Quem foi o relator do acórdão 0765/05?

O relator foi São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0765/05?

O acórdão foi proferido em 08 de novembro de 2005.

0765/05 - STA

Sumário

I - O DL 37251, de 28.12.48, pôs em vigor o PUCS com o respectivo regulamento, que o integra, mesmo sem que este tivesse sido publicado no jornal oficial, sem embargo do disposto nos D.L. 22.470, de 11.04.33, e 33.921, de 5.9.44, sobre a publicação, por se tratar de lei especial, não sendo assim afectadas, nem a validade nem a eficácia daqueles diplomas, matéria aliás de natureza puramente formal, pelo que não é questionada pelo art. 293.º da CRP (versão originária). II - A eficácia do PUCS e respectivos regulamentos decorria, pois, da sua publicidade pelos meios habituais de publicação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no jornal oficial. III - O art. 8.º do DL 37251 encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações ao PUCS, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade.

Texto

Acordam na 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo. 1. Relatório A... e OUTROS, devidamente identificados nos autos, recorreram para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso interposto do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA DE CASCAIS, proferido em 1996-07-05, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de licenciamento da construção nos prédios dos recorrentes localizados no Monte Estoril, formulando em síntese as seguintes conclusões: 1- A sentença de 2004-12-06 que integra o objecto do presente recurso apreciou e decidiu a questão da falta de fundamentação do acto sub judice considerando que “embora a fundamentação pudesse ter sido mais concretizada e completa (…) o acto impugnado ainda satisfaz suficientemente essa exigência”; 2 – Por sentença do tribunal a quo de 1999-04-23 foi decidido, com trânsito em julgado, a anulação do acto sub judice e com base em falta de fundamentação, pelo que a douta sentença recorrida não tinha que decidir de novo tal questão, que se mantém totalmente eficaz e com força de caso julgado formal e material (art. 671º e seg.s do CPC); 3 – A pretensão formulada pelos ora recorrentes em 28-11-1995 foi tacitamente deferida em 1996-02-05 pois a entidade recorrida não se pronunciou definitivamente, no prazo de 45 dias, a contar da data da apresentação do requerimento de aprovação dos projectos e licenciamento da construção, como resulta dos artigos 17º, 47º/2 e 61º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro e do art. 108º do CPA; 4 – A referida aprovação tácita nunca poderia ser posta em causa pela apresentação posterior de um projecto de alterações ou quaisquer outros elementos adicionais, tanto mais que nada impede que para o mesmo terreno seja apresentado mais de um projecto ou exista mais de um projecto aprovado (Ac. Do STA de 1978-04-06, BMJ 281/371); 5 – Dos termos e circunstâncias em que o acto sub judice foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência e efeitos do referido deferimento tácito, pelo que, inexistindo voluntariedade na produção dos efeitos revogatórios, falta desde logo um dos elementos essenciais do acto em análise, que é assim nulo (art. 133º, 1 do CPA); 6 – O despacho em análise sempre teria revogado anteriores actos tácitos constitutivos de direitos, tendo pelo menos, violado frontalmente o art. 77º, b) do Dec. Lei 100/84, de 29 de Março, e os artigos 140º, 1/b e 141º do CPA, pois não foi invocada e não se verifica in casu qualquer ilegalidade dos actos revogados. 7 – O despacho sub judice violou frontalmente o art. 266º da CRP e o art. 63º/1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, pois os fundamentos invocados no parecer em que o referido despacho alegadamente se fundamentou para indeferir a pretensão dos ora recorrentes não integram a previsão de qualquer daquele normativo legal, que contém uma enumeração taxativa; 8 – O despacho sub judice ao indeferir a pretensão dos ora recorrentes com fundamento na sua alegada desconformidade com as normas constantes do Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), enferma de diversos erros de direito, bem como de diversas ilegalidades, pois o despacho do Sr. SEUH de 1974-03-23, alterou o PUCS e o referido plano não constitui um instrumento urbanístico válido, eficaz ou juridicamente existente; 9– O despacho sub judice violou frontalmente os princípios constitucionais da segurança das situações jurídicas e da protecção da confiança dos ora recorrentes, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático, pois indeferiu a sua pretensão com fundamento em normas que nunca seriam aplicáveis in casu, tanto mais que o edifício em causa não afecta manifestamente a estética e beleza do local em que se enquadra; 10– O Projecto do PDM de Cascais também não constitui um instrumento de planeamento territorial eficaz, por ainda não ter sido aprovado e publicado, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão dos ora recorrentes (art.s 119º da CRP, art. 5º do C.Civil e art. 15º a 18º do Dec. Lei 69/90 de 2 de Março); 11 – O art. 1360º do C.Civil não é aplicável à apreciação de projectos de arquitectura pelas câmaras municipais, pois refere-se apenas a relações jurídicas de direito privado, sendo certo que as distâncias mínimas previstas nesse preceito foram respeitadas in casu; 12- A entidade recorrida não demonstrou que lhe tivessem sido delegados os poderes previstos no art. 1º, 1/ a e 2º/1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, ao abrigo da necessária lei de autorização, mediante actos devidamente publicados e de onde constasse a competência para revogar o deferimento tácito da pretensão dos ora recorrentes; 13 – O acto em análise ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e iniciativa económica privada dos ora recorrentes constitucionalmente consagrados nos artigos 61º/1 e 62º/1 da CRP, pois indeferiu a sua pretensão sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei, criando assim restrições ao referido direito mediante simples actos administrativos; 14 – O despacho em causa ao indeferir a pretensão dos ora recorrentes violou os princípios da igualdade, justiça e boa fé constitucionalmente consagrados, pois perto do terreno dos recorrentes existem outras construções recentes e licenciadas pelos órgãos competentes da CMC, com características idênticas, relativamente às quais foram adoptados critérios diversos (art.s 2º, 13º 266º da CRP; art.s 4º,5º,6º e 7º do CPA), nomeadamente o prédio de nove pisos a Nascente; 15 – O despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito (art. 268/3 da CRP, art. 124º e 125º do CPA), conforme se decidiu na douta sentença do tribunal a quo de 1999-04-23, pois: a) a entidade recorrida não indicou qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nem da alegada revogação do deferimento tácito da pretensão dos ora recorrentes; b) consubstanciando-se num simples indefiro pelo que dele não constam quaisquer fundamentos de facto e de direito do indeferimento da pretensão dos ora recorrentes, sendo certo que o parecer que o antecede também não contém quaisquer razões de facto ou de direito daquele indeferimento, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos não concretizando a violação de quaisquer normas jurídicas. 16 – A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artigos 2º, 9º, 13º, 18º, 61º, 62º, 266º e 268º da CRP, nos art.s 671º e seguintes do CPC, nos art.s 3º, 4º, 108º, 124º, 125º, 133º, 138º e seguintes do CPA e nos arts 1º, 2º, 17º, 47º, 61º e 63º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro. A entidade recorrida defende a manutenção da sentença recorrida. Neste Supremo Tribunal o Exmo. Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: a) Os recorrentes são proprietários de dois prédios urbanos com as áreas de 980 m2 e 1080 m2, sitos na Rua... n.ºs ... e ..., Monte Estoril, concelho de Cascais; b) Relativamente a um “Anteplano de um Hotel de apartamentos no Mt. Estoril” foi proferido em 23-3-74, pelo Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação, despacho a considerar que “o estudo em apreciação oferece condições de passar à fase de projecto definitivo, desde que não seja ultrapassado o índice de ocupação do solo 1=2 e o mesmo seja integrado e conjugado com o projecto referente ao lote vizinho”; c) Em 24-06-87, o Presidente da Câmara de Cascais aprovou projectos de construção com um índice de ocupação de 1,5; d) Em 28-11-95, as Recorrentes A... e ... requereram à Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura e o licenciamento da construção do edifício para habitação colectiva que pretendem construir nos terrenos referidos em a) supra; e) Até 5-1-96, aquelas recorrentes não foram notificadas pela Câmara para apresentarem quaisquer elementos necessários à apreciação da sua pretensão; f) Sobre o pedido referido em d) recaiu, em 15-2-96, a informação dos serviços de Urbanismo e Infra-estruturas seguinte: “1- Pretende-se a construção de um edifício de 27 apartamentos, num terreno constituído pela união de dois lotes, localizados no Monte-Estoril em zona HL do PCUS. 2. Consultado o projecto do PDM de Setembro de 95, ainda não aprovado, verifica-se que o lote a Norte se encontra na classe de espaço urbano de alta densidade e o lote a sul em urbano de baixa densidade. 3. Da análise da presente proposta, constata-se que: a) os requerentes não são os únicos proprietários dos terrenos não sendo apresentadas quaisquer declarações autenticadas dos restantes comproprietários existindo assim o problema da falta de legitimidade; b) embora a proposta tenha como premissa a existência de um edifício de nove pisos a nascente, a presente proposta apresenta uma volumetria e ocupação excessiva, assumindo-se como ampliação do imóvel existente, em vez de funcionar como um verdadeiro elemento de transição correctamente integrado com todas as características urbanísticas da zona e não apenas os aspectos volumétricos. c) urbanisticamente o proposto desrespeita os parâmetros urbanísticos válidos para a zona que no que se refere ao PUCS quer no que se refere ao projecto do PDM, uma vez que não só ultrapassa os índices de referência e as alturas máximas de fachada como agrava a densidade habitacional bruta da zona que já sofreu uma ampla alteração com a construção de um edifício de 9 pisos a nascente, também ele inicialmente projectado para estabelecimento hoteleiro. d) Recorda-se que apenas um lote (Norte) se encontra inscrito no espaço urbano de alta densidade, propondo o presente projecto um índice de construção global de 2,30 (1,60 descontando caves e casa máquinas). f) Para além dos aspectos urbanísticos de análise do projecto verifica-se que: a) não é apresentada nenhuma autorização ou vistoria válida que avalie a qualidade e estado de conservação das moradias existentes e que consequentemente aprove uma eventual demolição; b) não é apresentada a constituição da propriedade horizontal e respectivas permilagens; c) os percursos de circulação automóvel e as respectivas vias de acesso não se encontram assinaladas, quer na delimitação das (…) quer na pertença das mesmas; d) Uma vez que as vias não se encontram devidamente assinaladas, não é possível avaliar o número de estacionamentos disponíveis face às dotações mínimas exigidas. E) não é apresentada a planta da casa de máquinas. f) A modelação do terreno a tardoz origina a infracção do art. 1360º do C.Civil, face aos terrenos a Sul e Nascente. 5. Face ao exposto julga-se de não poder considerar o proposto com base nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei 445/91”. g) Por ofício n.º 9542, de 7-3-96, as então requerentes foram notificadas para, nos termos do art. 100º do CPA, se pronunciarem por escrito sobre esta proposta de indeferimento; h) na sequência desta proposta, em 18-4-96, os ora recorrentes, por requerimento registado com o n.º 3377/96, apresentaram alterações ao referido projecto essencialmente destinadas a reduzir a área de construção em 125 m2; i) Sobre essas alterações, em 12-6-96, foi prestada a informação seguinte: “Os elementos apresentados diminuem a área de construção em apenas 125 m2, mantendo-se as restantes questões de ordem técnico-urbanística mencionadas na informação de 96-02-15 pelo que se julga de manter o teor negativo da mesma”; j) Sobre essa informação recaiu a proposta “é de indeferir com os fundamentos da audiência prévia”, e sobre esta, em 4-7-96 foi proferido despacho do Director do Departamento do Urbanismo e Infra-estruturas “Concordo”. k) Em 5-7-96 o Presidente da Câmara proferiu, no uso de poderes delegados pela Câmara, o seguinte despacho “Indeferido, de acordo com a informação dos serviços datada de 4-7-96”. l) Por ofício datado de 26 e recebido em 29-7-96, os recorrentes foram notificados deste despacho nos seguintes termos: “Apreciado o requerimento 3377/96, verifica-se que não apresenta razões de natureza técnica que originem a alteração do parecer emitido, pelo que relativamente ao processo de V.Exa. em epígrafe, comunico que o mesmo foi indeferido por despacho de 5-7-96, exarado pelo Senhor Presidente, no uso da competência delegada, ao abrigo das alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei n.º 445/91, rectificado pelo Dec. Lei 250/94, fundamentado no parecer dos Serviços Técnicos que se remete em anexo fotocópia”. m) A Câmara Municipal de Cascais, por deliberação tomada na reunião de 18-1-94, delegou no seu Presidente, ao abrigo do art. 51º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 100/84, a competência para conceder licenças para construção e aprovação dos respectivos projectos, delegação que foi publicada no edital camarário de 31-1-94. 2.2. Matéria de direito As recorrentes insurgem-se contra a sentença por entender que a mesma (i) violou o caso julgado (conclusões 1ª e 2ª), e estar eivada de erro de julgamento por não ter reconhecido no acto impugnado os seguintes vícios: (ii) nulidade por falta de um elemento essencial do acto - a vontade revogatória – (conclusões 4ª e 5ª); (iii) anulabilidade por, na sua veste de acto revogatório não invocou a ilegalidade dos actos revogados (conclusão 6ª); (iv) anulabilidade por violação do art. 63º, 1 do Dec. Lei 445/91, de 20/11 (conclusão 7ª); (v) anulabilidade por indeferir a pretensão com fundamento em alegada violação de normas do PUCS, pois tal instrumento urbanístico não é válido, eficaz ou juridicamente existente (conclusão 8ª); (vi) anulabilidade por violação dos princípios da segurança e protecção da confiança, pois indeferiu a sua pretensão com fundamento em normas que nunca seriam aplicáveis (conclusão 9ª); (vii) anulabilidade por ter aplicado o PDM de Cascais quando o mesmo ainda não estava aprovado (conclusão 10ª); (viii) anulabilidade por ter aplicado o art. 1360º do C. Civil à apreciação do projecto de arquitectura (conclusão 11ª); (ix) anulabilidade por não se ter demonstrado a delegação de poderes no autor do acto (conclusão 12ª); (x) nulidade por ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade, sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei (conclusão 13ª); (xi) anulabilidade por violação dos princípios da igualdade, justiça e boa fé pois perto dos recorrentes existem outras construções recentes com características idênticas relativamente às quais foram adoptados critérios diversos (conclusão 14ª) e (xii) anulabilidade por falta de fundamentação (conclusão 15ª). Apreciaremos as questões pela ordem da respectiva alegação. (i) violação do caso julgado (conclusões 1ª e 2ª), Defendem as recorrentes que a sentença proferida no TAC em 23-4-1999 e que anulou o acto impugnado por falta de fundamentação fez caso julgado e, nessa medida, sobrepõe-se à sentença proferida em 6-12-2004. Na origem da questão está a circunstância de ter havido uma primeira sentença conhecendo do vício de falta de fundamentação que este Supremo Tribunal Administrativo considerou violadora do art. 57º da LPTA, isto é, sem respeitar a ordem de conhecimento dos vícios. Nesse Acórdão (fls. 144) “foi ordenada a baixa dos autos ao TAC para aí se conhecer dos vícios pela ordem indicada”. Ao elaborar nova sentença o M. juiz do TAC interpretou o referido Acórdão no sentido de se ter esgotado o seu poder jurisdicional quanto aos vícios já apreciados (onde se incluía a falta de fundamentação do acto), explicitando claramente este seu entendimento: “Considerando que a decisão revogada conheceu aqueles três vícios assacados ao despacho recorrido e que essa parte da sentença ainda não foi apreciada pelo STA, o poder jurisdicional deste Tribunal de Círculo Administrativo quanto a ela esgotou-se. Assim, em obediência ao referido Acórdão, cumpre conhecer apenas os vícios não conhecidos inerentes à legalidade interna do acto” (fls. 170). Conheceu, então dos demais vícios, ainda não apreciados concluindo pela sua não verificação e anulou o acto por falta de fundamentação (sem apreciar de novo esse vício). Contudo, em recurso dessa nova decisão, este Supremo Tribunal entendeu de modo diverso. Entendeu que o anterior Acórdão do STA tinha revogado a decisão judicial relativamente a todos os vícios. Concluindo que “ao considerar não ter de conhecer os vícios já apreciados na sentença de fls. 75 e seguintes mantendo a anulação do acto recorrido, por vício de forma constante da aludida sentença, a decisão judicial ora em recurso decidiu em contrário do julgado no Acórdão deste S.T.A. de fls. 139 e seguintes, violando o disposto no art. 671º, n.º 1 do C.P.Civil, pelo que merece ser revogada” – fls. 293. Na sequência deste Acórdão é então proferida a sentença ora recorrida que reapreciou todos os vícios considerando que se não verificava qualquer deles. O Acórdão deste STA de fls. 270 e seguintes decidiu que a primeira sentença, onde se anulou o acto por falta de fundamentação, tinha sido suprimida na sua totalidade da ordem jurídica, impondo ao juiz o dever de conhecer de todas as questões quer tivessem, ou não aí sido apreciadas. Esta decisão transitou em julgado. A sentença ora recorrida, ao apreciar de novo o vício de falta de fundamentação fê-lo em obediência expressa ao decidido no referido Acórdão que, revogou uma decisão precisamente por ter acolhido o entendimento que as recorrentes agora defendem. É, pois óbvio que, nas apontadas circunstâncias, não houve violação, mas sim cumprimento do caso julgado anteriormente formado nos autos. (ii) nulidade por falta de um elemento essencial do acto - a vontade revogatória – (conclusões 4ª e 5ª). Defendem as recorrentes que a prática de um acto de indeferimento expresso, tendo-se formado anteriormente um acto de deferimento tácito – sobre idêntica pretensão – é nulo por falta de um elemento essencial: a vontade revogatória. É manifesta a sua falta de razão. O acto de indeferimento expresso contém e exterioriza uma vontade da Administração na definição de uma situação jurídica concreta – o indeferimento de uma pretensão. Para além dessa vontade expressa, há ainda uma vontade implícita, que decorre da incompatibilidade lógica entre o conteúdo da vontade expressa e a manutenção na ordem jurídica de um acto de sentido oposto. Tal incompatibilidade emerge num quadro em que a matéria, a entidade competente e o tipo legal do acto dizem respeito ao mesmo assunto – a apreciação de um projecto de arquitectura com vista ao licenciamento de uma operação urbanística. Neste caso, podemos falar com toda a propriedade em “revogação implícita” e não apenas num acto com efeitos incompatíveis - cfr. sobre a distinção o Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 28-4-05, proferido no recurso 1233/04, sublinhando a necessidade de um elo de ligação (matéria e competência) para se poder falar em revogação implícita e, na doutrina, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Coimbra 2002, pág. 428 e seguintes, sublinhando que não há revogação, apesar de haver um acto administrativo de conteúdo contrário, quando o novo acto é proferido no exercício de uma competência diferente. Assim tendo havido um acto revogatório implícito, a vontade enquanto elemento essencial do acto administrativo, decorre necessariamente da vontade expressa e da sua incompatibilidade com a manutenção do acto anterior de sentido contrário. (iii) anulabilidade por, na sua veste de acto revogatório não invocou a ilegalidade dos actos revogados (conclusão 6ª). Dizem as recorrentes que o acto recorrido, na sua veste revogatória é ilegal por (a) não invocar, (b) nem se verificar no caso qualquer ilegalidade do acto revogado. O primeiro argumento não procede, manifestamente. O acto de indeferimento expresso invocou várias razões para indeferir a pretensão das recorrentes, designadamente, a violação do PCUS e do PDM de Cascais, a violação do art. 1360º do C.Civil. Quanto à verificação ou não das ilegalidades do acto de deferimento tácito, a mesma depende da legalidade do acto de indeferimento expresso – uma vez que uma coisa é o reverso da outra. Se o acto de indeferimento expresso for legal, ou seja, se o projecto se mostrar em desconformidade com um instrumento de ordenação urbanístico invocado, válido e eficaz, é patente a ilegalidade de um deferimento tácito em desconformidade com eles. Deste modo, este aspecto da questão perde autonomia, uma vez que as razões invocadas para indeferir expressamente o projecto de arquitectura prendem-se todas elas com a ilegalidade da sua aprovação. Assim, e como tais ilegalidades foram expressamente arguidas, delas se conhecerá oportunamente. (iv) anulabilidade por violação do art. 63º, 1 do Dec. Lei 445/91, de 20/11 (conclusão 7ª); (v) anulabilidade por indeferir a pretensão com fundamento em alegada violação de normas do PUCS, pois tal instrumento urbanístico não é válido, eficaz ou juridicamente existente (conclusão 8ª); (vi) anulabilidade por violação dos princípios da segurança e protecção da confiança, pois indeferiu a sua pretensão com fundamento em normas que nunca seriam aplicáveis (conclusão 9ª); (vii) anulabilidade por ter aplicado o PDM de Cascais quando o mesmo ainda não estava aprovado (conclusão 10ª); (viii) anulabilidade por ter aplicado o art. 1360º do C. Civil à apreciação do projecto de arquitectura (conclusão 11ª). Todos estes vícios do acto devem, a nosso ver, ser apreciados conjuntamente, até porque nem sequer é necessário – para sustentar a validade do indeferimento expresso – que todos os seus fundamentos sejam válidos. Basta que seja válido apenas um deles. O art. 63º, 1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, tem a seguinte redacção: “1 - O pedido de licenciamento é indeferido com base em qualquer dos seguintes fundamentos: a) Desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei; b) Desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos; c) Desrespeito por servidões administrativas e restrições de utilidade pública; d) Ser a obra susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento; e) Alterações em construções ou elementos naturais classificados como valores concelhios, quando deles possa resultar prejuízo para esses valores; f) Existência de declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação que abranja a área a licenciar; g) Recusa prévia, fundamentada, por alguma das entidades consultadas da aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei”. A informação de que se apropriou o acto impugnado fundamentou o indeferimento na verificação cumulativa “das alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei 445/91”. Deste modo, se as recorrentes não tiverem razão quanto a um dos fundamentos do indeferimento é quanto basta para que o mesmo se mantenha de pé. Esta afirmação é incontestável, uma vez que, nos termos da lei qualquer um dos fundamentos constantes do art. 63º do Dec. Lei 445/91 é só por si bastante para sustentar a legalidade do indeferimento. Nestas situações mesmo que alguns dos fundamentos não estejam correctos isso não afecta a validade do acto. O acto de indeferimento baseou-se no seguinte: “1- Pretende-se a construção de um edifício de 27 apartamentos, num terreno constituído pela união de dois lotes, localizados no Monte-Estoril em zona HL do PCUS. 2. Consultado o projecto do PDM de Setembro de 95, ainda não aprovado, verifica-se que o lote a Norte se encontra na classe de espaço urbano de alta densidade e o lote a sul em urbano de baixa densidade. 3. Da análise da presente proposta, constata-se que: a) os requerentes não são os únicos proprietários dos terrenos não sendo apresentadas quaisquer declarações autenticadas dos restantes comproprietários existindo assim o problema da falta de legitimidade; b) embora a proposta tenha como premissa a existência de um edifício de nove pisos a nascente, a presente proposta apresenta uma volumetria e ocupação excessiva, assumindo-se como ampliação do imóvel existente, em vez de funcionar como um verdadeiro elemento de transição correctamente integrado com todas as características urbanísticas da zona e não apenas os aspectos volumétricos. c) urbanisticamente o proposto desrespeita os parâmetros urbanísticos válidos para a zona que no que se refere ao PUCS quer no que se refere ao projecto do PDM, uma vez que não só ultrapassa os índices de referência e as alturas máximas de fachada como agrava a densidade habitacional bruta da zona que já sofreu uma ampla alteração com a construção de um edifício de 9 pisos a nascente, também ele inicialmente projectado para estabelecimento hoteleiro. d) Recorda-se que apenas um lote (Norte) se encontra inscrito no espaço urbano de alta densidade, propondo o presente projecto um índice de construção global de 2,30 (1,60 descontando caves e casa de máquinas). f) Para além dos aspectos urbanísticos de análise do projecto verifica-se que: a) não é apresentada nenhuma autorização ou vistoria válida que avalie a qualidade e estado de conservação das moradias existentes e que consequentemente aprove uma eventual demolição; b) não é apresentada a constituição da propriedade horizontal e respectivas permilagens; c) os percursos de circulação automóvel e as respectivas vias de acesso não se encontram assinaladas, quer na delimitação das (…) quer na pertença das mesmas; d) Uma vez que as vias não se encontram devidamente assinaladas, não é possível avaliar o número de estacionamentos disponíveis face às dotações mínimas exigidas. E) não é apresentada a planta da casa de máquinas. f) A modelação do terreno a tardoz origina a infracção do art. 1360º do C.Civil, face aos terrenos a Sul e Nascente. 5. Face ao exposto julga-se de não poder considerar o proposto com base nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei 445/91”. A sentença recorrida apreciou expressamente um dos fundamentos da ilegalidade apontada ao acto de indeferimento expresso, ou seja, a da invalidade e ineficácia do Plano de Urbanização da Costa do Sol. Tendo concluído a sentença que esse instrumento urbanístico era válido e eficaz e que fora efectivamente violado pelo projecto das recorrentes, concluiu (e com toda a lógica) que o acto de indeferimento era válido, ficando prejudicados os vícios emergentes da violação de preceitos constitucionais e de direito administrativo cuja violação foi invocada “apenas como corolário lógico da tese da invalidade e ineficácia daqueles instrumentos de ordenamento urbanístico” (fls. 318). Antecipando a conclusão entendemos que a decisão recorrida se encontra de acordo com a jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal (oportunamente citada) e com a qual concordamos inteiramente. No Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 18 de Janeiro de 1998 (recurso 27816/27817) foi (mais uma vez) apreciada a questão da validade e eficácia do PUCS no seguintes termos: “Sobre a questão da validade e eficácia do PUCS nos termos em que as recorrentes a põem – não conter um verdadeiro e próprio regulamento e não ter sido publicado – já este Tribunal várias vezes se debruçou e em termos que geraram uma jurisprudência pacífica que não se vê razão para alterar. Como se escreveu no Ac. De 3-10-95, recurso 34.281, aconteceu é que foi revogada a “exigência geral de publicação no Jornal Oficial do Plano de Urbanização da Costa do Sol … com a publicação do Dec. Lei 37.251, diploma posterior e de igual dignidade hierárquica dos diplomas que, em geral, exigiam aquela publicação”. A eficácia daquele plano e dos respectivos regulamentos decorria pois da sua publicidade pelos meios habituais de publicitação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no Jornal Oficial. Com efeito, sendo aquele plano e respectivos regulamentos, bem como as alterações posteriores, de interesse predominantemente local e regional, a publicitação deles nos termos exigidos para as normas e actos emitidos pelos entes autárquicos seria suficiente para defesa dos interesses dos respectivos interessados. Como dos autos não resulta – nem sequer foi alegado – que aqueles documentos normativos não tenham sido publicitados naqueles termos, há que reconhecer-lhes plena eficácia, mesmo perante a norma constitucional do art. 122º, 2 da CRP”. No mesmo sentido podem ver-se muitos outros acórdãos, designadamente os de 14-3-91, AD 370/1052; 24-10.91, recurso 26750; de 23-9-93, recurso 30.917 e de 17-2-94, recurso 32306. Entendimento que de resto se tem mantido firme, como se pode ver no Acórdão de 25-2-2003, proferido no recurso 0223/02: “Como vem assinalado na sentença recorrida e se consignou em recente acórdão deste STA (de 27.01.99, in A.D. 451-875 e segs.), com remissão para a vasta jurisprudência emitida neste STA a propósito da aplicabilidade do PUCS e seu regulamento, de acordo com o art.º 1.º, da Lei n.° 1909, de 22 de Maio de 1935, a região denominada Costa do Sol seria urbanizada de harmonia com o Plano de Urbanização aprovado pelo Governo. Veio este a aprovar o referido plano, conforme consta do art.º 1.º do DL 37.251, onde se diz que ele mereceu parecer favorável do Gabinete do Plano de Urbanização da Costa do Sol, homologado pelo Gabinete das Obras Públicas. E mais não exigia o diploma que, ao tempo, regulava a elaboração dos planos de urbanização, o Dec-Lei n.° 33.921, de 5 de Setembro de 1944, onde, aliás, se previa que organismos diferentes das câmaras o fizessem (cf. § 1.°, do art.º 11.° e art.º 19.º), no qual apenas se dizia que eles deviam ser aprovados pelo Governo (cf. Art.º 10.º). Só relativamente aos regulamentos dos planos se impunha que o Ministro das Obras Públicas os aprovasse por Portaria (cf. art. 30.°) tal como já decorria da alínea b), do art.º 9.°, do DL n.° 26.762, embora neste se não dissesse qual a forma que devia revestir esse acto. Só no art.º 14.°, n.° 2, do DL n.° 560/71, de 17 de Dezembro, se veio a dispor que com a Portaria que aprovasse os regulamentos dos planos de urbanização se publicasse no Diário do Governo uma planta síntese das disposições do plano e respectivo regulamento. Para que o P.U.C.S. e o respectivo regulamento - este aprovado por despacho de 17 de Fevereiro de 1959 e alterado por despacho de 14 de Dezembro de 1962 - ganhassem eficácia, não teriam que ser publicados como anexo ao DL 37.251 ou mesmo posteriormente. Como se assinala no mesmo aresto, o Tribunal Constitucional, por seu acórdão de 12.03.97 (in D.R. II n.° 144, de 25.06.97, a págs. 7274), não julgou inconstitucional as normas do P.U.C.S. pois que, como aí se refere, o art.º 122.° da Constituição de 1976, respeitante à publicação dos actos normativos, não é parâmetro de aferição da validade constitucional das normas do P.U.C.S., pois sendo estas normas anteriores à Constituição de 1976, não pode a sua validade formal e orgânica ser ajuizada à luz dos preceitos deste texto constitucional. É que o sentido do art.º 293.º, n.º 1, na redacção originária...- que dispõe que o direito ordinário anterior - mantém-se desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados é o de que todo o direito ordinário anterior ... se mantém, desde que o seu conteúdo seja materialmente compatível com as normas ou princípios da nova Constituição, e isso independentemente da sua conformidade ou desconformidade com a ordem constitucional anterior e independentemente também da sua conformidade ou desconformidade com as novas normas constitucionais relativas à forma e à competência dos actos normativos. As normas da C.R.P. de 1976 relativas à forma e competência dos actos normativos só se aplicam para futuro, não fazendo qualquer sentido averiguar se, à luz do art.º 122°, da C.R.P.. as normas do P.U.C.S. deviam ou não ser publicadas no D. R. para serem válidas e eficazes. Ainda como se assinalou no acórdão deste STA de 3.10.95 (Rec. 34281), publicado em Apêndice ao D.R., de 30.04.98, a págs. 7223 e segs., também citado no aludido aresto de 27.01.99, a eficácia do PUCS e respectivos regulamentos decorria pois da sua publicidade pelos meios habituais de publicação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no jornal oficial. Com efeito, sendo aqueles planos e respectivos regulamentos...de interesse predominantemente local e regional, a publicação deles nos termos gerais exigidos para as normas e actos gerais emitidos pelos entes autárquicos seria suficiente para defesa dos respectivos interessados. Refira-se que não vem sequer alegado que aqueles documentos normativos não tenham sido publicitados naqueles termos. Em suma, de harmonia com o exposto deve concluir-se pelas plenas validade e eficácia do Plano de Urbanização da Costa do Sol e seu regulamento (...)”. E, mais adiante, sobre a questão da caducidade ponderou o seguinte: “o artigo 8.º do DL 37251 prescreve: "O plano de urbanização da Costa do Sol será revisto de cinco em cinco anos por uma comissão constituída por um técnico designado pelo Ministro das Obras Públicas e um representante de cada uma das câmaras municipais interessadas. A manutenção do plano por novo período ou a introdução de alterações será da competência do Ministro das Obras Públicas, mediante prévia consulta, quanto a modificações importantes, ao Conselho Superior de Obras Públicas". Porém, tal preceito não implica que o PUCS tivesse caducado. (…) “Ora, a respeito da enunciada questão, e de harmonia com o entendimento reiteradamente expresso por este STA, deve entender-se que aquele normativo encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações ao PUCS, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade. Em suma, a referida norma apenas define a competência ministerial para aquele efeito, e não a sanção para o seu incumprimento. Veja-se a propósito o expendido nomeadamente, e por mais recentes, nos acórdãos de, 3.10.95 (rec. 34281) 27 01 97 (rec. 40001), 20.03.97 (rec. 33296), e de 18.02.98 (rec. 27816-P.)”. Entendimento de resto bem acolhido na doutrina – cfr. SOFIA DE SEQUEIRA GALVÃO, Cadernos de Justiça Administrativa, 8, pág. 18. Assim, sendo válido e eficaz o instrumento urbanístico invocado – PUCS – improcede a crítica feita a este segmento da decisão impugnada. Contudo, dizem os recorrentes, mesmo assim, o índice de ocupação do terreno das recorrentes, por força do Despacho de 1974-03-23 não seria o constante do PUCS, mas sim o de 2.0 para o terreno dos recorrentes ou, não sendo assim, violar-se-ia frontalmente os princípios da segurança e confiança jurídica. Não têm razão, uma vez que o despacho em causa referia-se a uma outra operação urbanística – um hotel (cfr. alínea b) da matéria de facto) – completamente diferente da actual – um bloco de apartamentos. Não é sustentável que as condicionantes da autorização para uma construção, sejam aplicáveis a uma outra completamente diferente, só porque se trata do mesmo terreno… Desta feita, as ilegalidades apontadas ao despacho recorrido por ter aplicado o PUCS não se verificam. Tendo sido invocada a violação do PUCS – por ter sido ultrapassado o índice de ocupação permitido naquele instrumento urbanístico - e não tendo o recorrente demonstrado que não se verificava tal violação, isto é alegado e provado factos de onde se concluísse que o índice de ocupação era inferior ao previsto (pois dirigiu o seu ataque ao acto tendo em vista não a violação do Plano, mas a sua invalidade e eficácia), somos forçados a concluir que é válido o fundamento invocado no acto de indeferimento, ou seja, que o indeferimento tácito continha pelo menos essa ilegalidade, e poderia por isso ser revogado com esse fundamento (revogação anulatória). A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo é clara no sentido de exigir ao pretenso titular de um deferimento tácito a prova dos factos demonstrativos da ilegalidade de um posterior indeferimento expresso. – cfr. “Em tal caso, incumbe ao recorrente que impugna o acto revogatório a demonstração de que, na vertente que este pôs em causa, o acto revogado era legal.” No mesmo sentido o Acórdão de 26-3-2003, proferido no recurso 1168/02: “na medida em que interpuseram o recurso e alegaram como seu fundamento que o licenciamento revogado era perfeitamente legal, era aos recorrentes que incumbia o ónus de o demonstrar.” Justifica-se este entendimento, por o mesmo estar de acordo com as regras gerais do ónus da prova a aferir perante a “relação material ou substantiva”, segundo a qual a prova de um facto deve ser feita por aquele a quem aproveita – cfr. sobre este princípio geral, e seus corolários, no procedimento e, depois, no recurso contencioso de anulação, o Acórdão deste Supremo Tribunal de 3-12-2002, proferido no recurso 47574, bem como a jurisprudência e doutrina aí citada ( “a existência de um ónus da prova a cargo do interessado no procedimento administrativo, faz com que a dúvida - estado de incerteza ou convicção negativa - se decida "contra a parte onerada com a prova" - art. 346º do C.Civil)”. Entendimento diverso, note-se, equivaleria a fazer ressurgir uma presunção de legalidade do deferimento tácito, sem qualquer apoio legal e doutrinal, nos dias de hoje. E, sendo assim, não tendo as recorrentes demonstrado que o seu projecto não violava os índices de ocupação definidos no PUCS, e sendo este aplicável ao caso, é quanto basta para assegurar a legalidade do acto de indeferimento expresso onde esse fundamento foi invocado. Não interessa, assim, saber se o PDM era eficaz, se o edifício em causa afectava ou não de forma manifesta a estética e beleza do local, ou se a invocação do art. 1360º do C.Civil era viável para indeferir o licenciamento ou até mesmo se os requerentes do licenciamento tinham ou não legitimidade. Invocando-se uma ilegalidade (violação dos índices de ocupação do solo definidos para o terreno no PUCS) e não se demonstrando que esses índices não tinham sido ultrapassados, o acto de indeferimento é válido… Na verdade, o acto de indeferimento expresso ocorreu dentro do prazo do art. 141º, 1 do CPA (um ano) com fundamento em invalidade (o deferimento tácito formou-se em 5-2-96 e o acto recorrido foi proferido em 5-7-96). Devem por isso julgar-se improcedentes todas as conclusões em epígrafe. (ix) anulabilidade por não se ter demonstrado a delegação de poderes no autor do acto para revogar actos administrativos (conclusão 12ª). A delegação de poderes existe e foi publicada no edital camarário de 31-1-94 – cfr. alínea m) da matéria de facto. Nessa delegação de poderes a Câmara Municipal de Cascais delegou no seu Presidente, ao abrigo do art. 51º, 2, al. c) do Dec. Lei 100/84, a competência para conceder licenças de construção e aprovação dos respectivos projectos. A competência para praticar actos de licenciamento implica a competência para indeferir tais pretensões. A competência para revogar um acto administrativo cabe, salvo disposição especial, os seus autores, - art. 142º do CPA - pelo que a delegação de competência para a prática de actos de licenciamento envolve também a prática dos actos de revogação nessa matéria. Deste modo, como decidiu a sentença recorrida, não se verifica o vício de incompetência alegado. (x) nulidade por ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade, sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei (conclusão 13ª); Atendendo a modo como é tecido o argumento, o conteúdo essencial do direito de propriedade teria sido violado porque se restringiu o direito de edificar fora do âmbito do art. 63º do Dec. Lei 445/91. Ora, como vimos acima, existia e foi invocado, pelo menos, um fundamento legalmente previsto neste artigo 63º para justificar a validade do indeferimento. Havendo um motivo legal válido para o indeferimento (o desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos), deixa o argumento de ser concludente, uma vez que assenta num pressuposto falso. O direito de edificar foi, contrariamente ao alegado, condicionado ao abrigo do regime previsto no art. 63º do Dec. Lei 445/91. Também não consideramos, por outro lado, que os condicionamentos ao licenciamento urbano, ofendam o conteúdo essencial do direito de propriedade. Como este Supremo Tribunal tem decidido com total uniformidade do conteúdo fundamental do direito de propriedade “ (…) não faz parte o "jus aedificandi" e que, por isso, este não é tutelado directamente pela garantia constitucional da propriedade privada e que, sendo assim, e não se podendo fundamentar o "jus aedificandi" directamente no texto constitucional, os pressupostos de existência e as condições do exercício deste direito de edificação têm de ser encontrados no ordenamento jurídico, dependendo, assim, do seu "sistema de atribuição". Dito de outro modo, o desenho constitucional do direito de propriedade não prevê como seu elemento integrador o jus aedificandi e, porque assim, o seu uso e fruição pode ser restringido em ordem à defesa e protecção de outros direitos e valores com consagração constitucional sem que nessa restrição se possa ver um ataque ao direito de propriedade e, consequentemente, uma ofensa à Constituição. E desse modo, e inexistindo um direito edificador de contornos análogos aos direitos, garantias e liberdades, o proprietário não goza da liberdade de construir tudo quanto quiser, onde quiser, e como quiser, uma vez que esse direito está sujeito ao regime jurídico que o legislador ordinário lhe entenda atribuir e nele não se encontra aquela liberdade. – Vd., por todos, Acórdãos de 30/9/97, rec. 35.751 e de 7/3/01, rec. 44.272.” – Acórdão de 31-3-2004, proferido no recurso 35338. Desta feita, e de acordo com a referida linha jurisprudencial – de resto seguida na sentença recorrida e com a qual concordamos – deve negar-se provimento ao recurso também quanto a este ponto. (xi) anulabilidade por violação dos princípios da igualdade, justiça e boa fé pois perto dos recorrentes existem outras construções recentes com características idênticas relativamente às quais foram adoptados critérios diversos (conclusão 14ª) No recorte deste vício as recorrentes dizem que o “despacho sub judice impôs aos recorrentes um sacrifício injusto e desproporcionado, na medida em que sem fundamento legal, indeferiu a sua pretensão” e ainda que nos terrenos confinantes existem outras construções licenciadas com características idênticas. A primeira parte da argumentação assenta num pressuposto falso. Assenta na circunstância do indeferimento expresso não ter base legal – o que como vimos não é verdadeiro. Mas, ainda que o indeferimento expresso fosse ilegal, era tal ilegalidade a fonte da invalidade do acto e não a violação dos princípios da igualdade, justiça e boa fé – como parece evidente. A segunda parte do argumento não é suficientemente concreta, uma vez que não se indicam em rigor quais as características idênticas de outros projectos, que mereceram tratamento diferente, no que respeita à vertente que serviu de fundamento válido ao indeferimento expresso. Em todo o caso, sendo o indeferimento proferido no exercício de poderes vinculados, e sendo o fundamento invocado válido (índice de ocupação) incluído precisamente no âmbito dos respectivos poderes vinculados, não foi deixada à Administração qualquer margem de apreciação voluntária que permitisse a violação de tais princípios. Como se disse, entre muitos outros, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18-2-2004, recurso 1804: “(…) na vinculação directa da Administração, o princípio da igualdade releva apenas no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, aparecendo como um dos seus limites externos e, por isso, a violação desse princípio só poderá ser fonte autónoma de invalidade quando a Administração, gozando de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, deu tratamento desigual a situações que se lhe apresentavam como iguais. – cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 14-12-00 (recurso 46.607), de 5-4-01 (recurso 46.609), e de 20/3/03 (recurso 1.799/02)”. Assim improcede também a alegada violação dos referidos princípios. (xii) anulabilidade por falta de fundamentação (conclusão 15ª) A sentença recorrida entendeu que o acto estava minimamente fundamentado. Julgamos que tem toda a razão. A prova de que assim foi, decorre do facto das recorrentes terem impugnado o acto, tendo-lhe imputado tantos vícios. O presente recurso é a demonstração clara de que as recorrentes compreenderam claramente os motivos de facto e de direito do acto, as razões determinantes de se ter decidido daquela maneira e não doutra. E, na verdade, a informação para onde remete o acto contém os motivos de facto e de direito relevantes e determinantes do indeferimento. Tanto é assim que já tivemos oportunidade de concluir que o acto de indeferimento era válido. Já analisamos a sua motivação de facto e de direito e concluímos pela validade do acto, ou seja, pela indicação de um fundamento de facto (índice de ocupação superior ao permitido pelo PUCS) e a respectiva norma legal que com esse fundamento impunha o indeferimento (o art. 63º, 1, al. b) do Dec. Lei 445/91). Está deste modo demonstrada a fundamentação do acto administrativo: foi indicada motivação de facto e motivação de direito que, no caso, determinaram o indeferimento. Deste modo, também nesta parte, tem razão a sentença recorrida. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelas recorrentes. Taxa de justiça: € 400. Procuradoria: 50%. Lisboa, 8 de Novembro de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.

Sumário

II- A eficácia do PUCS e respectivos regulamentos decorria, pois, da sua publicidade pelos meios habituais de publicação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no jornal oficial.

III- O art. 8.º do DL 37251 encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações ao PUCS, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade.

Texto Integral

Acordam na 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1. Relatório

A. .. e OUTROS, devidamente identificados nos autos, recorreram para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso interposto do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA DE CASCAIS, proferido em 1996-07-05, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de licenciamento da construção nos prédios dos recorrentes localizados no Monte Estoril, formulando em síntese as seguintes conclusões:

1- A sentença de 2004-12-06 que integra o objecto do presente recurso apreciou e decidiu a questão da falta de fundamentação do acto sub judice considerando que “embora a fundamentação pudesse ter sido mais concretizada e completa (…) o acto impugnado ainda satisfaz suficientemente essa exigência”;

2- Por sentença do tribunal a quo de 1999-04-23 foi decidido, com trânsito em julgado, a anulação do acto sub judice e com base em falta de fundamentação, pelo que a douta sentença recorrida não tinha que decidir de novo tal questão, que se mantém totalmente eficaz e com força de caso julgado formal e material (art. 671º e seg.s do CPC);

3- A pretensão formulada pelos ora recorrentes em 28-11-1995 foi tacitamente deferida em 1996-02-05 pois a entidade recorrida não se pronunciou definitivamente, no prazo de 45 dias, a contar da data da apresentação do requerimento de aprovação dos projectos e licenciamento da construção, como resulta dos artigos 17º, 47º/2 e 61º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro e do art. 108º do CPA;

4- A referida aprovação tácita nunca poderia ser posta em causa pela apresentação posterior de um projecto de alterações ou quaisquer outros elementos adicionais, tanto mais que nada impede que para o mesmo terreno seja apresentado mais de um projecto ou exista mais de um projecto aprovado (Ac. Do STA de 1978-04-06, BMJ 281/371);

5- Dos termos e circunstâncias em que o acto sub judice foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência e efeitos do referido deferimento tácito, pelo que, inexistindo voluntariedade na produção dos efeitos revogatórios, falta desde logo um dos elementos essenciais do acto em análise, que é assim nulo (art. 133º, 1 do CPA);

6- O despacho em análise sempre teria revogado anteriores actos tácitos constitutivos de direitos, tendo pelo menos, violado frontalmente o art. 77º, b) do Dec. Lei 100/84, de 29 de Março, e os artigos 140º, 1/b e 141º do CPA, pois não foi invocada e não se verifica in casu qualquer ilegalidade dos actos revogados.

7- O despacho sub judice violou frontalmente o art. 266º da CRP e o art. 63º/1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, pois os fundamentos invocados no parecer em que o referido despacho alegadamente se fundamentou para indeferir a pretensão dos ora recorrentes não integram a previsão de qualquer daquele normativo legal, que contém uma enumeração taxativa;

8- O despacho sub judice ao indeferir a pretensão dos ora recorrentes com fundamento na sua alegada desconformidade com as normas constantes do Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), enferma de diversos erros de direito, bem como de diversas ilegalidades, pois o despacho do Sr. SEUH de 1974-03-23, alterou o PUCS e o referido plano não constitui um instrumento urbanístico válido, eficaz ou juridicamente existente;

9- O despacho sub judice violou frontalmente os princípios constitucionais da segurança das situações jurídicas e da protecção da confiança dos ora recorrentes, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático, pois indeferiu a sua pretensão com fundamento em normas que nunca seriam aplicáveis in casu, tanto mais que o edifício em causa não afecta manifestamente a estética e beleza do local em que se enquadra;

10- O Projecto do PDM de Cascais também não constitui um instrumento de planeamento territorial eficaz, por ainda não ter sido aprovado e publicado, pelo que nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão dos ora recorrentes (art.s 119º da CRP, art. 5º do C.Civil e art. 15º a 18º do Dec. Lei 69/90 de 2 de Março);

11- O art. 1360º do C.Civil não é aplicável à apreciação de projectos de arquitectura pelas câmaras municipais, pois refere-se apenas a relações jurídicas de direito privado, sendo certo que as distâncias mínimas previstas nesse preceito foram respeitadas in casu;

12- A entidade recorrida não demonstrou que lhe tivessem sido delegados os poderes previstos no art. 1º, 1/ a e 2º/1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, ao abrigo da necessária lei de autorização, mediante actos devidamente publicados e de onde constasse a competência para revogar o deferimento tácito da pretensão dos ora recorrentes;

13- O acto em análise ofendeu abertamente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e iniciativa económica privada dos ora recorrentes constitucionalmente consagrados nos artigos 61º/1 e 62º/1 da CRP, pois indeferiu a sua pretensão sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei, criando assim restrições ao referido direito mediante simples actos administrativos;

14- O despacho em causa ao indeferir a pretensão dos ora recorrentes violou os princípios da igualdade, justiça e boa fé constitucionalmente consagrados, pois perto do terreno dos recorrentes existem outras construções recentes e licenciadas pelos órgãos competentes da CMC, com características idênticas, relativamente às quais foram adoptados critérios diversos (art.s 2º, 13º 266º da CRP; art.s 4º,5º,6º e 7º do CPA), nomeadamente o prédio de nove pisos a Nascente;

15- O despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito (art. 268/3 da CRP, art. 124º e 125º do CPA), conforme se decidiu na douta sentença do tribunal a quo de 1999-04-23, pois: a) a entidade recorrida não indicou qualquer fundamento de ilegalidade dos anteriores actos constitutivos de direitos, nem da alegada revogação do deferimento tácito da pretensão dos ora recorrentes; b) consubstanciando-se num simples indefiro pelo que dele não constam quaisquer fundamentos de facto e de direito do indeferimento da pretensão dos ora recorrentes, sendo certo que o parecer que o antecede também não contém quaisquer razões de facto ou de direito daquele indeferimento, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos não concretizando a violação de quaisquer normas jurídicas.

16- A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artigos 2º, 9º, 13º, 18º, 61º, 62º, 266º e 268º da CRP, nos art.s 671º e seguintes do CPC, nos art.s 3º, 4º, 108º, 124º, 125º, 133º, 138º e seguintes do CPA e nos arts 1º, 2º, 17º, 47º, 61º e 63º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro.

A entidade recorrida defende a manutenção da sentença recorrida.

Neste Supremo Tribunal o Exmo. Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) Os recorrentes são proprietários de dois prédios urbanos com as áreas de 980 m2 e 1080 m2, sitos na Rua... n.ºs ... e ..., Monte Estoril, concelho de Cascais;

b) Relativamente a um “Anteplano de um Hotel de apartamentos no Mt. Estoril” foi proferido em 23-3-74, pelo Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação, despacho a considerar que “o estudo em apreciação oferece condições de passar à fase de projecto definitivo, desde que não seja ultrapassado o índice de ocupação do solo 1=2 e o mesmo seja integrado e conjugado com o projecto referente ao lote vizinho”;

c) Em 24-06-87, o Presidente da Câmara de Cascais aprovou projectos de construção com um índice de ocupação de 1,5;

d) Em 28-11-95, as Recorrentes A... e ... requereram à Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura e o licenciamento da construção do edifício para habitação colectiva que pretendem construir nos terrenos referidos em a) supra;

e) Até 5-1-96, aquelas recorrentes não foram notificadas pela Câmara para apresentarem quaisquer elementos necessários à apreciação da sua pretensão;

f) Sobre o pedido referido em d) recaiu, em 15-2-96, a informação dos serviços de Urbanismo e Infra-estruturas seguinte:

“1- Pretende-se a construção de um edifício de 27 apartamentos, num terreno constituído pela união de dois lotes, localizados no Monte-Estoril em zona HL do PCUS. 2. Consultado o projecto do PDM de Setembro de 95, ainda não aprovado, verifica-se que o lote a Norte se encontra na classe de espaço urbano de alta densidade e o lote a sul em urbano de baixa densidade. 3. Da análise da presente proposta, constata-se que: a) os requerentes não são os únicos proprietários dos terrenos não sendo apresentadas quaisquer declarações autenticadas dos restantes comproprietários existindo assim o problema da falta de legitimidade; b) embora a proposta tenha como premissa a existência de um edifício de nove pisos a nascente, a presente proposta apresenta uma volumetria e ocupação excessiva, assumindo-se como ampliação do imóvel existente, em vez de funcionar como um verdadeiro elemento de transição correctamente integrado com todas as características urbanísticas da zona e não apenas os aspectos volumétricos. c) urbanisticamente o proposto desrespeita os parâmetros urbanísticos válidos para a zona que no que se refere ao PUCS quer no que se refere ao projecto do PDM, uma vez que não só ultrapassa os índices de referência e as alturas máximas de fachada como agrava a densidade habitacional bruta da zona que já sofreu uma ampla alteração com a construção de um edifício de 9 pisos a nascente, também ele inicialmente projectado para estabelecimento hoteleiro. d) Recorda-se que apenas um lote (Norte) se encontra inscrito no espaço urbano de alta densidade, propondo o presente projecto um índice de construção global de 2,30 (1,60 descontando caves e casa máquinas). f) Para além dos aspectos urbanísticos de análise do projecto verifica-se que: a) não é apresentada nenhuma autorização ou vistoria válida que avalie a qualidade e estado de conservação das moradias existentes e que consequentemente aprove uma eventual demolição; b) não é apresentada a constituição da propriedade horizontal e respectivas permilagens; c) os percursos de circulação automóvel e as respectivas vias de acesso não se encontram assinaladas, quer na delimitação das (…) quer na pertença das mesmas; d) Uma vez que as vias não se encontram devidamente assinaladas, não é possível avaliar o número de estacionamentos disponíveis face às dotações mínimas exigidas. E) não é apresentada a planta da casa de máquinas. f) A modelação do terreno a tardoz origina a infracção do art. 1360º do C.Civil, face aos terrenos a Sul e Nascente. 5. Face ao exposto julga-se de não poder considerar o proposto com base nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei 445/91”.

g) Por ofício n.º 9542, de 7-3-96, as então requerentes foram notificadas para, nos termos do art. 100º do CPA, se pronunciarem por escrito sobre esta proposta de indeferimento;

h) na sequência desta proposta, em 18-4-96, os ora recorrentes, por requerimento registado com o n.º 3377/96, apresentaram alterações ao referido projecto essencialmente destinadas a reduzir a área de construção em 125 m2;

i) Sobre essas alterações, em 12-6-96, foi prestada a informação seguinte: “Os elementos apresentados diminuem a área de construção em apenas 125 m2, mantendo-se as restantes questões de ordem técnico-urbanística mencionadas na informação de 96-02-15 pelo que se julga de manter o teor negativo da mesma”;

j) Sobre essa informação recaiu a proposta “é de indeferir com os fundamentos da audiência prévia”, e sobre esta, em 4-7-96 foi proferido despacho do Director do Departamento do Urbanismo e Infra-estruturas “Concordo”.

k) Em 5-7-96 o Presidente da Câmara proferiu, no uso de poderes delegados pela Câmara, o seguinte despacho “Indeferido, de acordo com a informação dos serviços datada de 4-7-96”.

l) Por ofício datado de 26 e recebido em 29-7-96, os recorrentes foram notificados deste despacho nos seguintes termos: “Apreciado o requerimento 3377/96, verifica-se que não apresenta razões de natureza técnica que originem a alteração do parecer emitido, pelo que relativamente ao processo de V.Exa. em epígrafe, comunico que o mesmo foi indeferido por despacho de 5-7-96, exarado pelo Senhor Presidente, no uso da competência delegada, ao abrigo das alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei n.º 445/91, rectificado pelo Dec. Lei 250/94, fundamentado no parecer dos Serviços Técnicos que se remete em anexo fotocópia”.

m) A Câmara Municipal de Cascais, por deliberação tomada na reunião de 18-1-94, delegou no seu Presidente, ao abrigo do art. 51º, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 100/84, a competência para conceder licenças para construção e aprovação dos respectivos projectos, delegação que foi publicada no edital camarário de 31-1-94.

2.2. Matéria de direito

As recorrentes insurgem-se contra a sentença por entender que a mesma (i) violou o caso julgado (conclusões 1ª e 2ª), e estar eivada de erro de julgamento por não ter reconhecido no acto impugnado os seguintes vícios: (ii) nulidade por falta de um elemento essencial do acto - a vontade revogatória – (conclusões 4ª e 5ª); (iii) anulabilidade por, na sua veste de acto revogatório não invocou a ilegalidade dos actos revogados (conclusão 6ª); (iv) anulabilidade por violação do art. 63º, 1 do Dec. Lei 445/91, de 20/11 (conclusão 7ª); (v) anulabilidade por indeferir a pretensão com fundamento em alegada violação de normas do PUCS, pois tal instrumento urbanístico não é válido, eficaz ou juridicamente existente (conclusão 8ª); (vi) anulabilidade por violação dos princípios da segurança e protecção da confiança, pois indeferiu a sua pretensão com fundamento em normas que nunca seriam aplicáveis (conclusão 9ª); (vii) anulabilidade por ter aplicado o PDM de Cascais quando o mesmo ainda não estava aprovado (conclusão 10ª); (viii) anulabilidade por ter aplicado o art. 1360º do C. Civil à apreciação do projecto de arquitectura (conclusão 11ª); (ix) anulabilidade por não se ter demonstrado a delegação de poderes no autor do acto (conclusão 12ª); (x) nulidade por ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade, sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei (conclusão 13ª); (xi) anulabilidade por violação dos princípios da igualdade, justiça e boa fé pois perto dos recorrentes existem outras construções recentes com características idênticas relativamente às quais foram adoptados critérios diversos (conclusão 14ª) e (xii) anulabilidade por falta de fundamentação (conclusão 15ª).

Apreciaremos as questões pela ordem da respectiva alegação.

(i) violação do caso julgado (conclusões 1ª e 2ª),

Defendem as recorrentes que a sentença proferida no TAC em 23-4-1999 e que anulou o acto impugnado por falta de fundamentação fez caso julgado e, nessa medida, sobrepõe-se à sentença proferida em 6-12-2004.

Na origem da questão está a circunstância de ter havido uma primeira sentença conhecendo do vício de falta de fundamentação que este Supremo Tribunal Administrativo considerou violadora do art. 57º da LPTA, isto é, sem respeitar a ordem de conhecimento dos vícios. Nesse Acórdão (fls. 144) “foi ordenada a baixa dos autos ao TAC para aí se conhecer dos vícios pela ordem indicada”.

Ao elaborar nova sentença o M. juiz do TAC interpretou o referido Acórdão no sentido de se ter esgotado o seu poder jurisdicional quanto aos vícios já apreciados (onde se incluía a falta de fundamentação do acto), explicitando claramente este seu entendimento: “Considerando que a decisão revogada conheceu aqueles três vícios assacados ao despacho recorrido e que essa parte da sentença ainda não foi apreciada pelo STA, o poder jurisdicional deste Tribunal de Círculo Administrativo quanto a ela esgotou-se. Assim, em obediência ao referido Acórdão, cumpre conhecer apenas os vícios não conhecidos inerentes à legalidade interna do acto” (fls. 170). Conheceu, então dos demais vícios, ainda não apreciados concluindo pela sua não verificação e anulou o acto por falta de fundamentação (sem apreciar de novo esse vício).

Contudo, em recurso dessa nova decisão, este Supremo Tribunal entendeu de modo diverso. Entendeu que o anterior Acórdão do STA tinha revogado a decisão judicial relativamente a todos os vícios. Concluindo que “ao considerar não ter de conhecer os vícios já apreciados na sentença de fls. 75 e seguintes mantendo a anulação do acto recorrido, por vício de forma constante da aludida sentença, a decisão judicial ora em recurso decidiu em contrário do julgado no Acórdão deste S.T.A. de fls. 139 e seguintes, violando o disposto no art. 671º, n.º 1 do C.P.Civil, pelo que merece ser revogada” – fls. 293.

Na sequência deste Acórdão é então proferida a sentença ora recorrida que reapreciou todos os vícios considerando que se não verificava qualquer deles.

O Acórdão deste STA de fls. 270 e seguintes decidiu que a primeira sentença, onde se anulou o acto por falta de fundamentação, tinha sido suprimida na sua totalidade da ordem jurídica, impondo ao juiz o dever de conhecer de todas as questões quer tivessem, ou não aí sido apreciadas.

Esta decisão transitou em julgado.

A sentença ora recorrida, ao apreciar de novo o vício de falta de fundamentação fê-lo em obediência expressa ao decidido no referido Acórdão que, revogou uma decisão precisamente por ter acolhido o entendimento que as recorrentes agora defendem.

É, pois óbvio que, nas apontadas circunstâncias, não houve violação, mas sim cumprimento do caso julgado anteriormente formado nos autos.

(ii) nulidade por falta de um elemento essencial do acto - a vontade revogatória – (conclusões 4ª e 5ª).

Defendem as recorrentes que a prática de um acto de indeferimento expresso, tendo-se formado anteriormente um acto de deferimento tácito – sobre idêntica pretensão – é nulo por falta de um elemento essencial: a vontade revogatória.

É manifesta a sua falta de razão.

O acto de indeferimento expresso contém e exterioriza uma vontade da Administração na definição de uma situação jurídica concreta – o indeferimento de uma pretensão. Para além dessa vontade expressa, há ainda uma vontade implícita, que decorre da incompatibilidade lógica entre o conteúdo da vontade expressa e a manutenção na ordem jurídica de um acto de sentido oposto. Tal incompatibilidade emerge num quadro em que a matéria, a entidade competente e o tipo legal do acto dizem respeito ao mesmo assunto – a apreciação de um projecto de arquitectura com vista ao licenciamento de uma operação urbanística.

Neste caso, podemos falar com toda a propriedade em “revogação implícita” e não apenas num acto com efeitos incompatíveis - cfr. sobre a distinção o Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 28-4-05, proferido no recurso 1233/04, sublinhando a necessidade de um elo de ligação (matéria e competência) para se poder falar em revogação implícita e, na doutrina, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Coimbra 2002, pág. 428 e seguintes, sublinhando que não há revogação, apesar de haver um acto administrativo de conteúdo contrário, quando o novo acto é proferido no exercício de uma competência diferente.

Assim tendo havido um acto revogatório implícito, a vontade enquanto elemento essencial do acto administrativo, decorre necessariamente da vontade expressa e da sua incompatibilidade com a manutenção do acto anterior de sentido contrário.

(iii) anulabilidade por, na sua veste de acto revogatório não invocou a ilegalidade dos actos revogados (conclusão 6ª).

Dizem as recorrentes que o acto recorrido, na sua veste revogatória é ilegal por (a) não invocar, (b) nem se verificar no caso qualquer ilegalidade do acto revogado.

O primeiro argumento não procede, manifestamente. O acto de indeferimento expresso invocou várias razões para indeferir a pretensão das recorrentes, designadamente, a violação do PCUS e do PDM de Cascais, a violação do art. 1360º do C.Civil.

Quanto à verificação ou não das ilegalidades do acto de deferimento tácito, a mesma depende da legalidade do acto de indeferimento expresso – uma vez que uma coisa é o reverso da outra. Se o acto de indeferimento expresso for legal, ou seja, se o projecto se mostrar em desconformidade com um instrumento de ordenação urbanístico invocado, válido e eficaz, é patente a ilegalidade de um deferimento tácito em desconformidade com eles.

Deste modo, este aspecto da questão perde autonomia, uma vez que as razões invocadas para indeferir expressamente o projecto de arquitectura prendem-se todas elas com a ilegalidade da sua aprovação. Assim, e como tais ilegalidades foram expressamente arguidas, delas se conhecerá oportunamente.

(iv) anulabilidade por violação do art. 63º, 1 do Dec. Lei 445/91, de 20/11 (conclusão 7ª); (v) anulabilidade por indeferir a pretensão com fundamento em alegada violação de normas do PUCS, pois tal instrumento urbanístico não é válido, eficaz ou juridicamente existente (conclusão 8ª); (vi) anulabilidade por violação dos princípios da segurança e protecção da confiança, pois indeferiu a sua pretensão com fundamento em normas que nunca seriam aplicáveis (conclusão 9ª); (vii) anulabilidade por ter aplicado o PDM de Cascais quando o mesmo ainda não estava aprovado (conclusão 10ª); (viii) anulabilidade por ter aplicado o art. 1360º do C. Civil à apreciação do projecto de arquitectura (conclusão 11ª).

Todos estes vícios do acto devem, a nosso ver, ser apreciados conjuntamente, até porque nem sequer é necessário – para sustentar a validade do indeferimento expresso – que todos os seus fundamentos sejam válidos. Basta que seja válido apenas um deles.

O art. 63º, 1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, tem a seguinte redacção:

“1- O pedido de licenciamento é indeferido com base em qualquer dos seguintes fundamentos:

a) Desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei;

b) Desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos;

c) Desrespeito por servidões administrativas e restrições de utilidade pública;

d) Ser a obra susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento;

e) Alterações em construções ou elementos naturais classificados como valores concelhios, quando deles possa resultar prejuízo para esses valores;

f) Existência de declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação que abranja a área a licenciar;

g) Recusa prévia, fundamentada, por alguma das entidades consultadas da aprovação, autorização ou parecer favorável exigidos por lei”.

A informação de que se apropriou o acto impugnado fundamentou o indeferimento na verificação cumulativa “das alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei 445/91”.

Deste modo, se as recorrentes não tiverem razão quanto a um dos fundamentos do indeferimento é quanto basta para que o mesmo se mantenha de pé. Esta afirmação é incontestável, uma vez que, nos termos da lei qualquer um dos fundamentos constantes do art. 63º do Dec. Lei 445/91 é só por si bastante para sustentar a legalidade do indeferimento. Nestas situações mesmo que alguns dos fundamentos não estejam correctos isso não afecta a validade do acto.

O acto de indeferimento baseou-se no seguinte:

“1- Pretende-se a construção de um edifício de 27 apartamentos, num terreno constituído pela união de dois lotes, localizados no Monte-Estoril em zona HL do PCUS.

2. Consultado o projecto do PDM de Setembro de 95, ainda não aprovado, verifica-se que o lote a Norte se encontra na classe de espaço urbano de alta densidade e o lote a sul em urbano de baixa densidade.

3. Da análise da presente proposta, constata-se que:

a) os requerentes não são os únicos proprietários dos terrenos não sendo apresentadas quaisquer declarações autenticadas dos restantes comproprietários existindo assim o problema da falta de legitimidade;

b) embora a proposta tenha como premissa a existência de um edifício de nove pisos a nascente, a presente proposta apresenta uma volumetria e ocupação excessiva, assumindo-se como ampliação do imóvel existente, em vez de funcionar como um verdadeiro elemento de transição correctamente integrado com todas as características urbanísticas da zona e não apenas os aspectos volumétricos.

c) urbanisticamente o proposto desrespeita os parâmetros urbanísticos válidos para a zona que no que se refere ao PUCS quer no que se refere ao projecto do PDM, uma vez que não só ultrapassa os índices de referência e as alturas máximas de fachada como agrava a densidade habitacional bruta da zona que já sofreu uma ampla alteração com a construção de um edifício de 9 pisos a nascente, também ele inicialmente projectado para estabelecimento hoteleiro.

d) Recorda-se que apenas um lote (Norte) se encontra inscrito no espaço urbano de alta densidade, propondo o presente projecto um índice de construção global de 2,30 (1,60 descontando caves e casa de máquinas).

f) Para além dos aspectos urbanísticos de análise do projecto verifica-se que: a) não é apresentada nenhuma autorização ou vistoria válida que avalie a qualidade e estado de conservação das moradias existentes e que consequentemente aprove uma eventual demolição; b) não é apresentada a constituição da propriedade horizontal e respectivas permilagens; c) os percursos de circulação automóvel e as respectivas vias de acesso não se encontram assinaladas, quer na delimitação das (…) quer na pertença das mesmas; d) Uma vez que as vias não se encontram devidamente assinaladas, não é possível avaliar o número de estacionamentos disponíveis face às dotações mínimas exigidas. E) não é apresentada a planta da casa de máquinas. f) A modelação do terreno a tardoz origina a infracção do art. 1360º do C.Civil, face aos terrenos a Sul e Nascente.

5. Face ao exposto julga-se de não poder considerar o proposto com base nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63º do Dec. Lei 445/91”.

A sentença recorrida apreciou expressamente um dos fundamentos da ilegalidade apontada ao acto de indeferimento expresso, ou seja, a da invalidade e ineficácia do Plano de Urbanização da Costa do Sol. Tendo concluído a sentença que esse instrumento urbanístico era válido e eficaz e que fora efectivamente violado pelo projecto das recorrentes, concluiu (e com toda a lógica) que o acto de indeferimento era válido, ficando prejudicados os vícios emergentes da violação de preceitos constitucionais e de direito administrativo cuja violação foi invocada “apenas como corolário lógico da tese da invalidade e ineficácia daqueles instrumentos de ordenamento urbanístico” (fls. 318).

Antecipando a conclusão entendemos que a decisão recorrida se encontra de acordo com a jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal (oportunamente citada) e com a qual concordamos inteiramente.

No Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 18 de Janeiro de 1998 (recurso 27816/27817) foi (mais uma vez) apreciada a questão da validade e eficácia do PUCS no seguintes termos:

“Sobre a questão da validade e eficácia do PUCS nos termos em que as recorrentes a põem – não conter um verdadeiro e próprio regulamento e não ter sido publicado – já este Tribunal várias vezes se debruçou e em termos que geraram uma jurisprudência pacífica que não se vê razão para alterar. Como se escreveu no Ac. De 3-10-95, recurso 34.281, aconteceu é que foi revogada a “exigência geral de publicação no Jornal Oficial do Plano de Urbanização da Costa do Sol … com a publicação do Dec. Lei 37.251, diploma posterior e de igual dignidade hierárquica dos diplomas que, em geral, exigiam aquela publicação”. A eficácia daquele plano e dos respectivos regulamentos decorria pois da sua publicidade pelos meios habituais de publicitação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no Jornal Oficial. Com efeito, sendo aquele plano e respectivos regulamentos, bem como as alterações posteriores, de interesse predominantemente local e regional, a publicitação deles nos termos exigidos para as normas e actos emitidos pelos entes autárquicos seria suficiente para defesa dos interesses dos respectivos interessados. Como dos autos não resulta – nem sequer foi alegado – que aqueles documentos normativos não tenham sido publicitados naqueles termos, há que reconhecer-lhes plena eficácia, mesmo perante a norma constitucional do art. 122º, 2 da CRP”.

No mesmo sentido podem ver-se muitos outros acórdãos, designadamente os de 14-3-91, AD 370/1052; 24-10.91, recurso 26750; de 23-9-93, recurso 30.917 e de 17-2-94, recurso 32306.

Entendimento que de resto se tem mantido firme, como se pode ver no Acórdão de 25-2-2003, proferido no recurso 0223/02:

“Como vem assinalado na sentença recorrida e se consignou em recente acórdão deste STA (de 27.01.99, in A.D. 451-875 e segs.), com remissão para a vasta jurisprudência emitida neste STA a propósito da aplicabilidade do PUCS e seu regulamento, de acordo com o art.º 1.º, da Lei n.° 1909, de 22 de Maio de 1935, a região denominada Costa do Sol seria urbanizada de harmonia com o Plano de Urbanização aprovado pelo Governo. Veio este a aprovar o referido plano, conforme consta do art.º 1.º do DL 37.251, onde se diz que ele mereceu parecer favorável do Gabinete do Plano de Urbanização da Costa do Sol, homologado pelo Gabinete das Obras Públicas.

E mais não exigia o diploma que, ao tempo, regulava a elaboração dos planos de urbanização, o Dec-Lei n.° 33.921, de 5 de Setembro de 1944, onde, aliás, se previa que organismos diferentes das câmaras o fizessem (cf. § 1.°, do art.º 11.° e art.º 19.º), no qual apenas se dizia que eles deviam ser aprovados pelo Governo (cf. Art.º 10.º). Só relativamente aos regulamentos dos planos se impunha que o Ministro das Obras Públicas os aprovasse por Portaria (cf. art. 30.°) tal como já decorria da alínea b), do art.º 9.°, do DL n.° 26.762, embora neste se não dissesse qual a forma que devia revestir esse acto. Só no art.º 14.°, n.° 2, do DL n.° 560/71, de 17 de Dezembro, se veio a dispor que com a Portaria que aprovasse os regulamentos dos planos de urbanização se publicasse no Diário do Governo uma planta síntese das disposições do plano e respectivo regulamento. Para que o P.U.C.S. e o respectivo regulamento - este aprovado por despacho de 17 de Fevereiro de 1959 e alterado por despacho de 14 de Dezembro de 1962 - ganhassem eficácia, não teriam que ser publicados como anexo ao DL 37.251 ou mesmo posteriormente. Como se assinala no mesmo aresto, o Tribunal Constitucional, por seu acórdão de 12.03.97 (in D.R. II n.° 144, de 25.06.97, a págs. 7274), não julgou inconstitucional as normas do P.U.C.S. pois que, como aí se refere, o art.º 122.° da Constituição de 1976, respeitante à publicação dos actos normativos, não é parâmetro de aferição da validade constitucional das normas do P.U.C.S., pois sendo estas normas anteriores à Constituição de 1976, não pode a sua validade formal e orgânica ser ajuizada à luz dos preceitos deste texto constitucional. É que o sentido do art.º 293.º, n.º 1, na redacção originária...- que dispõe que o direito ordinário anterior - mantém-se desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados é o de que todo o direito ordinário anterior ... se mantém, desde que o seu conteúdo seja materialmente compatível com as normas ou princípios da nova Constituição, e isso independentemente da sua conformidade ou desconformidade com a ordem constitucional anterior e independentemente também da sua conformidade ou desconformidade com as novas normas constitucionais relativas à forma e à competência dos actos normativos. As normas da C.R.P. de 1976 relativas à forma e competência dos actos normativos só se aplicam para futuro, não fazendo qualquer sentido averiguar se, à luz do art.º 122°, da C.R.P.. as normas do P.U.C.S. deviam ou não ser publicadas no D. R. para serem válidas e eficazes. Ainda como se assinalou no acórdão deste STA de 3.10.95 (Rec. 34281), publicado em Apêndice ao D.R., de 30.04.98, a págs. 7223 e segs., também citado no aludido aresto de 27.01.99, a eficácia do PUCS e respectivos regulamentos decorria pois da sua publicidade pelos meios habituais de publicação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no jornal oficial. Com efeito, sendo aqueles planos e respectivos regulamentos...de interesse predominantemente local e regional, a publicação deles nos termos gerais exigidos para as normas e actos gerais emitidos pelos entes autárquicos seria suficiente para defesa dos respectivos interessados. Refira-se que não vem sequer alegado que aqueles documentos normativos não tenham sido publicitados naqueles termos. Em suma, de harmonia com o exposto deve concluir-se pelas plenas validade e eficácia do Plano de Urbanização da Costa do Sol e seu regulamento (...)”.

E, mais adiante, sobre a questão da caducidade ponderou o seguinte:

“o artigo 8.º do DL 37251 prescreve: "O plano de urbanização da Costa do Sol será revisto de cinco em cinco anos por uma comissão constituída por um técnico designado pelo Ministro das Obras Públicas e um representante de cada uma das câmaras municipais interessadas. A manutenção do plano por novo período ou a introdução de alterações será da competência do Ministro das Obras Públicas, mediante prévia consulta, quanto a modificações importantes, ao Conselho Superior de Obras Públicas".

Porém, tal preceito não implica que o PUCS tivesse caducado.

(…)

“Ora, a respeito da enunciada questão, e de harmonia com o entendimento reiteradamente expresso por este STA, deve entender-se que aquele normativo encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações ao PUCS, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade. Em suma, a referida norma apenas define a competência ministerial para aquele efeito, e não a sanção para o seu incumprimento. Veja-se a propósito o expendido nomeadamente, e por mais recentes, nos acórdãos de, 3.10.95 (rec. 34281) 27 01 97 (rec. 40001), 20.03.97 (rec. 33296), e de 18.02.98 (rec. 27816-P.)”.

Entendimento de resto bem acolhido na doutrina – cfr. SOFIA DE SEQUEIRA GALVÃO, Cadernos de Justiça Administrativa, 8, pág. 18.

Assim, sendo válido e eficaz o instrumento urbanístico invocado – PUCS – improcede a crítica feita a este segmento da decisão impugnada.

Contudo, dizem os recorrentes, mesmo assim, o índice de ocupação do terreno das recorrentes, por força do Despacho de 1974-03-23 não seria o constante do PUCS, mas sim o de 2.0 para o terreno dos recorrentes ou, não sendo assim, violar-se-ia frontalmente os princípios da segurança e confiança jurídica.

Não têm razão, uma vez que o despacho em causa referia-se a uma outra operação urbanística – um hotel (cfr. alínea b) da matéria de facto) – completamente diferente da actual – um bloco de apartamentos. Não é sustentável que as condicionantes da autorização para uma construção, sejam aplicáveis a uma outra completamente diferente, só porque se trata do mesmo terreno…

Desta feita, as ilegalidades apontadas ao despacho recorrido por ter aplicado o PUCS não se verificam.

Tendo sido invocada a violação do PUCS – por ter sido ultrapassado o índice de ocupação permitido naquele instrumento urbanístico - e não tendo o recorrente demonstrado que não se verificava tal violação, isto é alegado e provado factos de onde se concluísse que o índice de ocupação era inferior ao previsto (pois dirigiu o seu ataque ao acto tendo em vista não a violação do Plano, mas a sua invalidade e eficácia), somos forçados a concluir que é válido o fundamento invocado no acto de indeferimento, ou seja, que o indeferimento tácito continha pelo menos essa ilegalidade, e poderia por isso ser revogado com esse fundamento (revogação anulatória).

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo é clara no sentido de exigir ao pretenso titular de um deferimento tácito a prova dos factos demonstrativos da ilegalidade de um posterior indeferimento expresso. – cfr. “Em tal caso, incumbe ao recorrente que impugna o acto revogatório a demonstração de que, na vertente que este pôs em causa, o acto revogado era legal.” No mesmo sentido o Acórdão de 26-3-2003, proferido no recurso 1168/02: “na medida em que interpuseram o recurso e alegaram como seu fundamento que o licenciamento revogado era perfeitamente legal, era aos recorrentes que incumbia o ónus de o demonstrar.” Justifica-se este entendimento, por o mesmo estar de acordo com as regras gerais do ónus da prova a aferir perante a “relação material ou substantiva”, segundo a qual a prova de um facto deve ser feita por aquele a quem aproveita – cfr. sobre este princípio geral, e seus corolários, no procedimento e, depois, no recurso contencioso de anulação, o Acórdão deste Supremo Tribunal de 3-12-2002, proferido no recurso 47574, bem como a jurisprudência e doutrina aí citada ( “a existência de um ónus da prova a cargo do interessado no procedimento administrativo, faz com que a dúvida - estado de incerteza ou convicção negativa - se decida "contra a parte onerada com a prova" - art. 346º do C.Civil)”. Entendimento diverso, note-se, equivaleria a fazer ressurgir uma presunção de legalidade do deferimento tácito, sem qualquer apoio legal e doutrinal, nos dias de hoje.

E, sendo assim, não tendo as recorrentes demonstrado que o seu projecto não violava os índices de ocupação definidos no PUCS, e sendo este aplicável ao caso, é quanto basta para assegurar a legalidade do acto de indeferimento expresso onde esse fundamento foi invocado. Não interessa, assim, saber se o PDM era eficaz, se o edifício em causa afectava ou não de forma manifesta a estética e beleza do local, ou se a invocação do art. 1360º do C.Civil era viável para indeferir o licenciamento ou até mesmo se os requerentes do licenciamento tinham ou não legitimidade. Invocando-se uma ilegalidade (violação dos índices de ocupação do solo definidos para o terreno no PUCS) e não se demonstrando que esses índices não tinham sido ultrapassados, o acto de indeferimento é válido… Na verdade, o acto de indeferimento expresso ocorreu dentro do prazo do art. 141º, 1 do CPA (um ano) com fundamento em invalidade (o deferimento tácito formou-se em 5-2-96 e o acto recorrido foi proferido em 5-7-96).

Devem por isso julgar-se improcedentes todas as conclusões em epígrafe.

(ix) anulabilidade por não se ter demonstrado a delegação de poderes no autor do acto para revogar actos administrativos (conclusão 12ª).

A delegação de poderes existe e foi publicada no edital camarário de 31-1-94 – cfr. alínea m) da matéria de facto. Nessa delegação de poderes a Câmara Municipal de Cascais delegou no seu Presidente, ao abrigo do art. 51º, 2, al. c) do Dec. Lei 100/84, a competência para conceder licenças de construção e aprovação dos respectivos projectos.

A competência para praticar actos de licenciamento implica a competência para indeferir tais pretensões. A competência para revogar um acto administrativo cabe, salvo disposição especial, os seus autores, - art. 142º do CPA - pelo que a delegação de competência para a prática de actos de licenciamento envolve também a prática dos actos de revogação nessa matéria.

Deste modo, como decidiu a sentença recorrida, não se verifica o vício de incompetência alegado.

(x) nulidade por ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade, sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei (conclusão 13ª);

Atendendo a modo como é tecido o argumento, o conteúdo essencial do direito de propriedade teria sido violado porque se restringiu o direito de edificar fora do âmbito do art. 63º do Dec. Lei 445/91.

Ora, como vimos acima, existia e foi invocado, pelo menos, um fundamento legalmente previsto neste artigo 63º para justificar a validade do indeferimento.

Havendo um motivo legal válido para o indeferimento (o desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos), deixa o argumento de ser concludente, uma vez que assenta num pressuposto falso. O direito de edificar foi, contrariamente ao alegado, condicionado ao abrigo do regime previsto no art. 63º do Dec. Lei 445/91.

Também não consideramos, por outro lado, que os condicionamentos ao licenciamento urbano, ofendam o conteúdo essencial do direito de propriedade. Como este Supremo Tribunal tem decidido com total uniformidade do conteúdo fundamental do direito de propriedade “ (…) não faz parte o "jus aedificandi" e que, por isso, este não é tutelado directamente pela garantia constitucional da propriedade privada e que, sendo assim, e não se podendo fundamentar o "jus aedificandi" directamente no texto constitucional, os pressupostos de existência e as condições do exercício deste direito de edificação têm de ser encontrados no ordenamento jurídico, dependendo, assim, do seu "sistema de atribuição".

Dito de outro modo, o desenho constitucional do direito de propriedade não prevê como seu elemento integrador o jus aedificandi e, porque assim, o seu uso e fruição pode ser restringido em ordem à defesa e protecção de outros direitos e valores com consagração constitucional sem que nessa restrição se possa ver um ataque ao direito de propriedade e, consequentemente, uma ofensa à Constituição.

E desse modo, e inexistindo um direito edificador de contornos análogos aos direitos, garantias e liberdades, o proprietário não goza da liberdade de construir tudo quanto quiser, onde quiser, e como quiser, uma vez que esse direito está sujeito ao regime jurídico que o legislador ordinário lhe entenda atribuir e nele não se encontra aquela liberdade. – Vd., por todos, Acórdãos de 30/9/97, rec. 35.751 e de 7/3/01, rec. 44.272.” – Acórdão de 31-3-2004, proferido no recurso 35338.

Desta feita, e de acordo com a referida linha jurisprudencial – de resto seguida na sentença recorrida e com a qual concordamos – deve negar-se provimento ao recurso também quanto a este ponto.

(xi) anulabilidade por violação dos princípios da igualdade, justiça e boa fé pois perto dos recorrentes existem outras construções recentes com características idênticas relativamente às quais foram adoptados critérios diversos (conclusão 14ª)

No recorte deste vício as recorrentes dizem que o “despacho sub judice impôs aos recorrentes um sacrifício injusto e desproporcionado, na medida em que sem fundamento legal, indeferiu a sua pretensão” e ainda que nos terrenos confinantes existem outras construções licenciadas com características idênticas.

A primeira parte da argumentação assenta num pressuposto falso. Assenta na circunstância do indeferimento expresso não ter base legal – o que como vimos não é verdadeiro. Mas, ainda que o indeferimento expresso fosse ilegal, era tal ilegalidade a fonte da invalidade do acto e não a violação dos princípios da igualdade, justiça e boa fé – como parece evidente.

A segunda parte do argumento não é suficientemente concreta, uma vez que não se indicam em rigor quais as características idênticas de outros projectos, que mereceram tratamento diferente, no que respeita à vertente que serviu de fundamento válido ao indeferimento expresso. Em todo o caso, sendo o indeferimento proferido no exercício de poderes vinculados, e sendo o fundamento invocado válido (índice de ocupação) incluído precisamente no âmbito dos respectivos poderes vinculados, não foi deixada à Administração qualquer margem de apreciação voluntária que permitisse a violação de tais princípios. Como se disse, entre muitos outros, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18-2-2004, recurso 1804: “(…) na vinculação directa da Administração, o princípio da igualdade releva apenas no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, aparecendo como um dos seus limites externos e, por isso, a violação desse princípio só poderá ser fonte autónoma de invalidade quando a Administração, gozando de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, deu tratamento desigual a situações que se lhe apresentavam como iguais. – cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 14-12-00 (recurso 46.607), de 5-4-01 (recurso 46.609), e de 20/3/03 (recurso 1.799/02)”.

Assim improcede também a alegada violação dos referidos princípios.

(xii) anulabilidade por falta de fundamentação (conclusão 15ª)

A sentença recorrida entendeu que o acto estava minimamente fundamentado.

Julgamos que tem toda a razão.

A prova de que assim foi, decorre do facto das recorrentes terem impugnado o acto, tendo-lhe imputado tantos vícios. O presente recurso é a demonstração clara de que as recorrentes compreenderam claramente os motivos de facto e de direito do acto, as razões determinantes de se ter decidido daquela maneira e não doutra.

E, na verdade, a informação para onde remete o acto contém os motivos de facto e de direito relevantes e determinantes do indeferimento. Tanto é assim que já tivemos oportunidade de concluir que o acto de indeferimento era válido. Já analisamos a sua motivação de facto e de direito e concluímos pela validade do acto, ou seja, pela indicação de um fundamento de facto (índice de ocupação superior ao permitido pelo PUCS) e a respectiva norma legal que com esse fundamento impunha o indeferimento (o art. 63º, 1, al. b) do Dec. Lei 445/91).

Está deste modo demonstrada a fundamentação do acto administrativo: foi indicada motivação de facto e motivação de direito que, no caso, determinaram o indeferimento.

Deste modo, também nesta parte, tem razão a sentença recorrida.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelas recorrentes. Taxa de justiça: € 400. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 8 de Novembro de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART671 N1.
CCIV66 ART1360.
DL 445/91 DE 1991/11/20 ART63 N1 A B D.
DL 33921 DE 1944/09/25 ART10 ART11 PAR1 ART19.
DL 560/71 DE 1971/02/17 ART14 N2.
LAL84 ART51 N2 C.
CONST76 ART122 ART293 N1.
DL 37251 DE 1948/12/28 ART8.
CPA91 ART141 N1 ART142.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC1233/04 DE 2005/04/28.; AC STAPLENO PROC27816 DE 1998/01/18.; AC STA PROC26570 DE 1991/10/24.; AC STA DE 1991/03/14 IN AD N370 PAG1052.; AC STA PROC32306 DE 1994/02/17.; AC STA PROC223/02 DE 2003/02/25.; AC TC DE 1997/03/12 IN DR IIS DE 1997/06/25 PAG7274.; AC STA PROC34281 DE 1995/10/03.; AC STA PROC40001 DE 1997/01/27.; AC STA PROC1168/02 DE 2003/03/26.; AC STA PROC47574 DE 2002/12/03.; AC STA PROC35338 DE 2004/03/31.; AC STA PROC1799/02 DE 2003/03/20.; AC STA PROC46609 DE 2001/04/05.; AC STA PROC46607 DE 2000/12/14.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VII PAG428.
SOFIA GALVÃO IN CJA N8 PAG18

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1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão

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