0173A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A.., identificado nos autos, vem requerer a suspensão de eficácia do despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22 de Outubro de 2002 que homologou as listas definitivas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99 de 27.1, com a redacção da Lei nº 16/2002 , de 16 de Fevereiro. O requerente alega, no essencial, o seguinte: exerce a profissão de odontologista (profissional da área da saúde dentária não portados de habilitação académica específica), tendo-se inscrito no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei nº 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei nº 16/2002 de 22 de Fevereiro; o Despacho Normativo nº 1/90 designa como odontologistas todas as pessoas que fizeram entrega, no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, de documentos, relacionando o exercício efectivo da profissão anterior a 1982. Ou seja, o próprio Ministério da Saúde reconhece formalmente a qualificação de odontologista àquelas pessoas abrangidas pelo Despacho Normativo nº 1/90; o agora requerente integrava a lista das pessoas abrangidas pelo Despacho Normativo nº 1/90; aberto o processo de acreditação, através do Aviso publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Agosto de 2000, o requerente apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, uma vez que reúne os requisitos para tal; surpreso, verificou que o haviam integrado na «Lista nº 1 - Candidatos não acreditados», anexa ao Aviso nº 12418/2002 (2ª série) publicado no Diário da República, II Série de 22 de Novembro de 2002, objecto de homologação pelo acto suspendendo. Consequentemente, foi afastado da acreditação profissional como odontologista, no âmbito do processo de regularização instituído pela Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro. o acto administrativo de homologação do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, objecto do presente requerimento, absorveu quer a parte dispositiva quer a motivação das listas sobre as quais incidiu. Assim, a fundamentação de tal acto não pode deixar de se identificar com a motivação constante das referidas listas. O requerente foi afastado da acreditação por referência a uma fórmula assumida como fundamentação: «Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2º da Lei nº 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII, XIII e XIX»; a recusa de acreditação do requerente como odontologista impede-o de continuar a exercer a única profissão que exerce desde há cerca de duas décadas; assim, são precisamente os efeitos do acto administrativo de homologação, praticado pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, em 22 de Outubro de 2002, que, no que diz respeito ao recorrente, se pretendem ver suspensos através do pedido agora formulado; do presente requerimento não resultam quaisquer indícios de ilegalidade na interposição do correspondente recurso, no estrito respeito pelo requisito aduzido pela alínea c) do nº 1 do Artº 76° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos; efectivamente, é inequívoco que o acto suspendendo é um acto externo e lesivo. Na verdade, o acto de que se pretende a suspensão da eficácia impede o requerente de continuar a exercer a sua profissão; por outro lado, é evidente que o prazo para interposição do recurso contencioso de anulação ainda não atingiu o seu termo, e que não existem quaisquer dúvidas sobre a legitimidade activa ou a legitimidade passiva; em suma, não resultam dos autos, porque não existem, nem poderiam existir, quaisquer indícios quanto a uma qualquer ilegalidade na interposição do recurso; por outro lado, também parece óbvio que a concessão da suspensão dos efeitos do acto já identificado, solicitada no presente requerimento, não determina grave lesão do interesse público, nos exactos termos impostos pela alínea b) do nº 1 do art. 76° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos; na verdade, a suspensão dos efeitos do acto deixa, provisoriamente, a situação como está. A situação vem estando assim desde há décadas sem ter ocasionado qualquer lesão para o interesse público. Muito menos lesão qualificável como grave; na verdade, a única razão pela qual o requerente foi incluído na «Lista nº 1 - Candidatos não acreditados» foi, segundo a terminologia utilizada no próprio acto requerido, o facto de não ter feito «prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 20 da lei nº 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX». Apesar deste fundamento ser mais ou menos incognoscível, percebe-se, no mínimo, que se trata de um fundamento meramente instrutório, formal; ora, se o fundamento do acto é meramente formal, não se compreende que a suspensão da sua eficácia pudesse determinar qualquer efeito lesivo ou seja material; tratando-se do exercício de uma profissão de prática dentária, a única razão concebível de lesão pública determinada pela suspensão dos efeitos do acto ligar-se-ia à salvaguarda dos valores da saúde pública. Ora, o requerente. não admite, sequer, que tal seja suscitado. Efectivamente, durante toda a sua vida como odontologista, nunca deu origem a qualquer problema de saúde pública nem foi, por qualquer forma, censurado por qualquer eventual mau exercício das regras da arte; deste modo, a continuação do exercício profissional de odontologia por parte do requerente, enquanto dura a tramitação do recurso de anulação, não só não faz perigar as exigências relativas à saúde pública, como acrescenta o seu contributo (noutros tempos bem apreciado pelo poder público...); seja como for, e sem perder mais tempo com esta questão, parece de reforçar a conclusão de que a suspensão dos efeitos do acto nem sequer provoca lesão ao interesse público, quanto mais lesão qualificável como grave; finalmente, e essa é a verdadeira razão propulsiva do presente requerimento, a continuação da execução do acto com os efeitos que necessariamente dele decorrem, causará prejuízos de impossível reparação para o requerente, nos termos referidos na alínea a) do nº 1 do art. 76º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos; a continuação da execução do acto suspendendo implicaria a paralisação de toda a actividade profissional do requerente. na verdade. o requerente desde há décadas exerce a sua profissão de odontologista dela e só dela, retirando os proventos que lhe permitem subsistir e fazer face aos compromissos que entretanto foi assumindo; impedido de exercer a sua profissão, o requerente não tem forma imediata de prover ao seu sustento e do seu agregado familiar a não ser provisoriamente através da boa vontade e caridade de familiares e amigos. Efectivamente, é irrealista pensar que o requerente, com a sua idade e toda uma vida de exercício profissional da odontologia, vá agora aprender uma nova profissão; por outro lado, o que é inequívoco é que o requerente sempre exerceu a profissão de odontologista em conformidade com a ordem jurídica, sendo mesmo reconhecido como odontologista pelo Despacho Normativo nº 1/90 de 3 de Janeiro da Ministra da Saúde; a impossibilidade imediata de auferir os proventos legitimamente decorrentes do exercício da sua profissão, impede, correlativamente, o requerente de corresponder aos seus compromissos patrimoniais e financeiros que foi assumindo tendo em conta a programação que a sua vida profissional permitiu (cf. cópias de docs. nº 12 a 20); por outro lado, ainda que o requerente consiga subsistir, é seguro que a impossibilidade de continuar a exercer a profissão de odontologista implica necessariamente lucros cessantes, cujo montante é impossível quantificar; a impossibilidade de continuar a exercer a profissão de odontologista implica seguramente, também, a perca total da clientela que, numa profissão liberal como esta, assente num princípio de confiança, dificilmente se voltará a recuperar. Como é evidente, a perca da clientela do requerente corresponde a um dano de avaliação difícil ou mesmo impossível; acresce que a clientela que se foi criando ao longo de muitos anos de exercício da profissão, perde-se de um momento para o outro, mas demorará novamente muitos anos para ser recriada (uma vez que uma parte, uma vez perdida, nunca mais será recuperada): deve ainda ter-se em conta que numa profissão que lida com a saúde das pessoas, o impedimento administrativo de continuação do exercício da profissão implica ipso facto uma perda de prestígio e de imagem que dificilmente permitirão uma recuperação da posição que anteriormente o requerente tinha na sua área de prestação de serviços. Este dano é um dano dificilmente avaliável e quantificável, tal como os referidos anteriormente; por todas estas razões, é evidente que se a suspensão não for decretada, o recurso contencioso de anulação perde todo e qualquer efeito útil. Assim, qual o efeito da sentença que declare a nulidade ou anule a não acreditação do requerente como odontologista, quando a clientela do requerente já se perdeu, a imagem do requerente já se dissipou, o prestígio do requerente já se encontre posto em causa, o consultório do requerente esteja encerrado, sem movimento? Nenhum; não se diga sequer que a reparação por equivalente é adequada a afastar danos que nem sequer são quantificáveis. Mas, mesmo que se quantificassem, a indemnização não tinha, seguramente, a virtualidade reparadora de uma vida que se desmorona. os factos e indícios alegados e comprovados pelo requerente são de molde a demonstrar que a execução do acto de homologação do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde provocará, segundo a teoria da causalidade adequada, prejuízos de difícil reparação para os seus interesses; constitui também dano irreparável a frustração inesperada das expectativas de continuação da sua vida profissional, tendo inclusivamente tal facto ocorrido muito tempo após o reconhecimento pelo poder público da qualidade de odontologista do requerente; finalmente, os danos morais provocados pelo acto cuja suspensão da eficácia agora se requer são de difícil reparação; são, como se compreende, indescritíveis os danos provocados pela percepção de que o acto suspendendo punha em causa e tomava inútil toda uma vida de trabalho como odontologista. São dezenas de anos de exercício profissional perdido e sem sentido; estes danos não são reparáveis em execução da sentença anulatória do acto agora requerido pelo que justificam e fundamentam a concessão da providência solicitada. A autoridade requerida respondeu dizendo, com especial relevo, que: Com o despacho suspendendo apenas é afectado o interesse da requerente a ser profissionalmente acreditado nos termos da citada Lei nº 4/99 , nada lhe retira ou impõe, ficando esta na mesma situação em que se encontrava antes da prolação do acto; E não decorrendo do acto impugnado quaisquer efeitos acessórios ou secundários de carácter ablativo, que modifiquem a situação de facto preexistente, é o mesmo insusceptível de suspensão de eficácia; E, como doutamente se conclui no Acórdão do TAC, proc. n°. 3717/99, "sempre que se esteja perante um acto de conteúdo negativo, insusceptível de ser suspenso pela sua própria natureza, tal situação acarreta a verificação de um pressuposto processual de admissibilidade do incidente de suspensão de eficácia do acto administrativo que, a verificar-se, conduz ao não conhecimento do pedido efectuado e sua consequente rejeição"; Admitindo, no entanto e sem prescindir, a legalidade do presente pedido de suspensão de eficácia e consequente admissibilidade do mesmo, sempre se deverá entender que o deferimento desta medida de suspensão provisória acarreta, na sua execução, uma grave lesão do interesse público; Com efeito, é entendimento uniforme na doutrina e jurisprudência atinentes que a grave lesão do interesse público deve ser apreciada nas circunstâncias do caso concreto, tendo em conta os fundamentos do acto e as razões invocadas pelo requerente e pelo requerido; Por outro lado, em sede de requisito de suspensão de eficácia previsto na alínea b) do art.. 76°. da LPTA, não releva um interesse público genérico e abstracto inerente a todos os actos administrativos mas um interesse público específico e concreto que demonstre uma protecção firme e mais intensa dos valores subjacentes; Na situação concreta em apreço, e como se pode constatar do processo administrativo subjacente, o fundamento que motivou a exclusão do requerente do grupo dos profissionais acreditados como odontologistas tem a ver exclusivamente com a não comprovação, nos termos definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, do exercício da sua actividade durante o tempo legalmente determinado (artº. 2 da Lei n°. 4/99); Ora importa sublinhar, que a exigência deste requisito de natureza predominantemente substantiva, visa o reconhecimento público, através da constatação da experiência e do reconhecimento adquiridos na actuação prática ao longo dos anos, do grau exigível de capacidade e qualificação técnica e humana demonstradas pelos profissionais deste sector no desempenho de uma actividade que se desenvolve numa área tão sensível como a da promoção da saúde pública; Neste contexto, a suspensão da execução do acto homologatório contestado implicaria a continuação do exercício da actividade por parte do requerente, e de todos os profissionais não acreditados, sem um adequado suporte e enquadramento legal, o que se traduziria na persistência de um reiterado vazio de tutela jurídica necessariamente ofensivo de valores tão relevantes para a prossecução de uma acção credível e legalmente legitimada de promoção do direito à protecção da saúde, conforme consagrado no artº 64° da CRP, como os que se consubstanciam nas legitimas expectativas e numa firme confiança por parte dos cidadãos no exercício de uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços credenciados de saúde por profissionais devidamente credenciados. Face à ofensa de tais valores que, pela sua natureza, carecem de uma tutela especifica mais intensa, por se reportarem a aspectos vitais e fundamentais da vida da comunidade, deverá entender-se que a suspensão de eficácia do acto objecto do pedido, assume foro de grave lesão do interesse público. Assim, considera-se que, no pedido em apreço, não se encontra preenchido o requisito negativo contido na alínea b) do n° 1 do art. 76°. da LPTA respeitante à inexistência de uma grave lesão para o interesse público caso a medida de suspensão seja decretada, o que, por si só, inviabiliza o deferimento da suspensão requerida.” A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “A suspensão de eficácia do acto administrativo depende da verificação cumulativa dos requisitos das alíneas a), b) e c) do n° 1 do art° 76° da L.P.T.A. A meu ver, concorrem no caso sub judice os requisitos das alíneas a) e c) da norma mencionada. Na verdade, importando a execução do acto suspendendo a cessação da actividade profissional que o requerente vem exercendo, como odontologista, trata-se de caso paradigmático do preenchimento do conceito de prejuízo de difícil reparação requerido pela alínea a) do n° 1 do art° 76° da L.P.T.A., já que dá origem a prejuízos de avaliação pecuniária incerta (lucros cessantes) e irreversíveis (perda de clientela). Não se evidenciam, por outro lado, indícios de ilegal interposição de recurso (alínea c). Afigura-se, no entanto, que falta o requisito negativo da alínea b) da norma mencionada. Na verdade, causaria grave prejuízo para o interesse público suspender a eficácia de acto que considerou não estar suficientemente comprovado o exercício da actividade de prática dentária pelo período de tempo julgado necessário pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia para acreditação de profissionais "de forma que possam obter as respectivas carteiras profissionais e demais condições de exercício legal da profissão ( art° 5º a) da lei 4/99 de 27 de Janeiro). Tratando-se de actividade profissional no âmbito da saúde pública para cujo exercício se não requer curso específico ou prestação de provas, mas apenas experiência prolongada da profissão "com actividade pública" e carga horária máxima de formação profissional em saúde oral, a prova insuficiente da posse dessa experiência prolongada gera dúvida e insegurança quanto à qualificação dos serviços prestados pelo profissional em questão, situação gravemente lesiva do interesse público da confiança nos cuidados prestados por profissionais da saúde. Pelo exposto, no meu parecer, deverá ser indeferido o pedido”. Sem vistos vêm os autos à conferência para decidir. 2. 2.1 Consideram-se provados os seguintes factos relevantes: a requerente, apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, no concurso aberto conforme o Aviso publicado no Diário da República, II Série de 9 de Agosto de 2000; por despacho de 22 de Outubro de 2002, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, homologou as listas definitivas dos profissionais acreditados e não acreditados; as listas foram publicadas no Diário da República, II Série, nº 270, de 22 de Novembro de 2002, fazendo o requerente parte da lista nº 1 – candidatos não acreditados; na publicação consta, a seguinte nota: “(a) não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX; o requerente encontra-se inscrito no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos e para os efeitos do disposto no Despacho nº 1/90, do Ministro da Saúde, publicado no DR II Série de 23 de Janeiro de 1990. as actas referidas em d) têm, na parte que interessa à decisão, o seguinte teor: ACTA VII “Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro: 1 - Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro: Nos termos do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro: Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2. a Série, de 14 de Fevereiro de 1977); Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2ª Série, de 25 de Agosto de 1982); Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981; Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro. Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro” Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2. a Série, de 23 de Janeiro de 1990); Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro. Nos termos do nº3 do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro: Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro 2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia: Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior; Certidão, emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos - Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia; Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior; Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior; Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior; Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia; Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força, Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981'ou" em data anterior. ACTA XIII “No dia 18 de Outubro de 2001, quinta-feira, pelas 11 horas da manhã, presidido pelo Prof. Doutor A. Vasconcelos Tavares, reuniu, nas instalações do Ministério da Saúde, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia. Estiveram ainda presentes o Dr. Carlos Cardoso, os Senhores César Figueiredo e Fernando Ferreira, e Gabriela Afonso e Cunha. (…) Deliberou ainda, aceitar, também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos (…)” ACTA XIX “No dia 25 de Fevereiro de 2002, segunda-feira, pelas 10 horas e 30 minutos da manhã, presidido pelo Prof. Doutor A. Vasconcelos Tavares, reuniu, nas instalações do Departamento de Recursos Humanos da Saúde, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia. Estiveram ainda presentes o Dr. Carlos Cardoso, os Senhores César Figueiredo e Fernando Ferreira, o João Parreira e Ana Alves. (…) O Conselho decidiu considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia à mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro. O Conselho, deu por concluída a instrução dos processos, e deliberou, nos termos dos artigos 100º e 101º do Decreto-Lei nº 442/91 , de 15 de Novembro (Código do Procedimento Administrativo), realizar a audiência dos interessados por escrito. (…)” 2.2. 2.2.1. Das questões postas nos autos, a primeira a que importa dar solução é a de saber se o acto cuja suspensão de eficácia vem requerida, é um acto negativo propriamente dito, ou um acto negativo com efeitos positivos. A questão é relevante, uma vez que, no primeiro caso, o acto não modifica a situação do particular e, como é jurisprudência firme deste Supremo Tribunal (vide, entre muitos outros, os acórdãos de 2000.12.20 – recº nº 46 901, de 2001.05.22 – recº nº 47 613 e de 2002.04.24 – recº nº 330/02) é insusceptível de suspensão, porque esta, a ser decretada, também em nada altera a realidade preexistente, deixando o requerente precisamente na mesma situação em que se encontra. Ora, no caso em apreço, é certo que o requerente manifestou junto da autoridade requerida o seu interesse pretensivo à acreditação e, nessa medida, o acto de não acreditação tem conteúdo negativo. Porém, não se esgotam aí os seus efeitos. O requerente, embora não sendo portador de habilitação académica específica exerce de facto a profissão de odontologista. E esse exercício de facto não é feito sem enquadramento normativo. Está inscrito como odontologista profissional no Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho nº 1/90 de 3 de Janeiro da Ministra da Saúde. É certo que, nessa qualidade, cumpre-lhe acreditar-se, nos termos da Lei nº 4/99 de 27.1, com a redacção da Lei nº 16/2002 de 22.2 para que possa obter a respectiva carteira profissional e demais condições de exercício legal da profissão. Portanto, é inequívoco que não é ainda detentor de autorização administrativa permissiva definitiva (vide, a propósito da classificação categorial, ROGÉRIO SOARES, “Direito Administrativo”, 1978, p. 121). Porém, a inscrição no Ministério da Saúde, promovida pelo Despacho nº 1/90, e por este pensada como “medida indispensável para se conseguir um adequado controlo” das actividades dos odontologistas “e, bem assim, uma erradicação definitiva das situações ilegais que eventualmente subsistam, com manifesto prejuízo do interesse público e da medicina dentária do nosso país”, consubstancia, a nosso ver, autorização provisória para o exercício da profissão (vide, quanto à noção de acto administrativo provisório, FILIPA URBANO CALVÃO, “Os Actos Precários e os Actos Provisórios no Direito Administrativo” , pp. 22 e ss). É a esse título que a actividade vem sendo exercida pelos profissionais referidos no art. 2º da Lei nº 4/99 , sendo que este diploma visa, precisamente, pôr termo a essa provisoriedade, por uma de duas vias: ou convertendo em definitiva a autorização provisória, com a acreditação, ou, fazendo cessar, sem mais, os seus efeitos com a não acreditação. Assim, no caso sub judice o acto administrativo de não acreditação, do mesmo passo que denega a autorização definitiva, produz o efeito positivo de ablação da autorização provisória preexistente, fazendo-a cessar, e a respectiva execução privará o requerente da base legal o para o exercício da actividade de odontologista. A suspensão de eficácia do acto modifica essa situação, mantém a autorização provisória e, a esse título, permite ao interessado continuar a desempenhar a sua actividade. Em suma: o acto administrativo em causa é de conteúdo negativo, mas com efeitos positivos e a suspensão da sua eficácia é legalmente possível e de toda a utilidade para o requerente. 2.2.2 Passaremos, portanto, a apreciar se, no caso sujeito, se verificam ou não, os pressupostos da procedência do pedido. Nos termos do disposto no nº 1 do art. 76º LPTA, “a suspensão de eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos”: A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso; A suspensão não determine grave lesão do interesse público; Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. O requerente diz que a execução do acto lhe causará prejuízo de difícil reparação, suportando a conclusão nos seguintes factos: a execução do acto terá como consequência a paralisação de toda a sua actividade profissional, implicando a impossibilidade imediata de prover ao seu sustento e do seu agregado familiar e de satisfazer os sus compromissos patrimoniais e financeiros (iii ) lucros cessantes, a perda de clientela e danos morais resultantes da frustração inesperada das expectativas de continuação da sua vida profissional. Ora, deste universo de prejuízos, destaca-se a perda de clientela que, sendo credível, é um dano que, no juízo sumário e indiciário de causalidade adequada e de prognose que cumpre fazer se apresenta, desde logo, como uma consequência que com toda a probabilidade resultará da execução do acto suspendendo. A doutrina indica (MARCELO CAETANO, “Manual…” I, 10ª ed., p. 565) que os prejuízos resultantes da inibição do exercício de comércio, indústria ou profissão liberal ou da perda de clientela” são, em regra, de difícil reparação e tem sido orientação constante deste Tribunal suspender os actos que os impliquem (vide, por todos, os acórdãos de 1997.04.22- rec.º nº 42 087, de 1999.06.22- rec.º nº 45 063 e de 2002.04.17 – rec.º nº 537/02). Portanto, este dano, de todo previsível, por si só, basta para que, in casu se dê por verificado o requisito positivo da al. a) do nº 1 do art. 76º LPTA: 2.2.3. Importa, de seguida, averiguar se a suspensão determinará, ou não, grave lesão do interesse público. Antes de mais, é necessário identificar o interesse público específico incorporado na norma aplicada (vide, quanto ao conceito de interesse público decisivo para a vinculação administrativa, ROGÉRIO SOARES, “Interesse Público, Legalidade e Mérito” , p. 120) para que, neste caso concreto, se aprecie se se torna, ou não, imperativa a não suspensão da eficácia do acto (cf. acórdãos STA de 1996.09.19 – rec.º nº 40 890 e de 2000.10.26 – rec.º nº 46 548). Ora, a Lei nº 4/99 de 27.1, diploma que “regula e disciplina a actividade profissional de odontologia” (art. 1º) e cria o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (art. 4º) ao qual atribui, entre outras as competências de “ iniciar e concluir o processo de acreditação profissional” e de “verificar e propor alterações ao exercício da profissão em condições de protecção integral dos utentes e da saúde pública ” (art. 5º, als. a) e d)) tem, seguramente, como finalidade, a defesa da saúde pública e, em particular, da saúde dentária. É inequívoco que se trata de um interesse público primacial (art. 64º da CRP) que, pela sua natureza, a Administração deve não só promover, mas também preservar, não permitindo as práticas profissionais inadequadas. Porém, antes de avançarmos, haveremos de ter em conta que para os termos e efeitos previstos na al. b) do nº 1 do art. 76º LPTA, só as lesões graves constituem obstáculo à suspensão de eficácia. Posto isto, começaremos por ponderar, por um lado, que a existência de práticos sem habilitações a exercer profissionalmente as funções de odontologista é um dado sociológico bem conhecido pela Administração e pela Lei e, por outro lado, que estas nunca se relacionaram com essa realidade numa lógica proibicionista. As intervenções nesta matéria fizeram-se sempre numa linha de inclusão no sistema de saúde, de legalização da actividade desses profissionais, associada à exigência de formação para assegurar a sua qualificação técnico-científica (vide Despachos de 28.1.1977, 30.7.1982 e 1/90 de 3.1 e a lei 4/99 de 27.1, na nova redacção da Lei nº 16/2002 de 22.2). Esta atitude, revela, a nosso ver, duas coisas. A primeira é que a intervenção desses profissionais não obedecia aos padrões de habilitação e qualidade desejáveis. A segunda é que, não obstante isso, a sua prática não desrespeitava os standards mínimos aceitáveis, de molde a torná-la nociva para a saúde, uma vez que, se assim não fosse, a protecção deste interesse público há muito teria tornado inevitável a proibição do exercício da respectiva actividade. Ora, no caso dos autos, é neste quadro de tolerabilidade que o requerente tem vindo a exercer, como inscrito no Ministério da Saúde, a sua profissão de odontologista. E a sua não acreditação não teve por base qualquer acto da sua prática, grosseiramente violador das leis da arte, que justifique a interdição de exercício. Nos termos da fundamentação do acto de não acreditação, não fez prova suficiente do tempo do exercício profissional previsto no art. 2º da Lei nº 4/99 , requisito da concessão da autorização definitiva para o exercício legal da profissão. E aceita-se o argumento da autoridade recorrida de que “ a exigência deste requisito, de natureza predominantemente substantiva visa o reconhecimento público, através da constatação da experiência e do reconhecimento adquiridos na actuação prática ao longo dos anos, do grau exigível de capacidade e qualificação técnica e humana demonstradas pelos profissionais deste sector no desempenho de uma actividade que se desenvolve numa área tão sensível como a da promoção da sua saúde”. A não acreditação põe em crise o reconhecimento público da habilitação do requerente E a prática profissional sem o crédito de confiança que a acreditação confere aos cidadãos em geral e aos utentes em particular, é lesiva para o interesse público incorporado nas normas aplicadas. Mas isso não é novo. Durante anos e anos terá sido, porventura, esse o problema que a prática do requerente e de todos os demais sem habilitação académica específica sempre levantou, sem que, contudo, esse deficit de confiança, alguma vez tivesse constituído aos olhos da lei e da Administração, motivo bastante para a sua exclusão do sistema. E, no caso concreto, não tendo a recusa de acreditação sido motivada por má prática ou por falta de mérito comprovado em avaliação curricular e/ou de conhecimentos, se o requerente continuar em actividade, só esse mesmo interesse público da confiança dos cidadãos nos profissionais da saúde dentária que lhes prestam cuidados continuará a ser abalado. Todavia, se o deficit de confiança foi tolerável durante largos anos, não será agora, a suspensão de eficácia, com a consequente manutenção do requente no seu exercício profissional, apenas pelo período de tempo da pendência do recurso contencioso de anulação em que se discute a legalidade do acto suspendendo, que provocará um agravamento inadmissível dessa situação. Ora, como já ficou dito, nos termos da al. b) do nº 1 do art. 76º LPTA só a lesão grave do interesse público constitui obstáculo à suspensão de eficácia. No caso em apreço, como decorre do exposto, a lesão do interesse público não atinge esse grau. Neste quadro, julgamos verificado também este segundo requisito da suspensão requerida. 2.2.4 Finalmente nenhum dos intervenientes neste processo levantou a questão da manifesta ilegalidade da interposição do recurso contencioso e não há nos autos razão para a suscitar. Termos em que ocorre ainda o requisito da al. c) do nº 1 do art. 76º LPTA. Em conclusão: estão verificados, cumulativamente, todos os requisitos da suspensão de eficácia. 3. Pelo exposto, acordam em conceder a requerida suspensão de eficácia. Sem custas. Lisboa, 25 de Fevereiro de 2003. Políbio Henriques –Relator - Adelino Lopes – António Madureira