0651/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação, que varia em função do tipo legal de acto, visa responder às necessidades de esclarecimento do seu destinatário, procurando-se através dela informá-lo do seu itinerário cognoscitivo e valorativo por forma a dar-lhe a conhecer as razões que estiveram na sua génese.

II- A fundamentação, não necessitando de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que determinaram o acto, implica uma exposição suficientemente esclarecedora de tais razões de modo a que o seu destinatário fique ciente porque se decidiu num sentido e não noutro.

III- O direito de audiência constitui uma manifestação do princípio do contraditório pois que, dessa forma, se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado. E, porque assim, e porque a mesma constituiu uma formalidade essencial a violação da referida norma procedimental ou a sua incorrecta realização tem como consequência normal a ilegalidade do próprio acto final e a sua consequente anulabilidade.

IV- Todavia, nem sempre assim acontece pois, em certos casos, a lei dispensa o seu cumprimento (vd. art.º 103.º do CPA e 2 e 3 do art.º 60.º da LGT) e, noutros, a mesma pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte ilegalidade determinante da anulação do acto.

A. .. intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Vereador do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal de Lisboa, de 13/08/97, que o excluiu do realojamento, alegando que o mesmo estava inquinado por vícios de forma - incumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA, notificação irregular e falta de fundamentação - e de violação de lei – violação do princípio da igualdade.

Com sucesso já que, por sentença de 18/07/2007, o recurso foi provido e o acto impugnado anulado.

Inconformada, a Autoridade Recorrida interpôs o presente recurso que rematou do seguinte modo:

I. Salvo o devido respeito, falece a argumentação expendida na douta decisão proferida pelo Mmo Juiz "a quo", nos termos da qual, determinou a anulação do acto recorrido, com base, quer na omissão da audiência do interessado, quer na insuficiência da fundamentação do acto posto em crise.

II. Quanto ao primeiro fundamento invocado, cumpre realçar, que relativamente à alegada omissão da formalidade prevista no art.° 100° e seguintes do CPA, não se afigura legítimo concluir pela indispensabilidade absoluta dessa formalidade, na medida em que a própria lei em certos casos a exclui e em outros permite que dela se prescinda, conforme o art.° 103° do Código do Procedimento Administrativo.

III. Aliás, a omissão injustificada dessa formalidade - que no caso vertente não se verificou - configura-se como um mero vício de procedimento susceptível de inquinar o acto final, mas causador de mera anulabilidade, mas para que tal efeito operasse, salvo o devido respeito, no caso vertente, sempre se deveria ter por suprida a formalidade prevista no art.° 100° do CPA, dado que o recorrente foi ouvido em auto de declarações, conforme consta dos autos.

IV. Ao verificar que o ora Agravado não habitava no fogo municipal, bem andou a autoridade recorrida ao prolatar o acto recorrido, com a fundamentação de facto e de direito nele contido, conforme Parecer Final do Digníssimo Ministério Público, em que nos louvamos e que damos por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais.

V. De acordo com o exposto, salvo o devido respeito que é muito, falece a conclusão aduzida na douta sentença recorrida da falta de audiência do interessado.

VI. Por outro lado, com a devida vénia, não podemos deixar de discordar do segundo fundamento aduzido na douta sentença recorrida, que determinou a anulação do acto sindicado, também por o mesmo se encontrar "(...) ferido de vício de forma, por falta de fundamentação. "

VII. Com efeito, no caso "sub judice" foi dado conhecimento ao então Recorrente de todos os elementos do acto praticado, através da respectiva notificação, conforme se alcança claramente do referido ofício n.° 2061/DGP/97, sendo certo que a notificação ultimada incluiu a integral fundamentação de facto e de direito do acto em causa.

VIII. Assim, o acto recorrido foi exarado na informação 1125/DGP/97, tendo-se fundado na falta de requisitos essenciais para ser titular de um fogo municipal, nomeadamente na circunstância de a recorrente não necessitar do fogo municipal, atento que ficou provado que o mesmo é possuidor de alternativa habitacional.

IX. Ora, ao contrário do que se entrevê do teor da sentença recorrida, o ora Agravado, no recurso então interposto, demonstra indubitavelmente que ficou a conhecer o processo lógico, teleológico e axiológico do acto administrativo em causa (existe abundante jurisprudência neste sentido, nomeadamente o acórdão do STA proferido no recurso n.º 22568, bem como acórdão de 90.02.06 in AD n.° 341 pág. 680, acórdão de 10.01.89 in AD n.° 339 pág. 1303), não merecendo, ao invés do defendido na douta sentença recorrida, qualquer censura a actuação do Agravante.

X. Finalmente, resta referir, que como anteriormente se demonstrou, o Agravante, não violou qualquer das disposições constitucionais referidas pelo ora Agravado, pautando- se a sua actuação por critérios de imparcialidade.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1) Em 12 de Agosto de 1997, a Chefe de Divisão de Gestão Patrimonial da Câmara Municipal de Lisboa despacha: "... proponho o realojamento do Sr. B... e respectivo agregado e a exclusão do direito a realojamento de A... o e respectiva Companheira...". (Cfr. fls. 109 v PA);

2) Sobre a informação referida no precedente facto despacha em 13 de Agosto de 1997, o Vereador do Pelouro da Habitação da CML: "Concordo". (Cfr. fls. 109 v PA);

3) A Câmara Municipal de Lisboa envia a C... o ofício n.º 2061/DGP/97 em 18 de Agosto de 1997, no qual se refere, designadamente:

"Por Despacho do Ex.mo Sr. Vereador do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal de Lisboa, exarado em 97/08/13 na Informação n.° 1125/DGP/97 ... foi decidido:

Excluir V. Ex.ª e o Sr. A... do realojamento, com o fundamento no facto de não residirem no n.°... da ... tendo habitação alternativa na Zona ... - Rua ..., Lote ... local onde a D.ª C... é coabitante autorizada." (Cfr. fls. 23 Proc.º);

4) Em 21 de Agosto de 1997, a Junta de Freguesia de Marvila atesta que o aqui Recorrente "reside nesta freguesia desde 3-8-1992 em ..., nº ... ." (Cfr. fls. 11 Proc.º).

5) Em 27 de Agosto de 1997, o aqui Recorrente apresenta Reclamação do indeferimento do seu realojamento, requerendo a reapreciação. (Cfr. fls. 87 PA);

6) Em 15 de Outubro de 1997, o Vereador do Pelouro da Habitação da CML profere o seguinte despacho, sobre informação da Divisão de Gestão Patrimonial: "Concordo. Indefiro a reclamação. Proceda-se à desocupação e demolição da barraca.". (Cfr. 87v PA);

7) Em 10 de Outubro de 1997 a Policia Municipal elaborou Informação na qual se refere que o aqui Recorrente "reside na ..., na barraca n.° ... e desloca-se com frequência à residência acima referida porque namora com a C.... No local, contactei com vários moradores do mesmo lote e todos afirmam que efectivamente o ... o é visto com frequência no prédio, nomeadamente nas escadas na companhia da C..., mas ninguém confirmou que ali tenha residência." (Cfr. fls. 92 PA);

8) O presente Recurso foi intentado junto do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, em 26 de Agosto de 1997. (Cfr. fls. 2 Proc.º).

II. O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAC de Lisboa que, com fundamento no incumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA e na falta da fundamentação devida, anulou o despacho do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Lisboa que excluiu o Recorrido do processo de realojamento que aquela autarquia levou a efeito aquando da demolição de um conjunto de barracas onde este alegava ter residência.

A CM de Lisboa não se conforma com esta decisão já que entende que, por um lado, o despacho recorrido estava suficientemente fundamentado e, por outro, que ocorria uma situação de dispensabilidade da audiência prévia.

Vejamos, pois, começando-se pela questão de saber se o acto impugnado está devidamente fundamentado.

1. A fundamentação é, como a jurisprudência e a doutrina têm repetidamente afirmado, um requisito formal do acto que varia em função do seu tipo legal, a qual se destina a responder às necessidades de esclarecimento do seu destinatário.

Deste modo, pode afirmar-se que o acto está fundamentado sempre que o seu destinatário fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram, isto é, sempre que o mesmo exponha com suficiência e clareza as razões de facto e de direito que conduziram à sua prática, revelando desse modo o seu iter cognoscitivo e valorativo, por forma a que o interessado, se o quiser, o possa impugnar com o necessário esclarecimento. Daí que também se venha dizendo que se pode concluir que o acto está fundamentado quando o teor da petição de recurso evidencia que o recorrente conhece bem as razões que o determinaram Neste sentido veja-se M. Caetano, “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470, e, entre muitos outros, os Acórdãos da Secção Administrativa do STA de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369)..– Vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT.

Ao que acresce que a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – art.º 125º do CPA.

1. 1. No caso dos autos o que está em causa é saber se o despacho do Sr. Vereador do Pelouro da Habitação da CM de Lisboa, que excluiu o Recorrente contencioso do realojamento numa casa camarária aquando da demolição da barraca onde este alegadamente residia, está, ou não, devidamente fundamentado.

A sentença respondeu negativamente a esta interrogação e justificou essa resposta dizendo que a afirmação - constante daquele despacho - relativa à falta de residência do Recorrente na barraca que iria ser demolida era insuficiente e “teria de ser mais e melhor demonstrada, atenta, designadamente, a contradição de elementos instrutórios, tanto mais que o simples facto de ser visto diversas vezes no prédio da então namorada/companheira, não demonstra, só por si, que aí residisse.” Para além disso o acto recorrido era “completamente omisso quanto às razões de direito” que o motivaram.

Havia, pois, que concluir que “do acto recorrido não constavam todos os elementos de facto e de direito que permitiam conhecer a motivação do acto” o que equivalia a falta de fundamentação.

Mas não tem razão.

1.2. Com efeito, o acto recorrido foi uma declaração de concordância com a proposta que o precedia onde se identificavam as pessoas que viviam com carácter de permanência na barraca n.º ... da ... e onde se afirmava que o Recorrente “e a companheira C... a não residem na barraca mas sim na Zona ..., na Rua ..., lote ... – ..., casa dos pais da Ângela e onde esta é coabitante e autorizada a residir”. E daí que tivesse proposto “a exclusão do direito ao realojamento de A... e respectiva companheira pelos fundamentos atrás expostos.” Ou seja, o acto recorrido - assumindo a justificação da proposta que o precedia e, portanto, incorporando as razões nela indicadas – foi muito claro ao mencionar que o Recorrente não tinha direito ao realojamento numa casa da autarquia porque não residia na barraca que iria ser demolida.

Deste modo, o Recorrente ao ser notificado do acto impugnado pôde ficar a saber, com clareza e suficiência, que a Câmara entendia que o mesmo não tinha direito ao realojamento porque o mesmo não tinha residência na barraca que iria ser demolida e, ao invés, residir com a sua companheira numa outra casa e num outro local. Ou seja, o despacho recorrido informou o Recorrente das razões que estiveram na génese do indeferimento da sua pretensão permitindo-lhe que o pudesse impugnar com o necessário esclarecimento. Dito de outro modo, o despacho recorrido está devidamente fundamentado.

Saber se tais razões correspondiam à realidade é questão que não tem a ver com a fundamentação mas sim com os pressupostos de facto da decisão e, por isso, a falta dessa correspondência não constitui vício relacionado com aquela formalidade.

Por outro lado - e ao contrário do suposto na sentença recorrida - tendo-se em conta que as razões que determinaram o acto impugnado foram apenas de facto não havia que invocar razões de direito para a sua prolação.

É, assim, improcedente a alegação de que o despacho recorrido não estava devidamente fundamentado e, por isso, a mesma não podia justificar a sua anulação.

Será que, como a CM de Lisboa sustenta, a sentença também errou quando anulou o acto impugnado por ele ter sido praticado com violação do direito de audiência?

Vejamos.

2. Prescreve o n.º 1 do art.º 100.º do CPA que “concluída a instrução, e salvo o disposto no art.º 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”

Esta disposição - conforme a jurisprudência e a doutrina vêm afirmando - constitui não só uma manifestação do princípio do contraditório como também um princípio estruturante da actividade administrativa, pois é através dela que se dá a "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267.º/ 5 da CRP)” e, dessa forma, se permite ao destinatário do acto participar e influenciar a formação da vontade da Administração. E, porque assim, o seu cumprimento constitui uma importante garantia de defesa o que tem como consequência que a mesma seja considerada uma formalidade essencial (vd. art.ºs 100.º e seg.s do CPA) Vd. a este propósito S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383 e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pg. 192 e segs. e, sem preocupação exaustiva, os Acórdãos deste STA de 18/5/00 (rec. 45.736), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 17/1/02 (rec. 46.482), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) e de 25/9/03 (rec. 47.953).

Daí que a violação do direito de audiência determine a ilegalidade do acto final – atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais - a qual é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (art. 135º do CPA).

Todavia, e apesar da sua importância, esta formalidade não deixa de ser instrumental e, por isso, em certos casos, pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte vício invalidante do acto.

Tal acontecerá não só nos casos previstos no art.º 103 do CPA mas também naqueles “em que apesar de não se ter concedido o direito de audiência o interessado, por sua livre iniciativa, depois de concluída a instrução, vem ao processo administrativo tomar posição quanto às questões a resolver e, isto, ainda assim, apenas se o particular tivesse tido acesso aos elementos coligidos no procedimento para melhor preparar a sua tomada de posição” Idem, pag. 385., e nos casos em que, estando em causa uma actividade vinculada, a Administração concluiu que a decisão não pode ser outra que não aquela que irá tomar Vd. Acórdão desta Secção de 26/6/97, Rec. n.º 39.792

O que quer dizer que a degradação da formalidade prevista no art.º 100.º do CPA em formalidade não essencial ocorrerá sempre que a intervenção do interessado possa comprometer a utilidade da decisão ou se tenha tornado desnecessária, seja porque o contraditório já está assegurado seja porque, independentemente da sua intervenção e das posições que o mesmo possa tomar, a decisão da Administração só pode ser uma.

3. Ora, no caso dos autos, inexiste razão para que a mencionada formalidade fosse dispensada.

Desde logo porque - ao invés do que a Recorrente parece sugerir - não se estava perante uma decisão urgente ou uma decisão cuja execução ou utilidade pudesse ser comprometida pela realização da audiência prévia.

Depois, porque a audição do Recorrente contencioso em declarações – também invocada - só ocorreu após ter sido praticado o acto impugnado e, sendo assim, essa audição é irrelevante para este efeito.

Finalmente, porque, atenta a divergência sobre a realidade factual entre a Câmara e o Recorrente contencioso, essa audiência era essencial.

Deste modo, inexistindo razões que justificassem a dispensa desta formalidade, o seu incumprimento constitui irregularidade determinante da ilegalidade do acto recorrido. O que significa que, nesta matéria, a sentença recorrida não merece censura.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em, pelas razões acima expostas, negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Sem custas, atenta a isenção da Recorrente.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2009. – Alberto Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.