Quem foi o relator do acórdão 0772/09?

O relator foi Alberto Acácio de Sá da Costa Reis, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0772/09?

O acórdão foi proferido em 17 de março de 2011.

0772/09 - STA

Sumário

I - A lei considera que a sentença é nula quando o Juiz "deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento" (art.°668.°/1/d) do CPC) o que significa que esta nulidade está relacionada com o incumprimento do dever do Julgador conhecer e resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e apenas essas. II - O estatuído no citado normativo do CPC exige que o Juiz apenas conheça as questões que deva apreciar não o proibindo de usar argumentos ou considerações não invocados pelas partes, visto ser sabido que uma coisa são as questões submetidas pelas partes e outra são os argumentos usados na sua defesa. III - Nos termos dos art.°s 7.° e 8.° do DL 794/76, estando em causa a execução de um plano de urbanização ou de um projecto de empreendimento público de especial relevância, o Governo pode tomar medidas destinadas a evitar que a alteração das circunstâncias e das condições existentes possa comprometer a sua execução, as quais, por um lado, se devem limitar aos actos necessários a alcançar tais objectivos e, por outro, só poderão ser implementadas quando, fundadamente, se receie que a sua não adopção poderá conduzir à possível alteração das circunstâncias e dela poderão resultar prejuízos socialmente mais relevantes do que os inerentes à adopção das medidas. IV - A plantação de árvores em maciço pode configurar a instalação de uma exploração e também pode configurar a ampliação de uma exploração.

Texto

Acordam em conferência no Pleno do Contencioso Administrativo do STA: A…, B…, C…, D… e E… inconformados com o Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, que julgou improcedente a acção administrativa especial que moveram contra o Conselho de Ministros, na pessoa do seu Presidente, onde, com fundamento em vício de violação de lei, pediram que se declarasse a ilegalidade parcial “da norma constante da na al.ª e) do n.º 3 do art.º 1.º do Decreto n.º 19/2008, de 1/07, na parte em que estabelece uma M.P. que proíbe a plantação de árvores em maciço, conjugada com a regra estabelecida no n.º 1 do art.º 3.º do mesmo diploma que interdita esse acto ou actividade na Zona I das M.P. que engloba 85% da área dos prédios dos 1.º e 2.º AA, cuja exploração agrícola foi cometida aos 3.º, 4.º e 5.º AA.”, dele interpuseram o presente recurso que concluíram do seguinte modo: A. Os ora Recorrentes pediram a declaração de ilegalidade da norma contida na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.º 19/2008, de 1/07 (doravante apenas Decreto n.° 19/2008), na parte em que proíbe a “plantação de árvores em maciço”, com fundamento na violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas elencadas na lei habilitante, ou seja, no n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 794/76, de 5/11. B. O douto Acórdão recorrido veio julgar improcedente o pedido formulado. C. Contudo, omite qualquer pronúncia sobre a causa de pedir e o pedido formulados, na medida em que não se pronuncia pela existência ou inexistência de lei habilitante para estabelecer semelhante medida preventiva, prevista na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.° do Decreto n.° 19/2008, nem tão pouco sobre a legalidade ou ilegalidade da norma em crise, embora nele se reconheça a dificuldade de a «plantação de árvores em maciço» encontrar abrigo na alínea e) do n.° 1 do artigo 8.º da Lei dos Solos. D. E incorreu também o douto Acórdão recorrido em erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis. E. Tal erro traduz-se na contradição entre afirmar que a “plantação de árvores em maciço” pode configurar instalação e ampliação de uma exploração existente e defender, em seguida, que a “plantação de árvores em maciço” é um tipo específico das acções de instalar e ampliar. F. Com efeito, se está correcto afirmar que a instalação e a ampliação de uma exploração constituem tipos específicos da actividade de plantar é, naturalmente, ilógico e absurdo sustentar que plantar constitui tipo específico das acções de instalar e ampliar. G. Conforme foi reiteradamente demonstrado pelos ora Recorrentes, a par da instalação e ampliação de uma exploração, também a substituição/reposição de árvores mortas constitui uma configuração da “plantação de árvores em maciço” e, nessa medida, um seu tipo específico. H. Dito de outro modo, a “plantação de árvores em maciço” admite três manifestações diversas: a instalação, a ampliação e a substituição/reposição de árvores mortas. I. Ao contrário do que se entende no douto Acórdão recorrido, nunca os ora Recorrentes concederam que a norma contida na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.° do Decreto n.° 19/2008, que proíbe a “plantação de árvores em maciço”, se subsume na alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, como sucede com a proibição de instalação e ampliação de explorações, previstas na alínea c) do mesmo preceito do Decreto n.° 19/2008. J. Aliás, tal subsunção não resulta do sentido literal da norma em crise. K. Defenderam, sim, os ora Recorrentes - nisso constituindo aliás o objecto dos presentes autos - que toda a actividade de plantar que não se reconduza às acções de instalar e ampliar carece de norma habilitante na Lei dos Solos para ser interditada. L. Além de não resultar do douto Acórdão recorrido que tenha sido intenção do Legislador prever que qualquer actividade de plantar, que não instalar e/ou ampliar uma exploração, se subsuma à alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos. M. Acresce que, no douto Acórdão recorrido, foi apreciada a plantação pretendida pelos ora Recorrentes, nomeadamente quanto ao número de árvores a plantar e à necessidade de derrube de igual número. N. Ora, no contencioso das normas regulamentares, previsto nos artigos 72.° e seguintes do CPTA, a norma sindicada é escrutinada na sua configuração abstracta e objectiva, não se olhando ao resultado da sua aplicação à situação concreta do particular que deste meio processual se socorre. O. Situação concreta, esta, que apenas releva para efeitos de aferir dos pressupostos processuais da legitimidade e do interesse em agir, pressupostos estes cujo preenchimento foi confirmado, nos presentes autos, pelos Venerandos Juízes Conselheiros. P. Somente aos ora Recorrentes cabe afastar outros eventuais obstáculos à sua pretensão, não constituindo, manifestamente, a questão de fundo que se discute no quadro do presente litígio a sua sujeição a outras medidas preventivas previstas no artigo 1.° do Decreto n.° 19/2008, Q. Portanto, os Venerandos Juízes Conselheiros não poderiam ter qualificado a plantação pretendida pelos ora Recorrentes como “ampliação significativa, mesmo, da exploração” (altamente questionável se se atender ao universo de 150 000 árvores plantadas e de apenas 26.000 que se pretender substituir/repor). R. Nem alvitrar que a plantação de árvores em causa implicaria o prévio derrube de árvores em número igual (absurda, na medida em que as árvores a substituir/repor foram semeadas, pelo que não há nada a derrubar por não terem chegado a sair da terra). S. Ao fazê-lo, os Venerandos Juízes Conselheiros pronunciam-se sobre factos e realidades que não podiam ter influído e fundamentado a decisão de mérito dos presentes autos. T. Consequentemente, o douto Acórdão recorrido padece de excesso de pronúncia. U. Porquanto, a questão de fundo nos presentes autos reside única e exclusivamente na apreciação da (i)legalidade da norma contida na alínea e) do n.° 3 do art.º 1.º do Decreto n.° 19/2008, com fundamento na violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas elencadas na lei habilitante, ou seja, no n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos. V. Houve, pois, reitere-se, não só omissão de pronúncia, porquanto os ora Recorrentes não viram respondida a única questão de direito por si submetida a juízo - da ilegalidade parcial da norma contida na alínea e) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto n.° 19/2008, bem como excesso de pronúncia por parte dos Venerandos Juízes Conselheiros nos termos acima referidos, pelo que o Acórdão recorrido enferma de nulidade, nos termos do disposto na alínea d) do n.° 1 do artigo 668.° do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA. W. Salvo o devido respeito, optou-se no Acórdão aqui recorrido por fazer, no entender dos Recorrentes, uma errada interpretação dos factos e das normas aplicáveis à situação material controvertida, fazendo uma errada interpretação da norma jurídica considerada aplicável e subsunção dos factos à mesma, não se pronunciando sobre a sua ilegalidade. O Conselho de Ministros contra alegou para formular as seguintes conclusões: 1) O Acórdão recorrido não cometeu o vício de omissão de pronúncia sobre a existência ou não de lei habilitante para estabelecer as medidas preventivas previstas na alínea e) do n.° 3 do artigo 1° do Decreto-Lei n.° 19/2008, de 1/07 e sobre a legalidade ou ilegalidade da norma em crise; 2) É que o Acórdão recorrido analisa, com rigor, a Lei dos Solos, concluindo que a medida prevista na alínea e) do n.° 1 do art.° 3° do Decreto-Lei n.° 19/2008, não ultrapassa a referida Lei dos Solos, contendo-se na norma habilitante; 3) Esta análise e este julgamento são o oposto de qualquer omissão de pronúncia; 4) O Acórdão recorrido fez uma correcta interpretação das normas jurídicas aplicáveis; 5) Na verdade, proibir a plantação de árvores em maciço, mais não é do que reforçar, concretizar, explicitar ou densificar a proibição de instalações ou ampliação de explorações; 6) Plantar em maciço, é uma medida, relevante, de instalação ou de ampliação de uma exploração florestal. 7) A medida preventiva prevista na norma em causa nos presentes autos tem pleno acolhimento no elenco do art.° 8°, n.° 1, da Lei dos Solos - mais concretamente, na alínea c) - não ocorrendo, deste modo, a invocada preterição do princípio da tipicidade das medidas preventivas, nem, por conseguinte, violação da lei habilitante e do princípio da precedência de lei, estabelecido no n.° 4 do art.° 112° da Constituição da República Portuguesa; 8) O Acórdão recorrido, não merece, assim, qualquer censura. A contra interessada F…, S.A., contra alegou para concluir do seguinte modo: 1. O douto acórdão recorrido julgou improcedente o pedido de declaração de ilegalidade parcial da norma contida na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008, de 1/07, na parte em que proíbe a plantação de árvores em maciço, pedido este formulado pelos AA., ora Recorrentes. 2. Os Recorrentes imputam três vícios ao douto acórdão recorrido, assim fixando o objecto do presente recurso. São eles: (i) omissão de pronúncia; (ii) violação de lei por erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis; e (iii) excesso de pronúncia. 3. Alegam os Recorrentes que o acórdão recorrido padece de omissão de pronúncia, “na medida em que não se pronuncia pela existência ou inexistência de lei habilitante para estabelecer semelhante medida preventiva [..], nem tão pouco sobre a legalidade ou ilegalidade da norma em crise» (cfr. Conclusão C das alegações de recurso). 4. Porém, ao contrário do alegado pelos Recorrentes, o acórdão recorrido pronuncia-se - e de forma expressa e clara - pela existência de norma habilitante e, logo, como inevitável consequência lógica, pela legalidade da norma impugnada. 5. Com efeito, o acórdão recorrido julgou improcedente o pedido formulado pelos ora Recorrentes por considerar que «[..] aquele artigo 8. °, n.º 1, [da Lei dos Solos] prevê, entre o mais, a possibilidade de sujeição a medidas preventivas da “e) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes” [..] a plantação de árvores em maciço pode configurar a instalação de uma exploração e também pode configurar a ampliação de uma exploração. Assim sendo, representando a previsão normativa da segunda parte da disjuntiva do artigo 1. °, n.° 3, e), do Decreto n.° 19/2008 - “ou plantação de árvores em maciço” - a mera indicação de um tipo específico de acção enquadrável já em previsão mais abrangente, não traz nada de novo. Não ultrapassa a lei habilitante. Contém-se na norma habilitante e nesse quadro deve ser interpretada» (cfr. págs. 14 e 15 do acórdão). 6. Pelo exposto, o acórdão recorrido não padece do vício de omissão de pronúncia, nos termos do disposto na primeira parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668.° do CCP, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, não sendo, por isso, nulo - improcede, assim, a alegação contida na Conclusão C das alegações de recurso. 7. Os Recorrentes imputam ainda ao acórdão recorrido o vício de violação de lei por erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis (cfr. Conclusões D a L das alegações de recurso). 8. Em suma, é a seguinte a tese dos Recorrentes: a plantação de árvores em maciço pode configurar uma de três situações distintas, a saber: (i) instalação de uma exploração; (ii) ampliação de uma exploração; e (iii) substituição/reposição de árvores. 9. Sendo que, supostamente, apenas nos dois primeiros casos existe lei habilitante para a adopção de uma medida preventiva, não podendo a terceira hipótese ser impedida pela criação de uma medida preventiva, por não existir norma habilitante para o efeito. 10. Ao ter julgado em sentido diverso deste, o acórdão recorrido incorreu, alegam os Recorrentes, em erro de julgamento. 11. Sucede que substituir/repor árvores (mesmo em abstracto, sem atender ao caso concreto da exploração dos Recorrentes) é, ainda, uma manifestação de instalação/ampliação de uma exploração, para efeitos da alínea e) do n.º 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, devendo aquela actividade considerar-se abrangida pela letra e pelo espírito desta norma habilitante. 12. Pois a plantação de novas árvores, seja para repor árvores mortas (que chegaram a nascer e terão de ser derrubadas) ou árvores falhas (que não chegaram a sair da terra), equivale materialmente à instalação de uma nova exploração, ou à ampliação de uma existente, caso já exista uma no mesmo local, e é susceptível de prejudicar ou tornar mais onerosa a concretização do projecto que se pretende implementar - in casu a construção do Novo Aeroporto de Lisboa. 13. Ou seja, qualquer que seja a configuração concreta da actividade de plantar árvores em maciço (instalar, ampliar ou repor/substituir outras), ela tem sempre acolhimento na letra e no espírito da al.ª c) do n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos, não sendo correcto afirmar que a terceira hipótese (repor/substituir) sobeja e que, nessa medida, uma medida preventiva que a limite carece de norma habilitante. 14. Ante o exposto, o acórdão recorrido não padece do vício de violação de lei por erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis, devendo ser integralmente mantida a decisão nele tomada - improcede, assim, o alegado nas Conclusões D a L das alegações de recurso. 15. Finalmente, os Recorrentes imputam o vício de excesso de pronúncia ao acórdão recorrido (cfr. Conclusões M a T das alegações de recurso). 16. Dizem os Recorrentes que «os Venerandos Juízes Conselheiros pronunciam-se sobre factos e realidades que não podiam ter influído e fundamentado a decisão de mérito nos presentes autos», e isto porque, continuam, «no contencioso das normas regulamentares, previsto nos artigos 72.º e seguintes do CPTA, a norma sindicada é escrutinada na sua configuração abstracta e objectiva, não se olhando ao resultado da sua aplicação à situação concreta do particular que deste meio processual se socorre». 17. No entanto, os «factos e realidades» a que os Recorrentes se referem (a saber: número de árvores a plantar e necessidade de derrube de igual número) foram trazidos aos autos pelas partes, incluindo os ora Recorrentes, contendo-se o acórdão recorrido no estrito limite dessa matéria alegada, em absoluto respeito pelo princípio do dispositivo (cfr. artigo 66.°, n.° 2, parte final, e artigo 664.°, parte final, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA). 18. De resto, nem os Recorrentes alegam o contrário. 19. É, aliás, curioso verificar que foram os próprios Recorrentes quem, nomeadamente nas suas alegações em 1.ª instância (págs. 7 e 8 e Conclusão 11), tentando - sem conseguir - demonstrar como nalguns casos «plantar» pode não ser nem «instalar» nem «ampliar», mas sim meramente «repor», invocaram o seu caso específico para ajudar na comprovação da sua tese. SEM CONCEDER, 20. Mesmo que tivesse existido excesso de pronúncia na parte que os Recorrentes referem (apreciação do número de árvores a plantar e necessidade de derrube de igual número), isso seria absolutamente irrelevante para a validade do acórdão recorrido, dado que não foi nesses «factos e realidades» que o mesmo assentou - mas sim na existência da norma habilitante para a medida preventiva adoptada; o art.º 8.°, n.° 1, al.ª c), da Lei dos Solos (cfr. Conclusão 5.ª supra). 21. Assim, o acórdão recorrido não padece do vício de excesso de pronúncia, nos termos do disposto na segunda parte da al.ª d) do n.° 1 do art.º 668.° do CCP, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, não sendo, por isso, nulo - improcede, assim, o alegado nas Conclusões M a T das alegações de recurso). 22. Em suma, o douto acórdão recorrido não padece de nenhum dos vícios invocados, não merecendo qualquer reparo - improcedem, assim, as Conclusões V e W das alegações de recurso. A contra interessada G…, S.A., concluiu como se segue: A. O Acórdão recorrido julgou improcedente a acção intentada pelos Recorrentes, por entender, e bem, que a al.ª e) do n.° 3 do art.º 1.º do Decreto n.° 19/2008, de 1/07, tinha pleno fundamento e cabimento na al.ª c) do n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos, inexistindo por isso, qualquer ilegalidade; B. Como exposto no Acórdão Recorrido, uma vez que a plantação de árvores em maciço pode configurar a instalação ou a ampliação de uma exploração agrícola ou florestal, a sua proibição constitui a mera indicação de um tipo específico de acção enquadrável na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, pelo que, ao contrário do que pretendem os Recorrentes, inexistiu qualquer violação ou errada interpretação da lei pelo referido Acórdão; C. Não procede o vício de omissão de pronúncia invocado pelos Recorrentes, na medida em que o Acórdão recorrido pronunciou-se sobre a causa de pedir e sobre o pedido formulado pelos primeiros, concluindo pela legalidade da medida preventiva prevista na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008; D. A invocação do Decreto n.° 13/2006, de 22/03, surge no contexto do Acórdão recorrido com uma simples referência a um elemento histórico de interpretação, que corrobora a reforça a conclusão sobre a legalidade da medida preventiva prevista na al.ª e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008, improcedendo por isso o alegado pelos Recorrentes a esse propósito; E. Além do elemento histórico, também os restantes elementos de interpretação - literal e teleológico - depõem no sentido da legalidade da medida preventiva consistente na proibição de plantação de árvores em maciço; F. No que concerne ao elemento literal da interpretação, resulta evidente que a proibição da “plantação de árvores em maciço”, constante do Decreto n.° 19/2008, encontra claro apoio na letra do art.º 8.°, n.° 1, alínea e), da Lei dos Solos, que prevê genericamente a possibilidade de serem proibidas as actividades de “instalação de explorações ou ampliação das já existentes”, G. De mesma forma, o elemento teleológico da interpretação aponta igualmente no sentido da legalidade da norma contida na al.ª e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008, na medida em que os fins subjacentes à proibição da “plantação de árvores em maciço” se enquadram plenamente na teleologia do artigo 8.°, n.° 1, da Lei dos Solos; H. É improcedente a crítica que os Recorrentes dirigem ao Acórdão recorrido segundo a qual neste aresto teriam sido erradamente interpretadas algumas das alegações feitas pelos primeiros, já que decorre claramente da conclusão 9 das suas alegações que estes admitiram expressamente que a actividade de “plantação de árvores em maciço “, sempre que se traduza na “instalação de uma exploração” ou na “ampliação de uma exploração “, tem por norma habilitante a alínea e) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos; I. Ao contrário do que alegam os Recorrentes, a solução consagrada no art.º 1.º, n.° 3, al.ª e), do Decreto 19/2008, é, sem dúvida, a mais acertada, na medida em que a plantação de árvores em maciço é, por si só, uma actividade susceptível de alterar substancialmente as circunstâncias e as condições previamente existentes à implantação do NAL, independentemente do contexto em que tal plantação tenha lugar; J. Não existe a contradição que os Recorrentes imputam ao Acórdão recorrido, uma vez que, ao acentuar que a “plantação de árvores em maciço” constitui a mera indicação de um “tipo específico de acção enquadrável já em previsão mais abrangente”, o aresto sob censura limitou-se a assinalar que tal actividade concreta constitui a concretização de um dos tipos genéricos de medidas preventivas elencados no artigo 8.°, n.° 1, da Lei dos Solos, neste caso do tipo previsto na alínea c) daquele preceito; K. Igualmente improcedente é tese dos Recorrentes de que o Acórdão recorrido enfermaria de excesso de pronúncia, na medida em que o Acórdão recorrido se limitou a concluir que a situação de facto trazida aos autos se subsumia efectivamente na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos; L. Além disso, e contrariamente ao que alegam os Recorrentes, o juízo feito no aresto sob censura sobre a legalidade da norma contida na alínea e) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto n.° 19/2008 baseou-se numa apreciação puramente abstracta sobre a conformidade de tal norma com a respectiva lei habilitante, ou seja, a alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos O Ex.mo Sr. PGA pronunciou-se pelo não provimento do recurso por entender que “a lei habilitante proíbe a «instalação de explorações ou ampliação das já existentes» onde poderá integrar-se o conceito de «plantação de árvores em maciço».” FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos: a) Os 1.º e 2.º Requerentes são proprietários em comum e sem determinação de parte ou direito do prédio rústico designado por Herdade …/Herdade …, adquirido por sucessão hereditária a seu pai H… inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Samora Correia sob o artigo 1.º da Secção R-R1-R2-R3 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Benavente sob a ficha n.º 5598/20071128 da mesma freguesia; b) Este prédio tem 940 ha, é composto por terreno de charneca com sobreiros e pastagem; c) E é utilizado em actividades florestais, tais como plantação de sobreiros, de eucaliptos e de pinheiros mansos, sua poda e formação, tiragem de cortiça, corte de madeira e colheita de pinhas. d) A exploração agrícola e florestal do prédio foi cedida aos 3°, 4° e 5° Requerentes por contratos celebrados em 16.12.2002. e) No âmbito do programa "Agro - Medida N3: Acções 3.1 e 3.2: Apoio à Silvicultura e Restabelecimento do Potencial de Produção Silvícola", foram celebrados, em 23/09/2004, entre o IFADAP - Instituto de Financiamento de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas e o 3°, 4° e 5° Requerentes, "Contratos de Atribuição de Ajuda"; f) A 1.ª fase de instalação concluiu-se em 2007; g) O projecto encontra-se em fase de consolidação, fase integrante do Plano de Gestão aprovado pelo IFAP para complementar a 1.ª fase de instalação, a que corresponde a plantação de cerca de 16.000 sobreiros e 10.000 pinheiros mansos, com o intuito de cumprir as obrigações assumidas pelos 3°, 4° e 5° Requerentes no contratado celebrado com o IFADAP, de entre as quais deverá ainda ter-se em consideração: h) O IFAP enviou aos 3°, 4° e 5° Requerentes ofícios de 19/11/2008, comunicando que se aproximava a data do encerramento do programa Agro e conferindo-lhes o prazo de 15 dias úteis para, em alternativa, i) apresentarem pedido de pagamento para concluírem o projecto, ii) apresentarem pedido de conclusão do projecto pelas ajudas já processadas ou iii) apresentarem pedido de desistência; i) Já se encontravam pagas ajudas no montante de cerca de 285.000 €; j) As medidas preventivas estabelecidas pelo Decreto n.º 19/2008, de 1/07, abrangem a totalidade do prédio dos Requerentes; k) A Zona I das MP abrange cerca de 800 ha dos 940 ha do prédio dos Requerentes, o que corresponde a 85% da área do prédio, e a restante área está integrada nas zonas 7-A, 7-B e 5-A. II. O DIREITO. Resulta do antecedente relato que os dois primeiros Recorrentes são comproprietários de um prédio rústico designado por Herdade … e que a sua exploração foi cedida aos 3.º, 4.º e 5.º Recorrentes, que o vêm utilizando em actividades agro-florestais como a plantação de sobreiros, e a respectiva tiragem de cortiça, de eucaliptos e de pinheiros mansos e que estes, no âmbito dessa actividade, celebraram com o IFADAP, em 23/09/2004, «Contratos de Atribuição de Ajuda» que previam a arborização daquele prédio com sobreiros e pinheiros mansos. Posteriormente à celebração desses contratos foi publicado o Decreto 19/2008 – que, antecipando a construção do novo aeroporto de Lisboa e procurando preservar as condições existentes, proibiu a plantação de árvores em maciço numa vasta área a qual englobava a área onde se situa o prédio dos Autores – e o IFADAP enviou aos 3.º, 4.º e 5.º Recorrentes, em 19/11/2008, os ofícios referidos na al.ª h) do probatório concedendo-lhes o prazo de 15 dias para, em alternativa: (1) apresentarem o pedido de pagamento para concluírem o projecto; (2) apresentarem o pedido de conclusão do projecto pelas ajudas já processadas; (3) apresentarem o pedido de desistência. Insatisfeitos com essas propostas os Autores intentarem a presente acção pedindo a declaração de ilegalidade parcial da norma contida na al.ª e) do n.º 3 do art.º 1.º do identificado Decreto na parte em que, conjugada com a regra estabelecida no n.º 1 do seu art.º 3.º, proibia a plantação de árvores em maciço no seu prédio, pedido que fundamentaram no facto dessa medida exceder a medida prevista na sua lei habilitante - o art.º 8.º/1/e) da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11). O Acórdão recorrido julgou essa acção improcedente admitindo, no entanto, que o segmento da norma do Decreto 19/2008 cuja declaração de ilegalidade se pedia se referia a uma medida preventiva - a proibição da plantação de árvores em maciço – que não constava da norma que, alegadamente, lhe servira de fonte (o art.º 8.º/1/e) DL 794/76) uma vez que neste se proibia apenas o derrube de árvores em maciço e aquela norma proibia não só o derrube de árvores em maciço como também a sua plantação. “Ora, atento o princípio da tipicidade das medidas preventivas, a não subsunção àquele dispositivo significaria a violação do princípio em causa e da lei habilitante do Decreto n.º 19/2008. E a violação de lei habilitante infringe o princípio da precedência da Lei, consignado no artigo 112.º, n.º 4, da Constituição.” Todavia, continuou, o facto da proibição da plantação de árvores em maciço contida no art.º 1.º/3/e) do citado Decreto não encontrar fundamento no art.º 8.º/1/e), do DL 794/76 não significava, por si só, a ilegalidade dessa disposição já que a mesma só seria irremediavelmente ilegal se fosse impossível subsumi-la a qualquer outra disposição da lei habilitante. Ora, concluiu, essa subsunção era possível porquanto a plantação de árvores em maciço constituía a ampliação de uma exploração e, se assim era, a impugnada norma encontrava acolhimento no disposto no art.º 8.º/1, al.ª c) da mesma Lei. A pretensão dos Autores carecia, assim, de fundamento. Com efeito, destinando-se o decretamento das medidas previstas no referido Decreto a estabilizar a realidade física existente, estabilização tão necessária quando estava em causa um empreendimento da dimensão e importância do novo aeroporto de Lisboa, e prescrevendo o art.º 8.º/1/c) da Lei dos Solos que, atenta essa necessidade, se proibia a instalação de explorações ou a ampliação das já existentes numa determinada área, era evidente que esta norma abrangia plantações como aquela que os Recorrentes pretendiam levar a cabo, visto elas constituírem não só uma ampliação da exploração já existente como serem susceptíveis de alterarem a realidade cuja manutenção se pretendia assegurar. E não oferecia dúvidas que a plantação de cerca de 16.000 sobreiros e 10.000 pinheiros era uma plantação de árvores em maciço que configurava uma ampliação e uma ampliação significativa da exploração. Sendo assim, concluiu, a previsão normativa da segunda parte da disjuntiva do artigo 1.º/3/e), do Decreto n.º 19/2008 não trazia nada de novo em relação ao art.º 8.º/1/c) da Lei dos Solos. “Não ultrapassa a lei habilitante. Contém-se na norma habilitante e nesse quadro deve ser interpretada.” E essa conclusão não era afectada pela eventualidade da plantação que os Recorrentes queriam realizar poder consistir na mera reposição do mesmo número de árvores mortas pois que, “exactamente no âmbito do mesmo artigo 1.º, e), do Decreto n.º 19/2008, cuja ilegalidade parcial pretendem, o «derrube de árvores em maciço» também está sujeito a medidas preventivas, não se estabelecendo distinção entre árvores mortas e árvores vivas.” Não se podia, pois, defender a legalidade de uma acção que, num primeiro momento, partia de uma violação da lei “– o derrube das árvores em maciço – para, depois, se pretender que a plantação já é possível, pois não é instalação nem ampliação de exploração.” Os Recorrentes rejeitam esta decisão que não só reputam de nula – por ter omitido pronúncia sobre a ilegalidade parcial da norma contida na al.ª e), do n.° 1, do art.º 8.° do Decreto n.° 19/2008 e por ter conhecido de matéria que não fora trazida pelas partes, alvitrando que a plantação pretendida pelos Recorrentes implicava o derrube de árvores em igual número – como consideram insustentável o seu discurso argumentativo e a respectiva conclusão – decorriam de uma errada interpretação e aplicação das normas jurídicas em causa. Vejamos, pois, começando-se por analisar a alegada nulidade do Acórdão. 1. A lei considera que a sentença é nula quando o Juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” Al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC., o que significa que esta nulidade está relacionada com o incumprimento do dever do Julgador conhecer e resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e apenas essas (art.ºs 668.º/1/d), e 660.º/2 do CPC). A razão de ser dessa estatuição é, pois, por um lado, obrigar o Juiz a respeitar o poder dispositivo das partes e, por outro, evitar que a decisão se funde em questões que elas não suscitaram e, consequentemente, que ela seja fundamentada em matéria que não foi objecto de contraditório. Se assim é, importa analisar se os Recorrentes têm razão quando sustentam que o Acórdão não se pronunciou sobre uma questão que devia conhecer - saber se existia lei habilitante para a medida preventiva prevista na al.ª e) do n.º 3 do artigo 1.º do Decreto n.º 19/2008 e a consequente legalidade, ou ilegalidade, desta norma – e se conheceu de matéria cujo conhecimento lhe estava vedado – se, não podendo, se pronunciou sobre a questão de saber se plantação pretendida pelos Recorrentes, atento o número de árvores a plantar e à necessidade de derrube do mesmo número árvores, podia ser qualificada como ampliação da exploração. No tocante ao primeiro dos invocados vícios é manifestamente evidente que os Autores carecem de razão sendo, até, surpreendente a sua invocação. Com efeito, logo no seu ponto 3.2.2, o Acórdão apreciou a identificada questão referindo que, se fosse verdadeira a alegação de que a medida prevista no art.º 1.º/3/e) do dito Decreto era ilegal por exceder o estabelecido na sua lei habilitante, tal significaria a violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas e da lei habilitante e a consequente invalidade daquela norma. Mas acrescentou que essa ilegalidade não ocorria uma vez que aquela norma encontrava fundamento não na disposição mencionada pelos Autores mas no estatuído no art.º 8.º/1/c) da mesma Lei. E, também no seu ponto 3.2.6, referiu que a citada norma do Decreto 19/2008 não ultrapassava a lei habilitante e que era no quadro nele desenhado que ela deveria ser interpretada. Deste modo, sem necessidade de maiores desenvolvimentos, julga-se improcedente esta parte do recurso. E melhor sorte não tem a alegação de que o Acórdão é nulo por excesso de pronúncia. E isto porque nada impede que o Juiz possa, a propósito das questões suscitadas pelas partes, tecer considerações ou argumentos sobre aspectos das mesmas que elas não abordaram, uma vez que o estatuído no art.º 668.º/1/d) do CPC exige que o Juiz apenas conheça as questões que deva apreciar não o proibindo de usar argumentos ou considerações não invocados pelas partes, visto ser sabido que uma coisa são as questões submetidas pelas partes e outra são os argumentos usados na sua defesa. – vd. J. A. Reis, CPC Anotado, vol. V, pg. 143. Nada impedia, pois, que o Acórdão desenvolvesse os argumentos que considerou oportunos e adequados para apurar se a acção que os Recorrentes pretendiam levar a cabo podia, ou não, ser qualificada como uma ampliação da sua exploração. Aqueles poderão considerar essa argumentação pouco feliz ou menos apropriada mas essa é uma questão que nada tem a ver com o excesso de pronúncia mas, apenas e tão só, um problema relacionado com a bondade da fundamentação. E os erros na fundamentação conduzem à revogação do decidido e não a nulidade da sentença. Nega-se, nesta matéria, provimento ao recurso. 2. A questão de fundo cuja decisão se nos pede - como referem os Recorrentes na al.ª U das conclusões do seu recurso - “reside, única e exclusivamente, na apreciação da (i)legalidade da norma contida na alínea e) do n.° 3 do art.º 1.º do Decreto n.° 19/2008, com fundamento na violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas elencadas na lei habilitante, ou seja, no n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos.” Questão que, já se disse, o Aresto resolveu dizendo que tal ilegalidade não existia uma vez que, muito embora aquela norma não encontrasse acolhimento no disposto no art.º 8.º/1/e) da Lei dos Solos – visto o Decreto 19/2008 proibir «o derrube ou plantação de árvores em maciço» e aquela norma proibir apenas o «derrube de árvores em maciço» e já não a «plantação de árvores em maciço» - certo era que a mesma podia e devia ser subsumida ao estatuído na al.ª c) do n.º 1 do art.º 8.º da Lei dos Solos. O primeiro segmento dessa pronúncia não mereceu reparo de nenhuma das partes pelo que se considera que o mesmo está assente. Todavia, igual unanimidade não encontrou a segunda parte dessa decisão – a identificada disposição do Decreto 19/2008 era legal por a correspondência com o que nela se estabelecia se encontrar não no estatuído na al.ª e) do n.º 1 do art.º 8.º do DL de 1976 mas na sua al.ª c) e isto porque a plantação de árvores em maciço devia ser considerada como uma forma da ampliação de explorações. E, porque assim é, resta analisar se ao assim decidir o Acórdão recorrido fez correcto julgamento. 3. Nos termos do art.º 7.º do citado DL 746/76 o “Governo poderá estabelecer, por decreto, que uma área ou parte dela, que se presuma vir a ser abrangida por um plano de urbanização ou projecto de empreendimento público de outra natureza, seja sujeita a medidas preventivas, destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e condições existentes que possa comprometer a execução do plano ou empreendimento ou torná-la mais difícil ou onerosa” (n.º 1), as quais devem ser restringidas “aos casos em que, fundadamente, se receie que os prejuízos resultantes da possível alteração das circunstâncias locais sejam socialmente mais relevantes do que os inerentes à adopção das medidas” (n.º 4) Essas medidas “podem consistir na proibição ou na sujeição a prévia autorização, eventualmente condicionada, dos actos e actividades seguintes: a) Criação de novos núcleos populacionais; b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou outras instalações; c) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes; d) Alterações importantes, por meio de aterros ou escavações, à configuração geral do terreno; e) Derrube de árvores em maciço, com qualquer área ou com área superior à fixada; f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal. (art.º 8.º/1) e “abrangerão apenas os actos com interesse para os objectivos a atingir, podendo, dentro dos tipos genéricos previstos no número anterior limitar-se a certas espécie de actos ou actividades.” (art.º 8.º/2). O que quer dizer que, estando em causa a execução de um plano de urbanização ou de um projecto de empreendimento público de especial relevância, o Governo pode tomar medidas destinadas a evitar que a alteração das circunstâncias e das condições existentes possa comprometer a sua execução, as quais, por um lado, se devem limitar aos actos necessários a alcançar tais objectivos e, por outro, só poderão ser implementadas quando, fundadamente, se receie que a sua não adopção poderá conduzir à possível alteração das circunstâncias e dela poderão resultar prejuízos socialmente mais relevantes do que os inerentes à adopção das medidas. O que quer dizer que a sua implementação deve respeitar os princípios da necessidade e da proporcionalidade. Tais medidas - como resulta da leitura do n.º 2 do transcrito art.º 8.º - são de múltipla natureza podendo consistir na proibição da instalação de explorações ou ampliação das já existentes e no derrube de árvores em maciço Este art.º 8.º tem a seguinte redacção: «Artigo 8.º 1. As medidas preventivas previstas no artigo anterior podem consistir na proibição ou na sujeição a prévia autorização, eventualmente condicionada, dos actos e actividades seguintes: a) Criação de novos núcleos populacionais; b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou outras instalações; c) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes; d) Alterações importantes, por meio de aterros ou escavações, à configuração geral do terreno; e) Derrube de árvores em maciço, com qualquer área ou com área superior à fixada; f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal. 2. As medidas preventivas abrangerão apenas os actos com interesse para os objectivos a atingir, podendo, dentro dos tipos genéricos previstos no número anterior limitar-se a certas espécie de actos ou actividades. (…)».. Por outro lado, se é certo que as mesmas estão claramente tipificadas também o é que o Governo, na sua implementação, possui um razoável grau de discricionariedade o que lhe permite, em cada caso, escolher aquela que mais se adequa à situação concreta e dar-lhe o conteúdo que, dentro do legalmente previsto, melhor responde aos seus objectivos. Ora, foi ao abrigo do disposto no transcrito no art.º 7.º/1 do DL 796/76 que o Governo, através do Decreto 19/2008, fixou as medidas preventivas destinadas à implantação do novo aeroporto de Lisboa (NAL) as quais se disse poderem consistir na proibição do derrube ou plantação de árvores em maciço em determinadas áreas [art.º 1.º, n.ºs 1 e 3/e)] Este art.º 1.º tem a seguinte redacção: «Artigo 1.º 1 O presente decreto estabelece as medidas preventivas nas áreas destinadas à implantação do novo aeroporto de Lisboa (F…)I..., compreendendo o Campo de Tiro de Alcochete e uma área envolvente num raio de 25 km, assinalada na planta identificada no anexo I do presente decreto, que dele faz parte integrante, abrangendo os concelhos de Salvaterra de Magos, Coruche, Benavente, Montijo, Alcochete, Montemor-o-Novo, Vendas Novas, Palmela, Setúbal, Moita e Vila Franca de Xira. 2 - As medidas preventivas estabelecidas no presente decreto destinam-se a evitar a alteração das circunstâncias e condições existentes, com vista a garantir as condições necessárias ao planeamento, execução e operação do NAL, respectivos acessos, e actividades complementares, conexas ou acessórias, bem como a acautelar condições para um correcto ordenamento do território e uma efectiva protecção do ambiente. 3 - As medidas preventivas consistem na proibição, ou na sujeição a parecer obrigatório e vinculativo das entidades adiante indicadas, consoante o que for definido no presente decreto, dos seguintes actos ou actividades: a) Criação de novos núcleos populacionais, nomeadamente turísticos, incluindo operações de loteamento e obras de urbanização; b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios, ou outras instalações, incluindo torres e mastros, abrangendo novas instalações ou alterações das já existentes, bem como equipamentos e infra-estruturas de serviços, nomeadamente de energia eléctrica e de telecomunicações; c) Instalação de explorações de qualquer natureza ou ampliação das existentes; d) Alterações importantes por qualquer meio à configuração geral do terreno, incluindo a abertura de novas vias de comunicação e acessos, bem como aterros e escavações; e) Derrube ou plantação de árvores em maciço; f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal; g) Instalação de redes de comunicações (móveis ou fixas); h) Estabelecimento de serviços de protecção a quaisquer actividades, sistemas, equipamentos ou infra-estruturas.». E foi com fundamento na alegada desconformidade entre o transcrito normativo do Decreto 19/2008 e a sua lei habilitante que os Autores, ora Recorrentes, intentaram esta acção sustentando que o que se estatuía naquele Decreto excedia o previsto na lei habilitante, o que determinava a ilegalidade da norma em causa. 4. Para tanto defendem que a plantação de árvores em maciço podia ocorrer numa de três situações distintas: (1) na instalação de uma exploração; (2) na ampliação de uma exploração já existente; e (3) na substituição/reposição de árvores e que só nos dois primeiros casos existia lei habilitante para a adopção da medida proibitiva ora em causa. E isto porque consideram que toda a actividade de plantar que se não reconduza às acções de instalar e ampliar não encontra acolhimento na medida prevista al.ª c) do n.º 1 do art.º 8.º da Lei dos Solos. Mas não têm razão. E não têm razão porque, como refere a contra-interessada F…, substituir/repor árvores é, ainda, uma manifestação de instalação/ampliação de uma exploração uma vez que a plantação de novas árvores, seja para repor árvores mortas (que chegaram a nascer e terão de ser derrubadas) ou árvores falhas (que não chegaram a sair da terra), equivale materialmente à instalação de uma nova exploração ou à ampliação da já existente, caso exista uma no mesmo local. Qualquer que seja a configuração concreta da actividade de plantar árvores em maciço (instalar, ampliar ou repor/substituir outras), ela tem sempre acolhimento na letra e no espírito da al.ª c) do n.º 1 do art.º 8.º do DL 794/76 não sendo correcto afirmar que a terceira hipótese (repor/substituir) sobeja e que, nessa medida, uma medida preventiva que a limite carece de norma habilitante. Com efeito, constituindo a substituição/reposição de árvores uma das formas de plantação de árvores em maciço e sendo absolutamente certo que o resultado final dessa operação não trará apenas a recomposição da situação ex ante - com a substituição das árvores mortas por novas árvores – mas uma nova e diferente situação, é forçoso concluir que essa operação também constitui a instalação de uma nova exploração ou a ampliação da exploração já existente. A tese dos Autores/Recorrentes pressupõe que após a reposição/substituição das árvores a realidade ficasse incólume e que não se diferenciasse da anteriormente existente, isto é, que a exploração não só fosse a mesma como também que tivesse a mesma configuração, com mesmo número de árvores, com o porte das substituídas, que ocupassem o mesmo espaço, etc.. O que é fisicamente impossível. E, se assim é, a substituição/reposição de árvores não pode deixar de ser vista como uma manifestação de instalação/ampliação de uma exploração. Mas, para além desta, outra razão existe para afastar a tese dos Recorrentes. Com efeito, se o legislador, tendo em vista a construção do novo aeroporto, pretendeu evitar que a realidade existente fosse objecto de intervenções que comprometessem ou dificultassem a concretização daquele objectivo e, nesse sentido, proibiu expressamente o derrube de árvores em maciço (art.º 1.º/3/e) do Decreto 19/2008) seria incongruente considerar que ele nada dispôs quanto à substituição das árvores existentes e que não havia que questionar a legalidade duma operação dessa natureza. E isto porque quando essa modificação acontece haverá que, num primeiro momento, proceder ao derrube das árvores em maciço – o que todos aceitam constituir uma ilegalidade – para, depois, se proceder a uma nova plantação esta, no entendimento dos Recorrentes, já legal por não constituir uma nova instalação nem ampliação de exploração. Mas não é assim porque num caso destes a alteração das circunstâncias ocorrerá em dois momentos sucessivos e indissociáveis, da primeira vez com o derrube das árvores e, da segunda, com a nova plantação/substituição. Sendo assim, e sendo que o que determinou a publicação do Decreto 19/2008 foi o estabelecimento de medidas que evitassem a alteração das circunstâncias e condições existentes nas áreas onde o novo aeroporto de Lisboa iria ser implantado, não faria sentido proibir a plantação de árvores em maciço quando se tratasse de instalação de uma nova exploração ou ampliação de uma já existente, mas já se permitisse essa plantação quando se tratasse de reposição/substituição das árvores visto também esta operação alterar as condições existentes e, nessa medida, violar o disposto naquele diploma. Finalmente, ainda se dirá que sendo a preservação da realidade existente a finalidade perseguida pelo legislador do Decreto 19/2008 este deve ser interpretado tendo em conta a concretização dessa finalidade e as circunstâncias em que foi elaborado. Ora, é óbvio que a interpretação mais consentânea com esse desiderato é aquela que considera que o seu art.º 1.º/3/e) pode ser subsumido ao disposto no art.º 8.º/1c) do DL 794/76 e que, por isso, neste também se encontra também contemplada a proibição da reposição/substituição de árvores, visto esta também constituir uma alteração da realidade existente. São, assim, improcedentes todas as conclusões do recurso. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida. Custas pelos Recorrentes. Lisboa, 17 de Março de 2011. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – António Bernardino Peixoto Madureira – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Sumário

II- O estatuído no citado normativo do CPC exige que o Juiz apenas conheça as questões que deva apreciar não o proibindo de usar argumentos ou considerações não invocados pelas partes, visto ser sabido que uma coisa são as questões submetidas pelas partes e outra são os argumentos usados na sua defesa.

III- Nos termos dos art.°s 7.° e 8.° do DL 794/76, estando em causa a execução de um plano de urbanização ou de um projecto de empreendimento público de especial relevância, o Governo pode tomar medidas destinadas a evitar que a alteração das circunstâncias e das condições existentes possa comprometer a sua execução, as quais, por um lado, se devem limitar aos actos necessários a alcançar tais objectivos e, por outro, só poderão ser implementadas quando, fundadamente, se receie que a sua não adopção poderá conduzir à possível alteração das circunstâncias e dela poderão resultar prejuízos socialmente mais relevantes do que os inerentes à adopção das medidas.

IV- A plantação de árvores em maciço pode configurar a instalação de uma exploração e também pode configurar a ampliação de uma exploração.

Texto Integral

Acordam em conferência no Pleno do Contencioso Administrativo do STA:

A…,

B…,

C…,

D… e

E…

inconformados com o Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, que julgou improcedente a acção administrativa especial que moveram contra o Conselho de Ministros, na pessoa do seu Presidente, onde, com fundamento em vício de violação de lei, pediram que se declarasse a ilegalidade parcial “da norma constante da na al.ª e) do n.º 3 do art.º 1.º do Decreto n.º 19/2008, de 1/07, na parte em que estabelece uma M.P. que proíbe a plantação de árvores em maciço, conjugada com a regra estabelecida no n.º 1 do art.º 3.º do mesmo diploma que interdita esse acto ou actividade na Zona I das M.P. que engloba 85% da área dos prédios dos 1.º e 2.º AA, cuja exploração agrícola foi cometida aos 3.º, 4.º e 5.º AA.”, dele interpuseram o presente recurso que concluíram do seguinte modo:

A. Os ora Recorrentes pediram a declaração de ilegalidade da norma contida na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.º 19/2008, de 1/07 (doravante apenas Decreto n.° 19/2008), na parte em que proíbe a “plantação de árvores em maciço”, com fundamento na violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas elencadas na lei habilitante, ou seja, no n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 794/76, de 5/11.

B. O douto Acórdão recorrido veio julgar improcedente o pedido formulado.

C. Contudo, omite qualquer pronúncia sobre a causa de pedir e o pedido formulados, na medida em que não se pronuncia pela existência ou inexistência de lei habilitante para estabelecer semelhante medida preventiva, prevista na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.° do Decreto n.° 19/2008, nem tão pouco sobre a legalidade ou ilegalidade da norma em crise, embora nele se reconheça a dificuldade de a «plantação de árvores em maciço» encontrar abrigo na alínea e) do n.° 1 do artigo 8.º da Lei dos Solos.

D. E incorreu também o douto Acórdão recorrido em erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis.

E. Tal erro traduz-se na contradição entre afirmar que a “plantação de árvores em maciço” pode configurar instalação e ampliação de uma exploração existente e defender, em seguida, que a “plantação de árvores em maciço” é um tipo específico das acções de instalar e ampliar.

F. Com efeito, se está correcto afirmar que a instalação e a ampliação de uma exploração constituem tipos específicos da actividade de plantar é, naturalmente, ilógico e absurdo sustentar que plantar constitui tipo específico das acções de instalar e ampliar.

G. Conforme foi reiteradamente demonstrado pelos ora Recorrentes, a par da instalação e ampliação de uma exploração, também a substituição/reposição de árvores mortas constitui uma configuração da “plantação de árvores em maciço” e, nessa medida, um seu tipo específico.

H. Dito de outro modo, a “plantação de árvores em maciço” admite três manifestações diversas: a instalação, a ampliação e a substituição/reposição de árvores mortas.

I. Ao contrário do que se entende no douto Acórdão recorrido, nunca os ora Recorrentes concederam que a norma contida na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.° do Decreto n.° 19/2008, que proíbe a “plantação de árvores em maciço”, se subsume na alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, como sucede com a proibição de instalação e ampliação de explorações, previstas na alínea c) do mesmo preceito do Decreto n.° 19/2008.

J. Aliás, tal subsunção não resulta do sentido literal da norma em crise.

K. Defenderam, sim, os ora Recorrentes - nisso constituindo aliás o objecto dos presentes autos - que toda a actividade de plantar que não se reconduza às acções de instalar e ampliar carece de norma habilitante na Lei dos Solos para ser interditada.

L. Além de não resultar do douto Acórdão recorrido que tenha sido intenção do Legislador prever que qualquer actividade de plantar, que não instalar e/ou ampliar uma exploração, se subsuma à alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos.

M. Acresce que, no douto Acórdão recorrido, foi apreciada a plantação pretendida pelos ora Recorrentes, nomeadamente quanto ao número de árvores a plantar e à necessidade de derrube de igual número.

N. Ora, no contencioso das normas regulamentares, previsto nos artigos 72.° e seguintes do CPTA, a norma sindicada é escrutinada na sua configuração abstracta e objectiva, não se olhando ao resultado da sua aplicação à situação concreta do particular que deste meio processual se socorre.

O. Situação concreta, esta, que apenas releva para efeitos de aferir dos pressupostos processuais da legitimidade e do interesse em agir, pressupostos estes cujo preenchimento foi confirmado, nos presentes autos, pelos Venerandos Juízes Conselheiros.

P. Somente aos ora Recorrentes cabe afastar outros eventuais obstáculos à sua pretensão, não constituindo, manifestamente, a questão de fundo que se discute no quadro do presente litígio a sua sujeição a outras medidas preventivas previstas no artigo 1.° do Decreto n.° 19/2008,

Q. Portanto, os Venerandos Juízes Conselheiros não poderiam ter qualificado a plantação pretendida pelos ora Recorrentes como “ampliação significativa, mesmo, da exploração” (altamente questionável se se atender ao universo de 150 000 árvores plantadas e de apenas 26.000 que se pretender substituir/repor).

R. Nem alvitrar que a plantação de árvores em causa implicaria o prévio derrube de árvores em número igual (absurda, na medida em que as árvores a substituir/repor foram semeadas, pelo que não há nada a derrubar por não terem chegado a sair da terra).

S. Ao fazê-lo, os Venerandos Juízes Conselheiros pronunciam-se sobre factos e realidades que não podiam ter influído e fundamentado a decisão de mérito dos presentes autos.

T. Consequentemente, o douto Acórdão recorrido padece de excesso de pronúncia.

U. Porquanto, a questão de fundo nos presentes autos reside única e exclusivamente na apreciação da (i)legalidade da norma contida na alínea e) do n.° 3 do art.º 1.º do Decreto n.° 19/2008, com fundamento na violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas elencadas na lei habilitante, ou seja, no n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos.

V. Houve, pois, reitere-se, não só omissão de pronúncia, porquanto os ora Recorrentes não viram respondida a única questão de direito por si submetida a juízo - da ilegalidade parcial da norma contida na alínea e) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto n.° 19/2008, bem como excesso de pronúncia por parte dos Venerandos Juízes Conselheiros nos termos acima referidos, pelo que o Acórdão recorrido enferma de nulidade, nos termos do disposto na alínea d) do n.° 1 do artigo 668.° do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA.

W. Salvo o devido respeito, optou-se no Acórdão aqui recorrido por fazer, no entender dos Recorrentes, uma errada interpretação dos factos e das normas aplicáveis à situação material controvertida, fazendo uma errada interpretação da norma jurídica considerada aplicável e subsunção dos factos à mesma, não se pronunciando sobre a sua ilegalidade.

O Conselho de Ministros contra alegou para formular as seguintes conclusões:

1) O Acórdão recorrido não cometeu o vício de omissão de pronúncia sobre a existência ou não de lei habilitante para estabelecer as medidas preventivas previstas na alínea e) do n.° 3 do artigo 1° do Decreto-Lei n.° 19/2008, de 1/07 e sobre a legalidade ou ilegalidade da norma em crise;

2) É que o Acórdão recorrido analisa, com rigor, a Lei dos Solos, concluindo que a medida prevista na alínea e) do n.° 1 do art.° 3° do Decreto-Lei n.° 19/2008, não ultrapassa a referida Lei dos Solos, contendo-se na norma habilitante;

3) Esta análise e este julgamento são o oposto de qualquer omissão de pronúncia;

4) O Acórdão recorrido fez uma correcta interpretação das normas jurídicas aplicáveis;

5) Na verdade, proibir a plantação de árvores em maciço, mais não é do que reforçar, concretizar, explicitar ou densificar a proibição de instalações ou ampliação de explorações;

6) Plantar em maciço, é uma medida, relevante, de instalação ou de ampliação de uma exploração florestal.

7) A medida preventiva prevista na norma em causa nos presentes autos tem pleno acolhimento no elenco do art.° 8°, n.° 1, da Lei dos Solos - mais concretamente, na alínea c) - não ocorrendo, deste modo, a invocada preterição do princípio da tipicidade das medidas preventivas, nem, por conseguinte, violação da lei habilitante e do princípio da precedência de lei, estabelecido no n.° 4 do art.° 112° da Constituição da República Portuguesa;

8) O Acórdão recorrido, não merece, assim, qualquer censura.

A contra interessada F…, S.A., contra alegou para concluir do seguinte modo:

1. O douto acórdão recorrido julgou improcedente o pedido de declaração de ilegalidade parcial da norma contida na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008, de 1/07, na parte em que proíbe a plantação de árvores em maciço, pedido este formulado pelos AA., ora Recorrentes.

2. Os Recorrentes imputam três vícios ao douto acórdão recorrido, assim fixando o objecto do presente recurso. São eles: (i) omissão de pronúncia; (ii) violação de lei por erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis; e (iii) excesso de pronúncia.

3. Alegam os Recorrentes que o acórdão recorrido padece de omissão de pronúncia, “na medida em que não se pronuncia pela existência ou inexistência de lei habilitante para estabelecer semelhante medida preventiva [..], nem tão pouco sobre a legalidade ou ilegalidade da norma em crise» (cfr. Conclusão C das alegações de recurso).

4. Porém, ao contrário do alegado pelos Recorrentes, o acórdão recorrido pronuncia-se - e de forma expressa e clara - pela existência de norma habilitante e, logo, como inevitável consequência lógica, pela legalidade da norma impugnada.

5. Com efeito, o acórdão recorrido julgou improcedente o pedido formulado pelos ora Recorrentes por considerar que «[..] aquele artigo 8. °, n.º 1, [da Lei dos Solos] prevê, entre o mais, a possibilidade de sujeição a medidas preventivas da “e) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes” [..] a plantação de árvores em maciço pode configurar a instalação de uma exploração e também pode configurar a ampliação de uma exploração. Assim sendo, representando a previsão normativa da segunda parte da disjuntiva do artigo 1. °, n.° 3, e), do Decreto n.° 19/2008 - “ou plantação de árvores em maciço” - a mera indicação de um tipo específico de acção enquadrável já em previsão mais abrangente, não traz nada de novo. Não ultrapassa a lei habilitante. Contém-se na norma habilitante e nesse quadro deve ser interpretada» (cfr. págs. 14 e 15 do acórdão).

6. Pelo exposto, o acórdão recorrido não padece do vício de omissão de pronúncia, nos termos do disposto na primeira parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 668.° do CCP, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, não sendo, por isso, nulo - improcede, assim, a alegação contida na Conclusão C das alegações de recurso.

7. Os Recorrentes imputam ainda ao acórdão recorrido o vício de violação de lei por erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis (cfr. Conclusões D a L das alegações de recurso).

8. Em suma, é a seguinte a tese dos Recorrentes: a plantação de árvores em maciço pode configurar uma de três situações distintas, a saber: (i) instalação de uma exploração; (ii) ampliação de uma exploração; e (iii) substituição/reposição de árvores.

9. Sendo que, supostamente, apenas nos dois primeiros casos existe lei habilitante para a adopção de uma medida preventiva, não podendo a terceira hipótese ser impedida pela criação de uma medida preventiva, por não existir norma habilitante para o efeito.

10. Ao ter julgado em sentido diverso deste, o acórdão recorrido incorreu, alegam os Recorrentes, em erro de julgamento.

11. Sucede que substituir/repor árvores (mesmo em abstracto, sem atender ao caso concreto da exploração dos Recorrentes) é, ainda, uma manifestação de instalação/ampliação de uma exploração, para efeitos da alínea e) do n.º 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, devendo aquela actividade considerar-se abrangida pela letra e pelo espírito desta norma habilitante.

12. Pois a plantação de novas árvores, seja para repor árvores mortas (que chegaram a nascer e terão de ser derrubadas) ou árvores falhas (que não chegaram a sair da terra), equivale materialmente à instalação de uma nova exploração, ou à ampliação de uma existente, caso já exista uma no mesmo local, e é susceptível de prejudicar ou tornar mais onerosa a concretização do projecto que se pretende implementar - in casu a construção do Novo Aeroporto de Lisboa.

13. Ou seja, qualquer que seja a configuração concreta da actividade de plantar árvores em maciço (instalar, ampliar ou repor/substituir outras), ela tem sempre acolhimento na letra e no espírito da al.ª c) do n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos, não sendo correcto afirmar que a terceira hipótese (repor/substituir) sobeja e que, nessa medida, uma medida preventiva que a limite carece de norma habilitante.

14. Ante o exposto, o acórdão recorrido não padece do vício de violação de lei por erro de interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis, devendo ser integralmente mantida a decisão nele tomada - improcede, assim, o alegado nas Conclusões D a L das alegações de recurso.

15. Finalmente, os Recorrentes imputam o vício de excesso de pronúncia ao acórdão recorrido (cfr. Conclusões M a T das alegações de recurso).

16. Dizem os Recorrentes que «os Venerandos Juízes Conselheiros pronunciam-se sobre factos e realidades que não podiam ter influído e fundamentado a decisão de mérito nos presentes autos», e isto porque, continuam, «no contencioso das normas regulamentares, previsto nos artigos 72.º e seguintes do CPTA, a norma sindicada é escrutinada na sua configuração abstracta e objectiva, não se olhando ao resultado da sua aplicação à situação concreta do particular que deste meio processual se socorre».

17. No entanto, os «factos e realidades» a que os Recorrentes se referem (a saber: número de árvores a plantar e necessidade de derrube de igual número) foram trazidos aos autos pelas partes, incluindo os ora Recorrentes, contendo-se o acórdão recorrido no estrito limite dessa matéria alegada, em absoluto respeito pelo princípio do dispositivo (cfr. artigo 66.°, n.° 2, parte final, e artigo 664.°, parte final, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA).

18. De resto, nem os Recorrentes alegam o contrário.

19. É, aliás, curioso verificar que foram os próprios Recorrentes quem, nomeadamente nas suas alegações em 1.ª instância (págs. 7 e 8 e Conclusão 11), tentando - sem conseguir - demonstrar como nalguns casos «plantar» pode não ser nem «instalar» nem «ampliar», mas sim meramente «repor», invocaram o seu caso específico para ajudar na comprovação da sua tese.

SEM CONCEDER,

20. Mesmo que tivesse existido excesso de pronúncia na parte que os Recorrentes referem (apreciação do número de árvores a plantar e necessidade de derrube de igual número), isso seria absolutamente irrelevante para a validade do acórdão recorrido, dado que não foi nesses «factos e realidades» que o mesmo assentou - mas sim na existência da norma habilitante para a medida preventiva adoptada; o art.º 8.°, n.° 1, al.ª c), da Lei dos Solos (cfr. Conclusão 5.ª supra).

21. Assim, o acórdão recorrido não padece do vício de excesso de pronúncia, nos termos do disposto na segunda parte da al.ª d) do n.° 1 do art.º 668.° do CCP, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, não sendo, por isso, nulo - improcede, assim, o alegado nas Conclusões M a T das alegações de recurso).

22. Em suma, o douto acórdão recorrido não padece de nenhum dos vícios invocados, não merecendo qualquer reparo - improcedem, assim, as Conclusões V e W das alegações de recurso.

A contra interessada G…, S.A., concluiu como se segue:

A. O Acórdão recorrido julgou improcedente a acção intentada pelos Recorrentes, por entender, e bem, que a al.ª e) do n.° 3 do art.º 1.º do Decreto n.° 19/2008, de 1/07, tinha pleno fundamento e cabimento na al.ª c) do n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos, inexistindo por isso, qualquer ilegalidade;

B. Como exposto no Acórdão Recorrido, uma vez que a plantação de árvores em maciço pode configurar a instalação ou a ampliação de uma exploração agrícola ou florestal, a sua proibição constitui a mera indicação de um tipo específico de acção enquadrável na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos, pelo que, ao contrário do que pretendem os Recorrentes, inexistiu qualquer violação ou errada interpretação da lei pelo referido Acórdão;

C. Não procede o vício de omissão de pronúncia invocado pelos Recorrentes, na medida em que o Acórdão recorrido pronunciou-se sobre a causa de pedir e sobre o pedido formulado pelos primeiros, concluindo pela legalidade da medida preventiva prevista na alínea e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008;

D. A invocação do Decreto n.° 13/2006, de 22/03, surge no contexto do Acórdão recorrido com uma simples referência a um elemento histórico de interpretação, que corrobora a reforça a conclusão sobre a legalidade da medida preventiva prevista na al.ª e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008, improcedendo por isso o alegado pelos Recorrentes a esse propósito;

E. Além do elemento histórico, também os restantes elementos de interpretação - literal e teleológico - depõem no sentido da legalidade da medida preventiva consistente na proibição de plantação de árvores em maciço;

F. No que concerne ao elemento literal da interpretação, resulta evidente que a proibição da “plantação de árvores em maciço”, constante do Decreto n.° 19/2008, encontra claro apoio na letra do art.º 8.°, n.° 1, alínea e), da Lei dos Solos, que prevê genericamente a possibilidade de serem proibidas as actividades de “instalação de explorações ou ampliação das já existentes”,

G. De mesma forma, o elemento teleológico da interpretação aponta igualmente no sentido da legalidade da norma contida na al.ª e) do n.° 3 do artigo 1.º do Decreto n.° 19/2008, na medida em que os fins subjacentes à proibição da “plantação de árvores em maciço” se enquadram plenamente na teleologia do artigo 8.°, n.° 1, da Lei dos Solos;

H. É improcedente a crítica que os Recorrentes dirigem ao Acórdão recorrido segundo a qual neste aresto teriam sido erradamente interpretadas algumas das alegações feitas pelos primeiros, já que decorre claramente da conclusão 9 das suas alegações que estes admitiram expressamente que a actividade de “plantação de árvores em maciço “, sempre que se traduza na “instalação de uma exploração” ou na “ampliação de uma exploração “, tem por norma habilitante a alínea e) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos;

I. Ao contrário do que alegam os Recorrentes, a solução consagrada no art.º 1.º, n.° 3, al.ª e), do Decreto 19/2008, é, sem dúvida, a mais acertada, na medida em que a plantação de árvores em maciço é, por si só, uma actividade susceptível de alterar substancialmente as circunstâncias e as condições previamente existentes à implantação do NAL, independentemente do contexto em que tal plantação tenha lugar;

J. Não existe a contradição que os Recorrentes imputam ao Acórdão recorrido, uma vez que, ao acentuar que a “plantação de árvores em maciço” constitui a mera indicação de um “tipo específico de acção enquadrável já em previsão mais abrangente”, o aresto sob censura limitou-se a assinalar que tal actividade concreta constitui a concretização de um dos tipos genéricos de medidas preventivas elencados no artigo 8.°, n.° 1, da Lei dos Solos, neste caso do tipo previsto na alínea c) daquele preceito;

K. Igualmente improcedente é tese dos Recorrentes de que o Acórdão recorrido enfermaria de excesso de pronúncia, na medida em que o Acórdão recorrido se limitou a concluir que a situação de facto trazida aos autos se subsumia efectivamente na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos;

L. Além disso, e contrariamente ao que alegam os Recorrentes, o juízo feito no aresto sob censura sobre a legalidade da norma contida na alínea e) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto n.° 19/2008 baseou-se numa apreciação puramente abstracta sobre a conformidade de tal norma com a respectiva lei habilitante, ou seja, a alínea c) do n.° 1 do artigo 8.° da Lei dos Solos

O Ex.mo Sr. PGA pronunciou-se pelo não provimento do recurso por entender que “a lei habilitante proíbe a «instalação de explorações ou ampliação das já existentes» onde poderá integrar-se o conceito de «plantação de árvores em maciço».”

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos:

a) Os 1.º e 2.º Requerentes são proprietários em comum e sem determinação de parte ou direito do prédio rústico designado por Herdade …/Herdade …, adquirido por sucessão hereditária a seu pai H… inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Samora Correia sob o artigo 1.º da Secção R-R1-R2-R3 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Benavente sob a ficha n.º 5598/20071128 da mesma freguesia;

b) Este prédio tem 940 ha, é composto por terreno de charneca com sobreiros e pastagem;

c) E é utilizado em actividades florestais, tais como plantação de sobreiros, de eucaliptos e de pinheiros mansos, sua poda e formação, tiragem de cortiça, corte de madeira e colheita de pinhas.

d) A exploração agrícola e florestal do prédio foi cedida aos 3°, 4° e 5° Requerentes por contratos celebrados em 16.12.2002.

e) No âmbito do programa "Agro - Medida N3: Acções 3.1 e 3.2: Apoio à Silvicultura e Restabelecimento do Potencial de Produção Silvícola", foram celebrados, em 23/09/2004, entre o IFADAP - Instituto de Financiamento de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas e o 3°, 4° e 5° Requerentes, "Contratos de Atribuição de Ajuda";

f) A 1.ª fase de instalação concluiu-se em 2007;

g) O projecto encontra-se em fase de consolidação, fase integrante do Plano de Gestão aprovado pelo IFAP para complementar a 1.ª fase de instalação, a que corresponde a plantação de cerca de 16.000 sobreiros e 10.000 pinheiros mansos, com o intuito de cumprir as obrigações assumidas pelos 3°, 4° e 5° Requerentes no contratado celebrado com o IFADAP, de entre as quais deverá ainda ter-se em consideração:

h) O IFAP enviou aos 3°, 4° e 5° Requerentes ofícios de 19/11/2008, comunicando que se aproximava a data do encerramento do programa Agro e conferindo-lhes o prazo de 15 dias úteis para, em alternativa, i) apresentarem pedido de pagamento para concluírem o projecto, ii) apresentarem pedido de conclusão do projecto pelas ajudas já processadas ou iii) apresentarem pedido de desistência;

i) Já se encontravam pagas ajudas no montante de cerca de 285.000 €;

j) As medidas preventivas estabelecidas pelo Decreto n.º 19/2008, de 1/07, abrangem a totalidade do prédio dos Requerentes;

k) A Zona I das MP abrange cerca de 800 ha dos 940 ha do prédio dos Requerentes, o que corresponde a 85% da área do prédio, e a restante área está integrada nas zonas 7-A, 7-B e 5-A.

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que os dois primeiros Recorrentes são comproprietários de um prédio rústico designado por Herdade … e que a sua exploração foi cedida aos 3.º, 4.º e 5.º Recorrentes, que o vêm utilizando em actividades agro-florestais como a plantação de sobreiros, e a respectiva tiragem de cortiça, de eucaliptos e de pinheiros mansos e que estes, no âmbito dessa actividade, celebraram com o IFADAP, em 23/09/2004, «Contratos de Atribuição de Ajuda» que previam a arborização daquele prédio com sobreiros e pinheiros mansos.

Posteriormente à celebração desses contratos foi publicado o Decreto 19/2008 – que, antecipando a construção do novo aeroporto de Lisboa e procurando preservar as condições existentes, proibiu a plantação de árvores em maciço numa vasta área a qual englobava a área onde se situa o prédio dos Autores – e o IFADAP enviou aos 3.º, 4.º e 5.º Recorrentes, em 19/11/2008, os ofícios referidos na al.ª h) do probatório concedendo-lhes o prazo de 15 dias para, em alternativa: (1) apresentarem o pedido de pagamento para concluírem o projecto; (2) apresentarem o pedido de conclusão do projecto pelas ajudas já processadas; (3) apresentarem o pedido de desistência.

Insatisfeitos com essas propostas os Autores intentarem a presente acção pedindo a declaração de ilegalidade parcial da norma contida na al.ª e) do n.º 3 do art.º 1.º do identificado Decreto na parte em que, conjugada com a regra estabelecida no n.º 1 do seu art.º 3.º, proibia a plantação de árvores em maciço no seu prédio, pedido que fundamentaram no facto dessa medida exceder a medida prevista na sua lei habilitante - o art.º 8.º/1/e) da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11).

O Acórdão recorrido julgou essa acção improcedente admitindo, no entanto, que o segmento da norma do Decreto 19/2008 cuja declaração de ilegalidade se pedia se referia a uma medida preventiva - a proibição da plantação de árvores em maciço – que não constava da norma que, alegadamente, lhe servira de fonte (o art.º 8.º/1/e) DL 794/76) uma vez que neste se proibia apenas o derrube de árvores em maciço e aquela norma proibia não só o derrube de árvores em maciço como também a sua plantação. “Ora, atento o princípio da tipicidade das medidas preventivas, a não subsunção àquele dispositivo significaria a violação do princípio em causa e da lei habilitante do Decreto n.º 19/2008. E a violação de lei habilitante infringe o princípio da precedência da Lei, consignado no artigo 112.º, n.º 4, da Constituição.” Todavia, continuou, o facto da proibição da plantação de árvores em maciço contida no art.º 1.º/3/e) do citado Decreto não encontrar fundamento no art.º 8.º/1/e), do DL 794/76 não significava, por si só, a ilegalidade dessa disposição já que a mesma só seria irremediavelmente ilegal se fosse impossível subsumi-la a qualquer outra disposição da lei habilitante. Ora, concluiu, essa subsunção era possível porquanto a plantação de árvores em maciço constituía a ampliação de uma exploração e, se assim era, a impugnada norma encontrava acolhimento no disposto no art.º 8.º/1, al.ª c) da mesma Lei. A pretensão dos Autores carecia, assim, de fundamento.

Com efeito, destinando-se o decretamento das medidas previstas no referido Decreto a estabilizar a realidade física existente, estabilização tão necessária quando estava em causa um empreendimento da dimensão e importância do novo aeroporto de Lisboa, e prescrevendo o art.º 8.º/1/c) da Lei dos Solos que, atenta essa necessidade, se proibia a instalação de explorações ou a ampliação das já existentes numa determinada área, era evidente que esta norma abrangia plantações como aquela que os Recorrentes pretendiam levar a cabo, visto elas constituírem não só uma ampliação da exploração já existente como serem susceptíveis de alterarem a realidade cuja manutenção se pretendia assegurar. E não oferecia dúvidas que a plantação de cerca de 16.000 sobreiros e 10.000 pinheiros era uma plantação de árvores em maciço que configurava uma ampliação e uma ampliação significativa da exploração. Sendo assim, concluiu, a previsão normativa da segunda parte da disjuntiva do artigo 1.º/3/e), do Decreto n.º 19/2008 não trazia nada de novo em relação ao art.º 8.º/1/c) da Lei dos Solos. “Não ultrapassa a lei habilitante. Contém-se na norma habilitante e nesse quadro deve ser interpretada.”

E essa conclusão não era afectada pela eventualidade da plantação que os Recorrentes queriam realizar poder consistir na mera reposição do mesmo número de árvores mortas pois que, “exactamente no âmbito do mesmo artigo 1.º, e), do Decreto n.º 19/2008, cuja ilegalidade parcial pretendem, o «derrube de árvores em maciço» também está sujeito a medidas preventivas, não se estabelecendo distinção entre árvores mortas e árvores vivas.” Não se podia, pois, defender a legalidade de uma acção que, num primeiro momento, partia de uma violação da lei “– o derrube das árvores em maciço – para, depois, se pretender que a plantação já é possível, pois não é instalação nem ampliação de exploração.”

Os Recorrentes rejeitam esta decisão que não só reputam de nula – por ter omitido pronúncia sobre a ilegalidade parcial da norma contida na al.ª e), do n.° 1, do art.º 8.° do Decreto n.° 19/2008 e por ter conhecido de matéria que não fora trazida pelas partes, alvitrando que a plantação pretendida pelos Recorrentes implicava o derrube de árvores em igual número – como consideram insustentável o seu discurso argumentativo e a respectiva conclusão – decorriam de uma errada interpretação e aplicação das normas jurídicas em causa.

Vejamos, pois, começando-se por analisar a alegada nulidade do Acórdão.

1. A lei considera que a sentença é nula quando o Juiz “deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” Al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC., o que significa que esta nulidade está relacionada com o incumprimento do dever do Julgador conhecer e resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e apenas essas (art.ºs 668.º/1/d), e 660.º/2 do CPC). A razão de ser dessa estatuição é, pois, por um lado, obrigar o Juiz a respeitar o poder dispositivo das partes e, por outro, evitar que a decisão se funde em questões que elas não suscitaram e, consequentemente, que ela seja fundamentada em matéria que não foi objecto de contraditório.

Se assim é, importa analisar se os Recorrentes têm razão quando sustentam que o Acórdão não se pronunciou sobre uma questão que devia conhecer - saber se existia lei habilitante para a medida preventiva prevista na al.ª e) do n.º 3 do artigo 1.º do Decreto n.º 19/2008 e a consequente legalidade, ou ilegalidade, desta norma – e se conheceu de matéria cujo conhecimento lhe estava vedado – se, não podendo, se pronunciou sobre a questão de saber se plantação pretendida pelos Recorrentes, atento o número de árvores a plantar e à necessidade de derrube do mesmo número árvores, podia ser qualificada como ampliação da exploração.

No tocante ao primeiro dos invocados vícios é manifestamente evidente que os Autores carecem de razão sendo, até, surpreendente a sua invocação.

Com efeito, logo no seu ponto 3.2.2, o Acórdão apreciou a identificada questão referindo que, se fosse verdadeira a alegação de que a medida prevista no art.º 1.º/3/e) do dito Decreto era ilegal por exceder o estabelecido na sua lei habilitante, tal significaria a violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas e da lei habilitante e a consequente invalidade daquela norma. Mas acrescentou que essa ilegalidade não ocorria uma vez que aquela norma encontrava fundamento não na disposição mencionada pelos Autores mas no estatuído no art.º 8.º/1/c) da mesma Lei. E, também no seu ponto 3.2.6, referiu que a citada norma do Decreto 19/2008 não ultrapassava a lei habilitante e que era no quadro nele desenhado que ela deveria ser interpretada.

Deste modo, sem necessidade de maiores desenvolvimentos, julga-se improcedente esta parte do recurso.

E melhor sorte não tem a alegação de que o Acórdão é nulo por excesso de pronúncia.

E isto porque nada impede que o Juiz possa, a propósito das questões suscitadas pelas partes, tecer considerações ou argumentos sobre aspectos das mesmas que elas não abordaram, uma vez que o estatuído no art.º 668.º/1/d) do CPC exige que o Juiz apenas conheça as questões que deva apreciar não o proibindo de usar argumentos ou considerações não invocados pelas partes, visto ser sabido que uma coisa são as questões submetidas pelas partes e outra são os argumentos usados na sua defesa. – vd. J. A. Reis, CPC Anotado, vol. V, pg. 143.

Nada impedia, pois, que o Acórdão desenvolvesse os argumentos que considerou oportunos e adequados para apurar se a acção que os Recorrentes pretendiam levar a cabo podia, ou não, ser qualificada como uma ampliação da sua exploração. Aqueles poderão considerar essa argumentação pouco feliz ou menos apropriada mas essa é uma questão que nada tem a ver com o excesso de pronúncia mas, apenas e tão só, um problema relacionado com a bondade da fundamentação. E os erros na fundamentação conduzem à revogação do decidido e não a nulidade da sentença.

Nega-se, nesta matéria, provimento ao recurso.

2. A questão de fundo cuja decisão se nos pede - como referem os Recorrentes na al.ª U das conclusões do seu recurso - “reside, única e exclusivamente, na apreciação da (i)legalidade da norma contida na alínea e) do n.° 3 do art.º 1.º do Decreto n.° 19/2008, com fundamento na violação do princípio da tipicidade das medidas preventivas elencadas na lei habilitante, ou seja, no n.° 1 do art.º 8.° da Lei dos Solos.”

Questão que, já se disse, o Aresto resolveu dizendo que tal ilegalidade não existia uma vez que, muito embora aquela norma não encontrasse acolhimento no disposto no art.º 8.º/1/e) da Lei dos Solos – visto o Decreto 19/2008 proibir «o derrube ou plantação de árvores em maciço» e aquela norma proibir apenas o «derrube de árvores em maciço» e já não a «plantação de árvores em maciço» - certo era que a mesma podia e devia ser subsumida ao estatuído na al.ª c) do n.º 1 do art.º 8.º da Lei dos Solos.

O primeiro segmento dessa pronúncia não mereceu reparo de nenhuma das partes pelo que se considera que o mesmo está assente.

Todavia, igual unanimidade não encontrou a segunda parte dessa decisão – a identificada disposição do Decreto 19/2008 era legal por a correspondência com o que nela se estabelecia se encontrar não no estatuído na al.ª e) do n.º 1 do art.º 8.º do DL de 1976 mas na sua al.ª c) e isto porque a plantação de árvores em maciço devia ser considerada como uma forma da ampliação de explorações.

E, porque assim é, resta analisar se ao assim decidir o Acórdão recorrido fez correcto julgamento.

3. Nos termos do art.º 7.º do citado DL 746/76 o “Governo poderá estabelecer, por decreto, que uma área ou parte dela, que se presuma vir a ser abrangida por um plano de urbanização ou projecto de empreendimento público de outra natureza, seja sujeita a medidas preventivas, destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e condições existentes que possa comprometer a execução do plano ou empreendimento ou torná-la mais difícil ou onerosa” (n.º 1), as quais devem ser restringidas “aos casos em que, fundadamente, se receie que os prejuízos resultantes da possível alteração das circunstâncias locais sejam socialmente mais relevantes do que os inerentes à adopção das medidas” (n.º 4)

Essas medidas “podem consistir na proibição ou na sujeição a prévia autorização, eventualmente condicionada, dos actos e actividades seguintes:

a) Criação de novos núcleos populacionais;

b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou outras instalações;

c) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes;

d) Alterações importantes, por meio de aterros ou escavações, à configuração geral do terreno;

e) Derrube de árvores em maciço, com qualquer área ou com área superior à fixada;

f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal. (art.º 8.º/1)

e “abrangerão apenas os actos com interesse para os objectivos a atingir, podendo, dentro dos tipos genéricos previstos no número anterior limitar-se a certas espécie de actos ou actividades.” (art.º 8.º/2).

O que quer dizer que, estando em causa a execução de um plano de urbanização ou de um projecto de empreendimento público de especial relevância, o Governo pode tomar medidas destinadas a evitar que a alteração das circunstâncias e das condições existentes possa comprometer a sua execução, as quais, por um lado, se devem limitar aos actos necessários a alcançar tais objectivos e, por outro, só poderão ser implementadas quando, fundadamente, se receie que a sua não adopção poderá conduzir à possível alteração das circunstâncias e dela poderão resultar prejuízos socialmente mais relevantes do que os inerentes à adopção das medidas. O que quer dizer que a sua implementação deve respeitar os princípios da necessidade e da proporcionalidade.

Tais medidas - como resulta da leitura do n.º 2 do transcrito art.º 8.º - são de múltipla natureza podendo consistir na proibição da instalação de explorações ou ampliação das já existentes e no derrube de árvores em maciço

Este art.º 8.º tem a seguinte redacção:

«Artigo 8.º

1. As medidas preventivas previstas no artigo anterior podem consistir na proibição ou na sujeição a prévia autorização, eventualmente condicionada, dos actos e actividades seguintes:

a) Criação de novos núcleos populacionais;

b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou outras instalações;

c) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes;

d) Alterações importantes, por meio de aterros ou escavações, à configuração geral do terreno;

e) Derrube de árvores em maciço, com qualquer área ou com área superior à fixada;

f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal.

2. As medidas preventivas abrangerão apenas os actos com interesse para os objectivos a atingir, podendo, dentro dos tipos genéricos previstos no número anterior limitar-se a certas espécie de actos ou actividades.

(…)»

Por outro lado, se é certo que as mesmas estão claramente tipificadas também o é que o Governo, na sua implementação, possui um razoável grau de discricionariedade o que lhe permite, em cada caso, escolher aquela que mais se adequa à situação concreta e dar-lhe o conteúdo que, dentro do legalmente previsto, melhor responde aos seus objectivos.

Ora, foi ao abrigo do disposto no transcrito no art.º 7.º/1 do DL 796/76 que o Governo, através do Decreto 19/2008, fixou as medidas preventivas destinadas à implantação do novo aeroporto de Lisboa (NAL) as quais se disse poderem consistir na proibição do derrube ou plantação de árvores em maciço em determinadas áreas [art.º 1.º, n.ºs 1 e 3/e)] Este art.º 1.º tem a seguinte redacção:

«Artigo 1.º

1 O presente decreto estabelece as medidas preventivas nas áreas destinadas à implantação do novo aeroporto de Lisboa (F…)I..., compreendendo o Campo de Tiro de Alcochete e uma área envolvente num raio de 25 km, assinalada na planta identificada no anexo I do presente decreto, que dele faz parte integrante, abrangendo os concelhos de Salvaterra de Magos, Coruche, Benavente, Montijo, Alcochete, Montemor-o-Novo, Vendas Novas, Palmela, Setúbal, Moita e Vila Franca de Xira.

2- As medidas preventivas estabelecidas no presente decreto destinam-se a evitar a alteração das circunstâncias e condições existentes, com vista a garantir as condições necessárias ao planeamento, execução e operação do NAL, respectivos acessos, e actividades complementares, conexas ou acessórias, bem como a acautelar condições para um correcto ordenamento do território e uma efectiva protecção do ambiente.

3- As medidas preventivas consistem na proibição, ou na sujeição a parecer obrigatório e vinculativo das entidades adiante indicadas, consoante o que for definido no presente decreto, dos seguintes actos ou actividades:

a) Criação de novos núcleos populacionais, nomeadamente turísticos, incluindo operações de loteamento e obras de urbanização;

b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios, ou outras instalações, incluindo torres e mastros, abrangendo novas instalações ou alterações das já existentes, bem como equipamentos e infra-estruturas de serviços, nomeadamente de energia eléctrica e de telecomunicações;

c) Instalação de explorações de qualquer natureza ou ampliação das existentes;

d) Alterações importantes por qualquer meio à configuração geral do terreno, incluindo a abertura de novas vias de comunicação e acessos, bem como aterros e escavações;

e) Derrube ou plantação de árvores em maciço;

f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal;

g) Instalação de redes de comunicações (móveis ou fixas);

h) Estabelecimento de serviços de protecção a quaisquer actividades, sistemas, equipamentos ou infra-estruturas.».

E foi com fundamento na alegada desconformidade entre o transcrito normativo do Decreto 19/2008 e a sua lei habilitante que os Autores, ora Recorrentes, intentaram esta acção sustentando que o que se estatuía naquele Decreto excedia o previsto na lei habilitante, o que determinava a ilegalidade da norma em causa.

4. Para tanto defendem que a plantação de árvores em maciço podia ocorrer numa de três situações distintas: (1) na instalação de uma exploração; (2) na ampliação de uma exploração já existente; e (3) na substituição/reposição de árvores e que só nos dois primeiros casos existia lei habilitante para a adopção da medida proibitiva ora em causa. E isto porque consideram que toda a actividade de plantar que se não reconduza às acções de instalar e ampliar não encontra acolhimento na medida prevista al.ª c) do n.º 1 do art.º 8.º da Lei dos Solos.

Mas não têm razão.

E não têm razão porque, como refere a contra-interessada F…, substituir/repor árvores é, ainda, uma manifestação de instalação/ampliação de uma exploração uma vez que a plantação de novas árvores, seja para repor árvores mortas (que chegaram a nascer e terão de ser derrubadas) ou árvores falhas (que não chegaram a sair da terra), equivale materialmente à instalação de uma nova exploração ou à ampliação da já existente, caso exista uma no mesmo local. Qualquer que seja a configuração concreta da actividade de plantar árvores em maciço (instalar, ampliar ou repor/substituir outras), ela tem sempre acolhimento na letra e no espírito da al.ª c) do n.º 1 do art.º 8.º do DL 794/76 não sendo correcto afirmar que a terceira hipótese (repor/substituir) sobeja e que, nessa medida, uma medida preventiva que a limite carece de norma habilitante.

Com efeito, constituindo a substituição/reposição de árvores uma das formas de plantação de árvores em maciço e sendo absolutamente certo que o resultado final dessa operação não trará apenas a recomposição da situação ex ante - com a substituição das árvores mortas por novas árvores – mas uma nova e diferente situação, é forçoso concluir que essa operação também constitui a instalação de uma nova exploração ou a ampliação da exploração já existente. A tese dos Autores/Recorrentes pressupõe que após a reposição/substituição das árvores a realidade ficasse incólume e que não se diferenciasse da anteriormente existente, isto é, que a exploração não só fosse a mesma como também que tivesse a mesma configuração, com mesmo número de árvores, com o porte das substituídas, que ocupassem o mesmo espaço, etc.. O que é fisicamente impossível. E, se assim é, a substituição/reposição de árvores não pode deixar de ser vista como uma manifestação de instalação/ampliação de uma exploração.

Mas, para além desta, outra razão existe para afastar a tese dos Recorrentes.

Com efeito, se o legislador, tendo em vista a construção do novo aeroporto, pretendeu evitar que a realidade existente fosse objecto de intervenções que comprometessem ou dificultassem a concretização daquele objectivo e, nesse sentido, proibiu expressamente o derrube de árvores em maciço (art.º 1.º/3/e) do Decreto 19/2008) seria incongruente considerar que ele nada dispôs quanto à substituição das árvores existentes e que não havia que questionar a legalidade duma operação dessa natureza. E isto porque quando essa modificação acontece haverá que, num primeiro momento, proceder ao derrube das árvores em maciço – o que todos aceitam constituir uma ilegalidade – para, depois, se proceder a uma nova plantação esta, no entendimento dos Recorrentes, já legal por não constituir uma nova instalação nem ampliação de exploração. Mas não é assim porque num caso destes a alteração das circunstâncias ocorrerá em dois momentos sucessivos e indissociáveis, da primeira vez com o derrube das árvores e, da segunda, com a nova plantação/substituição.

Sendo assim, e sendo que o que determinou a publicação do Decreto 19/2008 foi o estabelecimento de medidas que evitassem a alteração das circunstâncias e condições existentes nas áreas onde o novo aeroporto de Lisboa iria ser implantado, não faria sentido proibir a plantação de árvores em maciço quando se tratasse de instalação de uma nova exploração ou ampliação de uma já existente, mas já se permitisse essa plantação quando se tratasse de reposição/substituição das árvores visto também esta operação alterar as condições existentes e, nessa medida, violar o disposto naquele diploma.

Finalmente, ainda se dirá que sendo a preservação da realidade existente a finalidade perseguida pelo legislador do Decreto 19/2008 este deve ser interpretado tendo em conta a concretização dessa finalidade e as circunstâncias em que foi elaborado. Ora, é óbvio que a interpretação mais consentânea com esse desiderato é aquela que considera que o seu art.º 1.º/3/e) pode ser subsumido ao disposto no art.º 8.º/1c) do DL 794/76 e que, por isso, neste também se encontra também contemplada a proibição da reposição/substituição de árvores, visto esta também constituir uma alteração da realidade existente.

São, assim, improcedentes todas as conclusões do recurso.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Custas pelos Recorrentes.

Lisboa, 17 de Março de 2011. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – António Bernardino Peixoto Madureira – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

0772/09

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