Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A... , casado, odontologista, residente na Rua ..., nº, Guimarães, requereu a suspensão de eficácia do despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde (doravante, SEAMA), de 22/10/2002 que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais creditados e não creditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99, de 27/1 (com a redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 16/2).
Para tanto alega que a execução do acto lhe causa prejuízos irreparáveis, a suspensão do mesmo não determina qualquer lesão do interesse público e, finalmente, não há indícios de ilegalidade na interposição do recurso contencioso do mesmo acto.
Na sua resposta o Sr. SEAMA defende que o pedido de suspensão deve ser rejeitado por se tratar de um acto de conteúdo negativo, e a assim não se entender, o mesmo deve ser indeferido, por falta do requisito exigido na al.b) do artº 76º da LPTA.
Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“A suspensão de eficácia do acto administrativo depende da verificação cumulativa dos requisitos das alíneas a), b) e c) do nº 1 do artº 76º da LPTA.
A meu ver, concorrem no caso sub judice os requisitos das als. a) e c) da norma mencionada.
Na verdade, importando a execução do acto suspendendo a cessação da actividade profissional que o requerente vem exercendo, como odontologista, trata-se de caso paradigmático do preenchimento do conceito de prejuízo de difícil reparação requerido na al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA, já que dá origem a prejuízos de avaliação pecuniária incerta (lucros cessantes) e irreversíveis (perda de clientela).
Não se evidenciam, por outro lado, indícios de ilegal interposição do recurso (al.c)).
Afigura-se, no entanto, que falta o requisito negativo da al. b) da norma mencionada.
Na verdade, causaria grave prejuízo para o interesse público suspender a eficácia de acto que considerou não estar suficientemente comprovado o exercício da actividade de prática dentária pelo período de tempo julgado necessário pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia para acreditação de profissionais «de forma que possam obter as respectivas carteiras profissionais e demais condições de exercício legal da profissão» (artº 5º al.a) da Lei nº 4/99 de 27/1).
Tratando-se de actividade profissional no âmbito da saúde pública para cujo exercício se não requer curso específico ou prestação de provas, mas apenas experiência prolongada da profissão «com actividade pública» e carga horária máxima de formação profissional em saúde oral, a prova insuficiente da posse dessa experiência prolongada gera dúvida e insegurança quanto à qualificação dos serviços prestados pelo profissional em questão, situação gravemente lesiva do interesse público da confiança nos cuidados prestados por profissionais da saúde.
Pelo exposto, no meu parecer, deverá ser indeferido o pedido”.
Vêm os autos à conferência sem vistos.
Resultam dos autos os seguintes factos:
1A...a profissão de odontologista;
2-O Sr. SEAMA homologou, por despacho de 22/10/2002, as listas definitivas elaboradas pelo Conselho de Ética e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99, de 27/1 (redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 16/2);
3-O ora requerente, pelo despacho acima referido, não foi acreditado.
Tendo por base estes factos passamos a conhecer do pedido.
Na sua resposta a entidade requerida entende que o acto administrativo cuja suspensão vem requerida tem natureza negativa, pelo que o pedido de suspensão de eficácia deve ser rejeitado.
Um acto administrativo de conteúdo negativo caracteriza-se por deixar inalterada a situação jurídica anterior à sua prática e são por isso insusceptíveis de suspensão de eficácia (Acs. do STA de 12/3/1996-rec. nº 39 786, de 24/10/1996-rec. nº 41 029-A e de 13/5/1998-rec. nº 43 656).
Há, assim, que indagar se o acto que não acreditou o requerente para o exercício de funções de odontologista deixou inalterada a sua situação jurídica anterior à data do mesmo.
Até à prática do acto o mesmo não estava acreditado para exercício da profissão de odontologista e assim continuou após a prática do mesmo.
Todavia, e como este Supremo Tribunal já decidiu “em matéria de suspensão de eficácia de actos de conteúdo negativo, há que distinguir entre os actos negativos propriamente ditos e os «actos aparentemente negativos» ou «actos negativos com efeitos positivos», designadamente quando a eles está associado um efeito secundário ou acessório, ablativo de bem jurídico preexistente, sendo sustentável a admissibilidade da suspensão de eficácia de actos deste segundo tipo; com efeito, com o eventual decretamento da suspensão de eficácia deste tipo de actos, não estão os tribunais a substituir-se à Administração, pois a suspensão traduzir-se-á apenas na paralisação, a título provisório, dos efeitos ablativos do acto negativo, tratando-se de um provisório «congelamento» da situação, de uma conservação da res integra, como é típico das medidas cautelares, visando assegurar que a sentença de mérito a proferir possa ter eficácia prática” (Ac. de 30/10/1997-rec. nº 42 790).
Ora o acto que não acreditou o requerente para o exercício das funções de odontologista tem como efeito secundário ou acessório não lhe permitir o exercício daquelas funções, pois que para tal o julgou não detentor dos requisitos legais.
Portanto, o requerente com a prática do acto que o não acreditou, se, por um lado, a sua situação ficou inalterada (ficou sem a referida acreditação), por outro, foi em muito alterada, por não poder continuar a exercer a profissão de odontologista, o que até àquele momento pudera, publicamente e sem qualquer impedimento.
De acordo com o exposto, não se pode configurar o acto cuja suspensão vem requerida, como sendo um acto só de conteúdo negativo, pelo que a sua suspensão pode ser decretada se se verificarem os pressupostos legais para o efeito.
Para a concessão do pedido de suspensão de eficácia de um acto administrativo necessária se torna a verificação cumulativa dos três requisitos previstos no artº 76º nº 1 da LPTA, a saber: a) que a execução do acto cause prejuízos irreparáveis para o requerente; b) que da suspensão não resultem grave lesão do interesse público, e; c) que não haja fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso contencioso.
Refira-se que para o deferimento do pedido de suspensão de eficácia de um acto administrativo a verificação destes requisitos tem de ser cumulativa.
Analisemos o requisito da alínea a) daquele preceito: prejuízos irreparáveis.
Os prejuízos relevantes para a suspensão de eficácia serão qualificáveis de difícil reparação quando se apresentem de avaliação pecuniária imprecisa, imperfeita ou duvidosa e portanto, dificilmente indemnizáveis, por não ser possível o seu cálculo com a necessária exactidão ou mesmo pela irreversabilidade de situações e danos cuja compensação poderá sempre ser desajustada (Ac. do STA de 11/6/1996-rec. nº 40 409 e de 19/12/2001-rec. nº48 167).
Alega o requerente, para este efeito, que a execução do acto implicaria a paralisação de toda a actividade profissional, com a consequência de perda de clientela e prejuízos imensuráveis, além de perda de prestígio e imagem.
Não há dúvida que exercendo o requerente uma actividade liberal, a paralisação lhe acarretaria prejuízos inquantificáveis. Efectivamente, a clientela deslocar-se-ia para outros profissionais, o que acarretaria efectivamente perdas imensuráveis, dado que não se sabe quantos voltariam se o acto administrativo fosse anulado, nem o número de utentes é fixo, para se poder fixar o quantitativo pecuniário que o requerente deixou de realizar com a paralisação da sua actividade (Ac. do STA de 20/6/1996-rec. nº 40 455).
Verifica-se, deste modo, o requisito enunciado na al.a) do nº 1 do artº 76º da LPTA.
O requisito que a al.b) daquele mesmo nº 1 enuncia é que a suspensão não determine grave lesão para o interesse público.
Cabe apurar se a continuação do exercício das funções de odontologista pelo requerente lesa o interesse público?
O interesse público é o que está ligado à saúde pública, ou seja, o que está ligado aos valores da segurança, confiança, responsabilidade e qualidade de todo e qualquer acto relacionado com o exercício da profissão de odontologista.
Sucede que a requerente até ao presente exerceu as funções de odontologista, de uma forma pública e sem qualquer impedimento, não tendo sido alegado que tenha alguma vez posto em causa aqueles valores e, consequentemente, violado o interesse público correlacionado com o exercício de tal actividade.
Assim, a continuação da actividade de odontologista pelo requerente não lesa o interesse público em causa.
Verifica-se, assim, também este requisito.
Finalmente, o terceiro e último requisito (al.c) do nº 1 do artº 76º da LPTA) é o de que não haja fortes indícios de ilegalidade na interposição de recurso.
Estes indícios de ilegalidade referem-se aos pressupostos processuais para a interposição do recurso contencioso e não com o mérito do mesmo recurso.
Numa análise necessariamente compatível com a natureza deste processo, não se mostram quaisquer indícios donde resulta a ilegalidade na interposição de tal recurso.
Em concordância com tudo o exposto, verificando-se todos os requisitos legalmente exigidos, defere-se o presente pedido de suspensão de eficácia.
Sem custas.
Lisboa, 25 de Fevereiro de 2003.
Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier (voto a decisão, embora com dúvidas quanto à suficiência da alegação e prova indiciária oferecida pelo requerente – cf. artº 59º do p.i. e docs. de fls. 42 a 60, que se reportam aos meses de Outubro/Novembro de 2002).
