0820/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A…, já identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro das Finanças, de 30 de Março de 2001, que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão graduada em 60 dias. Por acórdão de 30 de Junho de 2005 o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso. 1.1. Inconformado, o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: O processo disciplinar que originou a aplicação, ao ora Recorrente, da sanção disciplinar de suspensão do trabalho, teve como fase de instrução, um processo de inquérito instaurado para determinação dos factos concretos relatados pelo Director de Finanças da … ao … de …; Nas declarações prestadas pelo referido Director de Finanças da …, nada foi dito quanto ao exercício, pelo ora Recorrente, da actividade privada do mesmo, em desobediência aos despachos do anterior Director de Finanças da …; Foi instaurado processo disciplinar contra o ora Recorrente, na sequência das declarações prestadas por este, no processo de inquérito nº …, a que se fez referência em 1., tendo o instrutor procedido à conversão do referido processo de inquérito, na fase de instrução do processo disciplinar instaurado contra o ora Recorrente; A instauração do processo disciplinar contra o ora Recorrente e conversão do processo de inquérito … na instrução do mesmo faz com que se tenha extravasado o âmbito e objecto do processo de inquérito …. A negação de provimento ao recurso contencioso de anulação instaurado contra o ora Recorrente viola o disposto nos artigos 85º, nº 3 e 87º, nº 4 do EDFAACLR; A possibilidade conferida pelo artigo 87º, nº 4 do EDFAACLR, do processo de inquérito passar a constituir a fase de instrução do processo disciplinar implica que estejamos no âmbito e dentro do processo de inquérito. Ao interpretar de modo contrário, tal possibilidade, o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 87º, nº 4 do EDFAACLR; A supressão da fase de instrução do processo disciplinar instaurado contra o ora recorrente consubstanciou a omissão da possibilidade do ora Recorrente ter requerido diligência probatórias essenciais à descoberta da verdade, por, nessa fase, não ser limitado o número de testemunhas a ouvir e por, nessa fase, ser garantido ao então Arguido, o direito de omitir a verdade, o que não sucedeu no caso em apreço, uma vez que o processo de inquérito não tinha como objecto a conduta obediente ou não, do ora Recorrente, aos despachos que limitaram a sua actividade privada de ROC. O Acórdão recorrido, ao entender o contrário, violou o disposto nos artigos 42º, nº 1 do EDFAACRL e 269º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. A acusação remetida ao Arguido baseou-se em imprecisões e indecisões do ora Recorrente que, aquando da prestação de declarações, se mostrou indeciso quanto ao efectivo número de empresas para quem prestava serviços de ROC, bem como quanto ao período durante o qual prestou esses serviços, imprecisões e indeterminações que foram transpostas para a nota de culpa, impedindo assim o ora Recorrente de exercer cabalmente o seu direito de resposta. Ao entender o contrário, violou o acórdão recorrido o disposto no art. 42º do EDFAACRL e no artigo 269º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. A acusação deduzida contra o ora Recorrente não contém qualquer referência ao período de tempo em que o Recorrente violou a suposta ordem do Director das Finanças da …, o que constitui uma nulidade insuprível. Ao entender o contrário, violou o acórdão recorrido o art. 42º do EDFAACLR e 269º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. Não existiu, por parte do Recorrente, qualquer violação do dever de obediência, na medida em que os despachos que limitaram o exercício da actividade do ROC ao ora Recorrente, eram ilegais, à data em que foram emitidos, sendo irrelevante o facto de não terem sido impugnados judicialmente pelo ora Recorrente, não se encontrando, por isso, o mesmo obrigado a cumprir os referidos despachos. Ao entender de modo contrário, violou o acórdão recorrido o disposto no artigo 3º, nº 7 do EDFAACLR. Os despachos que limitaram o exercício da actividade privada de ROC ao ora Recorrente, eram ilegais substantivamente por não terem aplicado o disposto no artigo 32º do DL 427/89 de 7/12, por se encontrarem preenchidos todos os requisitos necessários ao seu deferimento. Ao entender o contrário, violou o acórdão recorrido o disposto nos artigos 124º do CPA , 32º do DL 427/89 de 7/12, 47º e 58º da Constituição da República Portuguesa. Os despachos que limitaram o exercício da actividade privada de ROC ao ora Recorrente, eram ilegais formalmente por não terem sido minimamente fundamentados, quando era exigível a sua fundamentação, falta que constitui a omissão de uma formalidade e de um elemento essencial de um acto administrativo. Ao entender o contrário violou o acórdão recorrido o disposto nos artigos 124º do CPA , 32º, nº 4 do DL 427/89 e 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. A falta de fundamentação e a limitação do direito fundamental do Recorrente à liberdade de escolha da profissão e liberdade de acesso ao trabalho, constituem vícios que determinam a nulidade dos referidos despachos. Ao entender o contrário, violou o acórdão recorrido, o disposto no artigo 133º , 1 e 2 do CPA . O ora Recorrente alegou e concluiu, em sede de recurso contencioso de anulação, a ilegalidade dos despachos em causa, proferidos pelo então Director de Finanças da … e a sua insusceptibilidade de originar qualquer infracção disciplinar, por desobediência aos mesmos, sendo certo que, em caso de qualquer insuficiência, haveria que dar lugar ao cumprimento do disposto no artigo 690º , nº 4 do CPC . Ao entender o contrário, o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 690º , nº 4 do C.P.C. Sendo os despachos referidos em 11. nulos, não produziram quaisquer efeitos jurídicos, tendo-se formado, quanto ao requerimento do ora Recorrente, o deferimento tácito dos mesmos, nos termos do disposto no art. 108º 3 g) do CPA . Ao entender o contrário, violou o acórdão recorrido, o disposto nos artigos 133º , 134º e 108º 3 g) do CPA . A sanção aplicada ao Arguido, teve por base a violação do dever de obediência aos despachos do Director de Finanças da … que limitaram a exercício da sua actividade de ROC e não por exercer tais actividades sem a participação e/ou autorização do superior hierárquico, pois houve participação e autorização para o efeito, devendo, por isso, a eventual sanção a aplicar, ser a de multa e não a de suspensão. Ao entender o contrário, violou o acórdão recorrido, o disposto nos artigos 24º e 25º do EDFAACRL. 1.2. A autoridade recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: O douto Acórdão sob recurso jurisdicional não merece qualquer censura. Com efeito II. Não ocorre o vício de violação de lei, por ofensa do artigo 87º, nº 4 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, pelo facto de se ter dispensado de instrução autónoma o processo disciplinar instaurado ao então arguido, ora Agravante, aproveitando o processo de inquérito para o efeito. III. O Acórdão recorrido não ofendeu os artigos 42º, nº 1, do ED e 269º, nº 3 da CRP, uma vez que é na fase de audiência e defesa do arguido e não na fase instrutória do processo que este pode exercer o contraditório, requerendo a audição de testemunhas e a realização de diligências que lhe permitam infirmar a prova constante daquela fase. Este requereu, no momento próprio, a audição das testemunhas que entendeu (cinco), à matéria que indicou e não requereu a realização de qualquer outra diligência de prova, podendo fazê-lo. Não pode, assim, alegar que houve a omissão de diligências essenciais à descoberta da verdade, uma vez que tudo o que requereu, na fase de audiência e defesa, momento adequado par o fazer, foi efectuado pelo instrutor do processo. VI. O então arguido, ora Agravante, exerceu cabalmente o direito de resposta, tendo mostrado ter entendido perfeitamente o alcance e sentido da acusação, bem como o contexto em que esta se fundamentava, tal como decorre da resposta ao libelo acusatório, tendo-se defendido sem limitações, pelo que não existiu ofensa, pelo douto Acórdão sob recurso jurisdicional, do artigo 42º, nº 1 do ED e do artigo 269º, nº 3 da CRP. VII. A acusação indica de forma correcta as circunstâncias de tempo, “já que esta se refere a factos de verificação de tempo presente (na data da acusação), ao referir-se no respectivo artigo 8º que “o arguido exerce a actividade de revisor oficial de contas em, pelo menos, 7 ou 8 empresas”, não padecendo de nulidade insuprível, em violação do artigo 42º, nº 1 do ED e do artigo 269º, nº 3, da CRP. VIII. O Acórdão sob recurso jurisdicional não ofende o artigo 7º, nº 3, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, uma vez que os despachos que limitavam o exercício da actividade de ROC ao ora Agravante, encontravam-se consolidados na ordem jurídica, com a força de caso julgado, por falta de impugnação judicial ou administrativa atempada, devendo-lhe aquela obediência. Aquele Acórdão não ofendeu o artigo 32º do Decreto-Lei nº 427/89 , de 7 de Dezembro, nem os artigos 47º e 58º da Constituição da República Portuguesa, nem os despachos eram substantivamente ilegais, uma vez que davam cumprimento ao art. 269º , nº 5 da CRP, conforme o disposto nas alíneas b) e c) do artigo 32º do Decreto-Lei nº 363/78 , de 28 de Novembro, com referência à alínea c) do nº 3 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 184/89 , de 2 de Junho e artigo 7º do Decreto-Lei nº 413/93 , de 23 de Dezembro. A falta ou insuficiência de fundamentação de um despacho não é geradora de nulidade, mas de mera anulabilidade, não constituindo a omissão de uma formalidade essencial, mas um mero vício de forma. XI. Estando o despacho consolidado na ordem jurídica nos termos expostos, não existe violação do artigo 124º do CPA , do artigo32º , nº 4 do Decreto-Lei nº 427/89 e do artigo 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa. XII. O Acórdão sob recurso jurisdicional não ofendeu o artigo 133º , nºs 1 e 2, do Código do Procedimento Administrativo , uma vez que não existiu qualquer limitação à liberdade de escolha de profissão e à liberdade de acesso ao trabalho, mas apenas a limitação à acumulação de actividades públicas e privadas, como decorre do artigo 268º , nº 5, da mesma Constituição. XIII. Aquele Acórdão não violou o artigo 690º , nº 4, do Código de Processo Civil , uma vez que a legalidade do despacho que limitou o exercício das funções de ROC não era o objecto do recurso contencioso, sendo um aspecto referido de forma indirecta e vaga, o qual não era essencial à perfeição da alegação, tendo o Tribunal cumprido o nº 2 do mesmo preceito. XIV. Os despachos que limitaram a actividade de ROC não são nulos, pelo que não se formou o deferimento tácito contemplado no artigo 108º , nº 3, g), do Código do Procedimento Administrativo , não tendo o Acórdão recorrido ofendido os artigos 133º e 134º daquele Código, bem como aquele preceito. XV. A sanção aplicada ao então arguido, ora Agravante, é adequada e proporcional à conduta deste, não havendo violação dos artigos 24º e 25º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, uma vez que o exercício de actividades privadas”sem prévia participação e ou autorização do superior hierárquico” está especialmente previsto no artigo 24º, nº 1, alínea c), do referido ED, devendo entender-se que esta norma alcança o exercício de actividades privadas fora dos estritos termos em que foram autorizadas, atento o carácter excepcional da possibilidade de acumulação de funções privadas no universo do funcionalismo público. 1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer que se transcreve, na parte essencial: “(…)Em breve síntese, o Recorrente alega a violação do disposto nos artigos 24.°, 25.°, 85.° nº 3, 87º nº 4, 42º e 42º n.º 1 e 3º nº 7 do referido Estatuto, do disposto nos artigos 32º e 34º do DL nº 427/89 ,de 7.12, dos artigos 268.° n.º 3, 269º nº 3 da C.R.P., do artigo 690º nº 4 do CPC e dos artigos, 108º, 3 g), 124º, 133º, 133º 1º, 108º do CPA. Vejamos, então, se o douto Acórdão recorrido violou os referidos artigos 85º nº 3 e 87º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. Como é reconhecido, "os recursos jurisdicionais visam questionar as decisões judiciais, consubstanciando pedidos de revisão da legalidade dessas decisões, com fundamento em erros ou vícios de que padecem, que os recorrentes devem afrontar, dizendo do que discordam e porque discordam", conforme se diz no douto Acórdão deste Supremo Tribunal proferido em, 14.12.05, no processo nº 550/05. Por outro lado, é jurisprudência de há muito firmada deste Supremo Tribunal de que o Tribunal não pode apreciar vícios que só em sede de recurso judicial foram suscitados quando já o podiam ser na respectiva petição inicial de recurso e em sede de alegações produzidas no mesmo recurso, conforme, entre outros, o douto Acórdão, também, deste Supremo Tribunal proferido pelo Pleno da Secção no processo nº 35738, em 28.10.03. Ora, os argumentos aduzidos nas conclusões, 4ª, 5ª e 6ª pelo Recorrente, que conduziriam à violação daqueles normativos legais não foram, não só, alegados, quer em sede da petição do recurso contencioso, quer em sede de alegações no mesmo recurso, como não foram objecto de análise - nem o poderiam ser - no douto Acórdão recorrido. Improcedem, assim, essas conclusões. Invoca, depois, o Recorrente, a violação no disposto nos artigos 32º e 34º do DL nº 427/89 , de 7.12, e a violação do disposto nos artigos 108º nº 3 g), 133° nº 1 e 134º , do CPA e art 690º nº 4 do CPC . A este propósito refere o douto Acórdão recorrido "No que concerne à conclusão 4ª, o Recorrente alega que não existia infracção por ser ilegal o critério adoptado no despacho da DGI, ao limitar a duas empresas a possibilidade de acumulação do cargo de ROC com o de funcionário da administração fiscal. Ora, é certo que tal despacho vigorava na ordem jurídica, não constando que tenha sofrido impugnação na via administrativa ou judicial e, decisivamente, não são indicadas as normas legais ou princípios jurídicos por ele pretensamente violados, o que exclui a visibilidade desta alegação nos termos do art. 690 /2 do CPC ex vi artigo 67º § do RSTA. É verdade que o despacho não se mostra fundamentado, mas isso é um mero vício formal que não implica nenhuma conclusão séria sobe a pretensa ilegalidade da limitação da actividade privada do Recorrente, como ROC, nos termos em que foi ordenada." Ou seja, nem em sede da petição, nem em sede de alegações vertidas no recurso contencioso, o Recorrente imputou à deliberação da DGCI a violação das normas que, agora, pretende ver violadas, à excepção da falta de fundamentação. Todavia, conforme a matéria de facto provada, em cumprimento do despacho do SI. Director da DGI, de 31.7.89 ponto 1º da matéria de facto apurada - "por comunicação de 12.10.89, o arguido indicou as empresas … e …, como aquelas onde passaria a exercer a sua actividade de revisor de contas, o que lhe foi autorizado, conforme notificação que lhe foi efectuada em 6.11.89..." ponto 5º da matéria de facto. Assim, porque não foi, atempadamente, impugnado o referido despacho e, porque, "é um mero vício formal que não implica nenhuma conclusão séria sobre a pretensa ilegalidade da limitação privada do Recorrente, como ROC, nos termos em que foi ordenada", não procedem, tais argumentos. Estas considerações valem para a alegada violação do disposto nos artigos 47.°, 58.° e 269.° nº da CRP. Improcedem, assim, as conclusões 9ª, 10ª, 11ª, 12ª e 13ª.. Alega, ainda, o Recorrente, a violação do disposto no artº 42º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. Nas alegações do recurso contencioso, sob a conclusão 2.a, diz o Recorrente: " O despacho nº 258/01, em recurso, do Senhor Ministro das Finanças, que aplicou a sanção disciplinar ao recorrente, violou, de forma clara, por força do processo disciplinar em que se fundamentou, o direito de defesa do recorrente, o disposto no nº 4 do artº 59.° , o artº 57.° e o artº 42.° do DL 24/84 , de 16.1, tendo dado causa a que se haja verificado a nulidade insuprível de falta de audiência do recorrente, nos termos do mencionado artigo 42.°, por omissão grosseira de diligências que pudessem ter dado existência a artigos de acusação, elaborados de acordo com o disposto no atrás mencionado nº 4 do artº 59º” A esse propósito, diz o douto Acórdão recorrido: "Usando do necessário rigor quanto ao ónus de indicação precisa dos fundamentos do pedido anulatório ( artº 690° do CPC ) exclui-se que tenha sido levada a conclusões a questão da irrelevância como confissão das declarações proferidas pelo arguido em sede de inquérito, uma vez é um problema de prova que não se insere na pretensa falta de audiência invocada nas conclusões em causa. Porém, mesmo a entender-se que se tratava de questão devidamente levada às conclusões, ela seria claramente improcedente visto que nos termos do artigo 87 /4 do DL 24/84 , de 16 de Janeiro (ED) o processo de inquérito poderá ser convertido em "fase de instrução do processo disciplinar" e tal conversão foi devidamente operada no caso dos autos, conforme C) da matéria de facto fixada. Por outro lado, não podem as exigências do processo penal relativamente à constituição de arguido ser aplicadas supletivamente, uma vez que isso equivaleria na prática à derrogação daquela situação desenhada para o ED. Quanto à falta de indicação, na acusação, das empresas em que o arguido exerceu a actividade de ROC, é situação imputável em parte ao Recorrente que não cumpriu o dever de as identificar perante a Administração Fiscal e, neste contexto, não era exigível levar à acusação senão as circunstâncias apuradas, que se mostravam suficientes para configurar a infracção (exercício de funções de ROC em empresas que excediam o número permitido e falta da respectiva identificação junto dos serviços)." Nos termos do nº 1 do artº 42º do referido Estatuto, "é insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infracções sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais, bem como a que resulte de omissão de quaisquer diligências essenciais para a descoberta da verdade." Ora, conforme resulta do processo disciplinar e como alega a Autoridade recorrida, o Recorrente "requereu no momento próprio, a audição das testemunhas que entendeu (cinco) à matéria que indicou, e não requereu a realização de qualquer outra diligência de prova, podendo fazê-lo." Não ocorre, assim, "a omissão da possibilidade do ora Recorrente ter requerido diligências probatórias essenciais à descoberta da verdade", pois a alegada nulidade verifica - se, no circunstancialismo previsto no referido artº 42º e, não, na fase de instrução, pois que, não consta que, durante a instrução do processo, o Recorrente tivesse requerido qualquer diligência das previstas no nº 3 do artº 55º do referido Estatuto. No que à segunda questão toca, dir-se-á que "segundo orientação uniformemente sustentada pelo Supremo Tribunal Administrativo, não se verifica a nulidade insuprível cominada no artº 42º nº1 1 do actual Estatuto Disciplinar, quando o arguido, apesar das deficiências da acusação, designadamente pelo carácter vago, genérico ou indeterminado dos respectivos artigos, revelar, na defesa, ter compreendido perfeitamente o âmbito que se pretendeu à acusação." Neste sentido, entre muitos outros, o douto Acórdão deste Supremo Tribunal citado no douto Acórdão recorrido. Improcedem, assim, as conclusões 6ª, 7ª e 8ª. Pretende o Recorrente que a sanção aplicada deveria ter sido a de multa e não a de suspensão. A esse respeito, diz o douto Acórdão recorrido: "Finalmente, a medida da punição e a eventual utilização da faculdade de atenuação extraordinária da pena ao abrigo do artigo 30º do ED são prerrogativas da Administração, de cariz essencialmente discricionário, que só poderiam ser sindicadas judicialmente pela via do erro grosseiro, ou manifesto que não se antolha nem é alegado." De facto, conforme tem sido jurisprudência deste Supremo Tribunal "na fixação da medida da pena a Administração, embora tenha que respeitar os parâmetros legais, goza de certa margem de liberdade que só é sindicável pelo Tribunal quando se verifique erro grosseiro ou palmar", conforme o douto Acórdão deste Supremo Tribunal, de 12.10.04, proferido no processo nº 692/04.2 Conforme o douto Acórdão recorrido, tal erro grosseiro não se vislumbra, nem dele fala o Recorrente. Improcede, assim, a conclusão 15ª Pelo exposto, é meu entendimento que o recurso não merece provimento.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: Por despacho do Sr. DGI de 31-07-89, o Recorrente foi autorizado a exercer a actividade de ROC mas somente em duas empresas, ficando obrigado a proceder à identificação das mesmas junto dos serviços. O instrutor do processo de inquérito nº … à Direcção de Finanças da … (DF…), entre outras medidas e com data de 25-06-98, na alínea d) das Propostas, propôs: “Seja instaurado processo disciplinar ao técnico superior assessor principal, Dr. …, por, na acumulação das suas funções com as de revisor oficial de contas, ter cometido infracção disciplinar consubstanciada na violação dos mencionados deveres de zelo, obediência e lealdade, puníveis, nos termos e por força do disposto na alínea d) do nº2 do artigo 25º do EDFAACRL, com a pena de inactividade de 1 a 2 anos – alínea d) do nº1 do artigo 11º, conjugado com o nº5 do artigo 12º do EDFAACRL”. Sobre aquela proposta incidiu o despacho de 09-07-99 do SEAF do seguinte teor: “Concordo. Instaurem-se os competentes processos disciplinares aos funcionários identificados nas alíneas b), d) e f) das Propostas do Relatório, constituindo o presente processo de inquérito a fase instrutória dos processos disciplinares.” (...). Na sequência do processo disciplinar instaurado por tais factos foi deduzida contra o arguido, ora Recorrente, a acusação constante de fls. 141/144 do processo instrutor, onde além do mais, se pode ler: 5º 6° 7° 8° Por comunicação de …, o arguido indicou as … e …, como aquelas onde passaria a exercer a sua actividade de revisor oficial de contas, o que lhe foi autorizado, conforme notificação que lhe foi efectuada em 06/11/89, (fls. 135 do apenso XI ao processo de inquérito n°…, que serve de fase instrutória aos presentes autos de processo disciplinar). Conforme acima se assinalou, o despacho de autorização quedou-se, expressa e unicamente, para aquelas empresas. Face a tal despacho, o exercício da actividade de revisor oficial de contas noutras sociedades ficou automaticamente declarada incompatível com o exercício das funções desempenhadas pelo arguido, enquanto funcionário da Administração Fiscal. No entanto, e de acordo com as suas próprias declarações, o arguido exerce a actividade de revisor oficial de contas, em, pelo menos, 7 ou 8 empresas, o que se encontra em total violação com o que lhe foi permitido pelos acima mencionados despachos (fls. 370v° do Volume II do processo de inquérito n°…, que serve de base instrutória aos presentes autos de processo disciplinar). Ouvido em auto de declarações no processo de inquérito, o Recorrente afirmou “que a exerce em sete ou oito empresas, designadamente, na …, …., …., …., entre outras; que foi autorizado inicialmente para exercer essa actividade em duas empresas concretas, para as quais pensa que anda presta serviços de revisor oficial de contas; que segundo pensa observa a legislação que regula a actividade de revisor oficial de contas, no que respeita ao número de pontos que lhe é permitido para o exercício dessa actividade em acumulação com funções públicas ” (cfr. fls. 133 v. e 134 dos autos de processo disciplinar e 370 v. do processo instrutor). Foi elaborado o Relatório final do processo disciplinar que culminou com a seguinte Proposta: «O comportamento do arguido consubstancia uma clara desobediência e desrespeito ao despacho dos Excelentíssimo Senhor Director-Geral dos Impostos, que lhe permitiu a acumulação do cargo que exerce no âmbito da Administração Fiscal, com o exercício da actividade de revisor oficial de contas, mas restringido a autorização a, somente, duas empresas, obrigando-o, ainda, a identificar essas duas empresas junto dos serviços, pois ele tem vindo a exercer e a prestar serviços de revisor oficial de contas a um número bastante superior de empresas, pelo menos a sete ou oito empresas, segundo as suas próprias palavras, acrescendo que, embora o arguido tenha identificado, junto dos Serviços, duas dessas empresas, a hierarquia dos Serviços desconhecia a identificação das demais empresas onde ele tem vindo a exercer essa actividade de revisor oficial de contas. Com tal comportamento, o arguido violou o dever profissional de obediência, previsto no n°6 com referência ao n°1, ambos do artigo 3° do EDFAACRL, cometendo, assim, o arguido, uma infracção disciplinar, punível nos termos e por força do disposto no corpo do n°1 com referência à respectiva alínea c), e no n°2, ambos do artigo 24°, também do EDFAACRL, com a pena de suspensão, graduável entre 20 e 120 dias. A favor do arguido militam as circunstâncias atenuantes da confissão e o de ter mais de dez anos de serviço com bom comportamento e zelo [alíneas a) e b) do artigo 29° do EDFAACRL]; ao invés, não ocorrem circunstâncias agravantes. Nestes termos, atento que havia um despacho expresso que limitava a acumulação do exercício da actividade de revisor oficial de contas em duas empresas e que, simultaneamente, obrigava o arguido a identificar as empresas onde viesse a prestar os serviços inerentes a essa mesma actividade, despacho que foi desobedecido pelo arguido e que o arguido tinha consciência da ilicitude do seu comportamento, propõe-se que lhe seja aplicada uma pena de suspensão, graduada em 60 (sessenta) dias, nos termos e ao abrigo do disposto no corpo do n°1, com referência à respectiva alínea c), e no n°2, ambos do artigo 24°, também do EDFAACRL .» G) Em 30-03-2001 foi proferido pelo Ministro das Finanças o despacho nº… do seguinte teor: «Concordo com as conclusões do relatório final constante de fls. 181 a 204 deste processo disciplinar, pelo que nos termos e com os fundamentos neste constantes, determino a aplicação ao arguido, licenciado A…, de uma pena de suspensão, graduada em 60 dias, nos termos e ao abrigo do disposto no n°1, alínea c) e n°2 do artigo 24° do Estatuto Disciplinar dos Funcionário e Agentes da Administração Central, Regional e Local por violação do dever de obediência previsto no nº7 do artigo 3º do referido Estatuto. » O DIREITO Nas conclusões 1.a 6., inclusive, o recorrente alega, em síntese, que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento por não ter anulado o acto impugnado com fundamento na violação dos arts 42º/1 do EDFAACLR e 269º/3 da C.R.P. Desrespeito este que, do seu ponto de vista, se filiou na circunstância de a autoridade recorrida ter extravasado o âmbito e objecto do processo de inquérito nº … e infringido as regras relativas à conversão do inquérito em processo disciplinar, com ofensa ao disposto nos arts. 85º/3 e 87º/4 do EDFAACLR, sendo que a supressão da fase de instrução, passamos a citar “ consubstanciou a omissão da possibilidade do ora recorrente ter requerido diligências probatórias essenciais à descoberta da verdade, por, nessa fase, não ser limitado o número de testemunhas a ouvir e por, nessa fase, ser garantido ao então Arguido, o direito a omitir a verdade, o que não sucedeu no caso em apreço, uma vez que o processo de inquérito não tinha como objecto a conduta obediente ou não, do ora recorrente, aos despachos que limitaram a sua actividade privada de ROC ” (sic). Sucede, porém, que, como observa o Exmº Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, esta questão não fez parte do objecto do recurso contencioso e, sobre ela, o acórdão recorrido não emitiu qualquer pronúncia. Ora, como decorre do disposto no art. 676º/1 do C. P. Civil, na interpretação firme e pacífica deste Supremo Tribunal, o recurso jurisdicional versa sobre as concretas decisões judiciais impugnadas, estando fora do seu âmbito, salvo as que forem de conhecimento oficioso, decidir questões novas que não tenham sido previamente apreciadas pelo tribunal a quo (vide, por todos, os acórdãos de 2003.01.28 – rec. nº 48 363 e de 2004.10.06 – rec. nº 722/04 e demais jurisprudência neles citada). Não sendo a questão de conhecimento oficioso, está vedado a este Tribunal apreciá-la e, por consequência, não pode o presente recurso obter provimento com fundamento nas conclusões 1.a 6. da alegação do recorrente. 2.2.2. Vejamos se merece melhor sorte a alegação condensada nas conclusões 7. e 8. Nesta parte, o recorrente considera que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento por não ter considerado o acto punitivo ilegal por violação dos artigos 42º do EDFAACLR e 269º/3 da Constituição da República Portuguesa. Alega agora, no essencial, que a acusação deduzida, baseada em imprecisões quanto ao número de empresas para as quais prestava serviços de ROC e sem conter qualquer referência ao período de tempo durante o qual o recorrente violou a suposta ordem do Director de Finanças da … impediu o cabal exercício do seu direito de audiência e defesa, circunstância que é fonte de nulidade insuprível do procedimento disciplinar e de invalidade do acto punitivo. O acórdão recorrido entendeu que não se verificava aquela nulidade insuprível, justificando a decisão com o discurso que passamos a transcrever, na parte que interessa: “(…) Quanto à falta de indicação, na acusação, das empresas em que o arguido exerceu a actividade de ROC, é situação imputável em parte ao próprio Recorrente que não cumpriu o dever de as identificar perante a Administração Fiscal e, neste contexto, não era exigível levar à acusação senão as circunstâncias apuradas, que se mostravam suficientes para configurar a infracção (exercício de funções de ROC em empresas que excediam o número permitido e falta da respectiva identificação junto dos serviços).De resto, ainda que fosse preferível tecnicamente incluir na acusação o nome das três empresas expressamente nomeadas pelo arguido, entre as “7 ou 8 empresas” nas quais admitiu exercer as funções de ROC, é de acolher aqui a jurisprudência do acórdão do STA de 20-03-2003, Rec. 369/02, citado pelo MP, no sentido de que “Se, independentemente de alguma insuficiência factual, o arguido tiver mostrado entender o sentido e alcance da acusação, dela defendendo-se sem limitações, não vinga a tese da nulidade insuprível de falta de audiência”. Ora, tem-se por seguro que o Recorrente não só entendeu perfeitamente a acusação e todo o contexto em que ela se fundava, designadamente os despachos que lhe vedavam o exercício das funções de ROC em mais do que duas empresas devidamente identificadas, como jamais veio retratar-se de tais declarações no decurso do processo disciplinar ou neste recurso contencioso ou indicar elementos concretos e plausíveis que infirmassem a seriedade das suas declarações em inquérito. No que respeita à questão da impossibilidade de defesa (…) atenta a falta de indicação das circunstâncias de tempo e de modo da infracção, invocada na conclusão 3 , estamos ainda no campo duma pretensa preterição do direito de defesa que não se verifica. Na realidade, as circunstâncias de tempo estão bem identificadas na acusação, já que esta se refere a factos de verificação no tempo presente (na data da acusação), ao referir-se no respectivo artigo 8º que “o arguido exerce a actividade de revisor oficial de contas em, pelo menos, 7 ou 8 empresas”. Não se verifica portanto qualquer limitação indevida à possibilidade de defesa (…) Quanto às circunstâncias de modo não eram relevantes, bastando para consumar-se a infracção, em face do teor dos despachos do DGI, que o Recorrente detivesse o cargo de ROC nas empresas, estando assim adstrito a obrigações que poderiam potencialmente interferir com o interesse público subjacente ao cargo exercido na Administração Fiscal e prejudicar os valores de independência e transparência a salvaguardar (…)”. A decisão, a nosso ver, está correcta. Primeiro, não há razão para divergir da jurisprudência deste Supremo Tribunal, citada no acórdão recorrido, no sentido que, independentemente de alguma deficiência narrativa e/ou de particularização, não há lugar a nulidade insuprível sempre que a acusação satisfaça o mínimo indispensável à vinculação temática da autoridade decidente e o arguido dê mostras de haver entendido o sentido e alcance da acusação. E isto porque, então, a acusação, a despeito de, eventualmente, não ser uma peça modelar, ainda assim, cumpre a sua função primordial de garantia, assegurando o efectivo direito de defesa do arguido. Segundo, também não há motivo para dissentir do entendimento do acórdão recorrido de que, no caso em apreço, a acusação continha suficiente individualização da infracção disciplinar assacada ao arguido. Na verdade, dela constavam os elementos constitutivos – existência de despacho a autorizar o exercício da actividade de ROC apenas em duas empresas privadas e exercício actual efectivo da actividade em mais de duas empresas - suficientes para configurar a infracção imputada ao arguido e do mesmo passo as respectivas circunstâncias de tempo (presente) e de modo (exercício não autorizado). Terceiro, nenhuma dúvida pode haver que o arguido, que sempre soube que só estava autorizado a exercer a actividade de ROC em duas empresas, compreendeu perfeitamente o sentido e alcance da acusação e pôde dela defender-se sem qualquer constrangimento, como bem entendeu e quis. Assim, improcedem também as conclusões 7. e 8. 2.2.3. Nas conclusões 9. a 14. o recorrente centra o seu ataque ao acórdão recorrido na suposta ilegalidade dos despachos que lhe “limitaram” a actividade privada de ROC e na questão do dever de obediência, previsto no art. 3º/7 do EDFAACRL. Do seu ponto de vista os referidos despachos eram nulos e de nenhum efeito e sobre os requerimentos de autorização para acumular formou-se acto de deferimento tácito. Por consequência, no seu modo de ver, inexistia o dever de obediência e o acto punitivo, praticado com fundamento na violação desse mesmo dever, deveria ter sido anulado. Não decidindo assim, o acórdão recorrido, no seu entender, enferma de erro de julgamento, violando as normas do art. 3º /7 do EDFAACRL, 32º do DL nº 427/89 de 7/12, 124º do CPA, 47º, 58º e 268º/3 da Constituição da República Portuguesa e 133º, 134º e 108º/3/g) do CPA. Vejamos, antes de mais, o que com relevo para a discussão, nesta parte, se disse no aresto ora impugnado. Passamos a citar: “(…) o Recorrente alega que não existia infracção por ser ilegal o critério adoptado no despacho do DGI, ao limitar a duas empresas a possibilidade de acumulação do cargo de ROC com o de funcionário da administração fiscal. Ora, o certo é que tal despacho vigorava na ordem jurídica, não constando que tenha sofrido impugnação na via administrativa ou judicial (…). É verdade que o despacho não se mostra fundamentado, mas isso é um mero vício formal que não implica nenhuma conclusão séria sobre a pretensa ilegalidade da limitação da actividade privada do Recorrente, como ROC, nos termos em que foi ordenada. (…) Em relação à conclusão 5 , afigura-se manifestamente errado o ponto de vista do Recorrente, já que o exercício de actividades privadas “sem prévia participação e ou autorização do superior hierárquico” está especialmente previsto no artigo 24º/1/c) do ED, devendo entender-se que esta norma alcança o exercício de actividades privadas fora dos estritos termos em que foram autorizadas, atento o carácter excepcional da possibilidade de acumulação de funções privadas no universo do funcionalismo público e sendo certo que a função fiscal é uma das mais sensíveis em termos de isenção e transparência, atentas as características ablativas que a colocam no cerne da soberania do Estado. O que se impõe, parece óbvio, não é dissimular, antes divulgar e enfrentar às claras as situações de potencial conflito de interesses público/privados, centradas numa representação unipessoal do Fisco e do Contribuinte, e esse desiderato não se consegue com uma espécie de reserva do ROC/funcionário perante o superior hierárquico público, em relação às empresas privadas onde exerce funções.” Ora, caso em apreço, o recorrente foi punido com a pena de suspensão por 60 dias “ao abrigo do disposto no nº 1, alínea c) e nº 2 do artigo 24º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local por violação do dever de obediência previsto no nº 7 do artigo 3º do referido Estatuto”. Dispõe aquele art. 24º: “ 1. A pena de suspensão será aplicável aos funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais, nomeadamente quando: (…) c) Exercerem por si ou por interposta pessoa, sem prévia participação e ou de autorização do superior hierárquico – estando obrigadas a fazê-la ou a obtê-la -, actividades privadas. (…) Temos, assim, que ao arguido foi aplicada uma pena disciplinar não expulsiva. E, a despeito de este ser um domínio no qual as exigências de tipicidade se fazem sentir com menor intensidade (Cfr: Figueiredo Dias, in “Direito Penal”, Parte Geral, Tomo I, p. 159 Tereza Pizarro Beleza, in “Direito Penal”, 1º vol., 2ª ed., AAPDL, 1985, 173 e segs. Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 282/86, in DR, I, de 1.11.1986. Acórdão STA (Pleno) de 2006.05.23 – rec. Nº 957/02 e demais doutrina e jurisprudência nele citado) , esta particular infracção está devidamente tipificada, tendo como elementos constitutivos o exercício directo ou indirecto de actividades privadas, sem a autorização do superior hierárquico, quando esta for necessária. Ora, não há dúvida que, no caso em apreço, se verificou esta infracção disciplinar. O Recorrente só estava autorizado a exercer a actividade de ROC em duas empresas e não põe em crise o facto de a praticar em mais de duas. Argumenta que os despachos de autorização são nulos e de nenhum efeito e que, por consequência, inexistia o dever de obediência, em cujo incumprimento se baseou a decisão punitiva. Todavia, pelas razões que de seguida se expõem, não lhe assiste razão. Com a epígrafe “ acumulação de funções privadas ”, diz o art. 32º do DL nº 427/89 de 7 de Dezembro: 1 – O exercício em acumulação de actividades privadas carece de autorização prévia do membro do Governo competente, a qual pode ser delegada no dirigente máximo do serviço. 2 – O disposto no nº 1 não abrange a criação artística e literária e a realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza. 3 – A autorização referida no nº 1 só pode ser concedida se se verificarem as seguintes condições: Se a actividade a acumular não for legalmente considerada incompatível, Se os horários a praticar não forem total ou parcialmente coincidentes; Se não ficarem comprometidas a isenção e a imparcialidade do funcionário ou agente no desempenho de funções; Se não houver prejuízo para o interesse público e para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. 4.- A recusa de autorização para o desempenho de funções públicas em acumulação com actividades privadas carece de fundamentação, nos termos gerais. Este regime legal visa garantir os princípios da imparcialidade e da eficiência da administração, disciplinando o exercício de actividades privadas que, ou pela sua natureza ou pelas concretas condições do seu exercício, possam prejudicar o interesse público, conflituando com a isenção e/ou com a necessária dedicação ao cumprimento dos horários e das tarefas da função pública. A restrição não afecta, como é óbvio, o núcleo essencial do direito à liberdade de escolha da profissão e liberdade de acesso ao trabalho, está justificada por aqueles valores, também eles constitucionalmente protegidos (arts 266º/2 e 269º/1 da CRP) e não excede a medida do necessário para os garantir (cf. art. 18º/2 da CRP) Não há, pois, razão constitucional para rejeitar a respectiva aplicação. Dito isto, temos que, de acordo com o disposto no art. 32º /1 do DL nº 427/89 , a acumulação de actividades privadas, por parte de um funcionário público, está, imperativamente, na dependência de um prévio acto administrativo de autorização, isto é de um acto positivo de permissão. Na sua ausência a acumulação consubstancia o incumprimento daquele específico dever profissional e a conduta enquadra-se na infracção disciplinar típica prevista no art. 24º/c) do EDFAACRL. Ora, no caso em apreço, é certo e seguro que o arguido obteve autorização para acumular as funções de ROC apenas em duas empresas, número que excedeu folgadamente. Nunca foi autorizado a mais. Alega, contudo que, na parte em que indeferiram a sua pretensão de acumular em mais de duas empresas, os actos autorizativos são nulos, por duas ordens de razões: por não estarem devidamente fundamentados e por não haver motivo substantivo para denegar a solicitada autorização. Mas, por um lado, a falta de fundamentação, a existir é fonte de mera anulabilidade dos actos e, se outra causa não houver, não obsta à respectiva consolidação na ordem jurídica como casos decididos. Por outro, independentemente de saber se a violação das normas do art. 32º do DL nº 427/89 origina a mera anulabilidade de tais actos ou, se, como pretende a recorrente, é causa da respectiva nulidade (por contender com o núcleo essencial de um direito fundamental), a alegação do recorrente não pode proceder, uma vez que este, no processo, se limita a alegar, conclusivamente, sem ensaiar qualquer prova, que na circunstância estavam reunidas as condições que implicavam, necessariamente o deferimento total da sua pretensão. Isto é, não logra demonstrar que os despachos em causa tenham enfermado de vício substantivo. E não havia que proceder a qualquer convite, nos termos previstos no art. 690º /4 do CPC , já que o mesmo visa apenas as falhas das conclusões e não se destina a suprir as deficiências da alegação ou as insuficiências probatórias dos autos. Não colhe, igualmente, a alegação da formação do acto de deferimento tácito. Não houve inércia da Administração que praticou actos expressos sobre as pretensões do requerente, pelo que se não verificou o requisito do nº 1 do art. 108º do CPA . Sendo assim, soçobra a alegação do recorrente suportada, exclusivamente, na ilegalidade dos sobreditos despachos. Não sai, pois, abalado o entendimento do acórdão recorrido que considerou ter o arguido cometido a infracção disciplinar pela qual foi punido, que, relembre-se, foi a prevista no art. 24º/1/c) do EDFAACRL. Deste modo, improcedem as conclusões 9. a 14. 2.2.4. Por fim – conclusão 15 – o recorrente alega que o acto enferma de erro de julgamento por não ter entendido que a pena aplicável à infracção praticada era apenas a de multa, prevista no art. 23º/2/b) do EDFAACRL. Argumenta, em defesa da sua tese, que “houve participação e autorização” para a prática da sua actividade privada de ROC. Ora, decorre do anteriormente explanado, sem necessidade de outras considerações, que esta argumentação improcede, uma vez que o arguido nunca obteve autorização para exercer aquela sua actividade em mais de duas empresas. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente: Taxa de justiça: 300 € (trezentos euros) Procuradoria: 150 € (cento e cinquenta euros) Lisboa, 17 de Janeiro de 2007. - Políbio Henriques (relator) - Edmundo Moscoso – João Belchior .