01921/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A denominada tarifa de conservação de esgotos é uma taxa e não um imposto.

II- O diploma que criou a referida taxa não foi tacitamente derrogado pelo diploma legal que criou a Contribuição Autárquica.

III- A mencionada taxa não viola os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da proibição do excesso.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A... SA , com sede na Avenida ..., Lisboa, impugnou judicialmente, junto do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, o acto de indeferimento da reclamação graciosa que apresentou na Câmara Municipal de Lisboa contra o acto de liquidação de uma taxa de conservação da rede de esgotos, relativa ao ano de 1196.

O Mm. Juiz do 5º Juízo daquele Tribunal julgou a impugnação improcedente.

Inconformada, a impugnante interpôs recurso para este Supremo Tribunal.

Formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

1. A douta sentença recorrida é nula, nos termos da alínea b) do n. 1 do artigo 668° do Código de Processo Civil, por manifesta falta de fundamentação quanto à ilegalidade do acto de liquidação inicialmente impugnado por não ter atendido à alteração do valor patrimonial do prédio da ora recorrente, em resultado do processo de avaliação n. 2/96, que correu termos na Repartição de Finanças do 5.° Bairro Fiscal de Lisboa.

2. A tarifa de conservação da rede de esgotos, liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa, assume características de imposto e não de uma taxa, pelo que a sua aprovação, por mero regulamento municipal, ou posterior alteração por mera deliberação dos órgãos municipais, significa a inconstitucionalidade orgânica e formal das suas disposições, por violação directa dos artigos 103.°, n. 2, e 165.°, n. 1, alínea i), da Constituição da República.

3. Mesmo que não fosse um imposto, o quantitativo exigido ao abrigo desta taxa traduz a violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.° da Constituição da República, nas suas vertentes da equivalência e da cobertura do custo, consequência imediata de estar anexado ao valor patrimonial dos imóveis abrangidos pelo Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa e não ao custo especificamente suportado pela edilidade.

4. A tarifa de conservação da rede de esgotos, liquidada em sintonia com a alteração ao artigo 77.° do Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, publicada no Edital n. 60/90, de 19 de Julho, manifestamente ilegal, por violação do disposto nos artigos 12.° do Decreto-Lei n. 31674 e 102º da Portaria n. 11.338, conjugados com o Decreto-Lei n. 442-C/88, de 30 de Novembro.

5. A Assembleia Municipal aprovou uma alteração da taxa deste tributo para 0,25% do valor patrimonial do prédio, deliberação essa que, versando sobre os elementos essenciais de um tributo que é qualificável como um imposto, cristaliza uma inconstitucionalidade orgânica e formal, nos termos dos artigos 103.°, n. 2, e 165.°, n. 1, alínea i), da Constituição da República.

6. A alteração aprovada pela Assembleia Municipal constitui um aumento de 100% no valor da taxa vigente até essa data e de 25% relativamente ao limite máximo previsto na lei, sendo que, um aumento desta ordem de grandeza, além de expressamente violar as referidas normas e limite legal, constitui um forte atropelo ao princípio constitucional de proporcionalidade, ou da proibição do excesso, que aqui foi desprezado, decorrente dos artigos 18.°, n. 2, 19.°, nºs. 4 e 8, 28.°, n. 2, 30.°, n. 5, 266.°, n. 2 e 270.° da Constituição da República.

Não houve contra-alegações.

Neste STA o EPGA defende que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada na instância:

a) Em 09/02/2000, a impugnante recebeu um aviso/recibo enviado pela Câmara Municipal de Lisboa, do qual consta, além do mais, que o mesmo se refere à «tarifa de conservação de esgotos» com pagamento até «29/02/2000» referente ao ano de 1996 no montante total de Esc. 903 159$00, € 4 504,94 e referente ao .valor patrimonial de 361 263 672$00, do prédio sito na Av.

b) No verso do mesmo aviso/recibo constam, ainda, além de outras informações, que: «Esta tarifa encontra-se disciplinada na Lei 1/87 de 6 de Janeiro e no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da cidade de Lisboa, com as alterações introduzidas pelo Edital n. 76/96, de 23/07» e «a importância a pagar é de 0,25% sobre o valor patrimonial dos imóveis» sendo este «indicado pelo Bairro Fiscal onde está inscrito o prédio que deverá ser consultado em caso de dúvida».

c) A impugnante, em 14/04/2000, reclamou desta tarifa junto da CML e para o seu Presidente.

d) A reclamação graciosa adrede mencionada foi indeferida por despacho proferido em 18/10/2000, notificado à ora impugnante em 26/10/2000.

e) Para o ano de 1996 o valor patrimonial do prédio identificado em a) que antecede constante da matriz foi de Esc. 361 263 672$00.

f) Em 30/03/2001 a ora impugnante procedeu ao pagamento da dívida exequenda e acrescido.

g) Dá-se aqui por integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais, o teor dos documentos juntos a fls. 59 a 61 e a juntada de fls. 62 vº.

3. Sendo estes os factos, vejamos agora o direito.

Na 1ª conclusão das respectivas alegações de recurso, o recorrente suscita a questão da nulidade da sentença, por infracção ao disposto no art. 668º, 1, b) do CPC:

É do seguinte teor a referida conclusão:

“A douta sentença recorrida é nula, nos termos da alínea b) do n. 1 do artigo 668° do Código de Processo Civil, por manifesta falta de fundamentação quanto à ilegalidade do acto de liquidação inicialmente impugnado por não ter atendido à alteração do valor patrimonial do prédio da ora recorrente, em resultado do processo de avaliação n. 2/96, que correu termos na Repartição de Finanças do 5.° Bairro Fiscal de Lisboa”.

Não tem qualquer razão a recorrente.

Na verdade, o Mm. Juiz reporta-se a tal questão como a terceira a decidir na respectiva sentença.

Formulou a questão do seguinte modo, de acordo com a perspectiva avançada pela impugnante, ora recorrente:

“O acto de liquidação do tributo em causa não atendeu à alteração do valor patrimonial do prédio da ora impugnante, em resultado do processo de avaliação n. 2/96, que correu termos na Repartição de Finanças do 5º Bairro Fiscal de Lisboa”.

Pois bem.

Quanto a tal questão, o Mm. Juiz abordou-a e decidiu-a na parte dispositiva da sentença nos seguintes moldes:

“No que concerne à terceira questão, deixamos aqui respigadas a fundamentação constante de um dos vários acórdãos proferidos pelo STA, sem mais considerações, por manifestamente despiciendas:

“Quanto à violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso:

“Também ela se não verifica.

“Na verdade, e desde logo, a taxa não tem praticamente qualquer relevo quando comparada com o valor do prédio, sobretudo atenta a mais-valia resultante da existência da rede de esgotos e sua conservação, acarretando custos elevadíssimos e atento o disposto no dito n. 2 do art. 12º referido no sentido de a tarifa fixada não dever ser inferior aos encargos de exploração e administração e reintegração dos equipamentos e considerada até a própria inflação.

“Não se vê, pois, aí, como seria mister, "a existência de uma desproporção intolerável entre os bens opostos no concreto tipo de taxa", como se salienta no aresto recorrido; tanto mais que falta um valor de referência que permita afirmar que é a nova taxa a desproporcional, por excesso e não a antiga por defeito, relativamente à utilidade proporcionada ao sujeito passivo -cfr. o recente Ac. do STA, de 11/Jul./01 Rec. 25.870.

“Aliás, na actualização da taxa, sobretudo tendo em conta a inflação, pode falar-se com o Tribunal Constitucional, - na existência de uma "delegação normativa" que a permite -cfr. o Ac. de 16/Fev./00 in Diário da República, lª Série, de 17/03/00 e de 12/05/98 in cit. 2ª de 15/07/98.»

“…

«Cfr, aliás, o Ac.. do STA, de 25/11/98 Rec. 22.593, com referência à ora recorrente e à taxa de conservação de esgotos de 1994.”

Importa agora apreciar – questão nuclear – se a referida taxa de conservação da rede de esgotos é uma taxa ou um imposto.

Vejamos então.

A definição de imposto é pacífica.

Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos.

Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios,e sem carácter de sanção.

Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos.

Com este último Autor, podemos dizer que se trata de:

a) uma prestação patrimonial positiva;

b) independente de qualquer vínculo anterior;

c) definitiva;

d) unilateral ou não sinalagmática;

e) estabelecida por lei;

f) a favor de entidade que exerça funções públicas;

g) para satisfação de fins públicos;

h) que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos.

E como definir a taxa?

O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial.

Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, n. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização

E o parecer da Procuradoria Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer n. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais, n. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento.

Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.

Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público.

Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss

Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que a denominada "tarifa de conservação de esgotos" é uma taxa e não um imposto.

Na verdade, nesta denominada "tarifa" há uma utilização individualizada de bens públicos ou semi-públicos, característica da taxa, no seu carácter sinalagmático, não unilateral. E é realmente no carácter sinalagmático da taxa, por oposição ao carácter não sinalagmático do imposto, que Soares Martinez acentua para os distinguir (Direito Fiscal, 8ª Edição, pág. 37).

Há na verdade entre o contribuinte e a Câmara Municipal uma relação entre a cia paga e o serviço de saneamento prestado.

Como se escreveu no Acórdão deste STA de 1994 (rec. n. 17.363), in Ap. - DR de 28/11/96, pág. 794 e ss., "a referida prestação, atinente à conservação da rede geral de esgotos, tem, assim, a natureza de uma taxa, por se tratar, como o próprio nome indica, de uma prestação pecuniária autoritariamente imposta, sem carácter de sanção, pela Câmara Municipal, e a pagar a esta, com relação ao serviço recebido: a dita conservação, em benefício dos prédios respectivos e seus proprietários".

Assim, e como já dissemos, a quantia reclamada, impropriamente designada como tarifa, é uma verdadeira taxa.

E é óbvio que a tratar-se de uma tarifa, estar-se-ia perante "uma prestação pecuniária paga pelo particular de prestação de serviços de natureza privada", sendo um preço "predeterminado e expressado em tabelas ou pautas reportadas a índices valorimétricos das realidades".

E é bom não esquecer o que se diz no Acórdão do Tribunal Constitucional de 7/4/88, in BMJ, n. 376-179: "a tarifa, se ao nível da lei ordinária, pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma. Nesta óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais".

Também a Procuradoria-Geral da República, sempre qualificou tal prestação como verdadeira taxa - cf. os Pareceres de 18/4/85 e de 11/3/88, in DR, II Série, de 2/10/85 e de 8/9/88.

Assentamos assim que a quantia exigida ao recorrente é uma taxa e não um imposto, com previsão na Lei das Finanças Locais e no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da cidade de Lisboa.

Nem se diga que, com a criação do CA foi tacitamente derrogado o diploma que criou a "tarifa" de conservação de esgotos.

Na verdade, e como já vimos, a taxa em questão é paga pelo contribuinte à Câmara por um específico serviço recebido: a conservação do prédio, em benefício do mesmo e respectivo proprietário".

A CA não se destinou a este específico serviço, razão porque não foi a taxa em causa derrogada pela criação da CA.

Improcedem assim as conclusões 2ª e 4ª das referidas conclusões das alegações de recurso.

E que dizer da violação dos artºs. 103º, 2 e 165º, 1, al. i) da CRP?

Pois bem.

Não ocorre a citada violação de lei constitucional (alegada inconstitucionalidade orgânica e formal), por isso que como taxa que é, tal tributo não está sujeito ao princípio constitucional da legalidade tributária de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de Dec.-Lei do Governo emitido a coberto de autorização legislativa.

Pelo que improcede a conclusão 5ª.

E que dizer da violação do princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso (conclusão6ª)?

Pois bem,

A questão foi tratado no acórdão deste STA de 22/5/2002 (rec. 26.472), em termos que merecem o nosso inteiro acordo.

Escreveu-se no citado aresto:

“Na verdade, e desde logo, a taxa não tem praticamente qualquer relevo quando comparada com o valor do prédio, sobretudo atenta a mais-valia resultante da existência da rede de esgotos e sua conservação, acarretando custos elevadíssimos e atento o disposto no n. 2 do art. 12º referido no sentido de a tarifa fixada não dever ser inferior aos encargos de exploração e administração e reintegração dos equipamentos e considerada até a própria inflação.

“Não se vê, pois, aí, como seria mister, a existência de uma desproporção intolerável entre os bens opostos no concreto tipo de taxa … tanto mais que falta um valor de referência que permita afirmar que é a nova taxa a desproporcional, por excesso e não a antiga, por defeito, relativamente à utilidade proporcionada ao sujeito passivo …

“Aliás, na actualização da taxa, sobretudo tendo em conta a inflação, pode falar-se com o Tribunal Constitucional na existência de uma delegação normativa que a permite – cfr. o Ac. de 16/02/00, in DR, II Série, de 17/03/00, e de 12/05/98, in II Série, de 15/07/98”.

Improcede assim a referida conclusão.

Não havendo pois violação do princípio de proporcionalidade ou de proibição do excesso não se vê igualmente onde esteja a violação do princípio constitucional da igualdade (igualdade em relação a quê?) com previsão no art. 13º da CRP.

Na verdade, o facto de alegadamente a equivalência e a cobertura do custo estar anexada ao valor patrimonial dos imóveis e não ao custo especificamente suportado pela edilidade tem a ver com o princípio da proporcionalidade e não com o princípio da igualdade, pois não alega nem demonstra a recorrente que os outros imóveis são tributados (taxados) de forma diferente.

Improcede assim a conclusão 3ª das alegações de recurso.

Diga-se finalmente que esta é uma posição uniforme deste Supremo Tribunal, trazendo-se desde já à colação o Acórdão deste Supremo Tribunal de 25 de Novembro de 1998 (Rec. n. 22.593), em que era recorrente A..., SA, em processo que se reportava à "Tarifa de Conservação de Esgotos", do ano de 1994.

Improcede pois a pretensão da recorrente.

4. Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 50%.

Lisboa, 31 de Março de 2004

Lúcio Barbosa (relator)

António Pimpão

Brandão de Pinho