0255/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Decreto-Lei 290-A/2001, de 17 de Novembro de 2001, bem como o Estatuto do Pessoal do SEF, por ele aprovado, é um acto normativo de carácter legislativo, não só no sentido formal (v. artºs 112.º, n.º 1 e 198.º n.º 1 da C.R.P.), como material, ou seja na definição do Parecer da Comissão Constitucional 13/82 “aquele que se traduz na emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais”.

II- Os artºs 3.º, n.º 4, 5, 6, 7 e 9, 4.º, nº 1, 11.º, 36.º, 39.º, 40.º e 67.º do Estatuto aprovado pelo Dec. Lei supra referido, são preceitos típicos de um acto normativo de carácter legislativo, traduzindo a opção (política) do Governo sobre as medidas que entendeu necessárias e adequadas ao regime do exercício de funções e ao estatuto do pessoal do SEF.

III- Só são passíveis de recurso contencioso de anulação os actos emanados do exercício da função administrativa, definida esta como “o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzido na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-Colectividade”.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. O Sindicato dos Funcionários do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, A... e outros, idos a fls. 2, interpuseram, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do “Decreto-Lei 290-A/2001, de 17 de Novembro de 2001 e respectivo Estatuto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) que dele faz parte integrante, na parte que encerra efeitos concretos e imediatos, redutíveis ao acto administrativo em que se traduz, publicado no Diário da República, I Série A – Suplemento – n.º 267”.

1.2. Por acórdão do TCA, proferido a fls. 121 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, com fundamento na ilegalidade da respectiva interposição.

1.3. Inconformados com a decisão referida em 1.2, interpuseram os recorrentes recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 136 e segs, concluíam do seguinte modo:

“a) O douto Acórdão recorrido considera, em sede de julgamento de questão prévia da irrecorribilidade do acto, que o diploma impugnado - no seu todo - está dotado das características próprias de um acto normativo, por apresentar as características de generalidade e abstracção. b) O objecto da impugnação é a parte do diploma naquilo que tem a ver com as alterações directas e imediatas, operadas pelo mesmo, no status dos Recorrentes, nomeadamente os artigos 3º, n.os 4, alíneas f), g) e h), 5, 7 e 9 do Decreto-lei de aprovação, bem como os artigos 4.°, n.° 1; 11.º 36.°; 40.° e 67.° do Estatuto do Pessoal e o Mapa 3 anexo.

c) O acto impugnado, embora tenha assumido a forma de lei, contém em si actos administrativos, que podem ser contenciosamente recorríveis, enquanto tais.

d) Com efeito, de um acto produzido no exercício da função legislativa do Governo não resulta imediatamente que o mesmo tenha natureza legislativa.

e) Os preceitos impugnados integram-se, formalmente, na categoria dos actos legislativos, embora materialmente não o sejam, nas partes que imediatamente se projectam na esfera jurídica dos particulares Recorrentes, alterando o seu status, integrando-se, pois, na categoria dos actos plurais.

f) A carreira de apoio à investigação e fiscalização tem a natureza de carreira de regime especial do SEF, como vem previsto no Artigo 57°, n.° 3 do Decreto-Lei 252/2000.

g) O Artigo 2.°, n.° 2 do acto impugnado define as categorias do regime especial do SEF, estabelecendo o seu n.° 3 os escalões a que correspondem índices remuneratórios diferenciados.

h) Do Artigo 8.°, n.° 2, do Decreto-Lei 248/85 resulta que a todas as carreiras de regimes especiais da Função Pública estão associadas um regime remuneratório correspondente a essa especialidade de regime de carreira, estando, pois, fora do regime remuneratório geral.

i) Aos Recorrentes individuais, da categoria anteriormente correspondente a Assistentes Administrativos Especialistas dos escalões 1, 3 e 5 da Direcção-Geral do Orçamento, a que correspondiam, respectivamente, os índices 260, 265 e 325 e que foram todos integrados no índice 370, com a actual categoria de Técnico Contabilista de 1.ª Classe, estavam todos nos mesmos índices, tendo passado a estar integrados na categoria de Especialistas Adjuntos, a que actualmente correspondem os índices 260, 280, 300 e 330, como resulta do Artigo 3.º, n.os 4, alínea f), 5 e 6 do diploma impugnado e seu Mapa 3.

j) Por outro lado, nos termos do Artigo 8.°, n.° 1 do Decreto-Lei 252/2000, os Recorrentes passaram a estar obrigados a uma disponibilidade permanente, o que foi mantido nos termos do Artigo 11.º do diploma em causa no presente recurso, não correspondendo a essa situação qualquer suplemento ou compensação remuneratórias, ao contrário do que acontece, nomeadamente com a Polícia Judiciária, tal como previsto no Artigo 161.°, n.os 3 e 4 do Decreto-Lei 275-A/2000, de 4 de Novembro.

k) Por outro lado, os Recorrentes perderam o seu direito de mobilidade horizontal, garantido de acordo com o regime geral aprovado pelo Decreto-Lei n.° 190/99, de 5 de Junho, já que o Artigo 4.°, n.° 1 do Estatuto aprovado aqui impugnado, omite claramente essa mobilidade dos funcionários do SEF para outros organismos da Administração Pública.

l) Por outro lado, ainda, os técnicos profissionais de 2ª classe e os assistentes administrativos passaram a estar imediatamente integrados como especialistas adjuntos do nível 4, enquanto que os novos funcionários que entrarem para os quadros do SEF entram directamente para o nível 3, como resulta do Artigo 3.°, n.° 4, alínea h) do diploma que aprovou o novo Estatuto, conjugado com o Artigo 40.° desse mesmo Estatuto.

m) Acresce que por força do Artigo 40.° do Estatuto, aos actuais Especialistas Adjuntos foi vedada a possibilidade de chegarem a Especialistas Adjunto Principal, a que correspondia a anterior categoria de Chefe de Secção,

n) sendo que os anteriores Chefes de Secção, ora integrados com a nova categoria de Especialista Adjunto Principal, com o índice 370, transitariam para o índice 400 em 1 de Janeiro de 2004 e para o índice 430 em 1 de Janeiro de 2007, nos termos dos Artigos 19º e segs. do Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, e agora apenas poderão atingir o índice 390 em 1 de Julho de 2004 e o índice 410 em 1 de Janeiro de 2007, por força dos seus Artigos 36.° e segs. e seu Mapa 3 Anexo.

o) Por último, por força do Artigo 3.°, n.os 3, 5 e 7 do diploma impugnado, os Recorrentes individuais são integrados nos novos índices no grau zero, com perda inquestionável da antiguidade que detinham nesses índices anteriormente.

p) Ou seja, os Alegantes vêm, de forma inquestionável, modificados os seus direitos estatutários, por força directa e imediata dos preceitos em causa no presente processo, devendo concluir-se, pois, que esses preceitos carecem da generalidade própria da norma jurídica, i.e., de generalidade abstracta.

q) Com efeito, os preceitos impugnados dirigem-se aos então técnicos e assistentes do SEF, em que se integram os Alegantes particulares - categoria perfeitamente determinada ou determinável de indivíduos, carecendo, pois, nessa parte o diploma de generalidade.

r) Por outro lado, os mesmos preceitos destinam-se a definir a integração nas novas categorias e a fixação dos respectivos efeitos jurídicos desses técnicos e assistentes, carecendo, pois, esses preceitos de abstracção. s) Daí que aqueles preceitos são actos administrativos plurais inseridos no diploma legislativo que os aprovou e visaram criar um regime aplicável aos funcionários que à época estavam já ao serviço do SEF.

t) Pelo que, nessas partes, tratando-se de actos concretos, o recurso é legal e o douto Acórdão recorrido decidiu mal, no entender dos Alegantes, pois violou o Artigo 268°, n.° 4 da CRP e o Artigo 25°, n.° 1 da LPTA.

Pois bem, Venerandos Conselheiros

u) Actualmente, passou a haver uma diferenciação de regimes entre os Alegantes e outros funcionários da Direcção-Geral do Orçamento, sem qualquer razão objectivamente válida que o justifique, pois estes funcionários da Direcção-Geral do Orçamento, desta mesma categoria, foram todos integrados no índice 370, enquanto que os Alegantes foram integrados nos índices 260, 280, 300 e 330, como resulta do confronto entre o Mapa 3 anexo ao acto impugnado e respectivo Artigo 3.°, n.os 4, al. f), 5 e 6 e a Lista de Transição de Pessoal prevista no Artigo 9°, n.os 4 e 6 do Decreto-Lei 420/99 de 21 de Outubro, como acima se sustenta.

v) As diferenças de tratamento entre os dois grupos de situações é claramente arbitrária, pois não há quaisquer razões que possam justificar que, tratando-se de situações material e funcionalmente idênticas, no caso da Direcção-Geral do Orçamento os funcionários tenham um estatuto remuneratório especial, inerente à carreira de regime especial em que se integram e no caso dos Alegantes estes fiquem sujeitos ao regime geral remuneratório.

w) O mesmo se diga relativamente aos anteriores Chefes de Secção, ora integrados com a nova categoria de Especialista Adjunto Principal e aos técnicos profissionais de 2ª classe e os assistentes administrativos que passaram a estar imediatamente integrados como especialistas adjuntos do nível 4, enquanto que os novos funcionários que entrarem para os quadros do SEF entram directamente para o nível 3, como acima apontado nas als. l) e n) destas conclusões,

x) Isto, com inequívoca violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos e da tutela da confiança e da boa-fé, consagrados no Artigo 266.° da CRP e nos Artigos 4.° e 6.°- A do CPA.

y) Esta diversidade de regimes constitui uma manifesta violação directa do princípio da igualdade acolhido no Artigo 13.º da CRP.

z) Por outro lado, ainda, não há quaisquer razões juridicamente válidas para que os Alegantes estejam sujeitos a este novo regime, em situações rigorosamente idênticas às dos funcionários do corpo especial de Investigação e Fiscalização do SEF e às daqueloutros da Polícia Judiciária, sem que o seu estatuto remuneratório esteja sujeito ao mesmo regime, no quadro do princípio da igualdade.

aa) Acresce que tendo aos Alegantes individuais em causa passado a estar vedada a possibilidade de chegarem a especialistas adjuntos principais, quando a verdade é que anteriormente assistia-lhes o direito de chegarem à categoria correspondente de Chefes de Secção, há uma inequívoca violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos e da tutela da confiança e da boa-fé, consagrados no Artigo 266.° da CRP e nos Artigos 4.° e 6.°- A do CPA, bb) que impõe a não inversão das posições relativas de funcionários por efeitos de reestruturação de carreiras e a não violação de regras e princípios gerais da coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, como tem entendido a jurisprudência deste Alto Tribunal.

cc) Pelo que, O acto impugnado contém uma violação grosseira dos apontados princípios constitucionais e legais, pelo que deve ser anulado, máxima no que se reporta aos seus Artigos 3.°, n.os 4, 5, 6, 7 e 9 e, ainda, os Artigos 4.º n.° 1, 11.°, 36.°, 39.°, 40.°, 67.° e seu Mapa 3, do Estatuto por aquele aprovado.

dd) O douto Acórdão recorrido ao decidir como decidiu, para além de violar os Artigos 268°, n.° 4 da CRP e o Artigo 25°, n.° 1 da LPTA, viola, ainda, os apontados princípios constitucionais e legais.”

1.4. Não houve contra-alegações e, neste STA, a Exma Procuradora da República emitiu o parecer de fls. 161 e 162, do seguinte teor:

“Os requerentes pretendem a anulação do Dec.Lei n.º 290-A/01, de 17/11 e respectivo Estatuto do SEF, pedido a anulação, no mínimo, dos artºs 3 n.º 4, 5, 6, 7 e 9; art.º 4 n.º 1, 11, 36, 39, 40 e 67.

Alegam, em síntese, que o diploma encerra materialmente um acto administrativo plural com efeitos jurídicos concretos próprios do acto administrativo.

O T.C.A. decidiu-se pela irrecorribilidade dos actos, por considerar que o diploma impugnado está dotado das características próprias de um acto normativo considerando o seu conteúdo geral e abstracto.

O objecto deste recurso jurisdicional consiste em saber se estamos perante um acto administrativo ou de um acto normativo.

A solução terá que ser encontrada na análise do diploma, designadamente na questão de saber se o regime contemplado se dirige a um determinado ou indeterminado número de destinatários.

O douto acórdão recorrido refere e passemos a Transcrever “…… não obsta a esta conclusão o facto de num determinado momento, os destinatários do acto em apreço serem pessoas individuais e concretas, o círculo limitado de pessoas que integram actualmente aquele quadro de pessoal. O que releva é a potencialidade do acto para se aplicar a toda e qualquer pessoa que se encontre ou venha a encontrar nessa situação, definida pelo acto em apreço ……” (vid f. 124 – sublinhado nosso).

Ora, seguindo esse entendimento, o referido decreto lei será sempre aplicável a todos os casos futuros que digam respeito aos ora recorrentes, ou, hipoteticamente, a outros funcionários do quadro de serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

Este circunstancialismo é suficiente para caracterizar o diploma impugnado como acto normativo, ou seja, como refere o Ac. de 12/12/02 – Rec. 44.163 “…… Entende-se, geralmente, que actos normativos aqueles cujo conteúdo não se esgota com uma única aplicação e tem vocação para desencadear aplicações novas em casos futuros e indetermináveis. O acto normativo caracteriza-se, pois, pela sua generalidade e abstracção …” – também neste sentido vide Ac. S.T.A. de 24/02/99, de 9/6/98 entre outros.

Deste modo, sou do parecer que deve julgar-se improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“Factos com relevo:

Foi publicado no Diário da República, I Série -A – Suplemento n.º 267, de 17 de Novembro, o Decreto-Lei n.º 290-A/2001, a aprovar o regime de exercício de funções e o estatuto do pessoal do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, conforme consta do documento junto como n.º 1 à petição de recurso e que aqui se dá por reproduzido.

Este Diário da República foi distribuído em 23 de Novembro de 2001 – documento n.º 2 junto à petição de recurso.”

2.2. O Direito

2.2.1. A decisão do TCA impugnada no presente recurso jurisdicional rejeitou, por ilegalidade na respectiva interposição, o recurso contencioso no qual os ora recorrentes impugnaram “o Decreto-Lei 290-A/2001, de 17 de Novembro de 2001 e respectivo Estatuto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) que dele faz parte integrante, na parte que encerra efeitos concretos e imediatos”.

Para assim decidir, o acórdão recorrido considerou, em súmula, que o “acto” impugnado era um acto normativo, dotado das características da generalidade e abstracção, e não um acto administrativo, pelo que não era contenciosamente recorrível, nos termos dos artºs 25.º, n.º 1 da L.P.T.A. e 268.º, n.º 4 da C.R.P.

Os recorrentes discordam deste entendimento, sustentando, em síntese:

- O objecto da impugnação é a parte do diploma naquilo que tem a ver com as alterações directas e imediatas operadas pelo mesmo no status dos recorrentes, nomeadamente os artºs 3.º, nos 4, alíneas f), g) e h), 5, 7 e 8 do Decreto-Lei de aprovação, bem como os artigos 4.º, n.º 1, 11.º, 36.º, 40.º e 67.º do Estatuto de Pessoal e o Mapa 3 anexo.

- O acto impugnado, embora tenha assumido a forma de lei contém em si actos administrativos, que podem ser contenciosamente recorríveis, enquanto tais, pois de um acto produzido no exercício da função legislativa do Governo não resulta imediatamente que o mesmo tenha natureza legislativa.

- Os preceitos impugnados integram-se, formalmente, na categoria dos actos legislativos, embora materialmente não o sejam, nas partes que imediatamente se projectam na esfera jurídica dos particulares Recorrentes, alterando o seu status, integrando-se, pois, na categoria dos actos plurais.

Não têm, porém, qualquer razão.

Efectivamente

O Decreto-Lei n.º 290-A/2001 de 17 de Novembro, visou o desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo D.L. 252/2000, de 16 de Outubro (Lei Orgânica de Serviço de Estrangeiros e Fronteiras), de acordo com o previsto no art.º 64.º deste último diploma, estabelecendo regras relativas ao regime do exercício de funções e ao estatuto de pessoal do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

Entre essas regras, encontram-se aquelas que os Recorrentes pretendem “especialmente” impugnar, ou seja:

- O art.º 3.º, nomeadamente os nos 4, 5, 6, 7 e 9, relativo à transição e integração do pessoal da carreira de investigação e fiscalização do S.E.F.;

- O art.º 4.º, n.º 1 do Estatuto do pessoal do S.E.F. (aprovado pelo DL em referência), respeitante à transferência e requisição de pessoal de outros serviços e organismos para o quadro do pessoal do SEF;

- O art.º 11.º do aludido Estatuto que rege sobre a residência permanente dos funcionários do SEF.;

- O art.º 36.º, segundo o qual a carreira de apoio à investigação e fiscalização compreende categorias, níveis e escalões (n.º 1), disciplinando-se nos nºs 2 e 3 a forma de acesso ao nível superior e a mudança de escalão dentro de cada nível;

- O art.º 39.º do Estatuto, relativo ao provimento na categoria de especialista-adjunto principal;

- O art.º 40.º, respeitante à categoria de Especialista-Adjunto, determinando o número dos seus níveis, as formas de provimento, bem como a de extinção do 4.º nível;

- O art.º 67.º do Estatuto que disciplina a atribuição do suplemento de serviço da carreira de investigação e fiscalização do SEF.

O Decreto-Lei 290-A/2001, de 17 de Novembro de 2001, bem como o Estatuto do pessoal do SEF por ele aprovado, é um acto normativo de carácter legislativo, não só no sentido formal (v. art.º 112.º, e art.º 198.º, n.º 1 da C.R.P.), como material, ou seja na definição do Parecer da Comissão Constitucional 13/82, citado no ac. do Tribunal Constitucional n.º 26/85, de 15 de Fevereiro de 1985 (publicado no D. da R. II Série n.º 96, de 26.4.85), “aquele que se traduz(a) na emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais”.

Os preceitos que os Recorrentes pretendem “especialmente” pôr em causa em nada se distinguem, quanto à respectiva natureza, das restantes disposições legais do diploma. São preceitos típicos de um acto normativo de carácter legislativo, traduzindo a opção (política) do Governo sobre as medidas que entendeu necessárias e adequadas ao regime do exercício de funções e ao estatuto do pessoal do S.E.F.

São, como é próprio dos actos normativos, dotados das características da generalidade e abstracção, tal como, de forma passifica têm sido definidas pela doutrina e pela jurisprudência.

Isto é:

Os seus destinatários são indeterminados, definidos por meio de conceitos e categorias, sem individualização de pessoas (generalidade).

E representam previsões hipotéticas de situações objectivas, que como tal não se esgotam numa única aplicação, antes voltam a aplicar-se sempre que no caso concreto concorram os elementos típicos de previsão (abstracção).

Só são passíveis de recurso contencioso de anulação os actos emanados do exercício da função administrativa, definida esta como

“o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado – Colectividade” (v. ac. do Pleno de 7.6.06, p. 1257/05 e doutrina a propósito citada).

Face ao exposto, impõe-se concluir que decidindo rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade na respectiva interposição, o acórdão recorrido não merece censura.

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelos Recorrentes fixando-se:

Taxa de justiça: € 400.

Procuradoria: € 200.

Lisboa, 26 de Outubro de 2006. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Cândido de Pinho.