indústria de transportes públicos de passageiros, cujo objecto social com o objecto sendo sócios a Região Autónoma da Madeira e a ... com 95% e 5% do capital social, respectivamente – fl. 17, dos autos.

c) Através do Conselho do Governo Regional, a Região Autónoma da Madeira deliberou por fim à concessão atribuída à C..., gerando-se um contencioso com esta sociedade e respectivas sócias, que impugnaram tal deliberação e outros actos subsequentes e complementares.

d) Para solução deste contencioso, a C... e suas sócias ..., ..., ...., ..., A..., ..., ..., ... negociaram com o Governo Regional da Madeira acordo, que formalizaram por escritura publica cuja minuta está documentada a fl. 75 e ss., dos autos e cujo teor se dá aqui por reproduzido;

e) Esta minuta foi aprovada pela resolução n.º 2286/86, de 5.12, do Conselho do Governo – fl. 89 e 125, dos autos.

f) No seguimento do acordo referido em d), as sociedades ali indicadas e a B... celebraram contrato, formalizado em escritura cuja minuta está documentada a fl. 96, ss., dos autos e se dá aqui por reproduzida.

g) Deste contrato consta, entre outras, a seguinte cláusula:

SEIS – “B...”, obriga-se ainda:

(...).

b) a não explorar (ela ou entidade ou entidades que lhe sucedam) transportes públicos colectivos de passageiros fora dos actuais limites geográficos do concelho do Funchal, salvo se, tratando-se de nova carreira, nenhuma das concessionárias de carreiras interurbanas queira explorá-la.

h) Em 25 de Maio de 1995, a recorrida B... dirigiu ao SRECE requerimento em que solicitou «licença para a exploração de uma carreira de transporte regular de passageiros, a título provisório, a partir de 03.07.95, entre o Centro da Cidade e o ... (...), numa extensão de 11 quilómetros, nos termos da memória justificativa, itinerário, horário e tarifário, juntos em anexo».

i) A área de implantação do Parque Industrial da Zona Oeste (PIZO) abrange terrenos situados nas duas margens da Ribeira dos Socorridos e incluídos uns no concelho de Câmara de Lobos e outros no concelho do Funchal- doc. de fl. 126, dos autos.

j) Em 22.06.95, o Director Regional de Transportes Terrestres remeteu ao Gabinete do SRECE o oficio n.º 719, com o seguinte teor:

ASSUNTO: Transportes públicos colectivos de passageiros para o Pizo (Parque Industrial da Zona Oeste)

Junto envio a V.ª Exª um requerimento dos B...a requerendo autorização para o estabelecimento de uma carreira de transporte público colectivo de passageiros, a título provisório, a partir de 3/7/95, entre o Funchal e o

Sobre este assunto, salvo melhor opinião de V.ª Exª, julgo ser de atender a pretensão da Empresa, uma vez que importa proporcionar, a todo o estrato de população que irá trabalhar no ..., transportes públicos em regime de regularidade.

Mais informo V.ª Exª que, uma vez que parte do projecto está inserido na área de concessão da A..., foi este assunto objecto de uma reunião prévia com o Gerente da referida Empresa, tendo ficado acordado que a A..., iria apresentar uma proposta por forma a servir também aquela Zona.

Eis o que se me oferece dizer sobre o assunto.

Com os melhores cumprimentos

O Director Regional de Transportes Terrestres

(António Maria Cruz e Neves)

g) Sobre este ofício, o SRECE lançou, em 29.06.95, o seguinte despacho:

D. R.T.T.

Autorizado, nos termos desta informação.

O SRECE

(ass.)

95/06/29

h) Este despacho constitui o objecto do presente recurso contencioso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

O DIREITO.

O objecto do recurso é o acto contido no despacho, de 29.06.95, do SRECE do Governo GRM, que concedeu à sociedade B..., licença de exploração, a título provisório, de uma carreira regular de transporte público colectivo de passageiros entre o centro da cidade do Funchal e o PIZO.

Alega a recorrente que esse acto é ilegal, por desrespeitar a obrigação anteriormente assumida pelo GRM de que a B... não exploraria a actividade de transportes colectivos de passageiros fora dos limites geográficos do concelho do Funchal, salvo se, tratando-se de nova carreira, nenhuma das concessionárias de carreiras interurbanas a quisesse explorar. Pois que, sustenta a recorrente, o PIZO fica totalmente situado no concelho de Câmara de Lobos.

Caso se conclua que é fundada a alegação da recorrente, haverá de reconhecer-se que, como sustenta, o acto impugnado está ferido de ilegalidade determinante da respectiva anulabilidade, nos termos do art. 135 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) (Vd. J. M. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 233, ss. e M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., 656.).

Vejamos, pois.

Segundo a alegação da recorrente, aquela obrigação teria sido assumida pelo GRM, no âmbito dos acordos que celebrou com a sociedade C... e suas sócias, designadamente a própria recorrente, para resolução do diferendo com estas empresas que originou os denominados ‘processos ...’.

Com efeito, na sequência de negociações que estabeleceu com tais sociedades, o GRM veio a celebrar com elas um acordo de ‘transação’, formalizado por escritura pública de 17.12.86, cuja minuta foi aprovada, em 05.12.86, por resolução (n.º2286/86) do Conselho do Governo- vd. alíneas d) e e), da matéria de facto.

Todavia, como se vê pelo teor da minuta dessa escritura (fl. 75 a 90), o acordo a que respeita não inclui qualquer cláusula respeitante à actividade da B.... Versa sobre os termos da expropriação amigável de bens pertencentes à C... (cláusulas 1ª e 2ª), o pagamento de subsídios devidos a esta sociedade e de serviços por ela prestados e a prestar (clausulas 3ª e 4ª), o licenciamento da actividade a desenvolver pelas sócias da mesma C,,, (cláusula 5ª), o regime das concessões concedidas e a conceder às empresas de transportes já a operar na zona interurbana da ilha (cláusula 6ª), o pagamento pelo GRM dos encargos para a C... e respectivas sócias resultantes do recebimento por estas das indemnizações devidas pela referida expropriação e do preço da venda dos autocarros, equipamento e outros bens da mesma C... à B... e, ainda, de impostos devidos por aquelas sociedades (cláusula 7ª) e, finalmente, a desistência dos recursos contenciosos e acções propostos pela C... e suas sócias contra o GRM e a extinção das mesmas sociedades (cláusulas 8º a 10ª).

Na mesma data (17.12.86), e na sequência da formalização desse acordo do GRM com a C... e suas sócias, foi celebrada uma outra escritura, na qual outorgaram, apenas, representantes dessas sociedades e da B... e sem intervenção de qualquer representante do GRM (vd. fl. 96 a 108, dos autos).

Como se lê na respectiva minuta, o contrato formalizado nesta última escritura tem por objecto a fixação das condições relativas «à venda de bens móveis instrumentais da exploração que tem vindo a ser exercida (pela C...), à ocupação precária de algumas instalações e à situação do pessoal a ela afecto». Mas contém ainda uma cláusula em que uma das contratantes, a B..., se obriga a confinar a respectiva actividade aos limites geográficos do concelho do Funchal – vd. alínea i), da matéria de facto.

Em face do que se conclui que não tem fundamento a alegação da recorrente, ao pretender que o GRM se auto-vinculou quanto a esta limitação da actividade da B.... Para além disso, dado o estatuto de direito privado desta sociedade (Vd. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, p. 54, sobre a natureza de instituições particulares de interesse público das sociedades de capital total ou maioritariamente público.), a conduta contratual que assumiu, aceitando aquela obrigação, não implicou a vinculação do próprio GRM.

Em suma: o GRM, ao contrário do que alega a recorrente, não estava vinculado a actuar por forma a que a B... não explorasse a actividade de transporte público colectivo fora do concelho do Funchal. Pelo que improcede a alegação da recorrente de que o acto contenciosamente impugnado padece de ilegalidade, por violação do principio da auto-vinculação anterior da Administração.

Acresce que, também diversamente do que alega a recorrente, o despacho impugnado não autorizou a actividade da recorrida particular fora do concelho do Funchal.

Com efeito, a carreira em causa liga o centro da cidade do Funchal ao PIZO, para transporte das pessoas que, daquela cidade, se deslocam para trabalhar nesse parque industrial, cuja área de implantação, nas margens da Ribeira dos Socorridos, corresponde, em parte, ao concelho de Câmara de Lobos e, em parte menor, ao concelho do Funchal (vd. alínea i), da matéria de facto). E é dentro deste concelho do Funchal, do lado nascente daquela ribeira, que se situa a paragem correspondente ao terminus da carreira em causa, como aliás reconhece a própria recorrente.

Não é, pois, aceitável a conclusão da alegação da recorrente, no sentido de que se trata de uma carreira de transportes públicos de passageiros inter-urbana, de ligação da cidade do Funchal a um ponto determinado do concelho de Câmara de Lobos. Neste concelho, mas sem qualquer paragem, situam-se apenas 1100 metros do trajecto da referida carreira, por força da orografia própria da ilha e consequente traçado das estradas.

Deverá, assim, concluir-se que tal carreira de transportes liga dois pontos do mesmo concelho do Funchal e que o seu estabelecimento, autorizado pelo despacho contenciosamente impugnado, não corresponde à exploração da actividade de transporte de passageiros fora dos limites geográficos deste mesmo concelho.

Assim sendo, mesmo que fosse de admitir que, como alega a recorrente, a Administração estava vinculada a não conceder à recorrida particular a exploração de transporte de passageiros fora dos limites do concelho do Funchal, o acto que constitui o objecto do recurso não teria desrespeitado uma tal vinculação. Pelo que, ainda nesse caso, à recorrente faltaria razão para a invocação dos princípios gerais de direito que alega terem sido violados pelo acto impugnado.

A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente.

3. Decisão.

Pelo exposto, acordam em

a) negar provimento ao recurso;

b) condenar a recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 450.00 euros (quatrocentos e cinquenta euros) e 250 euros (duzentos e cinquenta euros).

Lisboa, 26 de Setembro de 2002.

Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Vítor Gomes