Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo
A…, identificado nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, contra o Secretário de Estado da Segurança Social e o Presidente do Conselho Directivo do Centro Nacional de Pensões, acção declarativa com vista ao reconhecimento do direito a uma pensão de reforma calculada em função dos descontos que efectuou para a Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela, em Angola, a acumular à sua pensão de reforma atribuída pela Segurança Social portuguesa, bem como ao pagamento da diferença dos montantes entre o recebido e o que lhe caberia após tal cumulação.
Por sentença daquele Tribunal de 14-01-2004, foi negado provimento, decisão que foi confirmada por acórdão de 21-02-2008, do Tribunal Central Administrativo do Sul.
Foi, então, por ele interposto recurso para este Tribunal Pleno, com o fundamento em oposição com o julgado no acórdão da 1ª Secção, 2ª subsecção, do Supremo Tribunal Administrativo, de 25-01-2001, proferido no Recurso nº 46863, que por acórdão de
22-01-2009 (fls. 281 a 287) reconheceu a invocada a oposição determinado o prosseguimento do recurso.
O recorrente, apresentou a alegação a que se refere o artigo 767, n.°2, do Código de Processo Civil, redacção anterior ao DL n.° 329-A/95, formulando as seguintes conclusões:
- I.O acórdão recorrido não reconheceu os direitos peticionados pelo recorrente, violando o disposto no artigo 13° da C.R.P.
II. O DL 335/90, de 29/10, estipulou o direito ao reconhecimento dos períodos contributivos das ex-colónias portuguesas e o Despacho n° 16-I/SESS/94 admitiu aos reformados da CPP e da Segurança Social Portuguesa o reconhecimento dos períodos de contribuições efectuado para a CPP/CFB e a atribuição da respectiva pensão de invalidez ou velhice;
III. Os trabalhadores já reformados naquela situação, até Dezembro de 1993, recebiam duas pensões autónomas.
- IV.Situação em que não se encontrava o Recorrente
- V.Na sequência daquele Despacho o Recorrente passou a receber uma única pensão recalculada, de valor inferior ao das pensões que vinham recebendo.
VI. O que é indutor de graves desigualdades em situação que não é materialmente distinta.
VII. Deve ser reconhecido ao Recorrente o valor actualizado e revalorizado, nos termos da Portaria 183/94, da sua pensão relativa à CPP/CFB.
VIII. A interpretação do acórdão recorrido, de apenas ser atribuída uma pensão autónoma aos anteriores pensionistas dos CPP/CFB (e não aos que descontaram para a mesma, mas não eram pensionistas da mesma quando vieram para Portugal) é inconstitucional por atentar contra o artigo 13° da C.R.P.
- IX.Da leitura do Despacho I6-/SESS/94 retira-se o reconhecimento de que os pensionistas de invalidez e de velhice da CPP/CFB por ele abrangidos, têm direito a uma pensão por aquela instituição atribuída por força do reconhecimento dos períodos contributivos
- X.E que pode ser acumulada com outra.
XI. Permitindo que os já pensionistas requeressem uma reapreciação do valor da sua reforma, ou ainda que os futuros pensionistas (nos quais se inclui o recorrente) tivessem direito a ver as sua pensões contabilizadas de forma autónoma e somadas para encontrar o valor devido.
XII. Deve julgar-se que por força do disposto nos arts 1° e 2° do Decreto-lei n° 335/90 de 29/10, na redacção do DL n° 45/93 de 20/2, o Despacho n° 16-I/SESS/94, mais concretamente os artigos I, III, e VIII e ainda os arts. 97 e 55 do DL n° 329/93 de 25/9, o recorrente tem direito a uma pensão autónoma devida pelo período de descontos para a CPP/CFB que é acumulável com a pensão resultante dos descontos para a Segurança Social.
XIII. Para respeito da igualdade, há que autonomizar a pensão correspondente aos descontos efectuados para a CPP/CFB em relação a todos os pensionistas.
XIV. O princípio da igualdade, consagrado no art. 13° da CRP, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e tratamento diferente ao que for essencialmente diferente.
XV. O entendimento correcto só pode ser o de aplicar o regime que o Despacho 16/SESS impõe ao período contributivo em Angola e o regime geral ao montante a que já teria direito pelos descontos cá efectuados,
XVI. Devidamente revalorizados de acordo com os parâmetros fixados pela Portaria supra-referida,
XVII. É da soma de ambos os valores que resulta o montante que deve ser atribuído ao Recorrente.
XVIII. Foi este o entendimento do acórdão fundamento e é o entendimento que deve vingar nesta sede, julgando-se pela procedência da acção do recorrente.
Contra alegou a entidade recorrida, formulando as conclusões seguintes:
1. A acção foi interposta por ex-beneficiário da Caixa de Benguela para ser-lhe reconhecido uma pensão autónoma liquidada pela Segurança Social de acordo com o período contributivo que descontou para essa Instituição (Caixa de Benguela) e, calculada de acordo com o
DL 329/93.
- 2.Que aquela pensão seja acumulada com a eventual pensão que já teria do regime geral da Segurança Social portuguesa, tal como determina o art° 55° do DL 329/93.
- 3.Todavia, tal pretensão não é possível por violar a letra e o espírito da Lei.
- 4.O Despacho 16-ISESS/94 apenas estabeleceu um conjunto de orientações, permitindo, em 1994, o reconhecimento dos períodos contributivos dos pensionistas de invalidez e velhice da CCF de Benguela, nos termos do DL 335/90, de 29/10, com a redacção do DL 45/93, de 20/2.
- 5.O reconhecimento dos períodos contributivos pelo sistema de Segurança Social português, não se destina à atribuição duma pensão autónoma, mas sim ao preenchimento ou alteração da carreira contributiva do beneficiário no regime geral, relevante para a atribuição futura de pensões (art° 2° do DL 335/90) ou melhoria das pensões já atribuídas (mesmo artigo conjugado com o DL 45/93).
Com a publicação do Desp. Conj. N.° 65-I/SESS/94, de 19/12, quer com a publicação do Desp. Conj. n.° A - 74/97 - XIII, de 28/4, ficaram dissipadas quaisquer dúvidas que pudessem existir.
- 7.Destes diplomas retira-se claramente, qual a intenção do legislador.
- 8.Em abono desta tese, o Acórdão do STA, proferido no Proc. n.° 47.479 - da 1ª Secção/1ª Subsecção, corrobora este princípio.
Pela sua acuidade transcreve-se a seguinte parte, pág. n.° 15:
“Independentemente da questão da determinação do seu valor normativo — não tendo sido publicados na forma legalmente exigida, são meras instruções aos serviços, no uso dos poderes de superintendência, sem valor regulamentar externo, logo insusceptíveis de fundar directamente direitos e obrigações judicialmente exigíveis”.
- 9.Esta é a questão fundamental. O Despacho 16-I/SESS/94 não tem valor externo, logo é insusceptível de reconhecer direitos e obrigações judicialmente exigíveis.
- 10.Por outro lado, aceitar-se como correcta a interpretação do Autor este regulamento, Despacho n.° 16-I/SESS/94, criou norma legislativa - violando, obviamente, o princípio constitucional da tipicidade das leis — vide art.° 115º n.° 1 da CRP e, Parecer n.° 34/84, de 20 de Junho de 1984 da Procuradoria - Geral da República.
Ora,
11. De acordo com este princípio constitucional pretende-se proibir a interpretação (ou integração) autêntica das leis através de actos normativos não legislativos, seja de natureza administrativa (regulamentos), seja de natureza jurisdicional (sentenças) - vide Ac. Trib. Constitucional n.° 810 de 7/2/93 (P. 474/88).
O Exm.° Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, citando jurisprudência pertinente deste Pleno.
II. O acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:
- 1.A Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela (CPP/CFB) é uma caixa de empresa, instituída e regulada pelo disposto no respectivo Regulamento, aprovado pelo Decreto n° 48.238, e tem por objectivo gerir a previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela, estabelecida em 1968 pela própria empresa;
- 2.Nem o sistema de segurança social nem o de previdência social vigentes em Portugal continental integravam no seu âmbito as caixas de empresa território das ex colonias portuguesas.
- 3.No período de Dezembro de 1952 a Novembro de 1975, o Autor foi trabalhador da Companhia do Caminhos de Ferro de Benguela, em Angola.
- 4.No período compreendido entre 13. 12. 1952 e 25.2. 1976, o Autor efectuou os respectivos descontos para o regime obrigatório de segurança social da Caixa Previdência do Pessoal da Companhia dos Caminhos de Ferro de Benguela.
- 5.Não lhe foi efectuada qualquer restituição dos montantes descontados para essa Caixa, nem pela mesma lhe foi atribuída qualquer prestação social (pensão).
- 6.Regressado a Portugal o Autor reiniciou a sua actividade laboral nos Caminhos de Ferro Portugueses entre 1977 a 1982, efectuando os descontos para regime obrigatório de Segurança Social.
- 7.Em 1.10.1992, o Autor apresentou no Centro de Segurança Social requerimento para reconhecimento dos períodos contributivos efectuados em Angola, reiterando tal pedido várias vezes.
- 8.Em 29.12.1993, completados 35 anos de serviço, o Autor passou à situação de reforma por invalidez, tendo-lhe sido atribuída a pensão de 26.200$00.
- 9.O CNP indeferiu a pretensão do Autor, considerando que o mesmo não estava abrangido pelo despacho conjunto 74/94, por não ser pensionista em 31.12.1993 da Caixa de Previdência do Pessoal do Caminho de Ferro de Benguela nos moldes constantes a fls. 26 a 28, aqui dados por reproduzidos na íntegra.
- 10.O Autor recebeu uma pensão de reforma do regime geral da Segurança Social fixada no ano de 2000 em 50.540$00, no ano de 2001 em 53.080$00 e no ano de 2002 em 33.281$00.
- 11.Em 24.2.1994, o Secretário de Estado da Segurança Social proferiu o Despacho
n° 16-I/SESS/94, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
- 12.Até Dezembro de 1993, os trabalhadores já reformados (pensionistas da CPP/CFB) recebiam duas pensões autónomas, uma paga pela CPP/CFB e outra atribuída pela Segurança Social Portuguesa, esta correspondente ao seu período contributivo em Portugal.
- 13.Na sequência do Despacho n° 16-I/SESS/94 de 24/2, passaram, a partir de 1.1.1994, esses pensionistas da CPP/CFB passaram a receber uma única pensão recalculada, de valor inferior ao das pensões que vinham recebendo, para o que, no seu cálculo foi considerado o somatório dos períodos contributivos de Angola e Portugal.
- 14.E foi nessa situação colocado o Autor, em relação ao qual foi atribuída uma única reforma, atendendo para o efeito ao período de descontos efectuados para a CPP/CFB.
- 16.Em 19.12.1994, o Secretário de Estado da Segurança Social proferiu o Despacho
n° 65-I/SESS/94, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
III. A questão a decidir no presente recurso - que consiste em saber se o recorrente, que foi funcionário da Companhia dos Caminhos de Ferro de Benguela, em Angola, desde 1952 até 1976, e da Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses desde 1977 a 1982, ao serviços das quais efectuou os respectivos descontos para o regime obrigatório da segurança social (para Caixa de Previdência do Pessoal daquela Companhia, em Angola, e para a Segurança Social, em Portugal) tem direito a uma pensão autónoma devida pelo período de descontos para a CPP/CFB, em acumulação com a pensão resultante dos descontos para a Segurança Social portuguesa — foi já objecto de análise por este Supremo Tribunal Administrativo que, inicialmente, deu soluções divergentes à questão - no sentido afirmativo decidiram os acórdãos da Secção de 25-01-2001, Proc.° n.° 46863, e de 4-07-2001, Proc.° n.° 43375; em sentido negativo os acórdãos de 6-11-2001, Proc. n.° 47479; de 5-06-2002, Proc.° n.° 267/02; de
10-03-2004, Proc.° n.° 527/03; de 25-03-2004, Proc.° n.° 999/03; e de 30-03-2004, Proc.° n.° 97/04.
Esta última orientação foi sufragada pelo Pleno que, por acórdãos de 24-05-05, 5-07-05 e 7-02-06, confirmou as decisões proferidas nos Recursos n.° 97/04, 527/03 e 999/03, respectivamente.
A Jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo é hoje pacífica no sentido de que “o regime instituído pelo DL n.° 335/90, de 29/10, e legislação complementar, não transferiu para a segurança social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento pensões devidas por instituições de previdência das ex-colónias, limitando-se permitir que os períodos contributivos determinantes dessas pensões fossem considerados como se tivessem acontecido rio âmbito do sistema de segurança social português” bem como em que “uma vez que a matéria em causa, referente aos direitos e obrigações dos pensionistas, está exaustivamente regulada na lei ... a Administração, ao agir neste domínio, exerce poderes estritamente vinculados, pelo que não se abre aqui o espaço de liberdade relativa onde poderia pontificar o princípio da igualdade.”
No caso em apreço, o recorrente fundamenta o seu alegado direito a uma pensão autónoma devida pelo período de descontos para a CPP/CFB, acumulável com a pensão resultante dos descontos para a Segurança Social portuguesa nos artigos 1º e 2° do Decreto-lei n° 335/90, de 29/10, na redacção do DL n° 45/93, de 20/2, no Despacho n° 16-I/SESS/94, e ainda os artigos 97 e 55, do Decreto-Lei n° 329/93, de 25/9, bem como no princípio da igualdade que, cuja aplicação, em seu entender, foi erradamente efectuada pela decisão recorrida.
Na solução a dar a tais questões, uma vez que se não se apresentam quaisquer novos argumentos, seguiremos a fundamentação do supra referido acórdão do Pleno de 24-05-2005, à qual aderimos inteiramente.
Assim,
III.1. a propósito da invocada violação dos DL. n.° 335/90, na redacção do DL. n° 45/93, de 20-02, escreve-se aí:
“(...) O problema que se nos coloca surgiu porque o legislador se deu conta que, na sequência da descolonização, as pessoas que haviam trabalhado nas ex-colónias e que aí haviam feito as suas contribuições para as respectivas instituições de previdência tinham ficado numa situação de injustiça no seu regresso a Portugal, uma vez que, apesar daqueles contributos, poderia acontecer não só não terem direito ao pagamento de qualquer pensão de invalidez, velhice e sobrevivência como também não serem reembolsados dos quantitativos que, a esse título, haviam pago naqueles territórios.
E, daí, a publicação do DL 335/90, de 29/10, que pretendendo reparar aquela situação, veio reconhecer, no âmbito do sistema de Segurança Social português, “os períodos de contribuições verificados nas caixas de previdência de inscrição obrigatória dos territórios das ex-colónias portuguesas até à independência desses territórios às pessoas que preenchessem cumulativamente os seguintes requisitos:
- a)tenham exercido nos territórios das ex-colónias portuguesas actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria;
- b)não recebam dos novos Estados de expressão oficial portuguesa a protecção social correspondente aos períodos contributivos verificados;
- e)residam em Portugal;
d) não sejam pensionistas de qualquer regime de protecção social de inscrição obrigatória.” — Vd. n.° 1 do seu art.° 1.°.
Sendo que, nos termos do seu art.° 2.°, o reconhecimento desses contributos podia ter em vista (al. a) “o preenchimento dos prazos de garantia necessários para concessão de pensões de invalidez, velhice e sobrevivência”, ou (al. b) o “registo de contribuições na carreira do beneficiário, por forma a completá-la, no sentido da melhoria quantitativa das prestações que, de futuro, lhe viessem a ser atribuídas no âmbito do sistema de segurança social português”.
Verifica-se, assim, que as preocupações que orientaram o legislador foram, por um lado, de justiça e, por outro, de natureza social; de justiça, porque se quis que os residentes das ex-colónias, no regresso a Portugal, não vissem desvalorizadas as contribuições que haviam feito naqueles territórios para as instituições de previdência ali existentes e, por isso, não sentissem que tais contribuições tinham sido em vão; de natureza social, porque se quis que os mesmos, à semelhança dos restantes cidadãos nacionais, também beneficiassem um sistema de protecção social.
Mas daí não decorre - como pretende o Recorrente — que a concretização dessas preocupações tivesse de ser feita, exclusivamente, à conta do Estado Português, através da transferência para a Segurança Social Portuguesa dos encargos assumidos pelas instituições de previdência das ex-colónias, pois que o que tais normas evidenciam é que o legislador, apenas, quis que os contributos para as citadas instituições fossem reconhecidos e valorados como se tivessem sido prestados no âmbito do sistema de segurança social português e, consequentemente, que não houvesse discriminação ou desigualdade no seu tratamento.
Ou seja, e dito de outro modo, o «reconhecimento dos períodos contributivos» verificados nas ex-colónias queria unicamente significar que esse tempo e esses descontos deveriam ser considerados como se tivessem acontecido no Portugal europeu. E, se assim era, e se, em nenhum momento, o legislador quis pôr a cargo da Segurança Social portuguesa a responsabilidade pelo pagamento das pensões devidas pelas instituições de previdência dos novos países de língua oficial portuguesa e se, além disso, essas prestações tinham de ser valoradas em conjunto e em plano de igualdade com as contribuições referentes ao trabalho prestado em Portugal, deve concluir-se que o montante da pensão devida pelas instituições das ex-colónias deveria ser integrado na pensão que, pela globalidade daqueles dois períodos, ficasse a cargo da segurança social portuguesa.
Nesta matéria os cidadãos regressados das ex-colónias não deviam ser descriminados, positiva ou negativamente, em relação aos cidadãos que tivessem feito as suas contribuições unicamente no Portugal europeu.
E tanto assim é que quando o legislador quando quis aperfeiçoar esse regime, e para isso fez publicar o DL 45/93, de 20/2, não pôs em causa a sua substância ou as suas linhas fundamentais, limitando-se a alargar “o reconhecimento dos períodos de actividade exercida naqueles territórios, aos quais tenha correspondido o pagamento de contribuições para as instituições de previdência, a pessoas que entretanto se tornaram titulares de pensão por regimes de protecção social obrigatórios” (Vd. o respectivo preâmbulo e o seu art.° 1°).
Ou seja, o DL 45/93 manteve tudo o que o DL n.° 335/90 já estabelecera apenas acrescentando que o direito ao reconhecimento dos períodos contributivos nas ex-colónias seria também conferido a quem já tivesse a qualidade de pensionista em Portugal e, por isso, se previa que os processos destes pudessem ser reabertos e reapreciados de acordo com os elementos que esses novos períodos aportassem (vd. seu art.° 2.°).
O DL n.° 45/93 não introduziu, assim, qualquer disposição que, de alguma forma, alterasse o essencial já estatuído no DL 335/90, designadamente que pudesse fazer crer que a Segurança Social portuguesa ficasse obrigada ao pagamento das pensões cuja responsabilidade cabia às entidades de previdência dos novos países de língua oficial portuguesa.
E este regime manteve-se, no essencial, intocado após a publicação do DL 401/93, de 3/12/93, pois que este, no essencial, procurou apenas regular «o âmbito da responsabilidade do Estado Português na cobertura dos encargos determinados pela garantia do direito a prestações nas eventualidades de invalidez, velhice e morte de beneficiários das instituições de previdência de inscrição obrigatória das ex-colónias, reconhecidos nos termos do DL n.° 335/90, de 29/10, na redacção dada pelo DL 45/93, de 20/2» - vd. seu art.° 1.º. E fê-lo dizendo que a aplicação do regime instituído pelos citados DLs não prejudicava «a subsistência da responsabilidade que cabe às instituições dos países africanos de língua oficial portuguesa no pagamento dos valores» das pensões cujo pagamento entretanto cessara e que a responsabilidade do Estado Português se limitava aos «montantes das prestações atribuídas por força do disposto no DL nº 335/90, de 29/10», que excedessem os quantitativos daquelas pensões em dívida. - Vd. n.°s 1 e 2 do seu art.° 2.°.
Ou seja, também o disposto no DL 401/93 ia no sentido de que a responsabilidade do Estado encontrava-se limitada a uma certa parte da pensão que a segurança social portuguesa prestasse. E, para que se pudessem apurar os montantes a cargo de instituições estrangeiras, que o Estado Português adiantara por imperativo do regime introduzido pelo DL n.° 335/90, o art. 3º daquele diploma impôs que tais despesas fossem «contabilizadas de forma autónoma, com vista a permitir, a todo o tempo, o apuramento dos valores da responsabilidade das instituições dos países africanos de língua oficial portuguesa».
Fica, assim, claro que o DL nº 401/93 não veio contrariar o que já tinha sido estabelecido nos DL.s n.°s 335/90 e 45/93 e, por isso, não introduziu qualquer novidade no sentido de alargar a responsabilidade do Estado Português no pagamento das pensões devidas aos regressados das ex-colónias.
É, pois, é seguro afirmar-se que a citada legislação teve, unicamente, por objectivo garantir aos regressados das ex-colónias que as contribuições feitas nesses territórios para as respectivas instituições de previdência iriam ter o mesmo tratamento que as que tivessem ocorrido em Portugal e que, por isso, esses períodos contributivos iriam ser considerados na atribuição de pensões no âmbito do sistema de Segurança Social português.
E, sendo assim, a mesma não pode servir de fundamento a que se reclame o pagamento de duas pensões autónomas pela Segurança Social portuguesa - uma decorrente dos períodos contributivos nas ex-colónias e outra das prestações feitas em Portugal - e, desta forma, pretender que aquela assuma as dívidas das entidades das instituições de previdência das
ex-colónias e satisfaça, em vez delas, as pensões em falta”
III.2. Relativamente à alegada violação do Despacho do Sr. Secretário de Estado da Segurança Social, de 24/2/94 - Despacho n.° 16-I/SESS/94 — que no entender do recorrente conduziria, também à revogação da decisão recorrida, sobre a sua não razão discorre-se no acórdão de
24-05-2005:
“(...)desde logo, a primeira observação a fazer é a de que se a citada legislação não confere ao Recorrente o direito que este reclama não poderia ser o dito Despacho a, fazendo uma interpretação revogatória das suas disposições, conferir-lho. Tanto mais quanto é certo que as suas preocupações foram de natureza operativa e procedimental tendo em vista a actuação uniforme das instituições de Segurança Social portuguesas no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição das pensões devidas.
E, por isso, como se demonstrou no Acórdão de 5/6/02 (rec. 267/02) que, pela sua clareza e desenvolvimento, iremos aqui seguir, aquele Despacho não pode ter as virtualidades e as consequências pretendidas pelo Recorrente.
Escreveu-se naquele Aresto:
“Através deste despacho, o Secretário de Estado da Segurança Social pretendeu «definir algumas regras e procedimentos» que, na linha do determinado nos Decretos-Leis nº 335/90, de 29/10, 45/93, de 20/2, e 401/93, de 3/12, levassem as instituições de segurança social a actuarem uniformemente «no reconhecimento dos períodos contributivos e na atribuição de pensões» aos «pensionistas de invalidez e de velhice da CPPCFB». Aparentemente, o autor do despacho supôs que o regime decorrente daqueles diplomas legais enfermava de quaisquer obscuridades, ao menos na sua aplicação particular aos pensionistas da CPPCFB; e o despacho destinar-se-ia a eliminá-las, buscando uma tradução unívoca e precisa do que o mencionado regime impunha — pois é óbvio que o despacho não poderia contrariar a lei, que fielmente deveria servir. Ora, esta tentativa de esclarecimento, que o mencionado despacho incorporou, aproxima-se de uma explicação do «ignotum per ignotius», pois parece ter adensado as dúvidas sobre uma solução legal que, como acima vimos, não as comportava. Realmente, ao dispor que «as normas reguladoras da acumulação de pensões» seriam «aplicáveis às pensões atribuídas por força do reconhecimento dos períodos contributivos» (nº VIII), o Despacho n.° 16-I/SESS/94 sugeriu vagamente — mais do que afirmou — que os pensionistas na situação do ora recorrido poderiam vir a acumular duas pensões, ambas da responsabilidade do CNP: a que lhes fosse devida pelo regime geral português, reportada ao período contributivo verificado em Portugal, e a que correspondesse à pensão que a CPPCFB deixara de prestar.
Contudo, esta simples sugestão não poderia fundar o direito que a acção dos autos tendia a fazer reconhecer, já que a lei não admitia tal direito, como «supra» constatámos, e não é admissível interpretar tal despacho de um modo discrepante em relação ao regime legal aplicável. Diga-se ainda que o facto de o Despacho n.° 16-I/SESS/94 aludir à concessão, aos pensionistas da CPPCFB, de um «subsídio extraordinário de apoio social de montante idêntico ao da pensão» a que eles tinham direito por parte dessa Caixa (n.° VI), não implicava que a pensão a atribuir por via do «reconhecimento dos períodos de contribuições pagas» para a CPPCFB tivesse de ser igual ao «quantum» do subsídio — e, similarmente, ao da pensão em dívida por aquela Caixa. A concessão do subsídio por aquele valor destinava-se a manter temporariamente os pensionistas nos níveis de protecção existentes no momento em que a CPPCFB cessara os seus pagamentos, sem que isso significasse qualquer decisão antecipada do Secretário de Estado acerca de uma igualdade quantitativa entre os montantes das pensões que a segurança social portuguesa haveria de atribuir e os valores em dívida por aquela instituição estrangeira.
Para além disso, o despacho em causa nunca foi publicado no Diário da República, pelo que nem sequer lhe pode ser reconhecida uma qualquer eficácia que proviesse da sua força regulamentar (cfr. o art. 119º, n.°s 1, al. h), e 2, da Constituição), assumindo-se, pura e simplesmente, como uma orientação aos serviços, apenas operante nas relações inter-orgânicas. Ademais, esse despacho foi seguido pelo n.° 65-I/SESS/94, de 19/12, do mesmo Secretário de Estado e também não publicado, e depois, pelo Despacho Conjunto nº. A-74/79-XIII, dos Ministros das Finanças e da Solidariedade e Segurança Social, publicado na II Série do DR de 28/4/97; e, em tais despachos, também não se tergiversou em relação ao que a lei determinara.
Atentemos naquele Despacho n.° 65-I/SESS/94. Ele teve basicamente em vista regular o denominado «suplemento de apoio social aos pensionistas de invalidez e velhice da CPPCFB» que, como o ora recorrido, «exerceram a faculdade prevista no Despacho nº.
16-I/SESS/94, de 24/2» — isto é, que pediram o reconhecimento dos períodos de contribuições pagas para aquela Caixa. No cálculo desse suplemento, haveriam de se ter em conta os montantes da pensão devida pela CPPCFB e da pensão que porventura lhe coubesse pelas contribuições realizadas em Portugal; mas esta distinção entre as pensões apenas operava no processo de cálculo e, portanto, «in abstracto», não significando que os pensionistas a que o despacho se dirigia tinham um direito, «in concreto», à acumulação delas. Aliás, a mera existência do «suplemento de apoio social» provava suficientemente que tal direito não estava a ser reconhecido, pois, correspondendo o suplemento à diferença que se verificasse entre o actualmente recebido pelo pensionista e o que a CPPCFB lhe pagava em Dezembro de 1993, a causa da sua atribuição só podia ser a falta de pagamento, pela segurança social portuguesa, de uma pensão coincidente com a devida por aquela Caixa.
Também o Despacho Conjunto n.° A-74/97-XIII — que, sobre os outros despachos referidos, apresenta as vantagens da sua publicação no Diário da República e da sua posterioridade — se mostra absolutamente inequívoco no sentido de que aos pensionistas da CPPCFB não era devida, pela segurança social portuguesa; uma pensão que autonomamente correspondesse às importâncias que aquela instituição de previdência estrangeira deixara de pagar. Ele veio «definir os termos da concessão do suplemento social de equiparação aos pensionistas da CPPCFB» que se encontrassem na situação do art. 2.º. E este preceito dispunha que o despacho conjunto se dirigia aos pensionistas da CPPCFB que, sendo também (em 31/12/93) pensionistas do regime geral da segurança social, passaram a receber, por virtude da aplicação do regime legal que acima analisámos, «montantes de pensões inferiores aos que teriam se aquela pensão lhes fosse atribuível ao abrigo do disposto no DL n.° 329/93, de 25/9». «Aquela pensão» era, indiscutivelmente, a que a segurança social portuguesa lhes pagaria pela consideração autónoma dos períodos contributivos nas ex-colónias, autonomia essa que pressupunha que tais pensionistas não tivessem qualquer período de contribuições em Portugal, a que o tempo de labor nos territórios ultramarinos se devesse somar.
Ora, mais uma vez devemos assinalar que é meridiano que, se os pensionistas da CPPCFB tivessem o direito de auferir duas pensões – uma, pelas contribuições feitas em Portugal, e outra, pelas realizadas no antigo ultramar — nenhuma razão haveria para lhes ser atribuído o «suplemento social de equiparação», já que a última dessa pensões seria calculada de um modo igual para todos, independentemente de eles apresentarem, ou não, períodos contributivos no nosso país.
Portanto, quando a acção dos autos foi instaurada; era certo, tanto à face da lei aplicável, como à luz dos preceitos regulamentares insertos no referido despacho conjunto e que da lei não poderiam divergir, que os pensionistas na situação do aqui recorrido não tinham direito a haver da segurança social portuguesa as duas pensões acima mencionadas, em acumulação recíproca — mas apenas uma pensão, calculada a partir da globalidade dos períodos contributivos, acontecidos em Portugal e no antigo ultramar. Nesta conformidade, a sentença «a quo» merece censura por ter decidido que o direito a reconhecer existia por força das disposições legais e regulamentares aplicáveis.”
III. 3. Por fim, alega o recorrente que a decisão recorrida, ao negar-lhe o direito peticionado, violou o princípio da igualdade consagrado no art.° 13, da CRP.
Mais uma vez sem razão.
Na verdade, continua o acórdão que vimos seguindo, “... a pensão atribuída ao Recorrente pela Segurança Social portuguesa foi calculada de acordo com o que se estipula no n.° 1 do art.° 33.° DL 329/93, de 25/9, isto é, tendo em conta “o total das remunerações dos 10 anos civis a que correspondam remunerações mais elevadas, compreendidas nos últimos 15 anos” e, portanto, e havendo-as, nelas foram incluídas as recebidas em Portugal. O que significa que a pensão que lhe concedida atendeu a todas as contribuições por ele feitas, quer as realizadas em Angola quer as realizadas em Portugal. E, porque assim, e porque as remunerações auferidas em Portugal poderiam ser inferiores às auferidas em Angola não será surpreendente que dessa forma pudesse resultar que a pensão atribuída ao Recorrente fosse inferior àquela que decorreria se o período contributivo considerado fosse apenas o ocorrido para a CPPCFB e, portanto, inferior à pensão atribuída a outros pensionistas da CPPCFB que, embora em igualdade de circunstâncias consigo em relação àquela Caixa, nunca trabalharam e descontaram em Portugal.
Isto é, se a lei manda que o cálculo da pensão seja feito com base nos dez melhores salários dos últimos quinze anos é natural que os beneficiários com melhores salários nos primeiros anos da suas carreiras possam ser prejudicados pelo facto de a sua pensão não ser calculada com base nesses salários mas com base nos salários dos últimos 15 anos. E, porque assim, não é anómalo que quem viu o seu nível salarial descer nos últimos anos da sua carreira contributiva recebe uma pensão proporcionalmente diminuída em relação às expectativas que porventura acalentava quando auferia remunerações mais altas.
Mas esta é a solução que surge directamente do sistema de determinação de pensões estabelecido no citado DL 329/93 e que se aplica a todos os contribuintes do regime geral da segurança social portuguesa.
Nesta conformidade, estando matéria em causa exaustivamente regulada na lei a Administração, ao agir neste domínio, exerce poderes estritamente vinculados.
O que significa que não podia deixar de calcular a pensão do Recorrente doutra forma que não segundo as regras aqui aplicadas, pois que se assim não fizesse estaria a instaurar uma flagrante diferença de tratamento entre a generalidade dos cidadãos e um grupo especial de beneficiários da CPPCFB, em que se incluiria o Recorrente, e, portanto, e aqui sim, a violar o princípio da igualdade.
E, porque assim, e porque, deste modo, o Recorrente foi tratado de um modo igual a todos os demais beneficiários do sistema e porque a Administração não agiu num espaço de liberdade relativa onde pudesse exercer um poder discricionário, não se poderá falar na violação do princípio da igualdade.”
Conclui-se assim que, tal como se decidiu no acórdão recorrido, ao recorrente não assiste o direito de receber da segurança social portuguesa uma pensão correspondente ao seu período contributivo em Angola, a qual seria autónoma e cumulável com a que veio a receber pelas contribuições realizadas em Portugal, razão por que o recurso tem de improceder.
A mesma solução jurídica foi, também, a adoptada pelos acórdãos do Pleno de
2005-07-05 e de 7-02-2006, nos Recursos n.° 999/03 e 527/03, respectivamente.
IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Lisboa, 2 de Julho de 2009. – José António de Freitas Carvalho (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.
