Acórdão STA (2015) — Contra-ordenação fiscal, Portagem

Sumário

I- A norma do artº 73º do RGCO visa evitar que o tribunal superior seja colocado em situação de resolver inúmeros casos de pouca importância, com prejuízo da sua disponibilidade para a apreciação de outros casos de maior relevo. Assim de acordo com o nº 2 daquele normativo, o recurso só deverá ser admitido quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.

II- Não se justifica a admissão do recurso de contra-ordenação tributária de valor inferior ao da alçada, ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO aplicável subsidiariamente, de despacho que ordenou a apensação aos autos de vários processos de contra-ordenação da mesma natureza e distribuídos ao mesmo juiz, se tal despacho decidiu em conformidade com o entendimento jurisprudencial da Secção de Contencioso Tributário do STA no sentido da legalidade de tal procedimento à luz do disposto no artigo 25.º do Código de Processo Penal,

III- Justifica-se, porém, a admissão do recurso ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO – para melhoria da aplicação do direito e promoção da uniformidade da jurisprudência -, da decisão final que julgou verificada nulidade insuprível da decisão de aplicação da coima por esta não conter o cúmulo material das coimas aplicadas às infracções em concurso e a descrição das operações que contribuíram para a sua fixação, porquanto tal decisão se afigura desconforme à jurisprudência deste STA em casos semelhantes.

IV- Estando em causa nos presentes autos decisões de aplicação de coimas por não pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias, p.p. pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, e, sendo do conhecimento público que esta lei foi objecto de recente alteração pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, concluindo-se que esta Lei se repercute necessária e inelutavelmente nas decisões de aplicação de coimas questionadas nos autos – por imposição constitucional e legal do princípio da aplicação retroactiva da lei nova mais favorável - haverá que oficiosamente ordenar a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove as decisões de aplicação da coima em conformidade com o disposto na Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I – Vem a Fazenda Pública, recorrer para este Supremo Tribunal:

a)do despacho do Mº Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, proferido a fls. 305 dos autos de recurso de contra-ordenação nº 1072/14.6 BEPNF, decisão essa que admitiu liminarmente o recurso de contra-ordenação deduzido por A………. de decisão de aplicação de coima por falta de pagamento de taxas de portagens e ordenou a apensação de todos os processos de recurso de contra-ordenação instaurados pela mesma recorrente naquele Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel;
b)- da decisão do mesmo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 3 de Março de 2015, proferida a fls. 333 e seguintes, que, ao abrigo do disposto nos artigos 63.º, n.ºs 1, d), 3 e 5 e 79.º, n.ºs 1, alínea b) e 2 do RGIT, julgou verificada nulidade insuprível do processo de contra-ordenação, anulando as decisões de aplicação das coimas dos autos e dos processos apensados, bem como os ulteriores termos do processo.

Termina as suas alegações de recurso do despacho de fls. 305 formulando as seguintes conclusões:

A.Vem o presente recurso interposto do douto despacho que admitiu liminarmente o recurso apresentado pelo arguido, o qual se circunscreve à questão de direito da decisão de apensação, determinada pelo Meritíssimo Juiz a quo, de todos os processos de recurso de contra-ordenação que lhe foram distribuídos, do mesmo recorrente, o que resultou na apensação de 46 processos de contra-ordenação aos presentes autos.
B.Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, que “Este tribunal tem conhecimento que lhe foram distribuídos inúmeros processos de recurso de contra-ordenação pela mesma recorrente. Todos esses recursos são legais, tempestivos e obedecem às exigências legais, pelo que admito liminarmente esses recursos (arts. 63º, nº 1, do RGIMOS, 3º, alínea b), e 80º, nº 1 do RGIT) e determino a sua apensação a estes autos”, determinando consequentemente, a apensação de 46 processos a estes autos.
C.Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei n.º 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83.º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do nº 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81º, nº 2 do RGIT.
D.Deste modo, e tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a aplicação subsidiária do RGCO neste âmbito, por força do art. 3º, alínea b) do RGIT, com a alteração legislativa ocorrida, a Fazenda Pública tem também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do nº 2 do art. 73º do RGCO.
E.Observa-se de perto, quanto a esta questão, o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4 a edição, 2010, em anotação ao art. 83º, página 562 e seguintes, que se transcreve:
“Porém, em matéria de direito sancionatório, não será compreensível que não exista também uma válvula de segurança do sistema de alçadas que permita assegurar a realização da justiça pelo menos em casos em que se esteja perante uma manifesta violação do direito, sendo esta possibilidade uma exigência do direito de defesa constitucionalmente consagrado.
Por isso, deve-se concluir que será aplicável subsidiariamente o preceituado no nº 2 do art. 73º do RGCO.”
F.Quanto à subida imediata do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto no artº.84, do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste artº.84, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessário a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida — conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo nº 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 40 edição, 2010, em anotação ao art. 84º, página 582 e seguintes.
G.Neste sentido, não deverá ser considerada exequível para efeitos de decisão de instauração de processo de execução fiscal, a decisão judicial proferida nestes autos que decidiu apensar todos os recursos de contra-ordenações do mesmo recorrente, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.
H.Especificando o que para aqui releva, quanto à apensação de vários processos de contra- ordenação e por forma a evitar neste âmbito a formação de caso julgado parcial, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido no douto despacho a quo, não se conformando a Fazenda Pública com o mesmo e considerando que tal despacho padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83º do RGIT, em conformidade com o art. 73º, nº 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3º do RGIT — cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11- 2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06.
I.A decisão subjacente o douto despacho a quo, de apensação de 46 processos de contra- ordenação distribuídos ao Meritíssimo Juiz a quo, aos presentes autos, tem unicamente em conta, quanto ao elemento de conexão existente entre os mesmos, a identidade do arguido.
J.No caso de processos de contra-ordenação tributários, é aplicável o RGIT e subsidiariamente o RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que contém norma específica no seu art. 3º, alínea b), sendo que não existe nestes diplomas, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação.
K.O artigo 36º do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a competência por conexão” em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.
L.Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in “Comentário do Regime Geral das contra-ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36º, p. 128: “O critério do artigo 36º só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege- se pelo disposto nos artigos 24º e seguintes do CPP.”
M.Assim, por força do disposto no art. 41º do RGCO, quanto à unidade e apensação de processos, terá de se recorrer aos preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, às normas do Código de Processo Penal (CPP).
N.Perscrutado o referido diploma legal, temos que, quanto aos casos de conexão inerentes à apensação de processos, as situações são exclusivamente as previstas no seu art. 24º.
O.As infracções por falta de pagamento de taxas de portagens, como as dos presentes autos e dos autos ora apensados, não são cometidas através da mesma acção, na mesma ocasião ou lugar, não sendo também umas, causa ou efeito das outras, nem se destinando umas, a continuar ou a ocultar as outras, não sendo praticadas por vários agentes em comparticipação, não se verificando igualmente qualquer outra das condições aí taxativamente previstas - Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 12/12/2013, proc. nº 07056/13.
P.Quanto à conexão subjectiva que sustentou a opção do Meritíssimo Juiz a quo, salvaguarda- se que o art. 25º do Código de Processo Penal, limita-se a ampliar o critério de conexão subjectivo determinado no art. 24º, a todos os crimes cometidos na área de uma mesma comarca, da competência de diferentes tribunais dessa área, mas não prescinde, salvo melhor opinião, dos critérios de conexão processual subjectiva do art. 24º, sob pena de essa taxatividade perder toda a razão de ser, e se permitir mais, quando os crimes são do conhecimento de dois ou mais tribunais, com sede na mesma comarca, do que quando a apreciação da ocorrência de mais do que um crime cometido pelo mesmo agente é da competência do mesmo tribunal.
Q.O elemento subjectivo por si só não sustenta a conexão de processos, impondo a lei a verificação de algum dos elementos taxativos no art. 24º do CPP.
R.E neste pressuposto, só o funcionamento da conexão permite a apensação de processos, nos termos do nº 1 do artigo 29º do mesmo diploma legal, que tem em vista a economia processual e uniformidade de julgamento, mas impõe-se que se verifiquem, desde logo, os elementos objectivos de conexão tipificados na lei, o que não ocorre in casu.
S.No caso em apreço, os processos apensados correspondem ao levantamento de vários autos de notícia, autónomos entre si, face aos restantes, que deram lugar a diversos e independentes processos de contra-ordenação, aos quais, por decisão de condenação, foi aplicada a coima respectiva, ainda não transitada em julgado.
T.Sucede que, os 47 processos de contra-ordenação em apreço, não foram apensados pela autoridade tributária, mantendo autonomia entre si.
U.Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a apensação dos processos determinada pelo Meritíssimo Juiz a quo, não tem sustentação legal, pelo que não poderá a decisão do tribunal de 1ª instância versar numa única sentença sobre os 47 recursos dos processos de contra-ordenação.
V.Pelo que, concluímos ser ilegal a apensação de processos por despacho do douto Tribunal a quo.
W.Entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que o douto despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a unicidade e apensação de processos, mormente os artigos 24º 25º, 28º e 29º do CPP, aplicáveis por força do art. 41º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3º do RGIT, atendendo a que estão em causa recursos de processos de contra-ordenação tributária».

Por sua vez, no que respeita ao recurso da decisão de fls. 333 e segs., que julgou verificada nulidade insuprível do processo de contra-ordenação, conclui a Fazenda Pública da seguinte forma:

«A.Vem o presente recurso interposto da douta decisão final por simples despacho que julgou procedente o recurso apresentado pelo arguido, e, em consequência, anulou as decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processos apensados por decisão judicial em anterior despacho, do qual foi igualmente interposto recurso para este Venerando Tribunal, e os ulteriores termos do processo, o qual se circunscreve à questão de direito da nulidade insuprível da decisão administrativa, apreciada oficiosamente pelo douto Tribunal a quo.
B.Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, na sua douta Fundamentação de direito que, no caso em apreço, a decisão de aplicação da coima do processo principal e do apenso não procedeu à realização do cúmulo material apesar de estarem em concurso, porquanto ainda não transitou em julgado a decisão de aplicação das coimas e à data da sua decisão a autoridade administrativa tinha conhecimento da instauração e pendência dos processos de recurso de contra- ordenação, pelo que tinha de ter procedido à instauração dum único processo de contra-ordenação, ou no caso de terem sido instaurados processos diferentes tinha que ter procedido à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos arts. 25º, 28º e 29º do CPP C. Concluindo que a omissão destes procedimentos e operações determinam a sua nulidade nos termos do art. 63º, no i, alínea d), 3 e 5 do RGIT.
D.Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei n.º 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do nº 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81º, nº 2 do RGIT, passando a Fazenda Pública a ter também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do nº 2 do art. 73º do RGCO — cfr. Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 83º, página 562 e seguintes.
E.Quanto ao efeito do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto nos artigos 83º e 84º, ambos do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., mormente os artigos 70º, 73º, 74º, 75º, 79º, 88 e 89º, de aplicação subsidiária, não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste artº. 84, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessário a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida - conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo nº 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 84º, página 582 e seguintes.
F.Neste sentido, não deverá ser considerada exequível para efeitos de decisão de instauração de processo de execução fiscal, a decisão judicial proferida nestes autos que decidiu pela anulação das decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processo apensados e os ulteriores termos do processo, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.
G.Quanto à nulidade insuprível determinada pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido na douta decisão final por simples despacho a quo, não se conformando a Fazenda Pública com a mesma e considerando que tal decisão final por simples despacho padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83º do RGIT, em conformidade com o art. 73º, nº 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3º do RGIT — cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11-2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06 (in www.dgsi.pt).
H.Considerou o douto Tribunal a quo, estar verificada a nulidade insuprível das decisões de aplicação das coimas determinadas pelo Chefe do Serviço de Finanças competente, unicamente por não ter procedido à realização do cúmulo material nos termos do art. 25º do RGIT, aplicando uma coima única.
Incorre o Tribunal a quo em erro na aplicação do direito, porquanto as nulidades insupríveis a ocorrer no âmbito do processo de contra-ordenação tributário, são taxativas e têm a sua previsão no art. 63º do RGIT, o qual não abarca, salvo melhor opinião, o regime do cúmulo material, a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.
J.Desde logo, os “requisitos legais” [cfr. artº 63º, nº 1, alínea d)], da decisão de aplicação das coimas que possam estar em falta e que se reportam à fase administrativa do processo de contra-ordenação tributário, são os constantes do art. 79º do RGIT, os quais foram integralmente respeitados pela entidade administrativa competente em todas as decisões de aplicação de coimas presentes nestes autos.
K.Por outro lado, é competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infracções e subsequente aplicação do art. 25º do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36º do RGCO, o que consubstancia um acto exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33º do RGCO, aplicável ex vi art. 3º, alínea b) do RGIT.
L.A imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa, consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, limitando a actuação da administração fiscal, o seu conhecimento e apreciação dos processos que são da sua competência, salvaguardando, claro está, o facto de a questão do concurso de infracções nem sequer ter sido suscitada pelo próprio arguido, no sentido em que, o Tribunal não pode ofender a autonomia do poder administrativo (o núcleo essencial da sua discricionariedade), enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração”, porquanto, “os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da actuação da Administração, mormente o controlo actuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266.º, n.º 2 da CRP.”- conforme Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-10-2010, proc. nº 00514/08.4BEPNF, in www.dgstpt.
M.No caso de processos de contra-ordenação tributários, é aplicável o RGIT e subsidiariamente o RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que contém norma específica no seu art. 3º, alínea b), todavia, não há neste âmbito nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária dos artigos 25º, 28º e 29º do CPP, conforme consta da Motivação de direito da douta decisão final por simples despacho a quo.
N.E seria ilegal a aplicação do cúmulo jurídico no presente caso, dado que todos os factos em apreço, são posteriores à alteração ocorrida na norma do art. 25º do RGIT, com a Lei do Orçamento para 2011 (Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro).
O.Conforme o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 25º, página 291, “no regime do cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contra-ordenações, não havendo lugar a qualquer redução”, salvaguardando claramente que, “estando a regra do cúmulo material expressamente estabelecida na redacção inicial deste art. 25º do RGIT e na introduzida Lei do Orçamento para 2011 não há lacuna de regulamentação sobre a forma de efectuar o cúmulo das coimas, pelo que não há suporte para fazer apelo ao RGCO, pois este diploma, como legislação subsidiária que é [art. 3º, alínea b) do RGITJ, apenas é de aplicação em matérias em que o RGIT não contenha normas próprias.”
P.E portanto, nunca poderia a autoridade administrativa tributária, “aferir a existência de eventual contra-ordenação continuada”, cujo preceituado no art. 30º e 79º do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32º do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25º do RGIT, seguindo-se neste âmbito, de perto, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul de 27-11-2007, processo nº 01804/07 e de 23-09-2008, proc. nº 01767/07, ambas consultáveis in www.dgsi.pt..
Q.Limita-se o actual regime, em caso concurso, sempre ao cúmulo material, valendo a máxima, “quot delicta tot poenae”, sendo que a cada infracção é imputada a coima correspondente, ou seja, as sanções são aritmeticamente somadas, depois de se ter procedido à determinação individualizada de cada uma.
R.Releva a decisão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/06/2007, proc. nº 01768/07 (in www.dgsi.pt), no sentido em que “no actual RGIT não há lugar ao concurso de infracções com a cominação de uma coima única”e que “deixou de existir a principal característica que enforma o regime do concurso de crimes - a aplicação de uma pena única em cúmulo jurídico - desta forma se perdendo o principal interesse no concurso, a não ser de índole de eventual economia processual”.
S.Não existe no RGIT, nem no RGCO, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação, contudo, o artigo 36º do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a “competência por conexão” em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.
T.Por sua vez, o art.25º do RGIT, aplicando-se na fase administrativa, pressupõe necessariamente a apreciação e decisão sobre a conexão entre os processos a que se aplicará o regime do cúmulo material, por conjugação do disposto no art. 36º do RGCO e 25º do RGIT, inclusivamente, se os processos administrativos se encontram na mesma fase e se são da mesma competência territorial.
U.Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in “Comentário do Regime Geral das Contra -Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36º, p. 128: “O critério do artigo 36º só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege-se pelo disposto nos artigos 24º e seguintes do CPP.”
V.Assim, por força desta norma, quanto à unidade e apensação de processos, nunca poderia a autoridade administrativa competente proceder “à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos artigos 25º, 28ºe 29º do CPP , incorrendo o Meritíssimo Juiz a quo, mais uma vez, em erro na aplicação do direito, por não se aplicarem, na fase administrativa, os preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, as normas do Código de Processo Penal (CPP), invocadas na douta decisão final por simples despacho a quo.
W.Os processos de contra-ordenação em apreço, não foram apensados pela autoridade tributária, tendo sido tramitados separadamente,, sem prejuízo da posterior apensação por despacho do douto Tribunal a quo, na fase judicial, contra o qual a Fazenda Pública apresentou já recurso para este Venerando Tribunal, pugnando igualmente pela sua ilegalidade por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 24º 25º, 28º e 29º do CPP, aplicáveis por força do art. 41º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3º do RGIT.
X.Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a decisão que determina a nulidade insuprível das decisões das coimas aplicadas, por falta de realização do cúmulo material, é ilegal por falta de previsão no competente art. 63º do RGIT, cujo elenco é taxativo;
Y.Sendo ainda ilegal a aplicação, neste âmbito dos normativos do CPP, concretamente os artigos 25º, 28º e 29º que fundamentaram a douta decisão final por simples despacho a quo.
Z.Face ao exposto, entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que a douta decisão final por simples despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente os artigos 25º, 63º e 79º, todos do RGIT e ainda o artigo 36º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3º do RGIT, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de processos de contra-ordenação do arguido/recorrente.»

2. O Ministério Público no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel apresentou contra-alegações, quanto ao recurso do despacho de fls. 305 que concluiu da seguinte forma:

1ª. - Excepção feita às questões prévias da legitimidade e efeito da interposição do presente recurso, não assiste razão ao/à recorrente/R., nem os argumentos pelo/a mesmo/a aduzidos poderiam fundamentar a revogação da/o douta decisão/despacho posta/o em crise, a/o qual não merece reparo, pois que não enferma do alegado “erro na aplicação do direito,” (sic), nem aliás de qualquer outro e não faz “errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis,” (sic), designadamente das “que regem a unicidade e apensação de processos, mormente os artigos 24º 25º, 28º e 29º do CPP, aplicáveis por força do art. 41º do RGCO,” (sic).

2ª Relativamente às questões prévias, da legitimidade, mormente na vertente da admissibilidade do presente recurso, atentos os invocados fundamentos legais (nº. 1, do artº. 83º do RGIT e artº. 73º, nº. 2 do RGIMOS, aplicável ex vi al. b) do artº. 30 daquele RGIT), além de o/a R. deter legitimidade como invoca, também se nos afigura admissível a interposição do presente recurso para melhoria da aplicação do direito e tendo em vista, sobretudo, a promoção da uniformidade da jurisprudência; e da/o requerida/o subida imediata e efeito suspensivo, tendo sido contudo judicialmente determinada a subida a final e com efeito meramente devolutivo, de acordo com as citadas disposições conjugadas, que todavia não vincula esse Venerando STA, visto o objecto do presente recurso e as citadas disposições legais aplicáveis, julgam-se adequados os fixados regime de subida e efeito.

3ª Subscreve-se, na íntegra, a douta argumentação constante do Acórdão do STA de 04.03.2015, no Recurso nº. 1396/14-30, para a qual se remete.

4ª A argumentação do/a R. baseia-se no, se não errado, pelo menos infundamentado pressuposto de que “A decisão subjacente o douto despacho a quo, de apensa ção de 46 processos de contra-ordenação . . ./..., aos presentes autos, tem unicamente em conta, quanto ao elemento de conexão existente entre os mesmos, a identidade do arguido.” (sic conclusão 1.).

5ª Sendo inegável a identidade do/a arguido/a/recorrente em todos os processos de contra-ordenação e subsequentes recursos apresentados em causa e constituindo embora esta, nos termos que de seguida melhor se exporão, fundamento bastante e suficiente para a determinada apensação dos referidos 46 (quarenta e seis) processos ao presente (bem como, ulteriormente mas entretanto, ainda, de outro), inquestionável é todavia também, que da/o douta/o decisão/despacho sub judice não consta que tenha sido tal fundamento o único para decidir a determinada respectiva apensação.

6ª Sendo facto que apenas discorre e argumenta o/a R. com base em tal pressuposto e tendo ainda em conta a suficiência do pressuposto em causa, não cabe aqui cuidar dos demais (eventuais) fundamentos da decidida apensação, que sempre extravasariam o objecto do interposto recurso, delimitado, nos termos legais, pelas conclusões do/a R..

7ª O/A R. apresenta interpretação, absolutamente inovadora mas, salvo melhor entendimento, inaceitável, do disposto nos citados preceitos legais do CPP, mormente no respectivo artº. 25º.

8ª - Pretende o/a R. que “quanto aos casos de conexão inerentes à apensação de processos, as situações são exclusivamente as previstas no seu art. 24” (sic conclusão N.) e “Quanto à conexão subjectiva ./... que o art. 25º do Código de Processo Penal, limita-se a ampliar o critério de conexão subjectivo determinado no art. 24º, . . ./... “ (sic conclusão P.).

9ª Porém, ao contrário do que, aparentemente defende o/a R., o artº. 25º do CPP dispõe quanto à conexão de processos, não só da competência de tribunais com sede na mesma comarca mas, desde logo, naturalmente, também do mesmo tribunal, prescrevendo a conexão subjectiva, sendo indiscutível, face ao respectivo teor que, independentemente da existência, ou não, de conexão objectiva nos termos previstos nas diversas alíneas do nº. 1 do artº. 24º, há conexão, quando o mesmo agente tiver cometido vários crimes (neste contexto, várias contra-ordenações), cujo conhecimento seja da competência de tribunais com sede na mesma comarca e logo, por maioria de razão, também do mesmo tribunal.

10ª. - A própria letra do artº. 25º afasta a interpretação pugnada pelo/a R. de que o mesmo apenas “amplia” “o critério de conexão subjectivo determinado no art. 24º” (sic).

11ª A expressão “Para além dos casos previstos no artigo anterior” constante do artº. 25º em análise significa inequivocamente que aos casos previstos no artigo anterior, se acrescentam/adicionam/aditam/juntam outros, não se reportando por conseguinte, manifestamente, apenas aos mesmos casos quando o respectivo conhecimento seja da competência de tribunais com sede na mesma comarca.

12ª A conclusão do/a R. - “O elemento subjectivo por si só não sustenta a conexão de processos, impondo a lei a verificação de algum dos elementos taxativos no art. 24º do CPP.” (cfr. conclusão Q.) -, resulta, além de indemonstrada, inaceitável face à letra e espírito da lei.

13ª. - Sendo embora a economia processual e a uniformidade de julgados os critérios que presidem à conexão de processos, sendo certo que, no ao último concretamente concerne, a ausência de apensação pode implicar decisões contrárias quanto à mesma situação, em última instância, o princípio que subjaz à conexão/apensação, é o do direito ao devido processo legal que constitui direito fundamental consagrado na DUDH (cfr. artº. 8º), que se concretiza, entre outros, nos princípios da justiça material, da equidade e do direito de defesa, constitucionalmente consagrados (cfr. artº.s 200, 32º, no. io e 202º, nº. 2 da CRP).

14ª A não determinação de apensação dos processos, quando (como no caso) entre os mesmos se verificar qualquer das situações de conexão previstas na lei, (de conexão objectiva ou subjectiva, portanto e no caso então, pelo menos subjectiva), e não se verificando as excepções legalmente previstas para a separação de processos (cfr. artº. 30º do CPP) - aplicáveis mutatis mutandis para a manutenção da autonomia de processos conexos entre si - constitui ilegalidade, por errada aplicação do direito, mormente, do citado/analisado pelo/a R., artº. 25º do CPP.

15ª - Pretendendo o R. “que não poderá a decisão do tribunal de 1ª instância versar numa única sentença sobre os 47 recursos dos processos de contra-ordenação.” (sic parte final da conclusão U.) contrapõe-se que não só pode como aliás deve, sob pena de ilegalidade por violação das prescrições dos artº.s 25º e 29º do CPP.

16ª Concluindo a final o/a R. “ser ilegal a apensação de processos por despacho do douto Tribunal a quo.” (sic conclusão V.), conclui ao contrário o MP que, verificando-se como inquestionavelmente se verifica no caso, conexão subjectiva, ilegal seria não determinar a apensação.

17ª - Não se verificando o invocado erro na aplicação do direito, nem aliás qualquer outro, bem ao contrário, mostrando-se a determinada apensação válida e legal, o douto despacho recorrido deve ser confirmado/mantido.

E quanto à motivação do recurso da decisão de fls. 333 e segs., apresentou a Ilustre Magistrada do Ministério Público no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel resposta, a fls. 402 e segs., que finalizou com as seguintes conclusões:

1ª. - Excepção feita às questões prévias da legitimidade e efeito da interposição do presente recurso, não assiste razão ao/à recorrente/R., nem os argumentos pelo/a mesmo/a aduzidos poderiam fundamentar a revogação da/o douta decisão posta em crise, a qual não merece reparo, pois que não enferma do alegado “erro na aplicação do direito,” (sic), nem aliás de qualquer outro e não faz “errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis,” (sic), designadamente das “que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente (d)os artigos 25º, 63º e 79º, todos do RGIT e ainda (d)o artigo 36º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 30 do RGIT,” (sic).
2ª - Relativamente às questões prévias, da legitimidade, mormente na vertente da admissibilidade do presente recurso, atentos os invocados fundamentos legais (nº. 1, do artº. 83º do RGIT e artº. 73º, nº. 2 do RGIMOS, aplicável ex vi al. b) do artº. 3º daquele RGIT), além de o/a R. deter legitimidade como invoca, também se nos afigura admissível a interposição do presente recurso para melhoria da aplicação do direito e tendo em vista, sobretudo, a promoção da uniformidade da jurisprudência; e da requerida e judicialmente determinada subida imediata, visto o objecto do presente recurso e as citadas disposições legais aplicáveis, julga-se adequado o fixado regime de subida.
3ª - A argumentação do/a R. baseia-se no errado e infundamentado pressuposto, erigido em conclusão de que “(n)o art. 63º do RGIT, .. ./... não abarca, ../..., o regime do cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.” (sic conclusão 1).
4ª- Da mera leitura da douta fundamentação de direito da decisão sub judice, resulta ter a mesma fundada e claramente explicitado a invocada nulidade insuprível, prevista no citado artº. 63º, do RGIT, - al. d), do respectivo nº. 1 -, por não conter/em as decisão/ões administrativas em referência (do processo principal e dos apensos) todos os requisitos legais, especificamente, por das mesmas, “apesar de estarem em concurso, “, não constarem os “procedimentos e operações” descritos, relativos “à realização do cúmulo material,”, bem como a “aferir a existência de eventual contra--ordenação continuada ou do concurso de contra-ordenaões”, aplicando subsequentemente e em conformidade, ou uma única coima ou tantas quantas as contra- ordenações em concurso, a final materialmente cumuladas numa coima única.
5ª- A realização do cúmulo material e a prévia apensação dos processos, mercê do concurso de contra-ordenações em causa, nos termos explanados na douta decisão em recurso e a necessária consequente indicação, na decisão de aplicação de coima, então da coima única, além do mais, da norma do artº. 25º do RGIT e dos elementos determinantes da conexão/apensação e consequente fixação da coima (única), cabem nas alíneas b) e c) do no. 1 do citado pelo/a R. artº. 79º do RGIT cujos requisitos, face ao exposto e ao contrário do pugnado pelo/a R., não foram integralmente respeitados nas decisões de aplicação de coimas presentes nestes autos.
6ª - Pugna, ainda que enviesadamente o/a R., que a douta decisão recorrida viola o “princípio da separação de poderes”, sendo certo todavia que confunde manifestamente, por um lado, a questão jurídico-material do concurso de contra-ordenações com a questão processual da competência por conexão - como resulta da sintomática invocação do disposto nos artº.s 36º e 33º do RGCO/RGIMOS; e, por outro lado, mais grave ainda, confunde legalidade com critérios de conveniência e normas e princípios jurídicos com regras técnicas e escolhas/opções, em suma, justiça com oportunidade.
7ª - Não explica e muito menos fundamenta o/a R. porque “nunca poderia a autoridade administrativa tributária, “aferir da existência de eventual contra- -ordenação continuada “ (sic), nem por que razão o “preceituado no art. 30º e 79º do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32º do RCCO, não têm aplicação face à actual redacção do art, 25º do RGIT,” (sic); sendo que, o cúmulo material legalmente previsto neste, tendo em conta os conceitos jurídicos de crime continuado e concurso real de crimes, não contende com a eventual existência de contra-ordenação continuada.
8ª - Remata paradoxalmente o/a R. que “nunca poderia a autoridade administrativa competente proceder “à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos artigos 25º, 28º e 29º do CPP... “,.../..., por não se aplicarem na fase administrativa, os preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, as normas do Código de Processo Penal (CPP),” (sic conclusão 14), tanto mais quanto, em recursos que anteriormente apresentou e ao/s qual/is aliás faz referência na conclusão W. discorreu profusamente sobre a aplicabilidade de tais preceitos legais, apresentando aliás interpretação absolutamente inovadora, (que oportunamente já se consignou reputar-se contudo inaceitável), do disposto naqueles, mormente no art. 25º, consubstanciando as presentes ALEGAÇÕES de RECURSO, nessa medida, verdadeiro venire contra factum proprium.
9ª Subscreve-se, na íntegra, a douta argumentação constante dos Acórdãos do STA de 04 e 11.03.2015, nos Recursos nº.s 01396/14-30 e 074/15, para a qual se remete.
10ª - Entende-se, tal qualmente entendeu o/a Mmo/a Juiz a quo que as decisões de aplicação de coima em causa, por não conterem todos os requisitos legais, mormente a realização do cúmulo material (com a prévia apensação dos processos, mercê do concurso de contra-ordenações em causa) e a fixação/indicação da coima única estão, face ao prescrito no artº. 63º, nº. 1, al. d) do RGIT, feridas de nulidade insuprível.
11ª - Concluindo a final o/a R. “que a douta decisão final por simples despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, .. . /..., atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de processos de contra-ordenação do arguido/recorrente.” (sic conclusão Z.), apenas mais se dirá que, verificando-se como inquestionavelmente se verificava no caso, conexão, a não determinação, por parte da autoridade administrativa, nos termos legais, da apensação dos processos de contra-ordenação, constitui de per si, ilegalidade por violação/incumprimento dos preceitos legais aplicáveis relativos ao concurso de contra -ordenações e respectiva punição.
12ª Não se verificando o invocado erro na aplicação do direito, nem aliás qualquer outro, bem ao contrário, mostrando-se a determinada anulação válida e legal, a douta decisão recorrida deve ser confirmada/mantida».

3.Neste Supremo Tribunal Administrativo o Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer com a fundamentação que sintetiza da seguinte forma:
1. «a)A decisão judicial que determina a apensação de vários processos de recurso de decisão de aplicação de coima interpostos pela mesma arguida não padece de qualquer ilegalidade, antes se impõe por razões de economia processual e uniformidade de decisões, caso não haja razões ponderosas que obstam a tal, ao abrigo do disposto nos artigos 25 e 29, nº 2, do CPP, aplicável subsidiariamente ao processo contra-ordenacional, nos termos do artigo 41 do RGCO;
2. b)A falta de apensação de vários processos de contra-ordenação pendentes contra a mesma arguida no serviço de finanças não integra nulidade insuprível das decisões administrativas que nesses processos venham a ser proferidas, ao abrigo do disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 63 do Regime Geral das Infrações Tributárias, por não estar em falta qualquer dos requisitos legais da decisão previstos no artigo 79º do mesmo compêndio legal;
3. c)A sentença recorrida ao declarar nula a decisão de aplicação de coima, incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 25, 63, n1, alínea d) e 79º, n1, alínea c), do RGIT, motivo pelo qual deve ser revogada, determinando-se a baixa dos autos à 1 instância, a fim de, ampliada a matéria de facto, serem apreciadas as questões suscitadas pela arguida.»
4.Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, cumpre decidir
5.Do objecto dos recursos e da sua admissibilidade

Como se viu a Fazenda Pública interpôs dois recursos: o primeiro vem interposto da decisão de fls. 305, que determinou a apensação de todos os processos de recurso de contra-ordenação relativos à mesma arguida/recorrente — requerimento de fls. 317 e seguintes; o segundo da decisão de fls. 333 a 335 que julgou procedente o recurso interposto pela arguida e declarou a nulidade da decisão de aplicação de coima por falta de requisitos legais — requerimento de fls. 381 e seguintes.

5.1 Questão prévia da admissibilidade dos recursos.

Como questão prévia importa decidir da admissibilidade dos recursos, pois que estes foram interpostos de decisões proferidas em processo cujo valor da coima é de € 26,25 e o despacho de admissão do recurso proferido pelo tribunal “a quo” não vincula este Supremo Tribunal.

Vejamos então.

Estabelecem os números 1 e 2 do artigo 83.º do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT) que o arguido e o Ministério Público podem recorrer da decisão do tribunal tributário de 1.ª instância para o Tribunal Central Administrativo, ou para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo se o fundamento exclusivo do recurso for matéria de Direito, excepto se o valor da coima aplicada não ultrapassar um quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de 1.ª instância e não for aplicada sanção acessória.

No caso dos autos não foi aplicada qualquer sanção acessória e a coima fixada pela autoridade administrativa era no valor de € 26,25, acrescida de custas no valor de 76,50, ou seja claramente inferior à alçada dos tribunais tributários (correspondente a um quarto da alçada estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância – ou seja, 1250,00 euros – cfr. o artigo 24.º n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, na redacção do Decreto-Lei n.º 303/2007 de 24 de Agosto).

Admite-se, contudo, que em casos justificados se receba o recurso com base em fundamentos previstos no artigo 73.º do Regime Geral das Contra-ordenações (RGCO), aplicável ex vi da alínea b) do artigo 3.º do RGIT, designadamente quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência (cfr. o n.º 2 do artigo 73.º da RGCO) .

5.2 Da admissibilidade do recurso do despacho de fls. 305:

No que concerne ao recurso do despacho de fls. 305 a Fazenda Pública invoca como fundamento da admissibilidade do recurso ao abrigo do artº 73º nº 2 da Lei a "unidade do sistema jurídico" e uma "manifesta violação do direito", (cfr. o requerimento de interposição do recurso a fls. 318 dos autos).

Afigura-se-nos, porém, que, no caso subjudice não se verificam os referidos pressupostos do artº 73º, nº 2 do RGCO pelo que o presente recurso não preenche os requisitos legais para ser submetido à apreciação deste Supremo Tribunal Administrativo.

Com efeito a razão de ser da norma do artº 73º do RGCO é evitar que o tribunal superior seja colocado em situação de resolver inúmeros casos de pouca importância, com prejuízo da sua disponibilidade para a apreciação de outros casos de maior relevo (Neste sentido Contra-ordenações, Anotações ao Regime Geral, Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos, 6ª edição, pag. 535.).

Assim de acordo com o nº 2 daquele normativo, o recurso só deverá ser admitido quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.

Nesta perspectiva desde já se adiantará que tendo sido interpostos já diversos recursos em casos muito semelhantes, a jurisprudência da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo confirmou, de forma reiterada e pacífica, a legalidade dos despachos que determinaram a apensação judicial dos processos de contra-ordenação interpostos pelo mesmo recorrente e distribuídos ao mesmo juiz, por tal se afigurar conforme ao disposto no artigo 25.º do Código de Processo Penal, subsidiariamente aplicável (cfr., neste sentido, os Acórdãos deste STA de 4 de Março de 2015, rec. n.º 1396/14, de 11 de Março de 2015, recs. n.ºs 75/15 e 1557/14, de 8 de Abril de 2015, rec. n.º 73/15, de 29 de Abril de 2015, rec. n.º 124/15, de 17 de Junho de 2015, rec. n.º 137/15, de 9 de Setembro de 2015, rec. n.º 70/15 e de 7 de Outubro de 2015, rec. n.º 645/15).

Sucede que o despacho recorrido decidiu em conformidade com este entendimento jurisprudencial e não padece, pois, de qualquer erro erro clamoroso que importe corrigir.

Daí que se entenda que não está demonstrado que o conhecimento do presente recurso seja manifestamente necessário à promoção da uniformidade da jurisprudência ou à melhoria da aplicação do direito.

Nestes termos é de concluir que não se verificam, in casu, os requisitos de que depende a aceitação deste recurso - artº. 73.º, n.º 2, da LQC - pelo que o mesmo não será admitido.

5.3 Da admissibilidade do recurso da decisão que declarou a nulidade insuprível do processo de contra-ordenação.

Invoca a Fazenda Pública a necessidade de «promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância».

Também o Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido da admissão do recurso, em razão da melhoria da aplicação do direito, atendendo que «há notícia pública de inúmeras situações semelhantes às dos autos de recursos de decisões de aplicação de coima pendentes nos tribunais de 1ª instância e resultando igualmente que no TAF de Penafiel têm sido proferidas diversas decisões de conteúdo similar à dos presentes autos, das quais tem sido apresentado recurso para o Supremo Tribunal Administrativo".

E efectivamente é o que sucede já que a decisão recorrida se mostra desconforme ao que vem sendo decidido por este STA em recursos de contra-ordenação tributários por não pagamento de Imposto Único de Circulação - IUC (cfr. os Acórdãos de 17 de Junho de 2015, rec. n.º 369/15, de 9 de Setembro de 2015, rec. n.º 70/15 e de 7 de Outubro de 2015, rec. n.º 645/14).

Estamos, pois, perante questão controversa, idêntica à que vem sendo suscitada em inúmeros outros processos semelhantes, o que justifica que seja apreciada, a título excepcional por um novo grau de jurisdição, com vista à promoção da uniformidade de jurisprudência.

Nestes termos considera-se justificada a admissão deste recurso ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, em ordem à promoção da uniformidade da jurisprudência e à melhoria da aplicação do direito.

Cumpre, pois, apreciar os respectivos fundamentos.

6.Do recurso da decisão de fls. 333 a 335 que julgou procedente o recurso interposto pela arguida e declarou a nulidade da decisão de aplicação de coima por falta de requisitos legais.
1. 6.1Em sede factual apurou-se na primeira instância a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão da causa:
«A)A recorrente foi condenada na decisão de aplicação de coima de fls. 7 e 8, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
B)A recorrente foi ainda condenada nas decisões de aplicação de coima dos processo apensos, cujo teor aqui se dá por reproduzido (apensos).
C)As decisões de aplicação das coimas foram proferidas em 14/08/2014 e 15/11/2014 (dos autos e apensos).»

6.2 Questão prévia resultante das consequências da entrada em vigor da lei 50/2015 de 8 de Junho.

A Recorrente insurge-se contra a decisão do tribunal a quo por considerar que a mesma padece de erro de julgamento, uma vez que as nulidades insupríveis previstas no artigo 63º do Regime Geral das Infrações Tributárias são taxativas e nelas não está compreendida o regime de cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.

Mais sustenta que a falta de aplicação do regime do concurso previsto no artigo 25º do RGIT não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade insuprível.

No caso em apreço estão em causa decisões de aplicação de coimas por não pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias, p.p. pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho

Sucede que esta lei foi objecto de alteração pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho que, além do mais, aprovou um regime excepcional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infra-estrutura rodoviária.

Daí que, como se sublinhou no recente Acórdão desta Secção de Contencioso Tributário de 14.10.2015, proferido no recurso 766/15, num caso idêntico ao dos presentes autos e cuja fundamentação vimos seguindo de perto, se suscite questão prévia resultante das consequências da entrada em vigor desta lei 50/2015.

Como ficou dito naquele aresto, impõe-se «como questão prévia e de conhecimento oficioso ajuizar das consequências da entrada em vigor da nova lei nos recursos de decisões de aplicação de coimas por contra-ordenações daquela natureza pendentes nos tribunais tributários, porquanto a questão de aplicação no tempo de lei mais favorável constitui uma questão prévia de conhecimento oficioso, que prejudica, imediatamente, a apreciação das restantes questões objecto do recurso, dado que a apreciação da situação dos autos, à luz da nova Lei poderá envolver a repetição do que tiver sido anteriormente processado (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável “ex vi” artigo 4.º do CPP, aplicável “ex vi” artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 433/83, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b), do RGIT, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho), prejudicando o conhecimento do mérito do recurso.

Isto porque, em matéria penal, como em matéria contra-ordenacional, vigora por imperativo constitucional e legal a regra da aplicação retroactiva da lei mais favorável – cfr. artigos 29.º, n.º 4 da CRP, 2.º, n.º 4 do Código Penal e 3.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 433/82, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b) do RGI, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 26/2006, de 30 de Junho) – daí que o facto de em causa nos autos estarem contra-ordenações praticadas em data anterior à da entrada em vigor da Lei nova não constitui obstáculo a essa aplicação se esta lei se revelar mais favorável.

E é precisamente isso que sucede.

Em primeiro lugar, porque o artigo 7.º da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, ao dar nova redacção ao n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, procedeu à alteração dos limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações previstas naquela lei no sentido da sua redução, pois que estas passaram a ser sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a €25 e de valor máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias, ao invés de serem sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quíntuplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias. Ora, tendo sido reduzidos os limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações em causa, impõe-se necessariamente nova graduação da coima aplicada, que os tenha agora em conta, o que necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

Em segundo lugar porque o artigo 7.º da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 os seus (novos) números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infracções previstas naquela lei praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade, determinando que esta contra-ordenação única seja sancionada com coima cujo valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem. Ora, esta unificação legal a que procedeu a lei nova, porque prescinde da averiguação das circunstâncias de que depende a contra-ordenação continuada, pode revelar-se, em concreto, mais favorável ao agente, daí que, verificados os respectivos pressupostos legais haverá que proceder à respectiva unificação da conduta delituosa e aplicar-lhe a cominação legalmente estabelecida, nos novos limites fixados pela nova lei, o que também necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

Em terceiro lugar, porque a Lei n.º 51/2015 aprovou um regime excepcional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infra-estrutura rodoviária efetuada até ao último dia do segundo mês anterior ao da sua publicação – que consta dos seus artigos 1.º a 6.º -, no qual se prevê que o pagamento pelo agente da infracção da taxa de portagem e custos administrativos efectuado até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei, determina, além do mais, a atenuação da coima associada ao incumprimento do dever de pagamento, atenuação especial esta que há-de efectuar-se ope legis e em termos diversos e mais favoráveis que os que decorrem das regras gerais sobre a atenuação especial da coima (cfr. o artigo 3.º da Lei n.º 51/2015 com o artigo 18.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 433/82, aplicável subsidiariamente).

Finalmente, porque o mesmo regime excepcional, aprovado por aquela lei, prevê a redução legal das coimas não aplicadas ou não pagas (…) cuja regularização ocorreu antes da entrada em vigor da Lei n.º 51/2015, que venham a ser pagas até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei (artigo 4.º, n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 51/2015), havendo, obviamente, que apurar, neste caso como no anterior, se houve ou não adesão do agente da infracção ao regime excepcional e, em caso afirmativo, proceder à atenuação/redução das coimas em causa nos termos legais, o que implica também novas decisões de aplicação das coimas. (fim de citação)

Em face do exposto, as decisões administrativas de aplicação das coimas em causa nos presentes autos, tomadas em momento anterior ao da entrada em vigor da nova Lei, não podem subsistir, já que há que graduar as coimas aplicadas dentro dos novos limites legais, mais favoráveis ao agente da infracção e, por isso de a aplicação retroactiva.

E, por outro lado, há que eventualmente retirar as legais consequências do pagamento ao abrigo do regime excecional das taxas de portagem e/ou das coimas -, o que apenas poderá ser feito de modo adequado e eficiente pelos próprios Serviços, que não pelos Tribunais, a quem não cabe substituir-se à Administração nas decisões de aplicação coimas.

Nestes termos impõe-se ordenar a baixa dos autos à Autoridade Administrativa para que esta tenha a oportunidade de rever ou renovar as decisões de aplicação das coimas, em conformidade com o novo quadro legal.

7-DECISÃO

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em :

-não admitir o recurso interposto do despacho que ordenou a apensação dos processos de contra-ordenação;
-admitir o recurso da decisão final e, quanto a este, revogar a decisão recorrida, procedendo questão prévia e de conhecimento oficioso, e anular a decisão administrativa sindicada, determinando a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove as decisões de aplicação da coima em conformidade com a Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, nos termos supra expostos.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Outubro de 2015. - Pedro Delgado (relator) - Isabel Marques da Silva - Fonseca Carvalho.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I – Vem a Fazenda Pública, recorrer para este Supremo Tribunal:

a)do despacho do Mº Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, proferido a fls. 305 dos autos de recurso de contra-ordenação nº 1072/14.6 BEPNF, decisão essa que admitiu liminarmente o recurso de contra-ordenação deduzido por A………. de decisão de aplicação de coima por falta de pagamento de taxas de portagens e ordenou a apensação de todos os processos de recurso de contra-ordenação instaurados pela mesma recorrente naquele Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel;
b)- da decisão do mesmo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 3 de Março de 2015, proferida a fls. 333 e seguintes, que, ao abrigo do disposto nos artigos 63.º, n.ºs 1, d), 3 e 5 e 79.º, n.ºs 1, alínea b) e 2 do RGIT, julgou verificada nulidade insuprível do processo de contra-ordenação, anulando as decisões de aplicação das coimas dos autos e dos processos apensados, bem como os ulteriores termos do processo.

Termina as suas alegações de recurso do despacho de fls. 305 formulando as seguintes conclusões:

A.Vem o presente recurso interposto do douto despacho que admitiu liminarmente o recurso apresentado pelo arguido, o qual se circunscreve à questão de direito da decisão de apensação, determinada pelo Meritíssimo Juiz a quo, de todos os processos de recurso de contra-ordenação que lhe foram distribuídos, do mesmo recorrente, o que resultou na apensação de 46 processos de contra-ordenação aos presentes autos.
B.Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, que “Este tribunal tem conhecimento que lhe foram distribuídos inúmeros processos de recurso de contra-ordenação pela mesma recorrente. Todos esses recursos são legais, tempestivos e obedecem às exigências legais, pelo que admito liminarmente esses recursos (arts. 63º, nº 1, do RGIMOS, 3º, alínea b), e 80º, nº 1 do RGIT) e determino a sua apensação a estes autos”, determinando consequentemente, a apensação de 46 processos a estes autos.
C.Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei n.º 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83.º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do nº 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81º, nº 2 do RGIT.
D.Deste modo, e tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a aplicação subsidiária do RGCO neste âmbito, por força do art. 3º, alínea b) do RGIT, com a alteração legislativa ocorrida, a Fazenda Pública tem também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do nº 2 do art. 73º do RGCO.
E.Observa-se de perto, quanto a esta questão, o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4 a edição, 2010, em anotação ao art. 83º, página 562 e seguintes, que se transcreve:
“Porém, em matéria de direito sancionatório, não será compreensível que não exista também uma válvula de segurança do sistema de alçadas que permita assegurar a realização da justiça pelo menos em casos em que se esteja perante uma manifesta violação do direito, sendo esta possibilidade uma exigência do direito de defesa constitucionalmente consagrado.
Por isso, deve-se concluir que será aplicável subsidiariamente o preceituado no nº 2 do art. 73º do RGCO.”
F.Quanto à subida imediata do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto no artº.84, do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste artº.84, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessário a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida — conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo nº 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 40 edição, 2010, em anotação ao art. 84º, página 582 e seguintes.
G.Neste sentido, não deverá ser considerada exequível para efeitos de decisão de instauração de processo de execução fiscal, a decisão judicial proferida nestes autos que decidiu apensar todos os recursos de contra-ordenações do mesmo recorrente, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.
H.Especificando o que para aqui releva, quanto à apensação de vários processos de contra- ordenação e por forma a evitar neste âmbito a formação de caso julgado parcial, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido no douto despacho a quo, não se conformando a Fazenda Pública com o mesmo e considerando que tal despacho padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83º do RGIT, em conformidade com o art. 73º, nº 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3º do RGIT — cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11- 2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06.
I.A decisão subjacente o douto despacho a quo, de apensação de 46 processos de contra- ordenação distribuídos ao Meritíssimo Juiz a quo, aos presentes autos, tem unicamente em conta, quanto ao elemento de conexão existente entre os mesmos, a identidade do arguido.
J.No caso de processos de contra-ordenação tributários, é aplicável o RGIT e subsidiariamente o RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que contém norma específica no seu art. 3º, alínea b), sendo que não existe nestes diplomas, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação.
K.O artigo 36º do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a competência por conexão” em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.
L.Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in “Comentário do Regime Geral das contra-ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36º, p. 128: “O critério do artigo 36º só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege- se pelo disposto nos artigos 24º e seguintes do CPP.”
M.Assim, por força do disposto no art. 41º do RGCO, quanto à unidade e apensação de processos, terá de se recorrer aos preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, às normas do Código de Processo Penal (CPP).
N.Perscrutado o referido diploma legal, temos que, quanto aos casos de conexão inerentes à apensação de processos, as situações são exclusivamente as previstas no seu art. 24º.
O.As infracções por falta de pagamento de taxas de portagens, como as dos presentes autos e dos autos ora apensados, não são cometidas através da mesma acção, na mesma ocasião ou lugar, não sendo também umas, causa ou efeito das outras, nem se destinando umas, a continuar ou a ocultar as outras, não sendo praticadas por vários agentes em comparticipação, não se verificando igualmente qualquer outra das condições aí taxativamente previstas - Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 12/12/2013, proc. nº 07056/13.
P.Quanto à conexão subjectiva que sustentou a opção do Meritíssimo Juiz a quo, salvaguarda- se que o art. 25º do Código de Processo Penal, limita-se a ampliar o critério de conexão subjectivo determinado no art. 24º, a todos os crimes cometidos na área de uma mesma comarca, da competência de diferentes tribunais dessa área, mas não prescinde, salvo melhor opinião, dos critérios de conexão processual subjectiva do art. 24º, sob pena de essa taxatividade perder toda a razão de ser, e se permitir mais, quando os crimes são do conhecimento de dois ou mais tribunais, com sede na mesma comarca, do que quando a apreciação da ocorrência de mais do que um crime cometido pelo mesmo agente é da competência do mesmo tribunal.
Q.O elemento subjectivo por si só não sustenta a conexão de processos, impondo a lei a verificação de algum dos elementos taxativos no art. 24º do CPP.
R.E neste pressuposto, só o funcionamento da conexão permite a apensação de processos, nos termos do nº 1 do artigo 29º do mesmo diploma legal, que tem em vista a economia processual e uniformidade de julgamento, mas impõe-se que se verifiquem, desde logo, os elementos objectivos de conexão tipificados na lei, o que não ocorre in casu.
S.No caso em apreço, os processos apensados correspondem ao levantamento de vários autos de notícia, autónomos entre si, face aos restantes, que deram lugar a diversos e independentes processos de contra-ordenação, aos quais, por decisão de condenação, foi aplicada a coima respectiva, ainda não transitada em julgado.
T.Sucede que, os 47 processos de contra-ordenação em apreço, não foram apensados pela autoridade tributária, mantendo autonomia entre si.
U.Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a apensação dos processos determinada pelo Meritíssimo Juiz a quo, não tem sustentação legal, pelo que não poderá a decisão do tribunal de 1ª instância versar numa única sentença sobre os 47 recursos dos processos de contra-ordenação.
V.Pelo que, concluímos ser ilegal a apensação de processos por despacho do douto Tribunal a quo.
W.Entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que o douto despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a unicidade e apensação de processos, mormente os artigos 24º 25º, 28º e 29º do CPP, aplicáveis por força do art. 41º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3º do RGIT, atendendo a que estão em causa recursos de processos de contra-ordenação tributária».

Por sua vez, no que respeita ao recurso da decisão de fls. 333 e segs., que julgou verificada nulidade insuprível do processo de contra-ordenação, conclui a Fazenda Pública da seguinte forma:

«A.Vem o presente recurso interposto da douta decisão final por simples despacho que julgou procedente o recurso apresentado pelo arguido, e, em consequência, anulou as decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processos apensados por decisão judicial em anterior despacho, do qual foi igualmente interposto recurso para este Venerando Tribunal, e os ulteriores termos do processo, o qual se circunscreve à questão de direito da nulidade insuprível da decisão administrativa, apreciada oficiosamente pelo douto Tribunal a quo.
B.Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, na sua douta Fundamentação de direito que, no caso em apreço, a decisão de aplicação da coima do processo principal e do apenso não procedeu à realização do cúmulo material apesar de estarem em concurso, porquanto ainda não transitou em julgado a decisão de aplicação das coimas e à data da sua decisão a autoridade administrativa tinha conhecimento da instauração e pendência dos processos de recurso de contra- ordenação, pelo que tinha de ter procedido à instauração dum único processo de contra-ordenação, ou no caso de terem sido instaurados processos diferentes tinha que ter procedido à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos arts. 25º, 28º e 29º do CPP C. Concluindo que a omissão destes procedimentos e operações determinam a sua nulidade nos termos do art. 63º, no i, alínea d), 3 e 5 do RGIT.
D.Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei n.º 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do nº 1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81º, nº 2 do RGIT, passando a Fazenda Pública a ter também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do nº 2 do art. 73º do RGCO — cfr. Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 83º, página 562 e seguintes.
E.Quanto ao efeito do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto nos artigos 83º e 84º, ambos do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., mormente os artigos 70º, 73º, 74º, 75º, 79º, 88 e 89º, de aplicação subsidiária, não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste artº. 84, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessário a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida - conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo nº 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 84º, página 582 e seguintes.
F.Neste sentido, não deverá ser considerada exequível para efeitos de decisão de instauração de processo de execução fiscal, a decisão judicial proferida nestes autos que decidiu pela anulação das decisões de aplicação das coimas destes autos e dos processo apensados e os ulteriores termos do processo, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.
G.Quanto à nulidade insuprível determinada pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido na douta decisão final por simples despacho a quo, não se conformando a Fazenda Pública com a mesma e considerando que tal decisão final por simples despacho padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83º do RGIT, em conformidade com o art. 73º, nº 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3º do RGIT — cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11-2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06 (in www.dgsi.pt).
H.Considerou o douto Tribunal a quo, estar verificada a nulidade insuprível das decisões de aplicação das coimas determinadas pelo Chefe do Serviço de Finanças competente, unicamente por não ter procedido à realização do cúmulo material nos termos do art. 25º do RGIT, aplicando uma coima única.
Incorre o Tribunal a quo em erro na aplicação do direito, porquanto as nulidades insupríveis a ocorrer no âmbito do processo de contra-ordenação tributário, são taxativas e têm a sua previsão no art. 63º do RGIT, o qual não abarca, salvo melhor opinião, o regime do cúmulo material, a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.
J.Desde logo, os “requisitos legais” [cfr. artº 63º, nº 1, alínea d)], da decisão de aplicação das coimas que possam estar em falta e que se reportam à fase administrativa do processo de contra-ordenação tributário, são os constantes do art. 79º do RGIT, os quais foram integralmente respeitados pela entidade administrativa competente em todas as decisões de aplicação de coimas presentes nestes autos.
K.Por outro lado, é competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infracções e subsequente aplicação do art. 25º do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36º do RGCO, o que consubstancia um acto exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33º do RGCO, aplicável ex vi art. 3º, alínea b) do RGIT.
L.A imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa, consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, limitando a actuação da administração fiscal, o seu conhecimento e apreciação dos processos que são da sua competência, salvaguardando, claro está, o facto de a questão do concurso de infracções nem sequer ter sido suscitada pelo próprio arguido, no sentido em que, o Tribunal não pode ofender a autonomia do poder administrativo (o núcleo essencial da sua discricionariedade), enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração”, porquanto, “os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da actuação da Administração, mormente o controlo actuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266.º, n.º 2 da CRP.”- conforme Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-10-2010, proc. nº 00514/08.4BEPNF, in www.dgstpt.
M.No caso de processos de contra-ordenação tributários, é aplicável o RGIT e subsidiariamente o RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que contém norma específica no seu art. 3º, alínea b), todavia, não há neste âmbito nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária dos artigos 25º, 28º e 29º do CPP, conforme consta da Motivação de direito da douta decisão final por simples despacho a quo.
N.E seria ilegal a aplicação do cúmulo jurídico no presente caso, dado que todos os factos em apreço, são posteriores à alteração ocorrida na norma do art. 25º do RGIT, com a Lei do Orçamento para 2011 (Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro).
O.Conforme o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 25º, página 291, “no regime do cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contra-ordenações, não havendo lugar a qualquer redução”, salvaguardando claramente que, “estando a regra do cúmulo material expressamente estabelecida na redacção inicial deste art. 25º do RGIT e na introduzida Lei do Orçamento para 2011 não há lacuna de regulamentação sobre a forma de efectuar o cúmulo das coimas, pelo que não há suporte para fazer apelo ao RGCO, pois este diploma, como legislação subsidiária que é [art. 3º, alínea b) do RGITJ, apenas é de aplicação em matérias em que o RGIT não contenha normas próprias.”
P.E portanto, nunca poderia a autoridade administrativa tributária, “aferir a existência de eventual contra-ordenação continuada”, cujo preceituado no art. 30º e 79º do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32º do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25º do RGIT, seguindo-se neste âmbito, de perto, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul de 27-11-2007, processo nº 01804/07 e de 23-09-2008, proc. nº 01767/07, ambas consultáveis in www.dgsi.pt..
Q.Limita-se o actual regime, em caso concurso, sempre ao cúmulo material, valendo a máxima, “quot delicta tot poenae”, sendo que a cada infracção é imputada a coima correspondente, ou seja, as sanções são aritmeticamente somadas, depois de se ter procedido à determinação individualizada de cada uma.
R.Releva a decisão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/06/2007, proc. nº 01768/07 (in www.dgsi.pt), no sentido em que “no actual RGIT não há lugar ao concurso de infracções com a cominação de uma coima única”e que “deixou de existir a principal característica que enforma o regime do concurso de crimes - a aplicação de uma pena única em cúmulo jurídico - desta forma se perdendo o principal interesse no concurso, a não ser de índole de eventual economia processual”.
S.Não existe no RGIT, nem no RGCO, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação, contudo, o artigo 36º do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a “competência por conexão” em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.
T.Por sua vez, o art.25º do RGIT, aplicando-se na fase administrativa, pressupõe necessariamente a apreciação e decisão sobre a conexão entre os processos a que se aplicará o regime do cúmulo material, por conjugação do disposto no art. 36º do RGCO e 25º do RGIT, inclusivamente, se os processos administrativos se encontram na mesma fase e se são da mesma competência territorial.
U.Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in “Comentário do Regime Geral das Contra -Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36º, p. 128: “O critério do artigo 36º só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege-se pelo disposto nos artigos 24º e seguintes do CPP.”
V.Assim, por força desta norma, quanto à unidade e apensação de processos, nunca poderia a autoridade administrativa competente proceder “à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos artigos 25º, 28ºe 29º do CPP , incorrendo o Meritíssimo Juiz a quo, mais uma vez, em erro na aplicação do direito, por não se aplicarem, na fase administrativa, os preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, as normas do Código de Processo Penal (CPP), invocadas na douta decisão final por simples despacho a quo.
W.Os processos de contra-ordenação em apreço, não foram apensados pela autoridade tributária, tendo sido tramitados separadamente,, sem prejuízo da posterior apensação por despacho do douto Tribunal a quo, na fase judicial, contra o qual a Fazenda Pública apresentou já recurso para este Venerando Tribunal, pugnando igualmente pela sua ilegalidade por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 24º 25º, 28º e 29º do CPP, aplicáveis por força do art. 41º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3º do RGIT.
X.Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a decisão que determina a nulidade insuprível das decisões das coimas aplicadas, por falta de realização do cúmulo material, é ilegal por falta de previsão no competente art. 63º do RGIT, cujo elenco é taxativo;
Y.Sendo ainda ilegal a aplicação, neste âmbito dos normativos do CPP, concretamente os artigos 25º, 28º e 29º que fundamentaram a douta decisão final por simples despacho a quo.
Z.Face ao exposto, entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que a douta decisão final por simples despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente os artigos 25º, 63º e 79º, todos do RGIT e ainda o artigo 36º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3º do RGIT, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de processos de contra-ordenação do arguido/recorrente.»

2. O Ministério Público no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel apresentou contra-alegações, quanto ao recurso do despacho de fls. 305 que concluiu da seguinte forma:

3ª Subscreve-se, na íntegra, a douta argumentação constante do Acórdão do STA de 04.03.2015, no Recurso nº. 1396/14-30, para a qual se remete.

7ª O/A R. apresenta interpretação, absolutamente inovadora mas, salvo melhor entendimento, inaceitável, do disposto nos citados preceitos legais do CPP, mormente no respectivo artº. 25º.

10ª. - A própria letra do artº. 25º afasta a interpretação pugnada pelo/a R. de que o mesmo apenas “amplia” “o critério de conexão subjectivo determinado no art. 24º” (sic).

1ª. - Excepção feita às questões prévias da legitimidade e efeito da interposição do presente recurso, não assiste razão ao/à recorrente/R., nem os argumentos pelo/a mesmo/a aduzidos poderiam fundamentar a revogação da/o douta decisão posta em crise, a qual não merece reparo, pois que não enferma do alegado “erro na aplicação do direito,” (sic), nem aliás de qualquer outro e não faz “errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis,” (sic), designadamente das “que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso, concretamente (d)os artigos 25º, 63º e 79º, todos do RGIT e ainda (d)o artigo 36º do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 30 do RGIT,” (sic).
2ª - Relativamente às questões prévias, da legitimidade, mormente na vertente da admissibilidade do presente recurso, atentos os invocados fundamentos legais (nº. 1, do artº. 83º do RGIT e artº. 73º, nº. 2 do RGIMOS, aplicável ex vi al. b) do artº. 3º daquele RGIT), além de o/a R. deter legitimidade como invoca, também se nos afigura admissível a interposição do presente recurso para melhoria da aplicação do direito e tendo em vista, sobretudo, a promoção da uniformidade da jurisprudência; e da requerida e judicialmente determinada subida imediata, visto o objecto do presente recurso e as citadas disposições legais aplicáveis, julga-se adequado o fixado regime de subida.
3ª - A argumentação do/a R. baseia-se no errado e infundamentado pressuposto, erigido em conclusão de que “(n)o art. 63º do RGIT, .. ./... não abarca, ../..., o regime do cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.” (sic conclusão 1).
4ª- Da mera leitura da douta fundamentação de direito da decisão sub judice, resulta ter a mesma fundada e claramente explicitado a invocada nulidade insuprível, prevista no citado artº. 63º, do RGIT, - al. d), do respectivo nº. 1 -, por não conter/em as decisão/ões administrativas em referência (do processo principal e dos apensos) todos os requisitos legais, especificamente, por das mesmas, “apesar de estarem em concurso, “, não constarem os “procedimentos e operações” descritos, relativos “à realização do cúmulo material,”, bem como a “aferir a existência de eventual contra--ordenação continuada ou do concurso de contra-ordenaões”, aplicando subsequentemente e em conformidade, ou uma única coima ou tantas quantas as contra- ordenações em concurso, a final materialmente cumuladas numa coima única.
5ª- A realização do cúmulo material e a prévia apensação dos processos, mercê do concurso de contra-ordenações em causa, nos termos explanados na douta decisão em recurso e a necessária consequente indicação, na decisão de aplicação de coima, então da coima única, além do mais, da norma do artº. 25º do RGIT e dos elementos determinantes da conexão/apensação e consequente fixação da coima (única), cabem nas alíneas b) e c) do no. 1 do citado pelo/a R. artº. 79º do RGIT cujos requisitos, face ao exposto e ao contrário do pugnado pelo/a R., não foram integralmente respeitados nas decisões de aplicação de coimas presentes nestes autos.
6ª - Pugna, ainda que enviesadamente o/a R., que a douta decisão recorrida viola o “princípio da separação de poderes”, sendo certo todavia que confunde manifestamente, por um lado, a questão jurídico-material do concurso de contra-ordenações com a questão processual da competência por conexão - como resulta da sintomática invocação do disposto nos artº.s 36º e 33º do RGCO/RGIMOS; e, por outro lado, mais grave ainda, confunde legalidade com critérios de conveniência e normas e princípios jurídicos com regras técnicas e escolhas/opções, em suma, justiça com oportunidade.
7ª - Não explica e muito menos fundamenta o/a R. porque “nunca poderia a autoridade administrativa tributária, “aferir da existência de eventual contra- -ordenação continuada “ (sic), nem por que razão o “preceituado no art. 30º e 79º do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32º do RCCO, não têm aplicação face à actual redacção do art, 25º do RGIT,” (sic); sendo que, o cúmulo material legalmente previsto neste, tendo em conta os conceitos jurídicos de crime continuado e concurso real de crimes, não contende com a eventual existência de contra-ordenação continuada.
8ª - Remata paradoxalmente o/a R. que “nunca poderia a autoridade administrativa competente proceder “à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, nos termos dos artigos 25º, 28º e 29º do CPP... “,.../..., por não se aplicarem na fase administrativa, os preceitos reguladores do processo criminal, ou seja, as normas do Código de Processo Penal (CPP),” (sic conclusão 14), tanto mais quanto, em recursos que anteriormente apresentou e ao/s qual/is aliás faz referência na conclusão W. discorreu profusamente sobre a aplicabilidade de tais preceitos legais, apresentando aliás interpretação absolutamente inovadora, (que oportunamente já se consignou reputar-se contudo inaceitável), do disposto naqueles, mormente no art. 25º, consubstanciando as presentes ALEGAÇÕES de RECURSO, nessa medida, verdadeiro venire contra factum proprium.
9ª Subscreve-se, na íntegra, a douta argumentação constante dos Acórdãos do STA de 04 e 11.03.2015, nos Recursos nº.s 01396/14-30 e 074/15, para a qual se remete.
10ª - Entende-se, tal qualmente entendeu o/a Mmo/a Juiz a quo que as decisões de aplicação de coima em causa, por não conterem todos os requisitos legais, mormente a realização do cúmulo material (com a prévia apensação dos processos, mercê do concurso de contra-ordenações em causa) e a fixação/indicação da coima única estão, face ao prescrito no artº. 63º, nº. 1, al. d) do RGIT, feridas de nulidade insuprível.
11ª - Concluindo a final o/a R. “que a douta decisão final por simples despacho sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, .. . /..., atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de processos de contra-ordenação do arguido/recorrente.” (sic conclusão Z.), apenas mais se dirá que, verificando-se como inquestionavelmente se verificava no caso, conexão, a não determinação, por parte da autoridade administrativa, nos termos legais, da apensação dos processos de contra-ordenação, constitui de per si, ilegalidade por violação/incumprimento dos preceitos legais aplicáveis relativos ao concurso de contra -ordenações e respectiva punição.
12ª Não se verificando o invocado erro na aplicação do direito, nem aliás qualquer outro, bem ao contrário, mostrando-se a determinada anulação válida e legal, a douta decisão recorrida deve ser confirmada/mantida».

3.Neste Supremo Tribunal Administrativo o Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer com a fundamentação que sintetiza da seguinte forma:
1. «a)A decisão judicial que determina a apensação de vários processos de recurso de decisão de aplicação de coima interpostos pela mesma arguida não padece de qualquer ilegalidade, antes se impõe por razões de economia processual e uniformidade de decisões, caso não haja razões ponderosas que obstam a tal, ao abrigo do disposto nos artigos 25 e 29, nº 2, do CPP, aplicável subsidiariamente ao processo contra-ordenacional, nos termos do artigo 41 do RGCO;
2. b)A falta de apensação de vários processos de contra-ordenação pendentes contra a mesma arguida no serviço de finanças não integra nulidade insuprível das decisões administrativas que nesses processos venham a ser proferidas, ao abrigo do disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 63 do Regime Geral das Infrações Tributárias, por não estar em falta qualquer dos requisitos legais da decisão previstos no artigo 79º do mesmo compêndio legal;
3. c)A sentença recorrida ao declarar nula a decisão de aplicação de coima, incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 25, 63, n1, alínea d) e 79º, n1, alínea c), do RGIT, motivo pelo qual deve ser revogada, determinando-se a baixa dos autos à 1 instância, a fim de, ampliada a matéria de facto, serem apreciadas as questões suscitadas pela arguida.»
4.Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, cumpre decidir
5.Do objecto dos recursos e da sua admissibilidade

5.1 Questão prévia da admissibilidade dos recursos.

Vejamos então.

5.2 Da admissibilidade do recurso do despacho de fls. 305:

Sucede que o despacho recorrido decidiu em conformidade com este entendimento jurisprudencial e não padece, pois, de qualquer erro erro clamoroso que importe corrigir.

Nestes termos é de concluir que não se verificam, in casu, os requisitos de que depende a aceitação deste recurso - artº. 73.º, n.º 2, da LQC - pelo que o mesmo não será admitido.

5.3 Da admissibilidade do recurso da decisão que declarou a nulidade insuprível do processo de contra-ordenação.

Cumpre, pois, apreciar os respectivos fundamentos.

6.Do recurso da decisão de fls. 333 a 335 que julgou procedente o recurso interposto pela arguida e declarou a nulidade da decisão de aplicação de coima por falta de requisitos legais.
1. 6.1Em sede factual apurou-se na primeira instância a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão da causa:
«A)A recorrente foi condenada na decisão de aplicação de coima de fls. 7 e 8, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
B)A recorrente foi ainda condenada nas decisões de aplicação de coima dos processo apensos, cujo teor aqui se dá por reproduzido (apensos).
C)As decisões de aplicação das coimas foram proferidas em 14/08/2014 e 15/11/2014 (dos autos e apensos).»

6.2 Questão prévia resultante das consequências da entrada em vigor da lei 50/2015 de 8 de Junho.

Mais sustenta que a falta de aplicação do regime do concurso previsto no artigo 25º do RGIT não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade insuprível.

E é precisamente isso que sucede.

7-DECISÃO

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em :

-não admitir o recurso interposto do despacho que ordenou a apensação dos processos de contra-ordenação;
-admitir o recurso da decisão final e, quanto a este, revogar a decisão recorrida, procedendo questão prévia e de conhecimento oficioso, e anular a decisão administrativa sindicada, determinando a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove as decisões de aplicação da coima em conformidade com a Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, nos termos supra expostos.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Outubro de 2015. - Pedro Delgado (relator) - Isabel Marques da Silva - Fonseca Carvalho.

0808/15

Sumário

Texto Integral

I – Vem a Fazenda Pública, recorrer para este Supremo Tribunal:

7-DECISÃO

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