Quando foi proferido o acórdão 0289/05?

O acórdão foi proferido em 11 de maio de 2005.

Acórdão STA — Função pública, Novo sistema retributivo

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART145 ART9 ART140 ART141.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC585/03 DE 2004/05/03.; AC STA PROC1769/03 DE 2004/03/18.; AC STA PROC47631 DE 2003/02/11.; AC STA PROC47862 DE 2002/02/14.; AC STA PROC45149 DE 2000/12/20.; AC STA PROC44839 DE 2000/01/12.

Sumário

I. Ao acto pelo qual a Administração, embora reconhecendo a ilegalidade de anterior acto consolidado na ordem jurídica, o decide revogar, é aplicável o regime de revogação dos actos válidos, pelo que, ex lege, essa revogação só produz efeitos para o futuro, pois que, em face dela, a determinação dos seus efeitos faz-se em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) - artigo 145.º, n.º 1, do CPA.

II. O autor do acto pode, contudo, atribuir-lhe efeitos retroactivos (n.º 3 do mesmo preceito), funcionando o regime de eficácia para o futuro se este nada disser.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.RELATÓRIO
1. 1. 1.A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso, para este Supremo Tribunal, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul - 1.ª Juízo Liquidatário - de 4/11/2 004, na parte em que negou provimento ao recurso contencioso por ela interposto do indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais relativo ao despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 28/2/98, que não atribuiu efeitos retroactivos a 25/10/89 ao seu reposicionamento na categoria de Liquidadora Tributária Principal.

Apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

A)A margem de livre apreciação do despacho do Sr. DGCI de 28/02/96, objecto do recurso hierárquico necessário, esgotou-se na opção quanto a manter ou revogar o acto ilegal, ainda que já consolidado na ordem jurídica.
B)Resulta, pois, esgotado que estava o respectivo poder discricionário, ter a autoridade recorrida ficado subordinada a estritos critérios de legalidade no plano da definição do caso concreto, devendo em consequência, uma vez que se decidiu pela revogação do acto de integração no NSR de, entre outros, a ora recorrente, atribuir a esse reposicionamento efeitos retroactivos, tratando-se como se tratava de uma revogação anulatória (cfr. art. 145° n.° 2 do CPA).
C)O douto acórdão “a quo” ao não entender assim, considerando que a administração, admitindo embora a ilegalidade do acto anterior, ao decidir revogá-lo depois de este se encontrar consolidado, adoptou uma decisão que tem a natureza de acto revogatório por conveniência, cujo regime de revogabilidade é idêntico ao da revogabilidade dos actos válidos, violou, com todo o respeito, a lei aplicável segundo a qual a revogação tem efeito retroactivo quando se fundamenta na invalidade do acto revogado (cfr. art. 145° n.° 2 do CPA).

1. 2. A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

A)- O douto acórdão entendeu e muito bem, ao despacho Director-Geral dos Impostos, de 1996/02/28, que ordenou o reposicionamento por reconhecer a ilegalidade do acto de integração anterior de alguns funcionários no NSR em índice mais favorável àquele em que tinham sido integrados mas sem efeitos retroactivos, é aplicável o regime de revogação dos actos válidos podendo-lhe ser dada, apenas, eficácia para o futuro.
B)- Não concordar com esta sensata e sábia decisão é um puro contra-senso pois está-se perante um verdadeiro novo acto que, na prática e objectivamente, acabou por corrigir uma situação manifestamente injusta, apesar de consolidada na ordem jurídica.
C)- O despacho acima referido teve, manifestamente, um conteúdo objectivamente favorável à situação da ora recorrente jurisdicional.
D)- Ao contrário do entendido pela ora recorrente jurisdicional, não pode deixar de afirmar-se que o douto acórdão recorrido não violou qualquer norma legal e, muito menos como pretensamente se pretende, o n° 2 do art. 145° do CPA.

1. 3. O Ex.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 231, que se passa a transcrever:

“O presente recurso vem interposto do acórdão do TCA constante de fls 186 a 201 que, após ter procedido à ampliação da matéria de facto provada em julgamento em obediência ao decidido por acórdão deste STA proferido a fls 138 a 146, alterou a decisão constante do acórdão do TCA de fls 82 a 102 na parte em que foram atribuídos efeitos retroactivos ao despacho de 28.02.1996 do Sr Director Geral das Contribuições e Impostos que ordenou o reposicionamento de carreiras em índice mais favorável, no qual se incluía a recorrente.

Em causa no presente recurso está pois e apenas a questão de saber se ao reposicionamento de carreira da recorrente é ou não de atribuir efeitos retroactivos.

Como resulta do teor dos sucessivos acórdãos nos autos proferidos, a referida questão está longe de alcançar a unanimidade na jurisprudência.

Subscrevemos, todavia, a posição acolhida no acórdão recorrido porquanto se nos afigura que a atribuição de eficácia apenas para o futuro não viola qualquer princípio ou regra jurídica.

Nestes termos, louvando-nos no sentido e nos argumentos constantes do acórdão de 03.04.2003 deste STA proferido no recurso n°45941, e que por razões de economia nos dispensamos de reproduzir, somos de parecer que o recurso não merece provimento.

1.4. Foram colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.
2.FUNDAMENTAÇÃO
1. 2. 1.OS FACTOS:

A matéria de facto dada como provada não foi impugnada, nem há fundamentos para a alterar oficiosamente, pelo que se dá por reproduzida (art.º 713.º, n.º 6, do C.P.C.).

Dela resulta, em síntese, com relevância para a única questão que se discute no presente recurso jurisdicional - atribuição de efeitos retroactivos, no aspecto remuneratório, à promoção da recorrente à categoria de Liquidadora Tributária Principal, reportados a 25/10/89 - que:

-a recorrente requereu essa promoção ao Director-Geral das Contribuições e Impostos em 2/4/90;
-a sua pretensão foi indeferida por despacho desse Director-Geral de 28/11/90;
-a recorrente voltou a insistir na sua pretensão através de requerimento de 8/2/95, no qual deu conta do indeferimento do requerimento de 2/4/90, tendo, por despacho de 28/2/96, o Director-Geral reconhecido o direito de promoção à recorrente a partir de 25/10/89, mas não lhe atribuindo efeitos retroactivos no aspecto remuneratório;
-deste despacho interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que o não decidiu, pelo que foi considerado tacitamente indeferido, sendo esse indeferimento tácito o objecto do recurso contencioso.

22. O DIREITO:

A única questão que se discute no presente recurso jurisdicional é, conforme já foi referido, a da atribuição de efeitos retroactivos, no aspecto remuneratório, à promoção da recorrente à categoria de Liquidadora Tributária Principal, reportados a 25/10/89, data da promoção, ou à data do acto revogatório do acto que havia indeferido essa promoção.

A recorrente defende que esses efeitos se devem reportar à data da promoção, pois que, tendo a administração considerado que o despacho revogado era ilegal, como considerou, se esgotou o seu poder discricionário, "ficando subordinada a critérios de estrita legalidade no plano da definição do caso concreto", pelo que o regime da revogação passou a ser o contemplado no n.º 2 do artigo 145.º do CPA.

Por sua vez, a autoridade recorrida defende que sobre o despacho de 28/11/90 do DGCI (que indeferiu a promoção da recorrente com efeitos a contar de 25/10/89), se constituiu caso decidido ou caso resolvido e que, por via disso, a revogação efectuada pelo despacho do DGCI de 28/2/96 (mantido pelo indeferimento tácito impugnado), que lhe reconheceu o direito à promoção a partir de 25/10/89, mas sem efeitos retroactivos a essa data, no aspecto remuneratório, teve por fundamento juízos de equidade e oportunidade, pelo que só produz efeitos para futuro.

A questão sub judice tem sido objecto de inúmeras decisões deste Supremo Tribunal, que, de modo uniforme e reiterado, tem considerado que, no caso de revogação de actos em relação aos quais se formou caso decidido ou resolvido, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo legal, esse acto, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro (artigo 145.º, n.º 1 do CPA), sem prejuízo da Administração lhe poder atribuir efeitos retroactivos, nos termos do n.º 3 do mesmo preceito, pois que a determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório se faz em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) e não da representação que dele tenha feito a Administração (cfr., entre outros, os acórdãos de 16 de Novembro de 1999, processo nº 44 987, de 14 de Dezembro de 1999, processo nº 45 399, de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839, de 26 de Janeiro de 2000, processo nº 44 877, de 27 de Janeiro de 2000, processo nº 44 883, de 2 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 031 e 45 208, de 3 de Fevereiro de 2000, processo nº 44 941, de 23 de Fevereiro de 2000, processos nºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1 de Março de 2000, processo nº 45 358, de 8 de Março de 2000, processos nºs 44 998 e 45 194, de 9 de Março de 2000, processo nº 44 999, de 14 de Março de 2000, processos nºs 44 844 e 44 989, de 15 de Março de 2000, processos n.º 44774, 44 865, 44 910, 45054, 45 149 e 45143, de 20 de Dezembro de 2 000, processo nº 45 149, de 14 de Fevereiro de 2 002, processo n.º 47 862, de 11 de Fevereiro de 2 003, processo nº 47 631, de 18 de Março de 2 004, processo nº 1 769/03 e de 3 de Maio de 2 004, processo nº 585/03).

Questão fulcral do thema decidendum é, assim, em face desta jurisprudência, a existência ou não de acto revogado que se tenha consolidado na ordem jurídica.

A recorrente não põe em causa essa consolidação, que, sendo, como foi referido, um pressuposto do acto impugnado, é de considerar verificado.

Assinala-se, ainda, a este propósito, que a recorrente, para além de a não pôr em causa, se comporta mesmo como a admitindo. Atente-se na sua referência a ela nas alegações do recurso jurisdicional (vd. fls 214), contra a qual esgrime que, tendo a administração considerado que o despacho revogado era ilegal, como considerou, se esgotou o seu poder discricionário, "ficando subordinada a critérios de estrita legalidade no plano da definição do caso concreto", pelo que o regime da revogação passou a ser o contemplado no n.º 2 do artigo 145.º do CPA.

Por outro lado, da matéria de facto apurada por imposição do acórdão deste STA de fls 138-146, que mandou ampliar a constante do acórdão do TCA de fls 82-104, que revogou, resulta que a recorrente, após ter requerido a promoção em causa em 2/4/90 e lhe ter sido indeferida essa promoção em 28/11/90, voltou a insistir nessa promoção, por requerimento de 8/2/95, que disse apresentar ao abrigo do artigo 9.º do CPA (que impõe o dever legal de decidir pretensão decidida há mais de dois anos) e na qual referiu esse indeferimento bem como os seus fundamentos (vd. fls 177-178 dos autos).

Impõe-se, assim, assentar na consolidação do referido despacho do DGCI de 28/11/90, por força da qual não assiste razão à recorrente, como resulta da posição jurisprudencial sustentada nos acórdão citados, que se passa a enunciar, transcrevendo-se, na parte útil, o acórdão de 3/5/2 004, proferido no recurso n.º 585/03, que tratou o assunto de modo profundo e rigoroso e com o qual se concorda inteiramente:

"Vejamos, a título de exemplo, a argumentação expendida no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839:
“Tal como se reconhece no acórdão recorrido, o aludido preceito do Código de Procedimento Administrativo [artigo 145º nº 2] fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em principio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.
Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento.
Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei.
Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos revogandos. Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se "convalidara", pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos.
Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.
Assim, a eventual ilegalidade, embora «sanada», no entender da Administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.
O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º."
Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.
É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código.
De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo. Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999).
Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos."
Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".
O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, "por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)".
Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido", sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a "revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)".
Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada", daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)" não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta ".

Em conformidade com o acabado de transcrever, com o que se concorda inteiramente, improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente.

3DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 11 de Maio de 2005. - António Madureira – (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.

22. O DIREITO:

Questão fulcral do thema decidendum é, assim, em face desta jurisprudência, a existência ou não de acto revogado que se tenha consolidado na ordem jurídica.

A recorrente não põe em causa essa consolidação, que, sendo, como foi referido, um pressuposto do acto impugnado, é de considerar verificado.

"Vejamos, a título de exemplo, a argumentação expendida no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839:

“Tal como se reconhece no acórdão recorrido, o aludido preceito do Código de Procedimento Administrativo [artigo 145º nº 2] fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em principio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.

Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento.

Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei.

Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos revogandos. Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se "convalidara", pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos.

Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.

Assim, a eventual ilegalidade, embora «sanada», no entender da Administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.

O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º."

Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.

É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo. Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999).

Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos."

Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, "por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)".

Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido", sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a "revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)".

Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada", daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)" não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta ".

Em conformidade com o acabado de transcrever, com o que se concorda inteiramente, improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente.

Texto

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso, para este Supremo Tribunal, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul - 1.ª Juízo Liquidatário - de 4/11/2 004, na parte em que negou provimento ao recurso contencioso por ela interposto do indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais relativo ao despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 28/2/98, que não atribuiu efeitos retroactivos a 25/10/89 ao seu reposicionamento na categoria de Liquidadora Tributária Principal. Apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões: A margem de livre apreciação do despacho do Sr. DGCI de 28/02/96, objecto do recurso hierárquico necessário, esgotou-se na opção quanto a manter ou revogar o acto ilegal, ainda que já consolidado na ordem jurídica. Resulta, pois, esgotado que estava o respectivo poder discricionário, ter a autoridade recorrida ficado subordinada a estritos critérios de legalidade no plano da definição do caso concreto, devendo em consequência, uma vez que se decidiu pela revogação do acto de integração no NSR de, entre outros, a ora recorrente, atribuir a esse reposicionamento efeitos retroactivos, tratando-se como se tratava de uma revogação anulatória (cfr. art. 145° n.° 2 do CPA ). O douto acórdão “a quo” ao não entender assim, considerando que a administração, admitindo embora a ilegalidade do acto anterior, ao decidir revogá-lo depois de este se encontrar consolidado, adoptou uma decisão que tem a natureza de acto revogatório por conveniência, cujo regime de revogabilidade é idêntico ao da revogabilidade dos actos válidos, violou, com todo o respeito, a lei aplicável segundo a qual a revogação tem efeito retroactivo quando se fundamenta na invalidade do acto revogado (cfr. art. 145° n.° 2 do CPA ). 1. 2. A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: - O douto acórdão entendeu e muito bem, ao despacho Director-Geral dos Impostos, de 1996/02/28, que ordenou o reposicionamento por reconhecer a ilegalidade do acto de integração anterior de alguns funcionários no NSR em índice mais favorável àquele em que tinham sido integrados mas sem efeitos retroactivos, é aplicável o regime de revogação dos actos válidos podendo-lhe ser dada, apenas, eficácia para o futuro. - Não concordar com esta sensata e sábia decisão é um puro contra-senso pois está-se perante um verdadeiro novo acto que, na prática e objectivamente, acabou por corrigir uma situação manifestamente injusta, apesar de consolidada na ordem jurídica. - O despacho acima referido teve, manifestamente, um conteúdo objectivamente favorável à situação da ora recorrente jurisdicional. - Ao contrário do entendido pela ora recorrente jurisdicional, não pode deixar de afirmar-se que o douto acórdão recorrido não violou qualquer norma legal e, muito menos como pretensamente se pretende, o n° 2 do art. 145° do CPA . 1. 3. O Ex.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 231, que se passa a transcrever: “O presente recurso vem interposto do acórdão do TCA constante de fls 186 a 201 que, após ter procedido à ampliação da matéria de facto provada em julgamento em obediência ao decidido por acórdão deste STA proferido a fls 138 a 146, alterou a decisão constante do acórdão do TCA de fls 82 a 102 na parte em que foram atribuídos efeitos retroactivos ao despacho de 28.02.1996 do Sr Director Geral das Contribuições e Impostos que ordenou o reposicionamento de carreiras em índice mais favorável, no qual se incluía a recorrente. Em causa no presente recurso está pois e apenas a questão de saber se ao reposicionamento de carreira da recorrente é ou não de atribuir efeitos retroactivos. Como resulta do teor dos sucessivos acórdãos nos autos proferidos, a referida questão está longe de alcançar a unanimidade na jurisprudência. Subscrevemos, todavia, a posição acolhida no acórdão recorrido porquanto se nos afigura que a atribuição de eficácia apenas para o futuro não viola qualquer princípio ou regra jurídica. Nestes termos, louvando-nos no sentido e nos argumentos constantes do acórdão de 03.04.2003 deste STA proferido no recurso n°45941, e que por razões de economia nos dispensamos de reproduzir, somos de parecer que o recurso não merece provimento. 4. Foram colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS: A matéria de facto dada como provada não foi impugnada, nem há fundamentos para a alterar oficiosamente, pelo que se dá por reproduzida ( art.º 713.º , n.º 6, do C.P.C .). Dela resulta, em síntese, com relevância para a única questão que se discute no presente recurso jurisdicional - atribuição de efeitos retroactivos, no aspecto remuneratório, à promoção da recorrente à categoria de Liquidadora Tributária Principal, reportados a 25/10/89 - que: a recorrente requereu essa promoção ao Director-Geral das Contribuições e Impostos em 2/4/90; a sua pretensão foi indeferida por despacho desse Director-Geral de 28/11/90; a recorrente voltou a insistir na sua pretensão através de requerimento de 8/2/95, no qual deu conta do indeferimento do requerimento de 2/4/90, tendo, por despacho de 28/2/96, o Director-Geral reconhecido o direito de promoção à recorrente a partir de 25/10/89, mas não lhe atribuindo efeitos retroactivos no aspecto remuneratório; deste despacho interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que o não decidiu, pelo que foi considerado tacitamente indeferido, sendo esse indeferimento tácito o objecto do recurso contencioso. 2. O DIREITO: A única questão que se discute no presente recurso jurisdicional é, conforme já foi referido, a da atribuição de efeitos retroactivos, no aspecto remuneratório, à promoção da recorrente à categoria de Liquidadora Tributária Principal, reportados a 25/10/89, data da promoção, ou à data do acto revogatório do acto que havia indeferido essa promoção. A recorrente defende que esses efeitos se devem reportar à data da promoção, pois que, tendo a administração considerado que o despacho revogado era ilegal, como considerou, se esgotou o seu poder discricionário, "ficando subordinada a critérios de estrita legalidade no plano da definição do caso concreto", pelo que o regime da revogação passou a ser o contemplado no n.º 2 do artigo 145.º do CPA . Por sua vez, a autoridade recorrida defende que sobre o despacho de 28/11/90 do DGCI (que indeferiu a promoção da recorrente com efeitos a contar de 25/10/89), se constituiu caso decidido ou caso resolvido e que, por via disso, a revogação efectuada pelo despacho do DGCI de 28/2/96 (mantido pelo indeferimento tácito impugnado), que lhe reconheceu o direito à promoção a partir de 25/10/89, mas sem efeitos retroactivos a essa data, no aspecto remuneratório, teve por fundamento juízos de equidade e oportunidade, pelo que só produz efeitos para futuro. A questão sub judice tem sido objecto de inúmeras decisões deste Supremo Tribunal, que, de modo uniforme e reiterado, tem considerado que, no caso de revogação de actos em relação aos quais se formou caso decidido ou resolvido, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo legal, esse acto, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro ( artigo 145.º , n.º 1 do CPA ), sem prejuízo da Administração lhe poder atribuir efeitos retroactivos, nos termos do n.º 3 do mesmo preceito, pois que a determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório se faz em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) e não da representação que dele tenha feito a Administração (cfr., entre outros, os acórdãos de 16 de Novembro de 1999, processo nº 44 987, de 14 de Dezembro de 1999, processo nº 45 399, de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839, de 26 de Janeiro de 2000, processo nº 44 877, de 27 de Janeiro de 2000, processo nº 44 883, de 2 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 031 e 45 208, de 3 de Fevereiro de 2000, processo nº 44 941, de 23 de Fevereiro de 2000, processos nºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1 de Março de 2000, processo nº 45 358, de 8 de Março de 2000, processos nºs 44 998 e 45 194, de 9 de Março de 2000, processo nº 44 999, de 14 de Março de 2000, processos nºs 44 844 e 44 989, de 15 de Março de 2000, processos n.º 44774, 44 865, 44 910, 45054, 45 149 e 45143, de 20 de Dezembro de 2 000, processo nº 45 149, de 14 de Fevereiro de 2 002, processo n.º 47 862, de 11 de Fevereiro de 2 003, processo nº 47 631, de 18 de Março de 2 004, processo nº 1 769/03 e de 3 de Maio de 2 004, processo nº 585/03). Questão fulcral do thema decidendum é, assim, em face desta jurisprudência, a existência ou não de acto revogado que se tenha consolidado na ordem jurídica. A recorrente não põe em causa essa consolidação, que, sendo, como foi referido, um pressuposto do acto impugnado, é de considerar verificado. Assinala-se, ainda, a este propósito, que a recorrente, para além de a não pôr em causa, se comporta mesmo como a admitindo. Atente-se na sua referência a ela nas alegações do recurso jurisdicional (vd. fls 214), contra a qual esgrime que, tendo a administração considerado que o despacho revogado era ilegal, como considerou, se esgotou o seu poder discricionário, "ficando subordinada a critérios de estrita legalidade no plano da definição do caso concreto", pelo que o regime da revogação passou a ser o contemplado no n.º 2 do artigo 145.º do CPA . Por outro lado, da matéria de facto apurada por imposição do acórdão deste STA de fls 138-146, que mandou ampliar a constante do acórdão do TCA de fls 82-104, que revogou, resulta que a recorrente, após ter requerido a promoção em causa em 2/4/90 e lhe ter sido indeferida essa promoção em 28/11/90, voltou a insistir nessa promoção, por requerimento de 8/2/95, que disse apresentar ao abrigo do artigo 9.º do CPA (que impõe o dever legal de decidir pretensão decidida há mais de dois anos) e na qual referiu esse indeferimento bem como os seus fundamentos (vd. fls 177-178 dos autos). Impõe-se, assim, assentar na consolidação do referido despacho do DGCI de 28/11/90, por força da qual não assiste razão à recorrente, como resulta da posição jurisprudencial sustentada nos acórdão citados, que se passa a enunciar, transcrevendo-se, na parte útil, o acórdão de 3/5/2 004, proferido no recurso n.º 585/03, que tratou o assunto de modo profundo e rigoroso e com o qual se concorda inteiramente: "Vejamos, a título de exemplo, a argumentação expendida no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839: “Tal como se reconhece no acórdão recorrido, o aludido preceito do Código de Procedimento Administrativo [artigo 145º nº 2] fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em principio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo. Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento. Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei. Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos revogandos. Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se "convalidara", pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos. Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado. Assim, a eventual ilegalidade, embora «sanada», no entender da Administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade. O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º ." Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo , a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º , nº 1, do Código do Procedimento Administrativo . É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código. De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo. Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida. Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999). Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos." Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal". O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, "por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)". Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido", sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a "revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)". Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada", daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo ( artigo 145º , nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo )" não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta ". Em conformidade com o acabado de transcrever, com o que se concorda inteiramente, improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 11 de Maio de 2005. - António Madureira – (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.