01260/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A promoção de procuradores-adjuntos à categoria de procurador da República faz-se por via de concurso ou segundo a ordem da lista de antiguidade, sendo as vagas preenchidas, por ordem de vacatura, sucessivamente na proporção de três por via de concurso e duas segundo a ordem da lista de antiguidade (art. 121.º, n.ºs 3 e 5, do Estatuto do Ministério Público) e na promoção por concurso é provido o magistrado com melhor classificação e, em caso de igualdade, o mais antigo (n.º 7 do mesmo artigo).

II- Sendo estas regras especiais sobre a promoção de procuradores-adjuntos à categoria de procurador da República é a elas que há que atender, prioritariamente, no seu específico domínio de aplicação, não sendo de dar relevo para determinação dos magistrados a promover, à sua formação especializada.

III- Em sintonia com o princípio da máxima efectividade das normas constitucionais, que impõe que lhes seja atribuído o sentido que lhes der maior eficácia, o direito não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado e não haja outros valores constitucionalmente relevantes que se lhe contraponham, designadamente os que estão subjacentes às situações de previstas no n.º 1 do art. 103.º do C.P.A

IV- No entanto, os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do acto a que respeitam e as formalidades procedimentais essenciais degradam-se em não essenciais se, apesar delas, foi dada satisfação aos interesses que a lei tinha em vista ao prevê-las.

V- É irrelevante a falta de observância de qualquer das formas de notificação previstas no art. 70.º se se demonstra que, com a divulgação através a Internet, o interessado teve conhecimento de um projecto de movimento de magistrados do Ministério Público.

VI- O facto de a antecedência da divulgação através da Internet ser inferior ao prazo mínimo previsto no CPA para o exercício do direito de audição não tem eficácia invalidante do acto final do procedimento, se os factos provados permitem concluir que o interessado exerceu efectivamente o direito de audição e a não observância desse prazo não afectou o exercício do direito.

VII- Por outro lado, vigorando no nosso direito o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, nos termos do qual a Administração pode modificar, suspender ou revogar um regulamento anterior por via geral e abstracta, mas não pode derrogá-los, sem mais, em casos isolados, não se pode concluir pela possibilidade de relevância do exercício do direito de audição se a única questão sobre a qual o interessado se pronunciou está expressamente já decidida pela Administração por via regulamentar.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... propôs a presente acção administrativa especial contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO impugnando a sua deliberação n.º 1242/2005, publicada no Diário da República, II Série, de 14-9-2005, através da qual foi determinado movimento de magistrados do Ministério Público.

O Autor termina a petição pedindo a anulação do acto impugnado e a condenação do Réu a praticar o acto que deveria ter praticado se tivesse aplicado correctamente os critérios de colocação.

O Réu contestou, defendendo que o acto impugnado não enferma dos vícios que o Autor lhe imputa.

Foram indicados cinco contra-interessados:

- ...;

- ...;

- ...;

- ...;

- ....

Estes contra-interessados não contestaram.

O Autor apresentou alegação em que concluiu da seguinte forma:

I. O acto impugnado é inválido por dois motivos:

a) por vício de violação de lei, pelo que deve ser anulado nos termos do previsto no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo;

b) por vício de forma, por preterição de formalidade essencial de audiência dos interessados, pelo que deve ser anulado também nos termos do previsto no artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo.

II. O Estatuto do Ministério Público prevê um conjunto de critérios de acesso à categoria de procurador da República:

a) o artigo 116º prevê que as promoções se fazem por um de dois meios: por mérito ou por antiguidade;

b) nas situações de promoção por mérito, nos termos do n.º 2 do artigo 117º, é exigido que o candidato tenha classificação de Muito Bom ou Bom com distinção;

c) por outro lado, o artigo 121º n.º 4 prevê que apenas podem ser promovidos à categoria de procurador da República, os procuradores-adjuntos que exerçam funções há mais de 10 anos;

d) as vagas serão preenchidas na proporção de três por via de concurso e duas segundo a lista de antiguidade;

e) por último, cumulativamente com os critérios gerais acima identificados, nos provimentos (por transferência ou promoção) para tribunais de competência especializada, o artigo 136º considera que a competência específica no ramo de direito em questão é também atendível.

III. À data do concurso, o Autor exercia funções há 17 anos, 9 meses e 18 dias, com classificação de Muito Bom, e formação específica nas áreas de Direito Administrativo e em Direito do Trabalho, resultante da frequência de duas pós-graduações nestas áreas e do exercício de funções no Tribunal de Trabalho do Porto, durante 4 anos.

IV. No requerimento enviado à Procuradoria-Geral da República, o Autor informou de todos os dados acima descritos e manifestou a sua intenção de vir a ser promovido à categoria de procurador da República, indicando uma lista de 76 de tribunais de competência especializada e de círculo preferidos.

V. Esta pretensão não foi atendida, acabando por ser transferido para a comarca de Matosinhos, pretensão subsidiária deduzida pelo Autor.

VI. O Conselho Superior do Ministério Público fundamentou a sua decisão num conjunto de critérios relativos ao movimento dos magistrados do Ministério Público, invocando como habilitação o n.º 4 do artigo 20º do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República.

VII. O ponto 5.7 dos referidos critérios exclui expressamente a formação específica enquanto critério a ponderar para efeitos de acesso à categoria de Procurador da República, o que não se pode aceitar.

VIII. O Estatuto do Ministério Público foi aprovado pela Lei nº 60/98, de 27 de Agosto, acto com forma e força de lei, nos termos e para os efeitos do artigo 112º da Constituição da República Portuguesa.

IX. O artigo 27º, alínea b), do Estatuto do Ministério Público concede competência ao Conselho Superior do Ministério Público para aprovar o Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República. Com efeito, o Estatuto do Ministério Público é a norma de habilitação e o Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República é um regulamento de execução.

X. O Estatuto do Ministério Público é o critério, o fundamento e o limite do regulamento interno, que apenas pode desenvolver o regime criado pelo primeiro, mas nunca alterá-la, sob pena de ilegalidade, é o que resulta do artigo 112,º n.º 8, da Constituição e dos princípios fundamentais da ordem jurídica portuguesa.

XI. O artigo 266º, n.º 2, da Constituição que aduz o princípio da conformação à legalidade dos órgãos da Administração Pública, obriga à subordinação do poder regulamentar ao poder legislativo, ao mesmo tempo que se assume garantia dos interesses tutelados dos particulares face à discricionariedade da Administração Pública.

XII. Ora, o Regulamento Interno, ao afastar o critério da formação específica no acesso à categoria de Procurador da República, viola os artigos 134º e 136º do Estatuto do Ministério Público.

XIII. Face ao exposto, o Autor tem por seguro que os critérios relativos ao movimento dos magistrados do Ministério Público e consequentemente o acto impugnado padecem de vício de violação de lei, pelo que deve ser anulado nos termos do artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo.

XIV. Quanto à invalidade do acto por preterição de formalidade essencial de audiência prévia dos interessados, o Réu considera que por ter sido divulgado na internet, a 4 de Julho de 2005, o projecto de decisão e uma vez que o Autor se pronunciou a propósito deste, a exigência do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo foi cumprida. Porém, não será certamente assim.

XV. A notificação de qualquer acto instrutória deve ser feita por meio de qualquer uma das formas previstas no artigo 70º do Código de Procedimento Administrativo, que não exclui a divulgação na internet, mas com ela não se basta.

XVI. Por outro lado, o artigo 71º n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo concede aos interessados prazo de pelo 10 dias (úteis) para responderem sobre assuntos acerca dos quais se devam pronunciar.

XVII. Tendo em conta a exiguidade dos prazos, nem os interessados tiveram tempo legalmente adequado para se pronunciarem sobre o projecto de decisão, nem o Réu teve tempo para proceder a uma efectiva ponderação das objecções. Dada a sua posição, o Réu não deveria recorrer a este tipo de expedientes.

XVIII. Desta forma, o Autor reputa o acto é inválido por preterição de formalidade essencial de audiência prévia dos interessados, pelo que, nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo, deve ser anulado.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, deve a presente acção ser considerada procedente e o acto impugnado anulado, por vício de violação de lei e por preterição de formalidade essencial de audiência dos interessados, condenando-se o Réu a praticar o acto que deveria ter praticado, promovendo o Autor a Procurador da República e colocando-o num dos tribunais de competência especializada preferidos.

O Réu contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

A) A promoção a procurador da República obedece aos critérios fixados nos artigos 116º, 117º e 121º, todos do Estatuto do Ministério Público, ocorrendo por via de antiguidade e de concurso.

B) Respeitando estes critérios o CSMP procedeu ao provimento de 20 lugares de Procurador da República através da promoção de 20 Procuradores Adjuntos, todos detentores de lugares mais antigos da que o do Autor e de mérito adequado.

C) Concretamente, os Senhores Procuradores contra-interessados ..., ..., ..., ... e ... detêm, respectivamente, os 3º, 27º, 39º, 55º e 88º lugares na Lista de Antiguidade, tendo o primeiro e os três últimos sido promovidos por mérito com a classificação profissional de "MUITO BOM" e o segundo por antiguidade, respeitando-se a sequência prevista nos artigos 116º e 117º, ambos do EMP.

D) Só após a concretização da promoção se atende, como é óbvio, à formação especializada dos Senhores Procuradores que a invoquem para efeito de colocação nos Tribunais de competência especializada postos a concurso.

E) Assim, o Autor não podia ser promovido, em detrimento de todos os seus Colegas mais antigos e com classificação de "MUITO BOM", ainda que sem formação especializada.

F) A aplicação, em sede de promoções a Procurador da República, do critério defendido pelo Autor (formação especializada prevista no artigo 136º do EMP) esvaziaria de conteúdo, de campo de aplicação e de sentido as normas dos artigos 116º, 117º, e 126º do EMP, que foram respeitadas pela Deliberação impugnada.

G) Por isso, não foi violado o artigo 136º do EMP.

H) Por outro lado, a divulgação antecipada do projecto do Movimento Extraordinário de Magistrados do Ministério Público, na Internet, na página da Procuradoria Geral da República, no dia 4 de Julho de 2005 tem o objectivo de levar ao conhecimento de todos os interessados a decisão prevista para as pretensões que formularam.

I) O Autor não só teve conhecimento do Projecto do Movimento, mas também a ele reagiu – cfr. Doc. Nº7 junto com a petição inicial –, invocando as razões pelas quais devia ser atendido o seu requerimento para promoção a Procurador da República.

J) Acresce que o CSMP não tinha de responder individualmente a cada um dos Senhores Magistrados que tivesse reagido, nem fazer constar da Deliberação que aprovou o Movimento a ponderação feita sobre cada um dos argumentos que todos – e o Autor – tivessem aduzido. De resto,

K) E caso assim se não entendesse, a omissão dessa concreta e individual ponderação constituiria, quando muito, falta de fundamentação – vício gerador de mera anulabilidade, que não vem sequer alegado – se – e só se – a decisão pudesse ser diferente da projectada, se pudesse, sem incorrer em violação de lei, acolher a pretensão do Autor, o que, de todo, não ocorre na situação em apreço.

Pelas razões expostas entende o CSMP que a Deliberação ora em causa não padece dos vícios que lhe são imputados, devendo pois ser mantida.

NESTES TERMOS DEVE JULGAR-SE IMPROCEDENTE A ACÇÃO, QUER QUANTO AO PEDIDO IMPUGNATÓRIO, QUER QUANTO AO PEDIDO CONDENATÓRIO.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Consideram-se provados os seguintes factos, com relevo para a decisão:

a) Em 25-5-2005 foi publicado no Diário da República, II Série, o Aviso n.º 5394/2005 (2.ª série), emitido pelo Conselho Superior do Ministério Público, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais o seguinte:

Nos termos do artigo 133.º, n.º 2, do estatuto do Ministério Público (Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto) e do artigo 20.º do regulamento interno da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 50, de 28 de Fevereiro de 2002, faz-se público que no dia 5 de Julho de 2005 se procederá a movimento extraordinário de magistrados do Ministério Público, abrangendo transferências de procuradores-gerais-adjuntos, bem como eventuais promoções a procurador-geral-adjunto, transferências e promoções a procurador da República e, ainda, transferências e nomeação de procuradores-adjuntos.

(...)

Lugares de Procurador da República a serem eventualmente preenchidos para além dos que resultarem do próprio movimento:

Círculo Judicial de Abrantes – um (auxiliar);

Círculo Judicial de Barcelos – um (auxiliar);

Círculo Judicial de Coimbra – um;

Círculo Judicial de Faro – um;

Círculo Judicial de Leiria – um;

Círculo Judicial de Lisboa:

Área de jurisdição criminal – um (auxiliar);

Área de jurisdição de família e menores – um;

Área de jurisdição laboral – dois [um (efectivo) e um (auxiliar)];

Círculo Judicial de Oeiras – um (auxiliar);

Círculo Judicial de Oliveira de Azeméis – um;

Círculo Judicial de Santa Maria da Feira – um (auxiliar);

Círculo Judicial de Torres Vedras – um (auxiliar);

Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada – um;

Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga – um;

Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria – um (contencioso tributário);

Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa – um (auxiliar) (contencioso tributário);

Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – um (auxiliar) (contencioso tributário);

Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra – um;

Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu – um (contencioso administrativo).

b) O Autor é magistrado do Ministério Público;

c) Em 11-7-2005, o Autor tinha a categoria de procurador-adjunto, classificação de «Muito Bom» e 17 anos, 9 meses e 18 dias de antiguidade, estando posicionado no lugar 133 da lista de antiguidades de procuradores-adjuntos;

d) Em requerimento apresentado para concorrer ao referido movimento de magistrados do Ministério Público, datado de 6-6-2005, cuja cópia consta de fls. 16-23 e que se dá como reproduzido, o Autor declarou concorrer a qualquer título (efectivo ou auxiliar) à promoção a Procurador da República, indicando preferência, prioritariamente, pelos seguintes lugares, por esta ordem:

1.º T.A.F. do Porto;

2.º Círculo Judicial do Porto

a) Área de Jurisdição Laboral;

b) Área de Jurisdição Cível;

c) Área de Jurisdição de Família/Menores;

d) Área de Jurisdição Criminal;

3.º Círculo Judicial de Oliveira de Azeméis;

4.º Círculo Judicial de Matosinhos.

e) No requerimento referido em d) o Autor incluiu ainda uma «informação adicional», indicando que é pós-graduado em Direito do Trabalho e Direito Comunitário do Trabalho, pela Faculdade de Direito da Universidade Católica do Porto, com a classificação de 17 valores, e em Direito Público – Contencioso Administrativo, pela Faculdade de Direito da Universidade Católica do Porto, com a classificação de 16 valores, e que esteve colocado no Tribunal do Trabalho do Porto entre Junho de 1992 e Março de 1996, juntando os certificados que constam de fls. 24-25, cujo teor se dá como reproduzido;

f) Em requerimento datado de 7-6-2005, que consta de fls. 26 e cujo teor se dá como reproduzido, o Autor requereu, com referência ao mesmo aviso, a sua transferência para a comarca de Matosinhos, requerendo que este requerimento só fosse tomado em consideração no caso de não ser promovido a Procurador da República nesse movimento;

g) O projecto de movimento de magistrados do Ministério Público relativo ao aviso referido em a) foi divulgado na Internet, na página da Procuradoria-Geral da República, em 4-7-2005;

h) Em 11-7-2005, foi deliberado pelo Conselho Superior do Ministério Público o movimento de magistrados a que se reporta o aviso referido em a), que foi divulgado na página da Procuradoria Geral da República na Internet no dia 12-7-2005 e publicado no Diário da República, II Série, de 14-9-2005;

i) Neste movimento, o Autor não foi incluído entre os magistrados promovidos a Procurador da República;

j) Os contra-interessados foram promovidos a Procurador da República no referido movimento sendo colocados nos seguintes lugares, com fundamento nas seguintes disposições legais, indicadas na proposta de movimento aprovada pela Deliberação impugnada:

- ..., posicionado então no lugar 11 da lista de antiguidades de procuradores-adjuntos, com classificação de «Muito Bom»: Lisboa, Área de Jurisdição Laboral, Auxiliar, com base nos arts. 27.º, alínea a), 121.º, n.ºs 2, 3, 4, 5 e 7 e 138.º da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto;

- ..., posicionado então no lugar 27 da lista de antiguidades de procuradores-adjuntos, com classificação de «Bom»: Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, com base nos arts. 27.º, alínea a), 121.º, n.ºs 2, 3, 4, 5 e 7 da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto;

- ..., posicionada então no lugar 39 da lista de antiguidades de procuradores-adjuntos, com classificação de «Muito Bom»: Lisboa, Área de Jurisdição Laboral, Auxiliar, com base nos arts. 27.º, alínea a), 121.º, n.ºs 2, 3, 4, 5 e 7 e 138.º da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto;

- ..., posicionada então no lugar 55 da lista de antiguidades de procuradores-adjuntos, com classificação de «Muito Bom»: Área de Jurisdição Laboral, Auxiliar, com base nos arts. 27.º, alínea a), 121.º, n.ºs 2, 3, 4, 5 e 7 e 138.º da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto;

- ..., posicionado então no lugar 88 da lista de antiguidades de procuradores-adjuntos, com classificação de «Muito Bom»: Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, com base nos arts. 27.º, alínea a), 121.º, n.ºs 2, 3, 4, 5 e 7 da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto.

l) O Autor teve conhecimento do projecto de movimento divulgado através da Internet e pronunciou-se sobre ele, antes de o movimento se concretizar, nos termos que constam do documento de fls. 31, cujo teor se dá como reproduzido;

m) O Conselho Superior do Ministério Público aprovou, em sessão de 9-1-2002, um Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República, que foi publicado no Diário da República, II Série, de 28-2-2002;

n) Na sua sessão de 29-9-1999, o Conselho Superior do Ministério Público aprovou os Critérios Relativos ao Movimento de Magistrados, que foram publicados no Boletim Informativo do Conselho Superior do Ministério Público, n.º 34 ( ( ) Disponível na página da Procuradoria-Geral da República na Internet, em www.pgr.pt. ), que estão reproduzidos a fls. 39-40, de que consta, além do mais, que «a formação especializada não constitui critério a ponderar para efeitos do acesso a categoria de Procurador da República» (ponto 5.7).

3- O Autor imputa ao acto impugnado vício de violação de lei, por ofender os arts. 134.º e 136.º do Estatuto do Ministério Público.

A posição do Autor é, em suma, a de que devem ser atendidas na promoção de procuradores-adjuntos à categoria de Procurador da República, as regras de preferência previstas nos n.ºs 2 e 3 deste art. 136.º, derivadas da formação especializada, para colocação de magistrados em tribunais especializados.

O Réu defende que a promoção à categoria de Procurador da República obedece aos critérios fixados nos arts. 116.º, 117.º e 121.º do Estatuto do Ministério Público e que só após a concretização da promoção se atende à formação especializada para efeitos de colocação em tribunais de competência especializada.

Estes arts. 116.º, 117.º, 121.º, 134.º e 136.º estabelecem o seguinte:

Artigo 116.º

Acesso

1- O acesso aos lugares superiores do Ministério Público faz-se por promoção.

2- Os magistrados do Ministérios Público são promovidos por mérito e por antiguidade.

3- Faz-se por mérito e por antiguidade a promoção à categoria de Procurador da República e por mérito a promoção à categoria de procurador-geral-adjunto.

Artigo 117.º

Condições gerais de acesso

1- É condição de promoção por antiguidade a existência de classificação de serviço não inferior a Bom.

2- É condição de promoção por mérito a existência de classificação de serviço de Muito Bom ou Bom com distinção.

3- Havendo mais de um magistrado em condições de promoção por mérito, as vagas são preenchidas sucessivamente, na proporção de três para classificados com Muito Bom e uma para classificados com Bom com distinção, e, em caso de igualdade de classificação, prefere o mais antigo.

Artigo 121.º

Procurador da República

1- O provimento de vagas de Procurador da República faz-se por transferência ou por promoção, de entre procuradores-adjuntos.

2- As vagas que não sejam preenchidas por transferência são preenchidas por promoção.

3- A promoção faz-se por via de concurso ou segundo a ordem da lista de antiguidade.

4- Apenas podem ser promovidos por via do concurso procuradores-adjuntos que tenham, no mínimo, 10 anos de serviço.

5- As vagas são preenchidas, por ordem de vacatura, sucessivamente na proporção de três por via de concurso e duas segundo a ordem da lista de antiguidade.

6- Os magistrados candidatos ao concurso que não sejam providos por essa via também podem ser promovidos segundo a ordem da lista de antiguidade, caso não tenham apresentado declaração de renúncia.

7- Na promoção por concurso é provido o magistrado com melhor classificação e, em caso de igualdade, o mais antigo.

8- Devendo ser provida uma vaga por concurso, e não havendo concorrentes, a promoção efectua-se segundo a ordem da lista de antiguidade.

9- Havendo lugar a promoção segundo a ordem da lista de antiguidade, as vagas são preenchidas sucessivamente, na proporção de três por mérito e uma por antiguidade.

Artigo 134.º

Preparação de movimentos

1- Os magistrados que, por nomeação, transferência, promoção, termo de comissão ou regresso à efectividade, pretendam ser providos em qualquer cargo enviarão os seus requerimentos à Procuradoria-Geral da República.

2- Os requerimentos são registados na secretaria e caducam com a realização do movimento.

3- São considerados em cada movimento os requerimentos cuja entrada se tenha verificado até 15 dias antes da data da reunião do Conselho Superior do Ministério Público.

4- Relativamente a comarcas sede de distrito judicial, os magistrados podem concorrer para tribunais ou para departamentos específicos, nos termos de Regulamento aprovado pelo Conselho Superior do Ministério Público.

Artigo 136.º

Regras de colocação e preferência

1- A colocação de magistrados do Ministério Público deve fazer-se com prevalência das necessidades de serviço e de modo a conciliar a vida pessoal e familiar dos interessados com a sua vida profissional.

2- No provimento de lugares em tribunais de competência especializada é ponderada a formação especializada dos concorrentes.

3- Se a formação especializada decorrer da prestação de serviço em tribunal especializado, exige-se dois anos de exercício de funções.

4- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, constituem factores atendíveis nas colocações, por ordem decrescente de preferência, a classificação de serviço e a antiguidade.

De harmonia com aquele art. 116.º, a promoção à categoria de Procurador da República faz-se por mérito e antiguidade.

A promoção faz-se por via de concurso ou segundo a ordem da lista de antiguidade, sendo as vagas preenchidas, por ordem de vacatura, sucessivamente na proporção de três por via de concurso e duas segundo a ordem da lista de antiguidade (art. 121.º, n.ºs 3 e 5).

Na promoção por concurso é provido o magistrado com melhor classificação e, em caso de igualdade, o mais antigo (n.º 7 do mesmo artigo).

Estas são regras especiais sobre a promoção de procuradores-adjuntos à categoria de Procurador da República pelo que, por terem essa natureza, é a elas que há que atender, prioritariamente, no seu específico domínio de aplicação.

Entre elas não se inclui qualquer regra atribuindo preferência na promoção a procuradores-adjuntos com formação especializada e, por isso, ela não é atendível para determinar quem deve ser promovido.

O Autor candidatou-se à promoção por via de concurso e, por isso, desde logo, não poderia a sua promoção ser efectuada com preterição do contra-interessado ..., que foi promovido por antiguidade.

À promoção dos procuradores-adjuntos que se candidataram por concurso aplica-se a referida regra do n.º 7 do art. 121.º: em caso de igualdade de classificação, é promovido o magistrado mais antigo.

No caso em apreço, os primeiro, terceiro, quarto e quinto contra-interessados candidataram-se à promoção por via de concurso e têm todos classificação de «Muito Bom», idêntica à do Autor, pelo que são promovidos os mais antigos. O Autor era menos antigo do que qualquer destes contra-interessados e, por isso, tinham de ser eles e não o Autor, os magistrados a promover.

Assim, havendo colegas do Autor com a mesma classificação e mais antigos, eles tinham de ser promovidos prioritariamente, pelo que, não havendo vagas em número suficiente para o Autor ser abrangido pela promoção, tem de concluir-se que não podia ser promovido no referido movimento.

Sendo assim, não se coloca a questão da preferência na colocação em função da formação especializada, pois, naturalmente, só se pode equacionar uma questão de preferência em movimento de magistrados no preenchimento de lugares de Procurador da República relativamente aos que tenha essa categoria ou, pelo menos, que sejam a ela promovidos. ( ( ) Não se toma aqui posição, por não interessar à face do decidido sobre a não promoção do Autor no movimento referido, sobre a questão de saber se, entre os magistrados abrangidos pela promoção é de atender às regras de colocação e preferência que constam do art. 136.º do Estatuto do Ministério Público. )

Assim, o acto impugnado não enferma do vício de violação de lei que o Autor lhe imputa.

4- O Autor imputa ainda ao acto recorrido vício de violação do direito de audiência.

O direito audiência no procedimento administrativo, assegurado pelo art. 100.º do C.P.A., é uma concretização do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, garantido pelo art. 267.º, n.º 5, da C.R.P., visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos ou interesses.

Por isso, mesmo que não se considere o direito de audiência como um direito com natureza análoga a um direito fundamental ( ( ) Esta natureza de «direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias» é defendida por MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, página 449, o que implicaria uma «visão restritiva das restrições». ), em sintonia com o princípio da máxima efectividade das normas constitucionais, que impõe que lhes seja atribuído o sentido que lhes der maior eficácia ( ( ) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional – Teoria da Constituição, 3.ª edição, página 1149. ), aquele direito não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado e não haja outros valores constitucionalmente relevantes que se lhe contraponham, designadamente os que estão subjacentes às situações previstas no n.º 1 do art. 103.º do C.P.A

No entanto, em harmonia com esta linha de pensamento sobre a indispensabilidade do direito de audiência dever ser aferida à face da possibilidade de relevância da intervenção procedimental do interessado, este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do acto a que respeitam, e que as formalidades procedimentais essenciais se degradam em não essenciais se, apesar delas, foi dada satisfação aos interesses que a lei tinha em vista ao prevê-las ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 17-10-1989, recurso n.º 25294, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 5755;

- de 13-7-1989, recurso n.º 18270, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-91, página 676;

- de 5-2-1987, recurso n.º 22390, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 609;

- de 29-1-1991, recurso n.º 24417, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 289;

- de 27-6-1991, recurso n.º 28819, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 4204;

- de 17-12-1997, recurso n.º 36001, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 472, página 246, e em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 12, página 3;

- de 20-11-1997, recurso n.º 41719, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 13, página 14;

- de 16-6-1998, recurso n.º 39946;

- de 9-5-2001, recurso n.º 44341;

- de 3-10-2001, recurso n.º 36037, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 485, página 609, e no Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003, página 6051;

- de 31-10-2001, recurso n.º 37594, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003, página 7283.

Essencialmente no mesmo sentido, pode ver-se BARBOSA DE MELO, O vício de forma no acto administrativo (Algumas considerações), páginas 138-139, citado por PEDRO MACHETE, a Audiência dos interessados no procedimento administrativo, página 525, que refere que «a mais elementar regra de economia impõe que um acto administrativo não seja anulado só porque violou um preceito legal, quando dessa violação não resultou qualquer lesão efectiva, real dos interesses ou valores protegidos pelo preceito violado». ), o que, no caso do direito de audiência, só ocorre quando for seguro que o seu exercício não pode ter qualquer relevância na decisão procedimental.

No caso em apreço, está-se perante numa situação em que deveria ser assegurado o direito de audiência, o que, aliás, o Conselho Superior do Ministério Público terá procurado assegurar através da publicação do projecto de movimento na sua página na Internet.

Trata-se de uma forma de comunicação não prevista no CPA (art. 70.º) e, por outro lado, esta divulgação foi feita em 4-7-2005 [alínea g) da matéria de facto fixada], com antecedência em relação à data do movimento inferior aos prazos mínimos assegurados para o exercício do direito de audiência, que são de 10 dias, para a audiência escrita e 8 dias para a audiência oral (arts 101.º, n.º 1, e 102.º, n.º 1, do CPA).

Por isso, é manifesto que não foi assegurado o direito de audiência, nos termos previstos na lei e pela forma prevista na lei.

No entanto, constata-se que, por um lado, o Autor teve conhecimento da divulgação do projecto de movimento através da Internet, pelo que a não observância de uma forma de comunicação prevista na lei não obstou a que fosse atingida a finalidade visada com os requisitos formais das notificações procedimentais que é a de fazer chegar ao conhecimento dos interessados o conteúdo dos actos praticados nos procedimentos administrativos.

Assim, a forma de comunicação a observar, nos termos da lei, degrada-se em formalidade não essencial, pelo que a sua não observância não tem eficácia invalidante do acto final do procedimento.

Quanto ao prazo em que foi possível exercer o direito de audição, inferior ao mínimo de 8 dias previsto no art. 102.º, n.º 1, do CPA., não pode deixar de se ter em conta que os prazos mínimos previstos nos referidos arts. 101.º e 102.º têm em vista a generalidade dos cidadãos, inclusivamente aqueles que não têm conhecimentos jurídicos, pelo que a observância de qualquer desses prazos não pode considerar-se formalidade necessariamente essencial, tendo de admitir-se que também ela possa degradar-se em não essencial se se demonstrar que, apesar de ter sido concedido um prazo menor, os interessados não deixaram de se poder pronunciar eficazmente, manifestando perante a Administração a sua posição.

No caso em apreço, constata-se que o Autor se pronunciou, efectivamente, sobre o projecto de movimento, através do documento cuja cópia consta de fls. 31, em que refere a sua posição sobre o alcance do art. 136.º do Estatuto do Ministério Público e o essencial da sua argumentação sobre a questão, sem por qualquer forma deixar entrever que se sentiu limitado nesse exercício. Perante esta constatação, e tendo em mente que o Autor possui manifestamente uma qualificação jurídica muito superior à da generalidade dos cidadãos (a que é própria da condição de magistrado do Ministério Público com mais de 17 anos de serviço e classificação de «Muito Bom») e possui formação especializada em contencioso administrativo, é possível concluir dos factos provados, com base nas regras da experiência, que o prazo reduzido de que desfrutou não o afectou no exercício do direito de audição. Por isso, a concessão de um prazo inferior ao mínimo legal para exercício do direito de audição, se bem que constitua um vício de forma, não possui, no caso, eficácia invalidante, por ser de concluir que essa ilegalidade não afectou o exercício daquele direito e, consequentemente não teve reflexos na decisão final.

Por outro lado, a questão sobre a qual o Autor se pronunciou, que é a mesma que trouxe à presente acção como vício de violação de lei, estava já expressamente decidida pelo Réu por via regulamentar.

Na verdade, no Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República, II Série, de 28-2-2002, estabelece-se, no n.º 4 do art. 20.º, que «nos movimentos consideram-se os critérios aprovados pelo Conselho», pelo que, se os critérios que haviam sido aprovados na sessão do Conselho Superior do Ministério Público de 29-9-1999, referida na alínea n) da matéria de facto fixada não tivessem já natureza regulamentar, sempre essa natureza lhe adviria da remissão feita no referido Regulamento Interno.

Por outro lado, embora o referido regulamento tenha a denominação de «interno», a natureza jurídica das suas disposições que visam regular situações exteriores ao próprio Conselho Superior do Ministério Público é a de normas regulamentares externas, assumindo essa natureza, designadamente, as que regulam os critérios das promoções e movimentos de magistrados.

Existindo normas regulamentares externas emitidas pelo Conselho Superior do Ministério Público, este órgão estava obrigado a adoptá-la nas suas deliberações, enquanto não as revogasse, pois vigora no nosso direito o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, nos termos do qual a Administração pode modificar, suspender ou revogar um regulamento anterior por via geral e abstracta, mas não pode derrogá-los, sem mais, em casos isolados. ( ( ) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 197-198. )

Ora, entre esses critérios aprovados pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais para que remete aquele art. 20.º, n.º 4, inclui-se, no ponto 5.7. o de que «a formação especializada não constitui critério a ponderar para efeitos do acesso a categoria de Procurador da República».

Sendo assim, enquanto não revogasse esta norma regulamentar, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais estava obrigado a adoptá-la, pois «o regulamento que derroga outro para um caso concreto e individual não é um regulamento, é um acto administrativo e um acto administrativo ilegal por violação de regulamento». ( ( ) FREITAS DO AMARAL, obra citada, página 198. )

Nestas condições, é de concluir com segurança que o exercício do direito de audição sobre a referida questão, não poderia conduzir a uma deliberação diferente quanto à pretensão do Autor, pelo que também por esta via se conclui pela irrelevância da não observância da lei, no caso concreto.

Nestes termos, acordam em julgar a acção improcedente.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 7 de Junho de 2006. – Jorge de Sousa (relator) – Políbio Henriques – António Samagaio.