024/21.4BCLSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Da amnistia de infrações disciplinares prevista na Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, decorre apenas o efeito essencial mínimo e típico de qualquer amnistia – impedir que o agente agraciado sofra a sanção que lhe poderia vir a ser (ou que já lhe foi) aplicada pela prática de uma infração –, nos termos da delimitação positiva e negativa operada pelos preceitos legais aplicáveis, razão por que, na ausência de outras determinações, a conformação concreta de tal efeito – incluindo o alcance dos conceitos utilizados naqueles preceitos necessários à referida conformação – decorre necessariamente das regras estatuídas no regime jurídico disciplinar aplicável, enquanto legislação subsidiária ou complementar.

II- No caso das infrações disciplinares desportivas no âmbito de competições desportivas profissionais, tal regime consta dos regulamentos disciplinares aprovados na sequência da habilitação legal constante do artigo 29.º do regime jurídico das federações desportivas (RJFD), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 248-B/2008, de 31 de dezembro, nomeadamente e no respeitante ao futebol profissional, do Regulamento Disciplinar das Competições Organizadas pela Liga Portuguesa de Futebol Profissional (RDLPFP).

III- O RDLPFP, além de não poder incidir autonomamente sobre matérias abrangidas pela reserva de lei formal nem violar o princípio geral da preferência de lei, encontra-se positiva e materialmente vinculado pelas regras e princípios constantes do artigo 52.º e seguintes do RJFD (cfr. o artigo 2.º do RDLPFP), entre os quais se encontra a definição do sentido e alcance do conceito de reincidência para efeitos do regime das infrações disciplinares desportivas (artigo 57.º).

IV- Tal conceito deve assim, e por força do artigo 57.º do RJFD, ser entendido no âmbito de aplicação do RDLPFP em termos idênticos ao conceito homólogo jurídico-penal; ou seja, o artigo 53.º, n.º 2, do RDLPFP deve ser aplicado à luz das exigências dos artigos 75.º e 76.º do Código Penal.

V- Reconduzindo-se o conceito regulamentar de reincidência ao conceito jurídico-penal legalmente imposto, não ocorre qualquer deslegalização ou remissão normativa por parte da Lei da Amnistia, no sentido de se estar perante uma lei que “confere a atos de outra natureza o poder de interpretar ou integrar qualquer dos seus preceitos”, tal como visado no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição: não é a norma legalmente pré-determinada do RDLPFP respeitante à reincidência que interpreta e integra o conceito de reincidência do artigo 7.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 38-A/2023; inversamente, é este último que, na ausência de outras pré-determinações legais, toma a primeira como condição para ser operativo num dado âmbito, aplicando-se aí nos termos pré-estabelecidos.

VI- Por outro lado, os preceitos regulamentares que executam em relação à Liga Portuguesa de Futebol Profissional o regime disciplinar próprio das federações desportivas legalmente previsto – respetivamente, os artigos do RDLPFP e o artigo 52.º e seguintes do RJFD – devem, por força do princípio da legalidade, ser interpretados e aplicados em conformidade com este último.

VII- A verificação da reincidência no âmbito jurídico-penal para o qual remete o artigo 57.º do RJFD não se basta com a verificação de pressupostos formais, mas exige cumulativamente uma apreciação casuística de ordem material: a de que, de acordo com as circunstâncias do caso, o agente seja de censurar por a condenação ou condenações anteriores não lhe terem servido de suficiente advertência contra o crime.

VIII- No caso vertente, a decisão sancionatória – que data de 2018 – observou as exigências referidas em VI. e VII. supra: a condenação da arguida com uma agravação justificada pela reincidência deveu-se também à ponderação de que as sanções disciplinares por infrações dos espetadores averbadas no seu cadastro disciplinar não lhe serviram de suficiente advertência.

IX- Inexiste, por conseguinte, qualquer erro de julgamento do tribunal recorrido em não amnistiar a infração por que a arguida foi punida disciplinarmente (cfr. o artigo 7.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 38-A/2023 – requisito negativo da reincidência).

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. Nos presentes autos de recurso de revista vindos do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCAS”), vem A..., SAD, recorrer do acórdão daquele tribunal, datado de 8.02.2024, revogatório da decisão do Tribunal Arbitral do Desporto (“TAD”), de 3.03.2021, que julgou procedente o recurso interposto pela aqui recorrente da deliberação do Conselho de Disciplina da Federação Portuguesa de Futebol (“CD-FPF”) – Secção Profissional, proferida em 4.09.2018, que a havia sancionado pela prática de infração disciplinar prevista e punida pelo artigo 182º, n.º 2, do Regulamento Disciplinar das Competições Organizadas pela Liga Portuguesa de Futebol Profissional (“RDLPFP”), com uma multa no valor de €3.830,00, considerando, no caso, a circunstância agravante da reincidência.

2. Com efeito, na decisão sancionatória proferida pelo CD-FPF, são tomadas em consideração, à luz do artigo 182.º, n.º 2, do RDLPFP (Agressões graves a espectadores e outros intervenientes), factos praticados por adeptos da equipa da recorrente e imputados a esta última em sede de probatório nos seguintes termos (pág. 18):

«d) Não obstante tais comportamentos serem proibidos pelo ordenamento jus-disciplinar desportivo, a Arguida nada fez para que se não concretizassem.

e) A Arguida agiu, assim, de forma livre, consciente e voluntária, bem sabendo que o seu comportamento, ao não cumprir com o seu dever de acautelar, precaver, formar, zelar e incentivar o espírito ético e desportivo dos seus adeptos, especialmente junto dos grupos organizados, constituía comportamento previsto e punido pelo ordenamento jus-disciplinar desportivo, não se abstendo, porém, de o realizar.

f) A Arguida, na presente época desportiva, apresenta antecedentes disciplinares (vide extrato disciplinar junto a fls. 106 a 111).»

Adiante, já em sede de fundamentação jurídica, afirma-se, no que ora releva:

«59. [E]stamos perante comportamentos que reiteradamente se verificam e que, por isso, são alvo de repetidas punições disciplinares, como bem retrata o cadastro disciplinar da arguida, no qual tem averbadas várias sanções disciplinares por infrações por comportamento incorreto do público.

Não obstante e apesar disso, não há notícia de que a A..., SAD tenha lançado mão, nesse particular, de medidas concretas capazes de evitar, rectius erradicar, tais condutas infratoras dos seus adeptos e simpatizantes, como, repete-se, legal e regulamentarmente se lhe impõe.

60. Com efeito, o Cadastro disciplinar da arguida neste domínio é sintomático e particularmente preocupante […]. o que revela, mais uma vez, não ter levado a cabo junto dos seus adeptos e simpatizantes, pelos diversos meios disponíveis e ao seu alcance […], quaisquer ações de sensibilização contra práticas violentas ou perturbadoras da ordem pública e do normal e adequado decurso do espetáculo desportivo, nomeadamente quanto ao correto comportamento dos adeptos (e, em particular, junto dos grupos organizados, ditos GOA) durante os jogos, em cumprimento de deveres jurídico-legais de respeito, formação, prevenção, vigilância e repressão que sobre el[a] impendem. Sobretudo quando pode, tem condições e é seu dever fazê-lo.

61. Na verdade, a arguida, embora se tivesse preocupado em invocar que algo fez para que as ditas infrações disciplinares não fossem cometidas, o certo é que no caso concreto e em apreciação resulta que não foram tomadas algumas ou mesmo todas as ações previstas nas normas supra referenciadas, junto dos seus adeptos e simpatizantes, medidas para incentivar o espírito ético e desportivo dos seus adeptos, especialmente junto dos grupos organizados ou que se preocupou em aplicar medidas sancionatórias aos seus associados envolvidos em atos de violência nos espetáculos desportivos, como, por exemplo, impedindo-lhes o acesso aos recintos desportivos, nos termos e nas condições do respetivo regulamento ou até promovendo a sua expulsão do recinto, dos GOA's ou mesmo de sócio, se fosse o caso.

Ora, a ter ocorrido esta circunstância (ideia que a arguida tentou fazer passar) seria fácil demonstrá-lo documentalmente. A esse nível, porém, nada está minimamente demonstrado nos autos e muito menos na defesa que foi apresentada.

62. Seria o mínimo exigível, para a partir de aí podermos pelo menos aquilatar da preocupação da arguida quanto aos seus deveres "in vigilando" e "in formando", no sentido de levar a que os seus grupos organizados de adeptos participem no espetáculo desportivo de uma forma civilizada, sem o recurso a práticas violentas, desrespeitadoras da ordem pública, ou que perturbem o curso normal, pacífico e seguro do espetáculo desportivo e de toda a sua envolvência.

[…]

69. Da conjugação entre os n.ºs 1 e 2 [do artigo 182.º do RDLPFP], resulta que o clube cujo sócio ou simpatizante, designadamente sob a forma coletiva ou organizada, agrida fisicamente, espectador ou elemento da comunicação social ou pessoa presente dentro dos limites do recinto desportivo, antes, durante ou depois da realização do jogo, sem causar lesão de especial gravidade é punido com a sanção de multa de montante a fixar entre o mínimo de 25 UC e o máximo de 100 UC

[…]

70. No caso concreto, resulta dos Relatórios de Árbitro e de Delegado que foram arremessadas diversas moedas e direção ao árbitro assistente n.º 2, tendo duas moedas de 50 cêntimos atingido o mesmo, nas costas e na cabeça.

Por outro lado, tendo ficado demonstrado que foram os adeptos e/ou simpatizantes da Arguida localizados na bancada lateral norte/nascente, com entrada pela porta 5, do recinto desportivo ..., quem arremessou as ditas moedas, tornou-se esta responsável por tal alteração da ordem e disciplina provocada durante a realização do jogo.

71. De realçar que no seu cadastro disciplinar a Arguida tem averbado várias sanções disciplinares por infrações dos espectadores, o que significa que as condenações anteriores não lhe serviram de suficiente advertência.

72. Apesar de não ter resultado da conduta dos adeptos da Arguida qualquer lesão física no ofendido (árbitro assistente n.º 2), não se pode deixar de considerar que tal comportamento integra o ilícito disciplinar p.p. no artigo 182.º n.º 2 do RDLPFP supracitado, pois que da agressão pode resultar, ou não, uma lesão física (por exemplo na hipótese do ilícito ter sido praticado na forma tentada não existe qualquer tipo de lesão).

É necessário é que a conduta tenha a virtualidade de causar uma lesão, o que sucede no presente caso.

73. Tendo presente este enquadramento, [os factos considerados provados subsumem-se] à previsão do supracitado artigo 182.º, n.º 2, do RDLPFP […].

VI- Medida e Graduação da Sanção

74. É no Capítulo III [medida e graduação das sanções], artigos 52.º a 61.º do RDLPFP que nos deparamos com as normas que possibilitam alcançar a medida concreta da sanção, tendo sempre presente o chamado controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, i.e. o princípio da proporcionalidade patente no artigo 10.º do mesmo Regulamento: […]

Também como princípio mentor da tarefa de concretização da medida da sanção deve ter-se como revelante o disposto no artigo 52.º (Determinação da medida da sanção), n.º 1:

"A determinação da medida da sanção, dentro dos limites definidos no presente Regulamento, far-se-á em função da culpa do agente, tendo ainda em conta as exigências de prevenção de futuras infrações disciplinares".

Acrescenta o n.º 2 deste artigo que na determinação da sanção, atender-se-á a todas as circunstâncias que, não fazendo parte do tipo da infração, militem a favor do agente ou contra ele.

75. Por seu lado, o artigo 53.º vem estabelecer as circunstâncias agravantes no seu n.º 1:

“1. Constituem especiais circunstâncias agravantes de qualquer infração disciplinar:

a) a reincidência;[…]”.

78. Feita esta resenha regulamentar e volvendo ao caso concreto importa ter presente o seguinte:

- As exigências de prevenção geral (positiva e negativa) inerentes a situações como as sub judice, as quais são intensas – tendo em conta quer a elevada frequência com que ocorre a prática de infrações disciplinares de idêntica natureza, quer a função de crucial importância que os agentes de arbitragem exercem no seio das competições profissionais de futebol que urge dignificar e proteger;

- As exigências de prevenção especial, uma vez que, na época desportiva 2017/2018, a Arguida apresenta antecedentes disciplinares, sendo assim considerada como reincidente – alínea a) do n.º 1 do artigo 53.º do RDLPFP.

O efeito da aplicação desta circunstância agravante opera sobre a sanção concretamente determinada – n.º 1 do artigo 56.º do RDLPFP e agravará a mesma em um quarto – n.º 3 do artigo 56.º do RDLPFP2018/19, por mais favorável;

Por um lado, em mercê do seu cadastro disciplinar, no qual, além de outras, constata-se numerosas sanções disciplinares por infrações dos espectadores, resultando daí, como se disse supra, que as condenações anteriores não lhe serviram de suficiente advertência.

79. A infração disciplinar p. e p. pelo artigo 182.º, n.º 2, do RDLPFP é sancionada com multa de montante a fixar entre o mínimo de 25 UC e o máximo de 100 UC.

Importa ter em consideração a circunstância agravante da reincidência, atento o cadastro disciplinar da Arguida, o que tem por efeito a agravação em um quarto – n.º 3 do artigo 56º do RDLPFP 2018/19 (por ser mais favorável a Arguida, ver nota 5 de rodapé) - dos limites mínimo e máximo previstos no tipo disciplinar, o que eleva a moldura sancionatória abstrata da sanção de multa para o mínimo de 31,25 UC e o máximo de 125 UC.

Inexiste qualquer circunstância atenuante que milite a favor da Arguida.

Tudo visto e ponderado, julga-se adequado punir a Arguida com a sanção de multa que se fixa em 50 (cinquenta) UC e, correspetivamente (aplicando o fator de ponderação de 0,75 estatuído no artigo 36.º, n.º 2, do RDLPFP, em € 3.830,00 (três mil oitocentos e trinta euros).».

Inconformada com esta decisão, a aqui recorrente impugnou-a junto do TAD, o qual, por decisão de 3.03.2021, lhe veio a dar razão, por considerar: (i) no desconhecimento da identidade do ou dos concretos adeptos que praticaram as agressões em causa, não poder afirmar-se no caso vertente, para além de qualquer dúvida razoável, que as mesmas agressões foram provenientes de bancada afeta exclusivamente aos adeptos da equipa da A..., SAD; e (ii) em consequência, ficar frustrada qualquer intenção de imputar à então recorrente, num necessário modelo dc responsabilidade subjetiva e causal, a infração disciplinar prevista e punida nas normas do artigo 182.º do RDLPFP.

A ora recorrida, FEDERAÇÃO PORTUGUESA DE FUTEBOL, apelou para o TCAS, que, pelo acórdão aqui recorrido, datado de 8.02.2024, concedeu provimento à apelação e revogou a decisão do TAD, entendendo, no que se refere à aplicação ao caso sub iudice da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto – Lei da Amnistia –, entretanto publicada, que a mesma, face ao respetivo artigo 7.º, n.º 1, alínea j), não é aplicável, porque a «sanção aplicada pela prática da infração prevista e punida no artigo 182.º, n.º 2 do [RDLPFP], considerou uma agravação, por reincidência, em um quarto dos limites abstratos da sanção, nos termos do artigo 56.º, n.º 3, [do mesmo Regulamento]. Tratando-se de reincidente, não será então aplicável a Lei da Amnistia ao caso dos autos.».

3. É desta decisão que vem interposto o presente recurso de revista pela A..., SAD, tendo a recorrente rematado as suas alegações com as seguintes conclusões:

«A. O presente recurso de revista tem por objeto o acórdão do TCAS de 8 de Fevereiro de 2024, que determinou a revogação da decisão proferida pelo TAD no âmbito do processo arbitral n.º 66/2018, declarando que a Lei da Amnistia não se aplica ao caso concreto dos autos.

B. Em concreto, a questão que a Recorrente pretende submeter à apreciação preliminar deste Colendo Tribunal tem que ver com o teor decisório do acórdão proferido pelo TCAS no que diz respeito à delimitação do conceito de reincidência constante do artigo 7.º n.º 1 al. j) da Lei da Amnistia para efeitos de exclusão da aplicação das medidas de clemência aí consagradas.

C. O fundamento do acórdão recorrido para decidir não aplicar a Lei da Amnistia à situação dos autos assenta no errado entendimento de que a Recorrente não poderia beneficiar da amnistia por ter sido condenada como reincidente nos termos do artigo 53.º n.º 2 do RDLPFP, recorrendo ao conceito regulamentar de reincidência para interpretar e integrar o conceito de reincidência contido no artigo 7.º n.º 1 al. j) da Lei da Amnistia.

D. Todavia, não é admissível que o intérprete ou o julgador recorra a uma norma regulamentar como a estabelecida no artigo 53.º n.º 2 do RDLPFP para interpretar ou integrar o conceito de reincidência estabelecido no artigo 7.º n.º 1 al. j) da Lei da Amnistia, isto é, uma matéria compreendida na reserva absoluta da competência da Assembleia da República, sob pena de violação do artigo 112.º n.º 5 da CRP e do artigo 136.º do CPA.

E. Além disso, na medida em que perfilha um conceito de reincidência de verificação automática, a norma do artigo 53.º n.º 2 do RDLPFP padece de ilegalidade por violar os termos da respectiva lei habilitante, designadamente o disposto no artigo 57.º do RJFD, que estabelece que “Para efeitos disciplinares, os conceitos de reincidência e de acumulação de infrações são idênticos aos constantes no Código Penal”.

F. Nessa medida, resulta claro que também não é concebível que o conceito de reincidência previsto no artigo 7.º n.º 1 al. j) da Lei Amnistia seja concretizado por intermédio de uma norma regulamentar ilegal, sob pena de violação do artigo 112.º n.º 7 da CRP e do artigo 143.º do CPA.

G. Seja como for, a verdade é que o conceito de reincidência constante do artigo 7.º n.º 1 al. j) da Lei da Amnistia não pode ser preenchido através do recurso ao conceito de reincidência consagrado no artigo 53.º n.º 2 do RDLPFP, mas somente em função do conceito vertido nos artigos 75.º e 76.º do CP.

H. No entanto, a decisão proferida pelo Conselho de Disciplina da FPF e a decisão do TCAS condenaram a Recorrente como reincidente sem observar os pressupostos exigidos pelos artigos 75.º e 76.º do CP, bastando-se com a constatação do seu histórico disciplinar, pelo que as mesmas não podem subsistir, devendo ser revogadas.

I. Em face do exposto, não pode haver quaisquer dúvidas de que a questão decidenda tem contornos fluídos, implicando um juízo exegético complexo, ao mesmo tempo que é suscetível de se repetir em inúmeras situações futuras, assim se demonstrando a sua importância jurídica e social.

J. Relativamente à necessidade da revista para uma melhor aplicação do direito, bastará ter em conta as incertezas naturalmente ligadas à aplicação da recente Lei da Amnistia no âmbito do direito sancionatório público de natureza disciplinar e que tem vindo a ser tratada de forma pouco consistente nas instâncias inferiores.

K. Quanto à sua relevância jurídica, logo se antolham as dificuldades comportadas pela análise de um ordenamento especialmente intrincado, exigindo uma clara compreensão do sistema regulatório desportivo enquanto espaço de confluência de manifestações de direito constitucional, direito administrativo, direito privado e direito sancionatório, sobretudo em razão da natureza híbrida de que se revestem as federações desportivas enquanto entidades privadas que exercem poderes públicos.

L. Sobre a relevância social da questão, é forçoso reconhecer que a utilidade da revista extravasa os limites do caso concreto, sendo suficiente verificar que em Portugal existem cerca de 60 federações desportivas às quais foi atribuído o estatuto de utilidade pública, todas e cada uma delas com o dever de adotar regulamentos disciplinares e de exercer os inerentes poderes públicos disciplinares sobre todos os clubes, dirigentes, praticantes, treinadores, técnicos, árbitros, juízes e, em geral, sobre todos os agentes desportivos que desenvolvam a atividade compreendida no seu objeto estatutário, em conformidade com termos do respetivo regime disciplinar. Tanto basta para atestar que a probabilidade de repetição da questão levantada pela Recorrente em casos futuros é mais do que elevada, apresentando todas as condições para que a presente revista sirva de marco jurisprudencial orientador das instâncias inferiores.

M. Posto isto, seja por ser vedado ao julgador proceder a uma interpretação e integração da lei por intermédio de normas regulamentares, seja por ser inadmissível que essa interpretação e integração sejam efetuadas através de uma norma regulamentar ilegal, a verdade é que o conceito legal de reincidência previsto no artigo 7.º n.º 1 al. j) da Lei da Amnistia apenas pode ser preenchido ex vi dos artigos 75.º e 76.º do CP.

N. Assim sendo, uma vez que a decisão recorrida não contém qualquer referência factual e de direito no que diz respeito aos pressupostos de aplicação da reincidência penal dispostos nos artigos 75.º e 76.º do CP, resulta evidente que a decisão recorrida incorreu em erro, devendo ser reconhecido que a Lei da Amnistia é aplicável ao caso dos autos e, a final, a decisão recorrida ser revogada.».

A recorrida FEDERAÇÃO PORTUGUESA DE FUTEBOL não contra-alegou.

4. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 2.05.2024, proferido nos termos do artigo 150.º, n.º 6, do CPTA, tendo a formação de apreciação preliminar fundamentado a sua decisão, nos termos seguintes:

«3. O Direito

[…]

A Recorrente na presente revista apenas questiona o acórdão recorrido quanto ao que decidiu sobre a não aplicação da Lei da Amnistia o que contende com a delimitação do conceito de reincidência, constante do art. 7º. nº 1, alínea j) daquela Lei para efeitos de exclusão da aplicação das medidas de clemência aí consagradas, no que se refere a infrações disciplinares da natureza das em causa nos autos.

Está, pois, em causa na presente revista a norma do art. 53º, nº 2 do RDLPFP, defendendo [a] Recorrente que não é admissível recorrer, como fez o TCA, àquela norma regulamentar para interpretar ou integrar o conceito de reincidência estabelecido no art. 7º, nº 1, al. j), por ser matéria compreendida na reserva absoluta da competência da Assembleia da República, sob pena de violação do art. 112º, nº 5 da CRP e do art. 136º do CPA. A interpretação do acórdão padeceria igualmente de ilegalidade por violar os termos da respetiva lei habilitante, designadamente o disposto no art. 57º do DL nº 248-B/2008, de 31/12, que estabelece o regime jurídico das federações desportivas (RJFD), que estabelece que para efeitos disciplinares, os conceitos de reincidência e de acumulação de infrações são idênticos aos constantes do Código Penal (CP). Ou seja, segundo defende [a] Recorrente, o conceito de reincidência constante da norma do art.7º, nº 1, al. j) da Lei da Amnistia não pode ser preenchido através do recurso ao conceito do art. 53º, nº 2 do RDLFP, mas somente em função do conceito constante dos arts. 75º e 76º do CP.

A questão concreta aqui em causa detém inegável relevância jurídica e social, tendo inegável capacidade expansiva, já que poderá estar em causa num número indeterminado de situações da mesma natureza.

É, pois, de toda a conveniência que este Supremo sobre ela se debruce, de modo a reduzir o mais possível as dificuldades interpretativas sobre tal matéria, pelo que se justifica postergar a regra da excecionalidade da revista.».

5. O MP emitiu parecer, nos termos do artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, no sentido de se «julgar improcedente o presente recurso de revista» com base nas seguintes ordens de razão:

«A nosso ver, e salvo melhor opinião, a exclusão do beneficio da amnistia relativamente aos reincidentes, que se encontra prevista no referido artigo 7º, nº 1, alínea j), deverá considerar-se reportada ao corpo normativo em que se encontre estabelecida a circunstância da reincidência, o que significa, ao contrário do que pretende a sociedade Recorrente, que estando, como está, em causa, uma infração disciplinar de natureza desportiva, não é possível lançar mão do regime da reincidência que se encontra previsto nas disposições dos artigos 75º e 76º, ambos do Código Penal, isto porque as mesmas se circunscrevem ao regime da agravação mas apenas com relação aos ilícitos de natureza criminal.

Com efeito, ainda quanto a nós, o que sucede é que quanto a outro tipo de ilícitos, que não de natureza penal, que poderão ser também abrangidos pela Lei da Amnistia, a possibilidade da aplicação mesma, em tais casos, não é concedida na eventualidade de ter ocorrido a condenação do agente como reincidente, mas essa agravante deverá decorrer e resultar do regime jurídico relativo à concreta infração que esteja em causa, o que quererá dizer que a reincidência respeitante a infrações disciplinares desportivas, que se encontrem previstas pelo RDLPFP, deverá resultar da norma desse regulamento que estabelece essa circunstância agravante e não do que se acha previsto no Código Penal.

[…]

De sublinhar ainda, por último, quanto ao outro aspeto focado pela sociedade Recorrente, e que contende com a invocada ilegalidade da norma do artigo 53º, do RDLPFP, por esta afrontar os termos da respetiva lei habilitante, em particular o disposto no artigo 57º, do Decreto-Lei nº 248-B/2008, de 31 de Dezembro, cremos não ser possível acolher tal ordem de argumentação, isto porque, em função da natureza própria do recurso de revista, que se configura como um recurso de reexame, a mesma escapa aos poderes de cognição do STA, que de uma forma reiterada e uniforme tem sustentado que em sede de revista não é possível conhecer de questões novas, ou de questões que não foram abordadas pela decisão recorrida, o que sucede com a questão em causa, apenas suscitada no recurso de revista, o que significa que, não obstante o seu interesse dogmático e ainda a sua inegável relevância jurídica, tanto basta para que não seja possível conhecer da mesma.».

Sem vistos prévios (artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com disponibilização do projeto de acórdão aos Juízes Conselheiros adjuntos, vêm os autos à conferência para apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A) De facto

6. As instâncias deram como provados os seguintes factos (enunciam-se apenas os factos necessários à compreensão da infração imputada à ora recorrente):

«1.º Em 2018/04/28, disputou-se o jogo da ... jornada da Liga NOS, da época 2017/2018, com o n.º ...09, entre a equipa (visitante) da Demandante [– o B... –] e a equipa (visitada) da C.... SAD. competindo a esta, enquanto promotora do evento, em articulação com as forças de segurança e os assistentes de recinto desportivo, a operacionalização de necessárias medidas de segurança, maxime em matéria de revista de pessoas e controlo do acesso ao estádio de pessoas e objetos por estas transportados.

2.º Nas revistas dos espectadores que antecedeu a entrada no estádio da C..., SAD para o jogo sub judice não foram apreendidas as moedas que os adeptos traziam consigo.

3.º No jogo sub judice foram disponibilizadas aos espectadores todas as quatro bancadas do estádio da C.... SAD […]. Cada uma destas quatro bancadas não tem ligação às demais, sem prejuízo de uma passagem entre a bancada ‘Central Poente’ e uma parte da bancada do topo Sul.

4. º - Durante a primeira parte desse jogo, foram arremessadas da bancada lateral nascente (designada oficialmente de ‘Central Nascente’), setor Norte (‘B’). do estádio da C..., SAD, com entrada pela poria 5. por adeptos que aí assistiam ao mesmo jogo, diversas moedas em direção ao árbitro assistente n.º 2. tendo duas moedas de 50 cêntimos atingido o mesmo, nas costas e na cabeça, em dois momentos distintos, sem que lhe tenham causado qualquer lesão e sem que tal facto originasse a interrupção do jogo.

[…]

8.º Não foram identificadas quaisquer circunstâncias concretas do jogo sub judice, maxime quanto a decisões de arbitragem favoráveis ou desfavoráveis a qualquer das equipas em confronto, que pudessem estar na base do comportamento de adeptos enunciado no 4.º facto considerado provado.

9.º Na referida bancada lateral nascente (designada oficialmente de ‘Central Nascente’), setor Norte (‘B’), do estádio da C..., SAD, com entrada pela porta 5. assistiram ao jogo adeptos da equipa da Demandante, maxime integrantes dos seus grupos organizados de adeptos, assim identificados pelas camisolas, pelas bandeiras, pelos cachecóis e pelas tarjas que utilizavam.

10.º Os bilhetes para essa bancada lateral nascente (designada oficialmente de ‘Central Nascente’) do estádio da C.... SAD foram, para além daqueles entregues à Demandante, comercializados diretamente pela C..., SAD.

11.º Era possível a circulação de espectadores entre os diferentes setores dessa mesma bancada lateral nascente (designada oficialmente de ‘Central Nascente’) do estádio da C.... SAD.

[…]

13.º E no ‘Boletim de Segurança’ respeitante ao jogo sub judice refere-se a inexistência de reservas de ‘zonas distintas para efetuar a separação dos grupos de adeptos’; e mais se refere que o setor do estádio da C.... SAD destinado a ser ocupado ‘pelos convidados da equipa visitante’ é o topo Sul.

14.º Não foi possível identificar o(s) espectador(es) autor(es) dos referidos arremessos de moedas; e as imagens de CCTV relativas à referida bancada lateral nascente (designada oficialmente de ‘Central Nascente’), setor Norte (‘B’), do estádio da C.... SAD, requeridas pela Demandante quando foi notificada da instauração contra si do Processo Disciplinar n.º ...8, não foram recolhidas pela C..., SAD.

15.º A Demandante prepara as deslocações dos seus grupos organizados de adeptos para os jogos disputados fora pela sua equipa A, sendo concretamente: dada informação às forças de segurança sobre os bilhetes requisitados e sobre a tipologia de adeptos que se vão deslocar para o jogo (com o rácio dos bilhetes requisitados cedidos a cada um dos grupos organizados de adeptos); preenchido e remetido aos seus destinatários o Modelo O, contendo a informação nele exigida, nomeadamente a relativa aos pormenores da deslocação dos grupos organizados de adeptos e ao número expectável de adeptos, incluindo para além dos grupos organizados de adeptos e dos próprios bilhetes requisitados.

16.º A Demandante faz regularmente, através das suas redes sociais e por sms. campanhas de sensibilização no que toca à não violência no desporto e no sentido de que os eventos decorram em segurança; e a Demandante dispõe de dois oficiais de ligação aos adeptos (em Portugal e no estrangeiro), que não apenas para os grupos organizados de adeptos, embora grande parte do seu trabalho seja junto destes grupos, no contexto ou não de concretos jogos.

17.º A Demandante tem protocolos com os seus grupos organizados de adeptos, no sentido de serem eles a suportar os custos das sanções pecuniárias aplicadas àquela por ações destes e de, por causa de tais ações, sofrerem determinadas consequências, nomeadamente ao nível da diminuição da disponibilidade de bilhetes ou da não autorização para coreografias em bancada; e a Demandante dispõe de um ‘Regulamento dos Grupos Organizados de Adeptos (GOA) ’, com o conteúdo constante do documento 1 junto com o requerimento inicial.

18.º Face aos factos sub judice. a Demandante não teve reação específica, para além da referida (e infrutífera) solicitação de acesso às imagens de CCTV.

19.º A Demandante tem conhecimento e consciência plenos de que o comportamento de adeptos enunciado no 4.º facto considerado provado é proibido e sancionado pelo ordenamento jus-disciplinar desportivo.

20.º A Demandante tem conhecimento e consciência plenos dos seus deveres jurídicos, legais e regulamentares, no sentido de evitar tais comportamentos por pane dos seus adeptos, bem como das consequências sancionatórias de voluntariamente omitir tais deveres.

21.º A Demandante atuou de forma totalmente livre, consciente e voluntária, seja na adoção das atuações-omissões identificadas nos 15.º. 16.º, 17º e 18.º factos considerados provados, seja na não adoção de outras atuações que juridicamente lhe sejam devidas e cuja omissão possa constituir causa adequada de comportamento de adeptos seus como o enunciado no 4.º facto considerado provado.

22.º Ao minuto 43 do jogo, aquando do golo da C..., SAD, o árbitro assistente n.º 2, que se encontrava em frente à bancada lateral norte nascente do Estádio ..., foi atingido nas costas por uma moeda arremessada da mesma bancada, onde se encontravam os Grupos Organizados de Adeptos da Recorrida.» [facto aditado em sede de recurso, na sequência da impugnação da decisão de facto].

B) De direito

7. O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (artigos 144º, n.º 2, do CPTA e 608º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5, e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC ex vi artigo 140º, n.º 3, do CPTA), pelo que, uma vez admitida a revista, importa decidir se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento ao não ter considerado amnistiada, nos termos dos artigos 2.º, n.º 2, alínea b), e 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, a infração disciplinar imputada à recorrente de acordo com o artigo 182.º, n.º 2, do RDLPFP por factos ocorridos no jogo entre as equipas da C... – SAD e da aqui recorrente realizado no estádio da primeira no dia 28.04.2018, conforme referido nos n.ºs 4.º, 19.º e 22.º da matéria de facto dada como assente, por entender verificar-se in casu uma situação de reincidência prevista no artigo 53.º, n.º 2, do citado Regulamento, relevante para efeitos do disposto no artigo 7.º, n.º 1, alínea j), da Lei 38-A/2023 (não beneficiação da amnistia prevista nessa Lei).

Segundo a recorrente, tal erro de julgamento analisa-se em três dimensões (cfr. o n.º 15 das respetivas alegações):

- O conceito de reincidência do artigo 53.º, n.º 2, do RDLPFP «não pode validamente servir para interpretar ou integrar o conceito de reincidência adotado na Lei da Amnistia» (v. também ibidem os pontos 7 e 8, 28 a 31 e 54 a 69 e a respetiva conclusão D.);

- O conceito de reincidência do artigo 53.º, n.º 2, do RDLPFP é ilegal, por contrariar o disposto nos artigos 75.º e 76.º do Código Penal, aplicáveis ex vi artigo 57.º do RDLPFP (v. também os pontos 9 a 12, 32 e 33, 52, 70 a 78 e 83 a 85 das alegações e as respetivas conclusões E. a G.);

- A concreta decisão de condenar a arguida / recorrente como reincidente é ilegal, em virtude de, considerando apenas o conceito regulamentar de reincidência do artigo 53.º, n.º 2, do RDLPFP, ter perspetivado tal circunstância agravante como efeito automático de anteriores condenações, entendendo como suficiente relevar apenas o cadastro disciplinar (v. também os pontos 13 e 14, 29 e 30, 44 a 46 e 86 e 87 e as respetivas conclusões H. e N.).

A segunda e terceira dimensões são conexas, já que uma constitui uma consequência aplicativa da outra. De todo o modo, o sentido literal de uma norma não é absoluto, podendo ser infirmado não só pela respetiva teleologia, como pela sua inserção sistemática, aspetos que se revelam de modo decisivo na aplicação ao caso concreto.

Importa, em qualquer caso, e a título preliminar, situar as questões suscitadas no quadro da especificidade própria da amnistia.

8. A amnistia, perspetivada como pressuposto negativo da punição (e não como modo de extinção da infração), pode respeitar tanto a crimes, como a infrações disciplinares, encontrando-se, em ambas as situações sujeita a princípios comuns. Nesse sentido, v. o Ac. TC n.º 30/97, n.º 6:

«Constituindo um obstáculo à efetivação da punição, as amnistias são da competência reservada da Assembleia da República (cfr. o artigo 164º, alínea g), da Constituição) e revestem forma de lei. Nessa medida, quaisquer limitações estabelecidas na lei quanto às condições ou aos efeitos da amnistia – como as do nº 4 do artigo 11º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local ou as do artigo 126º do Código Penal de 1982 – valerão apenas na medida em que, por força da lei da amnistia, não sejam afastadas. É que, sendo esta posterior – e especial –, as normas que a compõem sempre prevalecerão sobre as antes estabelecidas em normas de igual hierarquia (cfr. J. Figueiredo Dias, ob. cit., p. 695, que considerava o referido artigo 126º do Código Penal de 1982 "legislação subsidiária").

Neste contexto, poderá perguntar‑se: é constitucionalmente admissível à Assembleia da República amnistiar infrações disciplinares sem destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena – como o determina aquele normativo e, por omissão de expressa previsão noutro sentido, se tem de entender que foi querido pelo legislador da Lei nº 23/91, de 4 de Julho?

7. Tendo em conta a liberdade de conformação reconhecida neste domínio ao legislador (cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal nºs.152/93 e 153/93 […]), não poderá deixar de responder‑se afirmativamente àquele quesito, desde que seja salvaguardada a legitimidade material da amnistia, a qual, segundo Eduardo Correia/Taipa de Carvalho (cfr. ob. cit., p. 17), “deve afirmar‑se sempre e apenas quando ocorrerem situações em que a defesa da comunidade sócio‑política seja melhor realizada através da clemência que não da punição” ou, como refere J. de Sousa e Brito, sempre que a amnistia se reconduzir à “totalidade dos fins do Estado, legítimos num Estado de Direito”, e não apenas “aos fins específicos do aparelho sancionatório do Estado e ainda menos à prevenção dos factos do tipo de infração visado pela norma amnistiante” (cfr. Sobre a amnistia, in Revista Jurídica da AAL, nº 6 (1986), p. 43).

Sob o ponto de vista constitucional, a legitimidade das leis de amnistia de infrações punidas por normas de direito público deve ser aferida à luz do princípio do Estado de Direito, donde resulta que os fins das leis de amnistia não podem ser incompatíveis com a realização de um tal princípio.» (itálicos acrescentados).

Estes princípios, que de algum modo, concretizam um conceito constitucional de amnistia, foram corroborados pelo Ac. TC n.º 116/2001, n.º 7:

«O Tribunal Constitucional, no mencionado Acórdão nº 301/97, considerou expressamente ser constitucionalmente admissível à Assembleia da República amnistiar infrações disciplinares sem destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, desde que seja salvaguardada a legitimidade material da amnistia. […]

Ora, decorre da jurisprudência constitucional sumariamente citada que a definição de certas condições de concessão de uma amnistia integra o espaço de liberdade de conformação legislativa, podendo o legislador estabelecer limites aos efeitos da medida de graça, efeitos esses que não têm, desse modo, de significar a destruição de todas as consequências da infração amnistiada. Compreende-se, de resto, que assim seja, uma vez que a concessão da amnistia, consubstanciando uma medida excecional, repercute-se no funcionamento do sistema sancionatório público, impedindo a normal produção de efeitos das normas que o integram. Trata-se, pois, de uma intervenção singular, em ordem a valores específicos e necessariamente legítimos (cf., quanto à natureza e legitimidade de tais valores, os Acórdãos n.º 444/97 e 510/98), cuja concreta extensão assim como as respetivas condições de aplicação não se encontram constitucionalmente pré-definidas.

Os limites a tal medida referem-se então aos seus fins (como o Tribunal Constitucional apreciou nos Acórdãos n.ºs 444/97 e 510/98), de forma a que, com a concessão da amnistia, não se afetem princípios fundamentais do Estado de direito. O carácter mais ou menos restrito dos seus efeitos (uma vez assente, sublinhe-se, a legitimidade material e teleológica da medida de graça), ou seja, os efeitos concretos da infração amnistiada que são eliminados, assim como as repercussões processuais da medida também poderão ser livremente conformadas pelo legislador dentro dos assinalados limites.

[…]

Em resumo, pode afirmar-se que a amnistia se traduz num benefício concedido pelo Estado, com maior ou menor amplitude, e que, consubstanciando uma valoração excecional e de algum modo acidental da infração, deixa intocados os direitos e as garantias fundamentais do agente, caso possa, por opção livre do potencial beneficiário, não ser aplicado.» (itálicos acrescentados).

Nesta linha de entendimento, também se afirma na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo: «[a]mnistia própria ou imprópria, já não pode hoje conceber-se, o instituto, como no passado, como uma forma de esquecimento ou apagamento dos factos e da ilicitude, deles, mas simplesmente como um ato de renúncia do Estado ao seu direito de os punir [– amnistia própria –] a ou de prosseguir na execução da punição já decretada [– amnistia imprópria –]» (v. o Ac. STA, de 22.04.1997, P. 39538, publicado no Apêndice ao Diário da República, 2.ª série, de 23.03.2001).

9. A Lei n.º 38-A/2023 é muito parca na caracterização da amnistia de infrações disciplinares comuns, limitando-se a uma delimitação positiva e negativa daquelas que pretende abranger:

- Infrações disciplinares: i) praticadas até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023 (artigo 2.º, n.º 2, alínea b); e ii) cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão (artigo 6.º); desde que,

- Tais infrações não sejam praticadas por reincidentes (artigo 7.º, n.º 1, alínea j).

É entendimento comum da jurisprudência dos tribunais superiores, que, enquanto providências de exceção, as leis de amnistia devem interpretar-se e aplicar-se nos seus precisos termos, sem ampliações ou restrições que nelas não venham expressas, não admitindo, por isso, e em via de princípio, interpretação extensiva, restritiva ou analógica (cfr. o Ac. TRL, de 24.01.2024, P. 778/23.3T8PDL-A.L1-4, com amplas referências jurisprudenciais).

Significa isto que o legislador deixou um amplo espaço para a aplicação daquilo a que Figueiredo Dias designa de legislação subsidiária: preceitos da lei ordinária que preveem consequências determinadas de uma amnistia, mas que, dado o valor legal da norma amnistiante, só são aplicáveis na medida em que não sejam expressamente afastadas pela lei da amnistia (v. Autor cit., Direito Penal Português – As Consequências Jurídicas do Crime, 1993, 4.ª reimpr., Coimbra Editora, Coimbra, p. 695; em sentido substancialmente idêntico, v. também Maia Gonçalves, Código Penal Português – Anotado e Comentado e Legislação Complementar, 12.ª ed., Almedina Coimbra, 1998, anot 4 ao art. 128.º, p. 410).

Ou seja, os citados preceitos da Lei n.º 38-A/2023 limitam-se a estatuir uma amnistia de infrações disciplinares correspondente ao conceito constitucional de amnistia – «um obstáculo à efetivação da punição» (Ac. TC n.º 301/97, n.º 6); «impedir-se que o agente agraciado sofra a sanção a que poderia vir a ser (ou a que já foi) condenado» (Ac. TC n.º 510/98, n.º 3) –, o qual, como referido, «descreve apenas o principal efeito jurídico da amnistia, deixando em aberto os efeitos jurídicos que podem separar a amnistia do perdão, como o da restituição dos direitos de que a condenação privou o criminoso ou de aproveitar aos reincidentes e criminosos por tendência, ou o do apagamento da sanção no registo, por exemplo. Mas mesmo que o regime destes últimos efeitos seja idêntico na amnistia e no perdão, tal não é uma necessidade conceptual, mas uma proposta de política legislativa que pode ser ou não seguida pelo legislador ordinário» (assim, v. ibidem, o Ac. TC n.º 510/98).

Em suma, no caso da amnistia prevista nos artigos 2.º, n.º 2, alínea b), e 6.º da Lei n.º 38-A/2023, não existem outros efeitos legalmente previstos para além da preclusão da punição a aplicar ou já aplicada a quem tenha cometido uma infração, nos termos da delimitação positiva e negativa operada pelos mesmos preceitos, razão por que as infrações disciplinares abrangidas por aquelas normas apenas são afetadas na medida em que o citado efeito se produza, ou seja, a neutralização da sanção aplicável ou já aplicada a uma infração anteriormente praticada, a qual, deste modo, deixa de poder ser ou continuar a ser punida. Na ausência de outras determinações, a conformação concreta de tal efeito decorre necessariamente das regras estatuídas no regime jurídico disciplinar aplicável, enquanto “legislação subsidiária ou complementar”. In casu, aquele regime consta do RDLPFP (cfr. o respetivo artigo 25.º).

10. Recorde-se que, nos termos do regime jurídico das federações desportivas constante do Decreto-Lei n.º 248-B/2008, de 31 de dezembro (“RJFD”), a Federação Portuguesa de Futebol é uma pessoa coletiva de direito privado sem fins lucrativos, dotada de utilidade pública desportiva, com poderes públicos de autorregulação atribuídos diretamente pela lei e a exercer sob a fiscalização do Estado (cfr. os respetivos artigos 11.º e 14.º). Entre tais poderes incluem-se os de regulamentação das competições desportivas profissionais e de poderes disciplinares, a exercer no quadro das relações estabelecidas entre a Federação Portuguesa de Futebol e a Liga de Futebol Profissional (cfr. os artigos 27.º e 28.º). Nesse sentido, estatui-se nos n.ºs 1 a 3 do artigo 29.º (Regulamentação das competições desportivas profissionais) do RJFD:

«1- Compete à liga profissional elaborar e aprovar o respetivo regulamento das competições.

2- A liga profissional elabora e aprova igualmente os respetivos regulamentos de arbitragem e disciplina, que submete a ratificação da assembleia geral da federação desportiva na qual se insere.

3- O regulamento disciplinar da liga profissional obedece ao disposto no artigo 52.º e seguintes.».

Estes artigos respeitam ao regime disciplinar, cumprindo salientar para a apreciação do presente recurso os seguintes aspetos:

«Artigo 52.º – Regulamentos disciplinares

1- As federações desportivas devem dispor de regulamentos disciplinares com vista a sancionar a violação das regras de jogo ou da competição, bem como as demais regras desportivas, nomeadamente as relativas à ética desportiva.

2- Para efeitos da presente lei, são consideradas normas de defesa da ética desportiva as que visam sancionar a violência, a dopagem, a corrupção, o racismo e a xenofobia, bem como quaisquer outras manifestações de perversão do fenómeno desportivo.

Artigo 53.º – Princípios gerais

O regime disciplinar deve prever, designadamente, as seguintes matérias:

a) Sujeição dos agentes desportivos a deveres gerais e especiais de conduta que tutelem, designadamente, os valores da ética desportiva e da transparência e verdade das competições desportivas, com o estabelecimento de sanções determinadas pela gravidade da sua violação;

b) Observância dos princípios da igualdade, irretroatividade e proporcionalidade na aplicação de sanções;

c) Exclusão das penas de irradiação ou de duração indeterminada;

d) Enumeração das causas ou circunstâncias que eximam, atenuem ou agravem a responsabilidade do infrator, bem como os requisitos da extinção desta;

e) Exigência de processo disciplinar para a aplicação de sanções quando estejam em causa as infrações mais graves e, em qualquer caso, quando a sanção a aplicar determine a suspensão de atividade por um período superior a um mês;

f) Consagração das garantias de defesa do arguido, designadamente exigindo que a acusação seja suficientemente esclarecedora dos factos determinantes do exercício do poder disciplinar e estabelecendo a obrigatoriedade de audiência do arguido nos casos em que seja necessária a instauração de processo disciplinar;

g) Garantia de recurso para o conselho de justiça, seja ou não obrigatória a instauração de processo disciplinar, quando estejam em causa decisões disciplinares relativas a questões emergentes da aplicação das normas técnicas e disciplinares diretamente respeitantes à prática da própria competição desportiva.

h) […].

Artigo 54.º – Âmbito do poder disciplinar

1- No âmbito desportivo, o poder disciplinar das federações desportivas exerce-se sobre os clubes, dirigentes, praticantes, treinadores, técnicos, árbitros, juízes e, em geral, sobre todos os agentes desportivos que desenvolvam a atividade desportiva compreendida no seu objeto estatutário, nos termos do respetivo regime disciplinar.

2- […]

Artigo 55.º – Responsabilidade disciplinar

O regime da responsabilidade disciplinar é independente da responsabilidade civil ou penal.

[…]

Artigo 57.º – Reincidência e acumulação de infrações

Para efeitos disciplinares, os conceitos de reincidência e de acumulação de infrações são idênticos aos constantes no Código Penal.».

Verifica-se, por conseguinte, que os regulamentos disciplinares das federações e das ligas, como é o caso do RDLPFP aqui aplicável, além de não poderem incidir autonomamente sobre matérias abrangidas pela reserva de lei formal nem violar o princípio geral da preferência de lei, se encontram positiva e materialmente vinculados pelas regras e princípios constantes do artigo 52.º e seguintes do RJFD (cfr. o artigo 2.º do RDLPFP). Por outras palavras, e como tem sido salientado pela doutrina, tais regulamentos não concretizam uma autonomia normativa-regulamentar, expressão de uma administração autónoma; mas antes um poder regulamentar limitado e legalmente individualizado que é fruto da atribuição excecional de poderes de autoridade a entidades privadas, tendo em vista habilitar estas últimas a desempenharem funções correspondentes a certas atribuições do Estado (cfr. sobre este ponto, Pedro Costa Gonçalves, Entidades Privadas com Poderes Públicos, Almedina, Coimbra, 2005, p. 857 e ss.; e pp. 1053-1055; e Ana Raquel Moniz, “A Delegação Administrativa do Poder Regulamentar em Entidades Privadas” (2010), publicado em Estudos sobre os Regulamentos Administrativos, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, p. 119 e ss., pp. 144-145).

Neste quadro, o grau de dependência do poder regulamentar federativo face à lei que o legitima é variável, sendo certo que nunca poderá traduzir-se num poder genérico para a emissão de normas regulamentares. Cumpre, por isso, e atentas as conclusões B. e C. das alegações da recorrente, assim como as dimensões em que a recorrente analisa o erro de julgamento imputado ao acórdão recorrido (cfr. supra o n.º 7), analisar tal relação no que se refere concretamente ao aspeto da reincidência.

11. Em relação aos conceitos utilizados na Lei n.º 38-A/2023, a primeira ideia a reter é a de que, na ausência de qualquer outra pré- determinação legal, designadamente na própria Lei da Amnistia, os conceitos nela utilizados são assumidos e devem ser entendidos nos termos previstos nas regras do regime sancionatório no âmbito do qual a amnistia deverá operar (cfr. supra a parte final do n.º 9). Essa é uma decorrência das características próprias da amnistia: uma medida de caráter excecional que se projeta nos sistemas sancionatórios por ela visados, precludindo a punição de infrações nos termos aí previstos. Como se refere no Ac. TC n.º 116/2001, a «concreta extensão assim como as respetivas condições de aplicação não se encontram constitucionalmente pré-definidas» (cfr. a transcrição supra no n.º 8); as mesmas decorrem necessariamente da acomodação das regras próprias do sistema sancionatório afetado ao efeito legalmente previsto da amnistia. Ou, como refere o Ministério Público a dado passo do seu parecer, «a exclusão do benefício da amnistia relativamente aos reincidentes, que se encontra prevista no referido artigo 7º, nº 1, alínea j), [da Lei 38-A/2023] deverá considerar-se reportada ao corpo normativo em que se encontre estabelecida a circunstância da reincidência» (cfr. supra o n.º 5).

A aplicação do conceito de “reincidência”, enquanto requisito negativo da amnistia decretada naquela Lei – a qual, recorde-se, abrange crimes, contraordenações e infrações disciplinares –, exige, deste modo, uma preexistente disciplina de tal matéria nos sistemas sancionatórios que integram o âmbito de aplicação material da mesma Lei. Em si mesmo, aquele conceito legal não tem um conteúdo material próprio e autónomo; toma os diferentes regimes existentes como “dados” que permitem depois operacionalizar a medida amnistiante.

In casu, tal conceito é, por força do disposto no artigo 57.º do RJFD, idêntico (no plano conceptual, sem contender com as diferenças decorrentes da natureza dos ilícitos em causa: infrações disciplinares, por um lado; e crimes, por outro) ao constante do Código Penal, porquanto «o regulamento disciplinar dada liga profissional» deve obedecer às regras e princípios estabelecidos no artigo 52.º e seguintes do citado Regime Jurídico. Assim, reconduzindo-se o conceito regulamentar de reincidência ao conceito jurídico-penal legalmente imposto, não ocorre qualquer deslegalização ou remissão normativa por parte da Lei da Amnistia, no sentido de se estar perante uma lei que “confere a atos de outra natureza o poder de interpretar ou integrar qualquer dos seus preceitos”, tal como visado no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição: não é a norma do legalmente pré-determinada do RDLPFP respeitante à reincidência que interpreta e integra o conceito de reincidência do artigo 7.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 38-A/2023; inversamente, é este último que, na ausência de outras pré-determinações legais, toma a primeira como condição para ser operativo num dado âmbito, aplicando-se aí nos termos pré-estabelecidos.

Improcede, deste modo, a conclusão D. das alegações da recorrente, pois nada na decisão recorrida permite sustentar que a Lei da Amnistia tenha sido – ou sequer pudesse ser – interpretada por via de normas regulamentares.

12. Como mencionado, o autor do RDLPFP tem de observar certas vinculações em matéria de reincidência, pois entre as regras mencionadas no artigo 29.º, n.º 3, do RJFD consta a do artigo 57.º do mesmo diploma legal:

«Para efeitos disciplinares, os conceitos de reincidência e de acumulação de infrações são idênticos aos constantes no Código Penal.».

Ou seja, sob pena de ilegalidade, o conceito de reincidência, para efeitos do RDLPFP, tem de corresponder substancialmente, isto é, mutatis mutandis, ao consagrado no Código Penal.

Sobre a matéria, estabelece-se o seguinte no Código Penal:

«Artigo 75.º – Pressupostos

1- É punido como reincidente quem, por si só ou sob qualquer forma de comparticipação, cometer um crime doloso que deva ser punido com prisão efetiva superior a 6 meses, depois de ter sido condenado por sentença transitada em julgado em pena de prisão efetiva superior a 6 meses por outro crime doloso, se, de acordo com as circunstâncias do caso, o agente for de censurar por a condenação ou as condenações anteriores não lhe terem servido de suficiente advertência contra o crime.

2- O crime anterior por que o agente tenha sido condenado não releva para a reincidência se entre a sua prática e a do crime seguinte tiverem decorrido mais de 5 anos; neste prazo não é computado o tempo durante o qual o agente tenha cumprido medida processual, pena ou medida de segurança privativas da liberdade.

3- […].

4- A prescrição da pena, a amnistia, o perdão genérico e o indulto, não obstam à verificação da reincidência.

Artigo 76.º – Efeitos

1- Em caso de reincidência, o limite mínimo da pena aplicável ao crime é elevado de um terço e o limite máximo permanece inalterado. A agravação não pode exceder a medida da pena mais grave aplicada nas condenações anteriores.

2- […]».

Já os artigos 53.º, n.º 2, e 56.º, n.º 3, do RDLPFP preveem no tocante à reincidência (que é considerada uma «especial circunstância agravante» – artigo 53.º, n.º 1, alínea a):

- 53.º, n.º 2: «É sancionado como reincidente quem, na mesma época desportiva, depois de ter sido sancionado, por decisão transitada em julgado, pela prática de uma infração disciplinar vier a cometer, por si ou sob qualquer forma de coautoria, outra infração disciplinar do mesmo tipo, infração disciplinar de igual ou maior gravidade ou duas ou mais infrações de menor gravidade.»

- 56.º, n.º 3: «Sempre que houver lugar à aplicação de circunstância agravante, a sanção concretamente aplicada ao agente é agravada em um quarto».

Para efeitos de decisão do presente recurso, mais do que apurar a coincidência formal, “ponto por ponto”, entre os teores literais dos conceitos legal e regulamentar em causa, importará apurar o modo como concretamente foi interpretado e aplicado in casu o conceito de reincidência consagrado no citado artigo 53.º, n.º 2, do RDLPFP que conduziu à exclusão da amnistia da infração imputada à arguida ora recorrente.

Com efeito, é sabido – e decorre da própria letra do artigo 75.º, n.º 1, do Código Penal – que a verificação da reincidência no âmbito deste diploma não se basta com a verificação de pressupostos formais, exigindo igualmente uma apreciação casuística de ordem material: a de que, de acordo com as circunstâncias do caso, o agente seja de censurar por a condenação anterior ou as condenações anteriores não lhe terem servido de suficiente advertência contra o crime. Acresce que nada impede – bem pelo contrário – que os preceitos regulamentares que executam em relação à Liga Portuguesa de Futebol Profissional o regime disciplinar próprio das federações desportivas – respetivamente, os artigos do RDLPFP e o artigo 52.º e seguintes do RJFD – sejam interpretados e aplicados em conformidade com este último. De resto, e no que se refere em concreto à questão da reincidência, tal até se revela mais premente atenta a diferente natureza entre as infrações disciplinares desportivas e os crimes.

Significa isto que o confronto entre preceitos isolados não se revela absolutamente conclusivo. Importa, isso sim, determinar se, sem violar o preceito regulamentar aplicável, a sua aplicação respeita o essencial das pré-determinações materiais constantes do RJFD.

13. Recorde-se que a decisão do CD-FPF puniu a arguida pela prática de infração prevista no artigo 182.º, n.º 2, do RDLPFP (Agressões graves a espectadores e outros intervenientes), como reincidente, e que o TAD nem sequer considerou provada a prática de tal infração, razão por que anulou a decisão disciplinar sancionatória e determinou, em consequência, a absolvição da aqui recorrente da infração por que havia sido disciplinarmente sancionada. O tribunal a quo, pelo seu lado, depois de dar provimento ao recurso de apelação, retomou a decisão disciplinar sancionatória, nos seus precisos termos – a própria recorrente reconhece-o no ponto 34 das suas alegações –, e, por isso, não aplicou a Lei n.º 38-A/2023 no caso vertente:

«De acordo com o disposto no artigo 2.º, n.º 2, al. b), da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, consideram-se abrangidas pelo previsto neste diploma as “sanções relativas a infrações disciplinares e infrações disciplinares militares praticadas até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023, nos termos definidos no artigo 6.º”.

E nos termos do artigo 6.º deste diploma legal, “[s]ão amnistiadas as infrações disciplinares e as infrações disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”.

Contudo, nos termos do artigo 7.º, n. 1, al. j), não beneficiam do perdão e da amnistia previstos na presente lei os reincidentes.

A sanção aplicada pela prática da infração disciplinar prevista e punida no artigo 182.º, n.º 2, do [RDLPFP], considerou uma agravação, por reincidência, em um quarto dos limites abstratos da sanção, nos termos do artigo 56.º, n.º 3, do RDLPFP.

Tratando-se de reincidente, não será então aplicável a Lei da Amnistia ao caso dos autos.» (itálicos acrescentados).

Segundo a recorrente, a agravação prevista no artigo 56.º. n.º 3, e fundada no artigo 53.º, n.º 2, ambos do RDLPFP foi interpretada e aplicada pelo CD-FPF e, bem assim, pelo tribunal a quo em termos incompatíveis com o artigo 75.º do Código Penal, devido a ter omitido uma apreciação das circunstâncias concretas do caso:

«[A] decisão proferida pelo Conselho de Disciplina da FPF condenou a Recorrente como reincidente sem observar os pressupostos exigidos pelo artigo 75º e 76.º do CP, bastando-se com a constatação do seu histórico disciplinar» (cfr. o ponto 13 das alegações; v. também ibidem os pontos 14, 29 e 30, 44 a 46 e 86 e 87 e as conclusões H. e N.).

Porém, compulsada a decisão sancionatória de 4.09.2018 do CD-FPF – muito anterior à Lei da Amnistia –, verifica-se que tal não é exato, pois como resulta dos respetivos pontos 60, 62 e, muito em particular, dos pontos 71 e 78 – este último integrado já na ponderação referente à graduação da sanção – (acima transcritos no n.º 1), as sanções disciplinares por infrações dos espetadores averbadas no cadastro disciplinar foram valoradas no sentido de as condenações correspondentes não terem servido à arguida, aqui recorrente, de suficiente advertência.

Por outro lado, ainda segundo a decisão do CD-FPF, esta apreciação concreta não é incompatível com um correto entendimento teleológico e sistemático do disposto no artigo 53.º, n.º 2, do RDLPFP e, por isso mesmo, aplicou-o.

O acórdão ora recorrido confirmou estes dois entendimentos e este Supremo Tribunal, pelas razões anteriormente expostas, também o considera legítimo.

Improcedem, deste modo, também as conclusões E. a G. e H. e N. das alegações da recorrente.

Refira-se, por último, que a jurisprudência do TCAS tem sido uniforme e constante no sentido de não considerar amnistiadas as infrações disciplinares desportivas, quando praticadas por reincidentes (v., por exemplo, os Acs. TCAS, de 19.12.2023, P. 47/19.3BCLSB; de 19.12.2023, P. 101/19.1BCLSB; de 8.02.2024, P. 170/23.0BCLSB; de 29.02.2024, P. 12/24.9BCLSB).

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e manter o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 26 de junho de 2024. – Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva – Pedro José Marchão Marques.