881/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Não cabendo ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais a competência dispositiva primária para apreciar e decidir a pretensão que lhe foi dirigida mas sim ao Director-Geral das Alfândegas, nos termos do disposto no art.º 11.º, n.º 2, do DL n.º 323/89, de 26 de Setembro, e n.º 17 do mapa II anexo a esse diploma, não tinha aquele membro do Governo a obrigação legal de decidir a mesma pretensão. Daí que do seu silêncio se não possa inferir a existência de indeferimento tácito. 2. A omissão pela autoridade recorrida do cumprimento dos deveres procedimentais impostos pelo art.º 34.º do CPA não leva à formação de acto tácito.

Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo. Relatório. M... veio interpor recurso contencioso do indeferimento tácito imputado ao Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS , que se terá formado sobre o seu requerimento de 24/10/96, no qual requeria que lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16/09/1993. E isto porque “uma das consequências a extrair do Acórdão proferido em 26/10/1995 no proc. n.º 34 044 da 1.ª Secção (1.ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo, é o pagamento aos recorrentes da diferença de vencimentos, entre a categoria que tinha e aquela que deveria ter, e hoje tem, por força do dito acórdão, que anulou o despacho de 16/09/1993 do Senhor Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento.”. Imputa ao acto recorrido o vício de violação de lei do n.º 2 do art.º 145.º do CPA . 1.2. Na resposta, a entidade recorrida, para além de ter respondido à questão de mérito (alegando que não se verifica o vício imputado ao acto recorrido), suscitou diversas questões prévias - vide artigos 8.º a 12.º da resposta, que se reproduzem na íntegra. Cumprido o art.º 54.º, n.º 1, da LPTA, veio a recorrente pugnar pela improcedência das referidas questões prévias (fls. 27 a 29). Nas alegações, CONCLUI a recorrente: “I- No n.º 2 do artigo 145.º do CPA , a palavra “invalidade” refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo, por isso, sentido diverso do utilizado no n.º 1 do art.º 141.º do mesmo Código. II- A não se entender assim, o n.º 2 do artigo 145.º do CPA seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibir a Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos nºs 1 e 2 do art.º 266.º da Constituição). III- De qualquer modo o despacho de 3.5.96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16.9.93, como resulta do facto da informação n.º 20/95-XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; de facto do dito despacho de 3.5.96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do STA proferidos nos processos nºs 34 106 e 34 044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso. IV- A própria entidade recorrida reconhece que a nomeação da ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16.3.93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o “bloco legalidade” do acto administrativo. V- Ainda que se entendesse que o despacho de 3.5.96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16.9.93 quanto à recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 3.5.96, ele próprio um acto administrativo recorrível; Como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido. VI- A aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo. VII- O n.º 1 do artigo 7.º do DL n.º 274/90 , de 7 de Setembro obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano, a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos de integração não se contem a partir desta. VIII- Tendo o despacho de 3.5.96 revogado por invalidade, mesmo quanto à recorrente, o despacho de 16.9.93, como resulta de todo o exposto, tendo aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o n.º 2 do art.º 145.º do CPA ; decidindo em contrário, o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado, como é de justiça.”. 1.5. Nas alegações, CONCLUI a entidade recorrida: É o mesmo o sentido do termo “invalidade” e da expressão “acto inválido” constantes do art.º 141.º e 145.º do CPA . Decorridos os prazos fixados no art.º 141.º do CPA sem que o acto inválido tenha sido revogado, tal acto convalida-se – sana-se – na ordem jurídica como acto válido para todos os efeitos e só pode ser revogado com fundamento em inconveniência ou inoportunidade e aplicação das regras previstas no art.º 140.º do CPA . Jamais poderá ser revogado com fundamento em ilegalidade. Para efeitos do disposto no art.º 145.º do CPA – efeitos da revogação dos actos válidos – é indiferente que o acto fosse válido desde o início ou que se tenha tornado válido pelo decurso do tempo. Justiça e legalidade, ainda que integrantes do ordenamento jurídico, não são uma e a mesma coisa, não sendo legítimo afirmar, sem mais, que fazer “justiça” significa “repor a legalidade”. O despacho de 3.5.96 não tem “ope legis” efeitos retroactivos, uma vez que consubstancia a revogação de um acto válido, sendo certo que a revogação dos actos válidos só tem efeitos retroactivos quando o autor do acto revogatório expressamente lhos atribui, o que não foi manifestamente o caso.”. Por despacho de fls. 76, aqui dado por reproduzido, foi a instância suspensa. Cessada a suspensão da instância, foi suscitada pela Relatora do processo a seguinte questão prévia : “ Não cabendo ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais a competência dispositiva primária para apreciar e decidir a pretensão que lhe foi dirigida pelo recorrente mas sim ao Director-Geral das Alfândegas, nos termos do disposto no art.º 11.º , n.º 2, do DL n.º 323/89 , de 26/6 e n.º 17 do Mapa II anexo a esse diploma, não tinha aquele membro do Governo a obrigação legal de decidir a mesma pretensão, e, por isso, do seu silêncio não se pode inferir a existência de indeferimento tácito (cfr., entre outros, os Acórdãos do TCA, de 1/06/2000, rec. n.º 886/98 e de 10/05/2001, rec. n.º 884/98). Afigura-se-me, assim, carecer o recurso contencioso de objecto, pelo que deverá ser rejeitado, por ilegalidade na sua interposição, nos termos do n.º 4 do art.º 54.º do RSTA ”. Notificada a recorrente para sobre a referida questão prévia se pronunciar, aquela nada disse. O M.P. pronunciou-se no sentido da procedência da mencionada questão prévia. Foram colhidos os vistos legais. FUNDAMENTAÇÃO. FACTOS PROVADOS : A recorrente era, à data da entrada em vigor do DL n.º 274/90 , de 7 de Setembro, funcionária das carreiras comuns do quadro de pessoal da Direcção Geral das Alfândegas (DGA); Por despacho de 16 de Setembro de 1993, o Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento foi entendido que caducara o prazo para que os funcionários nas condições da recorrente transitassem para a carreira especial aduaneira. Este despacho foi anulado com fundamento em ilegalidade – violação do n.º 1 do art.º 7.º do DL 274/90 , de 7/9, pelos Acórdãos de 4.7.95 e 26.10.95, proferidos respectivamente nos recursos nºs 34 106 e 34 044, interpostos por alguns interessados, colegas dos recorrentes; Em 29.12.95, foi elaborada a informação 20/95-XIII sobre “Assunto: Aplicação do DL n.º 274/90 , de 7/12, a funcionários da DGA aprovados no estágio de integração previsto no art.º 7.º do referido diploma” na qual após fazer referência aos citados Acórdãos do STA, se refere o seguinte: “A doutrina e a jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva. Assim sendo, afigura-se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista a integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no artigo 7.º do DL n.º 274/90 (ponto oito) e “tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira o pagamento das remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo” (ponto 9). “...Nestes termos, afigura-se que o SEAF deve exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do STA, prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no artigo 7.º do DL n.º 274/90 de 7/9”. Sobre a informação supra foi proferido pelo SEAF, em 29 de Dezembro de 1995, o seguinte despacho: “Concordo”. Por despacho de 3 de Maio de 1996 do SEAF, publicado no Diário da República II Série, de 17 de Maio de 1996, transitou a recorrente para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro do quadro de pessoal da Direcção-Geral as Alfândegas. Por requerimento de 24 de Outubro de 1996 dirigido ao SEAF, solicitou o ora recorrente que lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16/09/1993. E isto porque “uma das consequências a extrair do Acórdão proferido em 26/10/1995 no proc. n.º 34 044 da 1.ª Secção (1.ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo, é o pagamento aos recorrentes da diferença de vencimentos, entre a categoria que tinha e aquela que deveria ter, e hoje tem, por força do dito acórdão, que anulou o despacho de 16/09/1993 do Senhor Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento - vide doc. de fls. 8; Sobre o referido requerimento não recaiu qualquer decisão, nem despacho a determinar a remessa do requerimento a órgão reputado competente ou a sua devolução à requerente. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO. Da ilegalidade na interposição do recurso, por carência de objecto (questão prévia suscitada pela Relatora do processo, conforme se vê do ponto 1.7. deste Acórdão). Vem o presente recurso interposto do requerimento que a recorrente dirigiu ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, onde requeria que lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16/09/1993. E isto porque “uma das consequências a extrair do Acórdão proferido em 26/10/1995 no proc. n.º 34 044 da 1.ª Secção (1.ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo, é o pagamento aos recorrentes da diferença de vencimentos, entre a categoria que tinha e aquela que deveria ter, e hoje tem, por força do dito acórdão, que anulou o despacho de 16/09/1993 do Senhor Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento.”. Resulta da conjugação dos artigos 9.º e 109.º do Código do Procedimento Administrativo que o indeferimento tácito pressupõe, por parte do órgão a quem é imputado, o dever legal de decidir a pretensão do requerente, o que implica que ele disponha de competência dispositiva sobre a matéria. No caso sub judice , a recorrente dirigiu o seu requerimento ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, sendo certo que nos termos do art.º 11.º , n.º 2, do DL n.º 323/89 , de 26 de Setembro, compete ao director-geral, além do mais, “exercer as competências constantes do mapa II anexo”, entre as quais se inclui, no n.º 17, a de “autorizar a atribuição dos abonos e regalias a que os funcionários ou agentes tenham direito, nos termos da lei”. Trata-se claramente de uma competência própria dos directores-gerais, pelo que cabendo, assim, a competência dispositiva primária para apreciar e decidir a pretensão da recorrente ao Director-Geral das Alfândegas e não ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, este não tinha o dever legal de decidir tal pretensão e, por isso, do seu silêncio não se pode inferir a existência de indeferimento tácito. Na verdade, tendo a referida competência primária própria sido conferida ao Director-Geral das Alfândegas, o membro do Governo só detém competência para decidir, secundariamente, em via de recurso. A tese de que a competência dos superiores abrange sempre a competência dos subalternos, não merece hoje o acolhimento da jurisprudência e da doutrina (vide, entre outros, Ac. do STA, de 30.01.97, in rec. n.º 37 535). Escreve, a propósito, Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, Coimbra, págs. 645 e 646: “...não é válida, como princípio geral, a máxima de que a competência do superior abrange a do subalterno”, pois, “atentas as finalidades que levam a lei a desconcentrar a competência dos superiores nos subalternos – melhor prossecução do interesse público pelos órgãos situados na maior proximidade dos problemas a resolver, e mais ampla protecção dos direitos e interesses dos particulares, através da possibilidade de controle da primeira decisão pelos superiores hierárquicos”, é de concluir que qualquer delas “é de per si bastante para impor a conclusão de que a desconcentração da competência não pode ser destruída pelo superior hierárquico através do exercício, a seu belo prazer, do poder de substituição”, até porque “a competência é de ordem pública e não pode ser modificada por decisão dos órgãos administrativos”; assim, sendo “as normas sobre distribuição vertical de competências, na hierarquia externa (...) normas relacionais de eficácia externa, que protegem simultaneamente o interesse público e os interesses particulares”, a sua inobservância, “designadamente pela invasão dos poderes do subalterno pelo superior gera um vício de incompetência em razão da hierarquia” (no mesmo sentido, vide Paulo Otero, in Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra, 1992, págs. 147 a 149, nota 172; Marcelo Caetano, in “Manual de Direito Administrativo”, Tomo I, 10ª edição, 2.ª reimpressão, Coimbra, 1982, págs. 223 e 225). Ou seja: mesmo entendendo que a competência do Director-Geral das Alfândegas para decidir a pretensão da recorrente, sendo própria, não é exclusiva, e que, por isso, das respectivas decisões cabe recurso hierárquico para o respectivo membro do Governo, necessário para a abertura da via contenciosa, daí não se segue que este membro do Governo tenha competência dispositiva primária na questão e, por isso, tenha o dever legal de decidir tal pretensão. Daí que inexistindo o dever legal de decidir, não se constituiu indeferimento tácito por falta de decisão no prazo legalmente fixado, carecendo o mesmo de objecto . Por outro lado, a omissão pela autoridade recorrida do cumprimento dos deveres procedimentais impostos pelo art.º 34.º do Código do Procedimento Administrativo , não leva à formação de acto tácito, como se decidiu no citado Acórdão e nos Acórdãos de 25 de Outubro de 1994 (em Pleno), rec. n.º 31 458, e de 19 de Janeiro de 1995, in rec. n.º 26 349, publicado no A.P. ao D.R., de 18 de Julho de 1997, pág. 527. Na verdade, a tese de que o incumprimento, pelo órgão incompetente a quem foi dirigida a pretensão, dos deveres procedimentais impostos no art.º 34.º do CPA transformaria esse órgão em competente, não tem qualquer base legal e antes afronta a natureza de ordem pública de que se reveste a repartição das competências entre diversos órgãos da Administração, que tem como corolário o princípio da imodificabilidade da competência , pelo que tal tese tem de ser repudiada (ver Acórdão citado, de 30 de Janeiro de 1997, in rec. 37 535). Conclui-se, assim, que a entidade recorrida não tinha competência dispositiva primária para decidir a pretensão da recorrente nem tal competência lhe adveio por força do incumprimento dos deveres procedimentais que o artigo 34.º do CPA lhe impunha. Não tendo o dever legal de decidir, não se constitui indeferimento tácito, pelo que o presente recurso contencioso carece de objecto e, assim, terá que ser rejeitado. DECISÃO Termos em que acordam, nos termos e com os fundamentos supra expostos, em rejeitar o presente recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição (& 4 do art.º 57.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo). Registe e notifique. Custas pela recorrente, fixando-se taxa de justiça em 125 euros e a procuradoria em 62 euros. Lisboa, 9 de Maio de 2002.