IIO DIREITO.
O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAC de Lisboa que, com fundamento no incumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA e na falta da fundamentação devida, anulou o despacho do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Lisboa que excluiu o Recorrido do processo de realojamento que aquela autarquia levou a efeito aquando da demolição de um conjunto de barracas onde este alegava ter residência.
A CM de Lisboa não se conforma com esta decisão já que entende que, por um lado, o despacho recorrido estava suficientemente fundamentado e, por outro, que ocorria uma situação de dispensabilidade da audiência prévia.
Vejamos, pois, começando-se pela questão de saber se o acto impugnado está devidamente fundamentado.
1. A fundamentação é, como a jurisprudência e a doutrina têm repetidamente afirmado, um requisito formal do acto que varia em função do seu tipo legal, a qual se destina a responder às necessidades de esclarecimento do seu destinatário.
Deste modo, pode afirmar-se que o acto está fundamentado sempre que o seu destinatário fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram, isto é, sempre que o mesmo exponha com suficiência e clareza as razões de facto e de direito que conduziram à sua prática, revelando desse modo o seu iter cognoscitivo e valorativo, por forma a que o interessado, se o quiser, o possa impugnar com o necessário esclarecimento. Daí que também se venha dizendo que se pode concluir que o acto está fundamentado quando o teor da petição de recurso evidencia que o recorrente conhece bem as razões que o determinaram Neste sentido veja-se M. Caetano, “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470, e, entre muitos outros, os Acórdãos da Secção Administrativa do STA de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369)..– Vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT.
Ao que acresce que a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – art.º 125º do CPA.
1. 1. No caso dos autos o que está em causa é saber se o despacho do Sr. Vereador do Pelouro da Habitação da CM de Lisboa, que excluiu o Recorrente contencioso do realojamento numa casa camarária aquando da demolição da barraca onde este alegadamente residia, está, ou não, devidamente fundamentado.
A sentença respondeu negativamente a esta interrogação e justificou essa resposta dizendo que a afirmação - constante daquele despacho - relativa à falta de residência do Recorrente na barraca que iria ser demolida era insuficiente e “teria de ser mais e melhor demonstrada, atenta, designadamente, a contradição de elementos instrutórios, tanto mais que o simples facto de ser visto diversas vezes no prédio da então namorada/companheira, não demonstra, só por si, que aí residisse.” Para além disso o acto recorrido era “completamente omisso quanto às razões de direito” que o motivaram.
Havia, pois, que concluir que “do acto recorrido não constavam todos os elementos de facto e de direito que permitiam conhecer a motivação do acto” o que equivalia a falta de fundamentação.
Mas não tem razão.
1.2. Com efeito, o acto recorrido foi uma declaração de concordância com a proposta que o precedia onde se identificavam as pessoas que viviam com carácter de permanência na barraca n.º ... da ... e onde se afirmava que o Recorrente “e a companheira C... a não residem na barraca mas sim na Zona ..., na Rua ..., lote ... – ..., casa dos pais da Ângela e onde esta é coabitante e autorizada a residir”. E daí que tivesse proposto “a exclusão do direito ao realojamento de A... e respectiva companheira pelos fundamentos atrás expostos.” Ou seja, o acto recorrido - assumindo a justificação da proposta que o precedia e, portanto, incorporando as razões nela indicadas – foi muito claro ao mencionar que o Recorrente não tinha direito ao realojamento numa casa da autarquia porque não residia na barraca que iria ser demolida.
Deste modo, o Recorrente ao ser notificado do acto impugnado pôde ficar a saber, com clareza e suficiência, que a Câmara entendia que o mesmo não tinha direito ao realojamento porque o mesmo não tinha residência na barraca que iria ser demolida e, ao invés, residir com a sua companheira numa outra casa e num outro local. Ou seja, o despacho recorrido informou o Recorrente das razões que estiveram na génese do indeferimento da sua pretensão permitindo-lhe que o pudesse impugnar com o necessário esclarecimento. Dito de outro modo, o despacho recorrido está devidamente fundamentado.
Saber se tais razões correspondiam à realidade é questão que não tem a ver com a fundamentação mas sim com os pressupostos de facto da decisão e, por isso, a falta dessa correspondência não constitui vício relacionado com aquela formalidade.
Por outro lado - e ao contrário do suposto na sentença recorrida - tendo-se em conta que as razões que determinaram o acto impugnado foram apenas de facto não havia que invocar razões de direito para a sua prolação.
É, assim, improcedente a alegação de que o despacho recorrido não estava devidamente fundamentado e, por isso, a mesma não podia justificar a sua anulação.
Será que, como a CM de Lisboa sustenta, a sentença também errou quando anulou o acto impugnado por ele ter sido praticado com violação do direito de audiência?
Vejamos.
2. Prescreve o n.º 1 do art.º 100.º do CPA que “concluída a instrução, e salvo o disposto no art.º 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
Esta disposição - conforme a jurisprudência e a doutrina vêm afirmando - constitui não só uma manifestação do princípio do contraditório como também um princípio estruturante da actividade administrativa, pois é através dela que se dá a "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267.º/ 5 da CRP)” e, dessa forma, se permite ao destinatário do acto participar e influenciar a formação da vontade da Administração. E, porque assim, o seu cumprimento constitui uma importante garantia de defesa o que tem como consequência que a mesma seja considerada uma formalidade essencial (vd. art.ºs 100.º e seg.s do CPA) Vd. a este propósito S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383 e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pg. 192 e segs. e, sem preocupação exaustiva, os Acórdãos deste STA de 18/5/00 (rec. 45.736), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 17/1/02 (rec. 46.482), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) e de 25/9/03 (rec. 47.953).
Daí que a violação do direito de audiência determine a ilegalidade do acto final – atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais - a qual é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (art. 135º do CPA).
Todavia, e apesar da sua importância, esta formalidade não deixa de ser instrumental e, por isso, em certos casos, pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte vício invalidante do acto.
Tal acontecerá não só nos casos previstos no art.º 103 do CPA mas também naqueles “em que apesar de não se ter concedido o direito de audiência o interessado, por sua livre iniciativa, depois de concluída a instrução, vem ao processo administrativo tomar posição quanto às questões a resolver e, isto, ainda assim, apenas se o particular tivesse tido acesso aos elementos coligidos no procedimento para melhor preparar a sua tomada de posição” Idem, pag. 385., e nos casos em que, estando em causa uma actividade vinculada, a Administração concluiu que a decisão não pode ser outra que não aquela que irá tomar Vd. Acórdão desta Secção de 26/6/97, Rec. n.º 39.792..
O que quer dizer que a degradação da formalidade prevista no art.º 100.º do CPA em formalidade não essencial ocorrerá sempre que a intervenção do interessado possa comprometer a utilidade da decisão ou se tenha tornado desnecessária, seja porque o contraditório já está assegurado seja porque, independentemente da sua intervenção e das posições que o mesmo possa tomar, a decisão da Administração só pode ser uma.
3 Ora, no caso dos autos, inexiste razão para que a mencionada formalidade fosse dispensada.
Desde logo porque - ao invés do que a Recorrente parece sugerir - não se estava perante uma decisão urgente ou uma decisão cuja execução ou utilidade pudesse ser comprometida pela realização da audiência prévia.
Depois, porque a audição do Recorrente contencioso em declarações – também invocada - só ocorreu após ter sido praticado o acto impugnado e, sendo assim, essa audição é irrelevante para este efeito.
Finalmente, porque, atenta a divergência sobre a realidade factual entre a Câmara e o Recorrente contencioso, essa audiência era essencial.
Deste modo, inexistindo razões que justificassem a dispensa desta formalidade, o seu incumprimento constitui irregularidade determinante da ilegalidade do acto recorrido. O que significa que, nesta matéria, a sentença recorrida não merece censura.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em, pelas razões acima expostas, negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, atenta a isenção da Recorrente.
Lisboa, 29 de Janeiro de 2009. – Alberto Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.
