046764 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Integra a prática de um acto administrativo contenciosamente recorrível o despacho do Conselho de Direcção do Instituto de Acção Social das Forças Armadas que mediante concurso público, adjudicou à empresa ICIL a "cessão" da exploração do laboratório de análises clínicas, com o objectivo de a adjudicatária prestar, no espaço cedido, serviços relacionados com o direito à saúde dos seus beneficiários. II - O conhecimento do recurso contencioso dirigido contra o acto referenciado em I), nos termos dos artº 3º e 51º/1/b) do ETAF e artº 212º nº 3 da CRP compete aos Tribunais Administrativos de Círculo, já que se não verifica a causa de exclusão a que se alude no artº 4º/1/f) do ETAF.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: 1 – A... , recorre para este STA da sentença do TAC de Lisboa (fls. 449/462) que se julgou “ incompetente em razão da matéria ” para conhecimento do recurso que naquele tribunal dirigiu contra a deliberação do CONSELHO DE DIRECÇÃO DO INSTITUTO DE ACÇÃO SOCIAL DAS FORÇAS ARMADAS (IASFA) , que adjudicou à empresa ICIL – INSTITUTO CLÍNICO E IMUNOLÓGICO DE LISBOA, a “ cessão de exploração do Laboratório de Análises Clínicas do Serviço de Apoio Médico do Centro de Apoio Social de Oeiras (SAMED )”. Em sede de alegações, a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES : I - O contrato em causa nos autos é um contrato administrativo. II – A competência para conhecer do recurso cabe aos tribunais administrativos. II – A decisão recorrida violou as disposições legais acima citadas ( artº 9º nº 1 e 2 e 51º /1/b) do ETAF e artº 178º nº 1 e 2/h do CPA ) . Nestes termos deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida e declarando-se os tribunais administrativos competentes para conhecerem no caso dos autos. 2 - Contra-alegando, a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso com a consequente manutenção da sentença recorrida. 3 – O M.º P.º emitiu parecer (fls. 492/494) cujo conteúdo se reproduz, no sentido de que o “ acto que constitui o objecto do recurso contencioso respeita à formação de contrato de direito público, cabendo ao tribunal recorrido a competência para conhecer desse recurso ” dando-se, por conseguinte, provimento ao recurso jurisdicional. + Cumpre decidir: + 4 – A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte matéria de facto: A – Em 17 de Abril de 1997 o Instituto de Acção Social das Forças Armadas abriu “concurso público para adjudicação de Cessão de Exploração do Laboratório de Análises Clínicas do CAS/OEIRAS/SAMED (docs. juntos como nº 1 e 2 à petição de recurso). B – Dá-se como reproduzido o programa do concurso e caderno de encargos (docs. juntos como nº 1 e 2 à petição de recurso). O caderno de encargos contém, além do mais, as seguintes cláusulas: “Disposições gerais: - O Laboratório de Análises clínicas (LAC) do CAS/OEIRAS/SAMD, destina-se a prestar apoio laboratorial aos beneficiários do IASFA residentes no Centro de Recuperação e, na capacidade sobrante, a todos os restantes beneficiários do IASFA, residentes ou não na área de actuação do CAS/OEIRAS e ainda, aos funcionários civis do quadro de Pessoal do IASFA abrangido pela ADSE, podendo vir a ser alargada a sua acção ao pessoal em regime de contrato individual de trabalho ao serviço do IASFA se tal vier a ser objecto de convenção com o sistema de Segurança Social. . - O LAC deverá prestar o apoio em todo o tipo de análises normalmente requisitadas a nível hospitalar, podendo inclusivamente recorrer a outros laboratórios apetrechados com tecnologia sofisticada, de modo a permitir responder em tempo útil às múltiplas requisições quer do Centro de Recuperação, quer do Centro Médico ”. - O cessionário da exploração obriga-se a fazer uma prestação de serviços com um horário de atendimento idêntico ao praticado no SAMED. - A área cessionada é constituída pelas actuais instalações do Laboratório de Análises Clínicas, no seu todo ou em parte. - O cessionário praticará com os beneficiários do IASFA os preços das Tabelas vigentes nos Acordos com a Assistência na Doença aos Militares dos Ramos. - Reverterão para o IASFA como receitas próprias, os valores respeitantes às taxas moderadoras cobradas aos Beneficiários – 1.9.1 1.9.2 - O cessionário obriga-se a ter acordo válido com a ADSE para a prestação de serviços a funcionários do IAFSA abrangidos por este sistema de saúde. - O cessionário pagará ao IAFSA uma comparticipação no mínimo de 20% sobre os valores mensais facturados às ADM`s e ADSE. (...) C – A ora recorrente apresentou-se ao respectivo concurso. D – Com data de 25 de Julho, a ora recorrente recebeu o ofício nº 459 do Centro de Apoio Social de Oeiras (CAS), do Instituto de Acção Social das Forças Armadas, informando-o de que a exploração do laboratório em causa tinha sido adjudicada à ICIL, L.da – (doc. junto como nº 3 à petição de recurso). E – Em 14 de Agosto de 1997 a ora recorrente requereu ao Conselho de Direcção do Instituto de Acção Social das Forças Armadas, que lhe fosse notificada a fundamentação do acto, bem como o respectivo autor. (doc. juntos como nº 4 e 5 à petição de recurso). F – Tal notificação veio a ter lugar pelo ofício nº 6050, de 2 de Setembro de 1997, do Gabinete de Apoio Técnico Jurídico do Instituto de Acção Social das Forças Armadas – (doc. junto como nº 6 à petição de recurso). + 5 – A sentença recorrida, nos termos do já referido, julgou o TAC de Lisboa incompetente, em razão da matéria, para conhecimento do recurso contencioso interposto da deliberação do Conselho de Direcção do Instituto de Acção Social das Forças Armadas (IAFSA), que adjudicou à empresa ICIL – INSTITUTO CLÍNICO E IMUNOLÓGICO DE LISBOA , a “ cessão de exploração do Laboratório de Análises Clínicas do Serviço de Apoio Médico do Centro de Apoio Social de Oeiras (SAMED)”. Nela se entendeu, em suma, que a adjudicação operada pela deliberação impugnada visava a celebração de um contrato de prestação de serviços de natureza privada, regido pelo direito privado, não cabendo a análise do recurso contencioso à jurisdição administrativa e daí ser o TAC incompetente em razão da matéria para o seu conhecimento. O recorrente, como resulta da respectiva alegação, contesta tal decisão, sustentando a natureza administrativa do contrato a celebrar, situação em que a análise do objecto do presente recurso caberia à jurisdição administrativa. Refira-se, a propósito, que embora os intervenientes processuais apresentem posições de certa forma divergentes no que respeita à qualificação do contrato a celebrar após a adjudicação operada pela decisão contenciosamente impugnada nos autos, partindo dessa qualificação para apurarem se estamos ou não no âmbito de uma relação jurídica administrativa, afigura-se-nos no entanto ser indiferente, no que respeita à solução da questão da competência que ora nos ocupa, o apurar se, na situação, estamos perante um “contrato de prestação de serviços” ou perante um contrato de “cessão” ou de “concessão de serviços públicos”. Isto porque, face ao que determina o artº 179º /1 do CPA , “os órgãos administrativos, na prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integram, podem celebrar quaisquer contratos administrativos” independentemente de esse contrato estar ou não rigorosamente tipificado na lei. Basta referir que o artº 178º /2 do CPA bem como o artº 9º/2 do ETAF apenas a título meramente exemplificativo acabam por enumerar algumas das espécies de contratos como sendo administrativos, sem pretender esgotar a matéria ou sem pretender excluir à jurisdição administrativa outras espécies de contratos não expressamente qualificados como administrativos. Desde que haja um acordo de vontades que determine a constituição, modificação ou extinção de “ uma relação jurídica administrativa ”, aí residirá, “ para efeitos de competência contenciosa ” um contrato administrativo (cfr. artº 178º nº 1 do CPA e artº 9º nº 1 do ETAF). Cumpre seguidamente, face às conclusões formuladas pela recorrente, verificar se lhe assiste razão. Como resulta dos respectivos Estatutos, aprovados pelo DL 284/95 , de 30/10 o Instituto de Acção Social das Forças Armadas (IASFA) é uma instituição “ integrada no Ministério da Defesa Nacional ”, ou “ uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira ” que “ exerce a sua actividade no âmbito dos ramos das Forças Armadas, assegurando aos seus beneficiários prestações no campo da acção social ” (artº 1º). Presta cuidados de saúde básicos a todos os seus beneficiários e respectivos familiares (artº 3º nº 2/g), podendo “ ceder a exploração dos equipamentos sociais, total ou parcialmente, a entidades públicas ou privadas ” (artº 7º nº 8) tendo, eventualmente ao abrigo desta disposição e mediante concurso público, adjudicado à ICIL a “cessão da exploração do Laboratório de Análises Clínicas do Serviço de Apoio Médico ao Centro de Apoio Social (SAMED)”. Como se entendeu no Ac. deste STA de 11.10.88, rec. 25.316, “os Serviços Sociais das Forças Armadas sendo um instituto dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa mostra-se vocacionado para a pratica de actos administrativos definitivos e executórios...”. No “Relatório Final” (fls. 54/55 e 56/59) do concurso público em referência é a própria “Comissão de Admissão e Análise das Propostas” que expressamente refere que as propostas admitidas foram ordenadas “de acordo com o determinado no nº 1, alíneas b) e c) do artº 58º do DL 55/95 , de 29 de Março” e que “tendo ponderado, nos termos do artº 68º do DL 55/95 , apresenta o mesmo à entidade competente para adjudicar”, o que apenas quer significar que o concurso público em referência é regido pelo DL nº 55/95 , diploma este aplicável e que se impõe aos “organismos dotados de autonomia administrativa e financeira” (artº 2º/b)), como seja a entidade recorrida e que estabelece o “regime de realização de despesas públicas com locação, empreitadas de obras públicas, prestação de serviços e aquisição de bens, bem como o da contratação pública relativa à prestação de serviços, locação e aquisição de bens móveis” (cfr. artº 1º). Prevê-se assim a sujeição do procedimento concursal em referência a um regime de direito administrativo, como seja o procedimento previsto no DL 55/95 . E, como escreve Sérvulo Correia “in” Legalidade e Autonomia Processual nos Contratos Administrativos, pág. 548 “ não se justificam dúvidas naqueles casos em que a formação da vontade de contratar privadamente é enquadrada por um procedimento administrativo estabelecido na lei: mesmo que, no plano substantivo, seja de direito privado a relação jurídica em que a Administração vai entrar, a formação da sua vontade de participar no negócio jurídico privado, processa-se no plano do Direito Administrativo, visto que, através da sucessão de formalidades impostas normativamente, se dá cumprimento a preceitos jurídicos organizatórios funcionais próprios da Administração. Ao surgir procedimentalmente nos termos que lhe são ordenados por normas a ela especificamente dirigidas, a Administração produz efeitos de direito administrativo. A natureza privada do contrato não arrasta à privatização do procedimento que o legislador haja concebido como instituto estatutário da Administração ”. O que face ao referido entendimento, porque praticado em procedimento administrativo previsto no DL 55/95 , tanto bastaria para qualificar o despacho contenciosamente impugnado nos autos que adjudicou à empresa ICIL a “cessão” da exploração do laboratório de análises clínicas, como um acto administrativo. Entendemos no entanto que, além de ter sido proferido em procedimento administrativo, nos termos do referido, o acto que constitui o objecto do recurso contencioso respeita à formação de contrato de direito público. Como anteriormente se referiu, nos termos dos artº 178º nº 1 do CPA e artº 9º nº 1 do ETAF, desde que haja um acordo de vontades que determine a constituição, modificação ou extinção de “ uma relação jurídica administrativa ”, aí residirá, “ para efeitos de competência contenciosa ” um contrato administrativo. Como se entendeu no Ac. deste STA de 24.04.02, Rec. 48.232, “o s limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes.”. Serão, assim, administrativos os contratos em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalecer sobre os interesses privados em presença (Ac. 19.11.2003, Rec. 1.465/02) ou que visem a satisfação de necessidades predominantemente públicas. Na situação, a entidade recorrida, enquanto “instituição de interesse público”, nos termos do permitido pelo artº 7º nº 8 dos respectivos Estatutos, “cede” pelo contrato a celebrar a exploração de um espaço, com o objectivo de a empresa adjudicatária desenvolver ou substituir a entidade recorrida na execução de determinados serviços ou atribuições que por lei lhe haviam sido conferidas e a que estava obrigada, relacionadas com a satisfação do direito à saúde dos militares dos quadros permanentes das Forças Armadas e respectivos familiares (cfr. artº 3º 4º e 5º dos respectivos Estatutos). Assim o “acordo de vontades” mostra-se todo ele orientado à realização de necessidades predominantemente públicas ou de interesse público, integradas no conjunto de atribuições da pessoa colectiva. A prevalência do interesse público, como sustenta o M.º P.º no parecer que emitiu, “está claramente afirmada em diversas cláusulas do contrato a celebrar”. E, deste modo, o despacho contenciosamente impugnado que adjudicou à empresa ICIL a “cessão” da exploração do laboratório de análises clínicas, porque praticado em procedimento administrativo previsto no DL 55/95 e ter sido praticado no exercício de um poder público e ao abrigo de normas de direito público, visando a prossecução de interesses ou necessidades públicas postos por lei a cargo da entidade recorrida, configura, face ao disposto no artº 120º do CPA , a prática de um acto administrativo contenciosamente recorrível. Pelo que e face ao disposto nos artº 3º e 51º/1/b) do ETAF e artº 212º nº 3 da CRP o conhecimento do presente recurso contencioso compete aos Tribunais Administrativos de Círculo, já que se não verifica a causa de exclusão a que se alude no artº 4º/1/f) do ETAF. Termos em que se conclui pela procedência das conclusões do recorrente com a consequente procedência do recurso jurisdicional. + 6 - Termos em que ACORDAM: – Conceder provimento ao recurso jurisdicional e em consequência revogar a decisão recorrida, devendo em consequência os autos prosseguir seus termos se outro motivo ou questão a tal não obstarem. – Sem custas. Lisboa, 22 de Abril de 2004. Edmundo Moscoso – Relator – Madeira dos Santos – - J. Simões de Oliveira