0596/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da proporcionalidade postula que a limitação dos bens ou interesses privados por actos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.

II- Não viola esse princípio a deliberação camarária que, no termo de procedimento iniciado com participação de munícipe, sobre o funcionamento de oficina de reparação automóvel no rés do chão de moradia geminada com a do participante, determina o encerramento, no prazo de trinta dias, dessa oficina, com fundamento em que o prédio, relativamente ao qual não foi emitida licença de utilização, se situa em urbanização residencial.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, com os sinais dos autos, interpuseram no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Portimão, de 23.8.2000, pela qual foi determinado o encerramento da oficina de mecânica automóvel instalada na Rua das …, da Urbanização das …, Lote D, em Portimão, com fundamento na existência de vício de violação de lei, por desrespeito ao princípio da proporcionalidade.

Por sentença de 17.10.07, proferida a fls. 56, ss., dos autos, foi julgado improcedente o recurso.

Inconformado, o recorrente veio interpor recurso dessa decisão, tendo apresentado alegação (fls. 76 a 80, dos autos), com as seguintes conclusões:

a) A decisão camarária de ordenar que o recorrente cesse de exercer a sua profissão no local onde reside, com fundamento na falta da licença de utilização do imóvel, foi emitida após uma única queixa apresentada por um cidadão em 1999.

b) A moradia em questão, que é isolada de outros fogos habitacionais e que não interfere em nada com a vizinhança, foi construída no âmbito de projectos e licenças de construção emitidas pela câmara municipal.

c) Este último facto faz com que a construção da vivenda não viole nenhum dos instrumentos urbanísticos em vigor no concelho de Portimão e, por maioria de razão, faz com que não se esteja perante um caso de construção clandestina

d) Deste processo, directa ou indirectamente, pode-se extrair com segurança que:

da) O ora recorrente e o seu agregado familiar vivem exclusivamente e têm como único rendimento os ganhos obtidos com a oficina de mecânica (alínea a) da matéria julgada provada);

db) Que o imóvel onde o recorrente reside e exerce a sua profissão não possui licença de utilização (alínea c) da matéria julgada provada);

dc) Que tal imóvel possuiu licença de construção (alínea d) da matéria julgada provada);

dd) Que esta última licença caducou (alínea d) da matéria julgada provada);

de) Que, depois desta licença ter caducado, a Câmara Municipal aprovou um projecto de alterações da moradia e que este projecto contempla a garagem onde o recorrente exerce a sua profissão (alínea d) da matéria julgada provada);

df) Que o ora recorrente tem realizado todos os esforços que pode realizar para concluir a moradia e para obter a referida licença de utilização, mas, principalmente devido à falta de meios económicos, não a tem podido acabar (alínea d) da matéria julgada provada);

dg) Que a única razão que levou a Câmara Municipal de Portimão a ordenar a cessação da actividade de electricista automóvel na referida vivenda foi a falta de licença de utilização (alínea d) da matéria julgada provada);

e) Do processo também se extrai que (1º) tanto a existência da oficina como a actividade do requerente não prejudicam a vizinhança (conf. página 2 do documento 2) e não causam qualquer dano ao meio ambiente, porque, se assim não fosse (sempre de acordo com a fundamentação de facto do acto administrativo recorrido) a Câmara Municipal de Portimão (2º) não teria aprovado um projecto de alterações da moradia onde está prevista uma garagem de 150 metros.

f) Assim, os factos com os quais se tem operar neste processo, demonstram que:

- A garagem e o exercício da actividade do ora recorrente não colocam em perigo nem em risco quaisquer valores inerentes e necessários à vida em sociedade, nomeadamente os que dizem respeita às questões ambientais;

- Para o recorrente a garagem e a actividade que nela exercida são absolutamente necessárias à sobrevivência económica do recorrente e de sua família;

- A actividade do recorrente é exercida a título de indústria caseira, no próprio local onde reside;

- A construção do imóvel, com a garagem, foi autorizada, mas, porque ainda não se encontra acabado, não pode ser vistoriado e, por isso mesmo, não pode obter a licença de utilização;

- A moradia ainda não foi concluída porque o recorrente não possui os meios económicos suficientes para a acabar;

- O recorrente vai realizando as obras conforme vai obtendo os rendimentos para as fazer.

g) Perante estas circunstâncias, parece que a decisão camarária de encerrar o local onde o recorrente reside e exerce a sua actividade é manifestamente excessiva e desproporcional, porque, além de existirem outras soluções que, solucionando o mesmo problema, não impediam o recorrente de trabalhar (nomeadamente a imposição de um prazo razoável para concluir o edifício e requerer a respectiva vistoria), os benefícios obtidos com o acto administrativo recorrido são manifestamente inferiores aos prejuízos que este último causa ao recorrente e à sua família.

h) Assim, por não terem sido devidamente ponderados os interesses em confronto, tem de se considerar que a decisão administrativa recorrida é nula, porque, como se viu, podia ter sido substituída por outra menos gravosa e com melhores efeitos para a sociedade e menos prejuízos para o recorrente, e, além disto, causa prejuízos que são em muito superiores aos benefícios que com ele se obtêm.

i) É por estas razões que o acto administrativo recorrido viola o princípio da proporcionalidade.

j) E é pelas mesmas razões que a decisão jurisdicional recorrida padece dos vícios que inquinam o acto administrativo.

l) Porque, tal como sucedeu com o autor do acto administrativo recorrido, o Meritíssimo Juiz "a quo" não considerou nem que os prejuízos causados ao recorrente com a decisão camarária, se comparados com o valor do bem que, em concreto, essa decisão visa proteger, são manifestamente excessivos, nem que a câmara municipal resolveria o problema da falta de licença de utilização com a imposição de um prazo razoável para a conclusão do imóvel, e nem que os prejuízos causados com o acto administrativo são muito superiores ao benefícios que com ele se pretende obter.

m) Por assim ter procedido o Meritíssimo Juiz "a quo" violou também o princípio da proporcionalidade.

n) É certo que os edifícios só podem ser utilizados depois de obterem a respectiva licença de ocupação (norma do artigo 165º do REGEU), mas, bem vistas as coisas, também não é menos certo que esta exigência legal só existe para defender os valores e interesses que a justificam e, neste caso concreto nenhum desses valores é atingido e prejudicado com a actividade do recorrente.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra, que julgue procedente o recurso interposto do acto administrativo da Câmara Municipal de Portimão, com o que se fará a sempre bem vinda justiça desse Supremo Tribunal.

JUSTIÇA! ! !

Não houve contra-alegação.

Neste Supremo Tribunal, o Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer (fls. 97, dos autos):

Em nosso parecer, a sentença recorrida não enferma do alegado erro de julgamento que o recorrente lhe imputa, em violação do princípio da proporcionalidade pois que, conforme bem se decidiu, o acto contenciosamente impugnado mostra-se adequado, necessário e equilibrado à prossecução do interesse público de conformidade urbanística da oficina de mecânica automóvel que aquele explora sem a respectiva licença de utilização, interesse que subjaz à prática do mesmo acto.

Improcedendo todas as conclusões das suas alegações, deverá, em consequência, ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados e com interesse para a decisão proferida, os seguintes factos:

A) A… exerce a profissão de mecânico de automóveis e tem como único rendimento, para si e para o seu agregado familiar, os ganhos que obtém com o exercício de tal profissão. Acordo das partes.

B) Exerce a profissão de mecânico numa garagem com cerca de 150 metros quadrados na rua das … - Urbanização das …, Lote D - Portimão, da qual é legítimo possuidor, por a ter adquirido à anterior proprietária B…. Acordo das partes.

C) Aquele imóvel onde A… exerce a profissão de mecânico de automóveis não tem licença de utilização. Acordo das partes.

D) Em 10 de Abril de 2000 foi elaborado na Divisão de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de Portimão Parecer n° 32/2000 com o seguinte teor: "Na sequência de reclamação apresentada nesta Câmara Municipal pelo Sr. C…, a divisão de Fiscalização (Inf. nº 778-MC-99) deslocou-se ao local e verificou existir uma moradia unifamiliar em terreno abrangido por alvará de Loteamento, composta de cave e r/c a construção possuía a licença de obras nº 11/93 que entretanto caducou. Em Julho de 1998 deu entrada nesta Câmara Municipal um projecto de alterações que se encontra aprovado mas que não foi ainda licenciado.

No r/c da referida moradia encontra-se em laboração uma oficina de reparação automóvel sem qualquer autorização para o efeito.

A proprietária do imóvel D. B… foi notificada para no prazo de 15 dias proceder ao encerramento da referida oficina, uma vez que o local onde a mesma funciona não possui licença de utilização ao abrigo do disposto no art 165° do R.G.E.U.

A notificação ao abrigo do disposto no art. 100 e 101 do Código de Procedimento Administrativo veio pronunciar-se alegando que celebrou contrato promessa de compra e venda em 24 de Abril de 1999, tendo havido tradição da coisa prometida vender.

A oficina referida na notificação foi aí instalada pelo promitente comprador. Este tem envidado todos os esforços para concluir a construção e não possui qualquer outro rendimento que não seja o produto do trabalho que exerce na oficina.

Informa ainda que o edifício não confina com qualquer outro não existindo qualquer prejuízo com ruídos e trepidações para a vizinhança.

A ordem emitida pela Câmara Municipal é legal uma vez que o artº 165° do RGEU dispõe que a Câmara Municipal tem legitimidade para proceder à interdição de utilização de espaços que não disponham de licença de utilização.

Uma vez que existiu tradição do imóvel sou do parecer que deverá ser efectuada notificação ao promitente comprador do imóvel nos termos em que foi notificada a proprietária do imóvel, uma vez que a responsabilidade pela abertura da oficina de reparação automóvel é deste.

Deixa-se à consideração superior os argumentos apresentados pela exponente nomeadamente comprador e da sua família e a existência de um projecto de alterações aprovado embora não se encontre ainda licenciado." Cfr. documento de folhas 7 e 8 dos autos.

E) Pela Câmara Municipal de Portimão foi enviado a A… em 07 de Julho de 2000 oficio relativo ao assunto "Oficina em situação ilegal na rua das … - Urb das …, Lote D - Portimão", com o seguinte teor: "Em conformidade com o despacho do Sr. Vice Presidente de 15/06/00 e nos termos do parecer nº 32/2000 M.G. (em anexo), fica V. Exa notificado, para no prazo de 15 dias a contar da data da recepção do presente oficio, proceder ao encerramento da oficina sita na Urbª do …, lote …, Portimão, nos termos do Artº 165° do RGEU, dado que a referida fracção não possui licença de utilização.

O desrespeito pela ordem agora emitida fará incorrê-lo na prática de um crime de desobediência previsto e punido nos termos do artº 348° do Código Penal com pena de prisão até um ano com pena de multa até 120 dias.

Mais informo que poderá pronunciar-se no prazo de 10 dias, sobre o que tiver por conveniente nos termos do disposto nos artºs 100 e 101° do C.P.A.. "cfr. documento de folhas 6 dos autos.

F) A Câmara Municipal de Portimão na reunião de 23 de Agosto de 2000 deliberou "conceder um último prazo de 30 (trinta) dias para o encerramento da oficina e respectiva actividade" sita na rua das … na Urbanização das …, Lote D, Portimão". Cfr. documento de folhas 5 dos autos.

3. A questão jurídica essencial a decidir consiste em saber se viola o princípio da proporcionalidade a deliberação camarária que determinou o encerramento da oficina de reparação automóvel que, sem a competente licença de utilização, o recorrente explora no rés do chão da moradia em que habita, situada na urbanização residencial.

Tal decisão de encerramento foi tomada ao abrigo do disposto no art. 165 do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, na redacção dada pelo DL 44 258, de 31.3.62, nos termos do qual «As Câmara Municipais poderão ordenar, independentemente das penalidades referidas nos artigos anteriores … o despejo sumário dos inquilinos e demais ocupantes das edificações ou parte das edificações utilizadas sem as respectivas licenças ou em desconformidade com elas».

A sentença recorrida, negando provimento ao recurso contencioso de anulação de tal deliberação, decidiu que a mesma não violou o indicado princípio da proporcionalidade.

Para tanto, considerou a sentença:

…

Está provado que o imóvel sito na rua das … - Urbanização das …, Lote D - Portimão, onde A… exerce a actividade de mecânico não tem licença de utilização (Factos B e C).

Como é notório o interesse público visado com a prática do acto objecto dos presentes autos prende-se com a prossecução do interesse público da conformidade urbanística em edificação que funciona como oficina de mecânica automóvel sem a respectiva licença de utilização.

O recorrente nada alega quanto à inadequação, desnecessidade ou desequilíbrio da decisão tomada quanto aos fins concretos que visava prosseguir: a conformidade urbanística. Nada refere ou demonstra quanto à conformidade da oficina com a legislação em vigor ou mesmo com o projecto de alterações do imóvel que refere que foi aprovado pela Câmara Municipal de Portimão.

Quanto ao mais que alega (o facto de não possuir outros rendimentos que não sejam o produto do trabalho que exerce na oficina) já não se pode reconduzir ao fim concreto que nos termos da lei está subjacente à prática do acto: a defesa do interesse da conformidade urbanística.

A adequação, necessidade e equilíbrio das decisões administrativas há-de aferir-se por referência aos fins concretos que tais decisões devem, nos termos da lei, prosseguir, e não por referência a outros quaisquer fins.

Razão porque cabe julgar não demonstrada a violação do princípio da proporcionalidade.

…

O recorrente impugna o decidido, persistindo na alegação de que, face às concretas circunstâncias do caso, designadamente o empenho com que tem procurado ultimar e legalizar a construção do edifício em cujo rés do chão funciona a questionada oficina e o facto de esta constituir a única fonte de rendimento da respectiva família, a determinação de encerramento é manifestamente excessiva e desproporcional, na medida em que, segundo também defende, o interesse da conformidade urbanística, subjacente à citada norma legal (art. 165 RGEU), poderia ser adequadamente acautelado com a adopção, pela entidade recorrida, de medida ou determinação diversa, como seria a imposição de mais dilatado prazo para que o recorrente pudesse concluir o edifício e obter a correspondente licença de utilização bem como a necessária autorização de funcionamento da oficina em causa.

Mas, sem razão.

Em conformidade com o preceituado na Constituição da República Vd. Artigo 266º (Princípios fundamentais): 1. … 2. Os órgãos e agentes da administração estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé., dispõe o art. 5 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que «2. As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar».

Assim, a Administração não está obrigada apenas a prosseguir o interesse definido pelo legislador, mas a consegui-lo pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições jurídicas dos particulares Cfr. M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 103., ou seja, com respeito pela proporcionalidade, que, no dizer de Freitas do Amaral, «é o principio segundo o qual a limitação dos bens ou interesses privados por actos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins» Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª Reimp, 129

No caso sujeito, decorre da matéria de facto apurada que a decisão de encerramento, tomada na deliberação contenciosamente impugnada, respeita a oficina de reparação automóvel a funcionar, sem qualquer autorização para o efeito, no rés do chão de moradia unifamiliar em construção e ainda não licenciada. Pelo que, na sequência de queixa à Câmara Municipal recorrida, apresentada, em 2.6.99 Vd. processo burocrático apenso, vol. II, 221., pelo proprietário/vizinho da moradia geminada com aquela, foi o ora recorrente, enquanto promitente comprador do imóvel e explorador da oficina em causa, notificado, em 7.7.2000 – à semelhança do que sucedera, já, com a proprietária do mesmo imóvel – para se pronunciar sobre a projectada decisão de encerramento da oficina, no prazo de 15 dias a contar dessa notificação. Até que, em 23.8.2000, veio a ser tomada a deliberação contenciosamente impugnada, na qual, «atendendo a que se trata de uma moradia unifamiliar localizada numa urbanização de cariz residencial», se decidiu «conceder um último prazo de 30 (trinta) dias para o encerramento da oficina e respectiva actividade».

Face ao que importa reconhecer que, além de se configurar como medida ajustada à prossecução do interesse público de preservação da conformidade urbanística com a disciplina legalmente estabelecida, a deliberação impugnada atendeu aos interesses particulares em presença, designadamente os do próprio recorrente, concedendo-lhe prazo razoável para a cessação da actividade que, à margem da lei, exercia na referenciada oficina. Sendo que o mesmo recorrente não poderia arrogar-se o direito de prolongar o funcionamento ilegal desta, pelo tempo que ele próprio entendia necessário.

Em suma: a deliberação contenciosamente impugnada enquadra-se nas dimensões essenciais de adequação, necessidade e equilíbrio em que se evidencia o princípio da proporcionalidade. Pelo que não violou tal princípio, ao contrário do que defende a alegação do recorrente, que se mostra, assim, totalmente improcedente.

4. Pelo exposto acordam em julgar negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 200,00 (duzentos euros) e € 100,00 (cem euros).

Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.