01087/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Os tribunais administrativos são competentes para o conhecimento das relações jurídicas administrativas (artigos 212.º, n.º 3 da CRP e 3.º do ETAF).

II. A exclusão da jurisdição administrativa da competência para conhecer da responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função política e legislativa, operada pelo artigo 4.º do ETAF, é feita tendo em conta o sentido material destas funções.

III. Neste sentido, a função política traduz-se "na actividade tendente a implementar a aplicação da lei pela Administração, de harmonia com determinada orientação baseada, em regra, em certo corpo de doutrina, ou seja, a definir primária e globalmente o interesse público, a interpretar os fins do Estado e escolher os meios em cada momento adequados à sua prossecução"; a função legislativa na "emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais"; e a função administrativa "na realização do interesse de satisfação das necessidades colectivas, seleccionadas e ordenadas pela lei".

IV. A Portaria n.º 1 056/91, de 17 de Outubro, delimitou, ao abrigo do n.º 3 do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, as áreas a integrar e excluir da REN, enquanto que a Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7 de Abril, se limitou a regulamentar, ao abrigo do disposto nos Decretos-Lei n.ºs 309/93, de 2 de Setembro, e 151/95, de 24 de Junho, o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Caminha-Espinho, pelo que qualquer daqueles diplomas se limitou, dando execução ao previamente definido, de forma genérica, nestes diplomas legais, a concretizar, no terreno e ao pormenor, essas prévias definições.

V. Assim sendo, os diplomas em causa, embora sejam actos normativos, não podem ser considerados como praticados no exercício da função política ou legislativa, mas sim actos praticados no exercício da função administrativa, pois que apenas trataram de reger a vida social, executando prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades colectivas definidas, seleccionadas e ordenadas pela lei.

VI. A competência para o conhecimento das acções para indemnização dos danos por essa inclusão, de que resultou a inaptidão construtiva dos terrenos por ela abrangidos, pertence, assim, aos tribunais administrativos.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os demais sinais nos autos, interpôs recurso do saneador/sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto (TACP) de 21/3/03, que julgou esse tribunal incompetente, em razão da matéria, para julgar a acção pela recorrente nele proposta, em que pedia a condenação do Estado a indemnizá-la pelos prejuízos causados pela inclusão de terrenos de que era proprietária na Reserva Ecológica Nacional e na Área de Protecção Costeira Caminha-Espinho e consequente impossibilidade de neles proceder a construção urbana, incompetência essa que fundamentou no facto dessa inclusão se ter processado no âmbito do exercício das funções política e legislativa.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O douto despacho recorrido violou o estabelecido nos artigos 4.º, alínea b) e 51.º, alínea h) do ETAF, ao declarar a incompetência absoluta do Tribunal e absolver o recorrido da instância, por previamente entender que as portarias e resoluções em causa constituem actos legislativos.

2.ª - A Portaria n.º 1056/91, de 17 de Dezembro e Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 7/4, constituem verdadeiros actos de gestão pública, que não assumem natureza legislativa, mas antes e apenas administrativa.

3.ª - A função legislativa é caracterizada pelo conteúdo político, a vocação primacial de incidência directa e imediata nos cidadãos e o carácter taxativo das formas que podem revestir os actos que a integram.

4.ª - Aquelas Portaria e Resolução limitam-se a realizar, em termos concretos, directos e imediatos, o interesse geral definido anteriormente, respectivamente pelo Dec-Lei n.º 93/90, de 19/3 e o Dec-Lei n.º 309/93, de 2/9, com as alterações introduzidas pelo Dec-Lei n.º 218/94, de 20/8.

5.ª - Pois ficam-se pela individualização específica da parcela de território que fica abrangida, respectivamente, pelo Regime de Reserva Ecológica Nacional (em Viana do Castelo, no caso da Portaria) e do Regulamento do POOC, com as suas especificidades.

6.ª - O douto despacho recorrido ofendeu o estabelecido pelo artigo 51.º, alínea g), in fine do ETAF, que atribui aos Tribunais Administrativos competência para conhecer das acções sobre responsabilidade emergente de contratos administrativos.

7.ª - É que a causa de pedir tem igualmente a ver com o facto de, entre 1 964 e 1 967, a Junta de Freguesia de Afife ter vendido à recorrente, em hasta pública, várias parcelas de terreno destinadas à edificação urbana.

8.ª - Tais vendas foram previamente aprovadas pelo Presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo, que foi quem verdadeiramente e em última instância, decidiu pela sua realização e fixação das respectivas condições e termos.

9.ª - O Presidente da Câmara era um órgão de nomeação governamental – artigo 177.º daquele CA – com a natureza híbrida de órgão do município e órgão do Estado.

10.ª - O recorrido, por razões legítimas e comprensíveis de interesse público, ligados à preservação de determinadas espécies animais e vegetais, à defesa do meio ambiente e dos recursos naturais e à preservação do equilíbrio ecológico, entendeu sacrificar aquilo que havia assegurado e que constitui seu legítimo direito contratualmente estabelecido.

11.ª - Assim, o Estado, ao aprovar a referida portaria 1095/91 e o Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha –Espinho, praticou actos que formal e substancialmente são incompatíveis com os referidos direitos e interesses contratual e legalmente protegidos, por inviabilizarem definitivamente, na prossecução daqueles não menos legítimos interesses, a aptidão construtiva dos referidos prédios, que havia assegurado e garantido à recorrente.

12.ª - Pelo que se impõe conhecer aqui da sua responsabilidade.

Contra-alegou o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, em representação do Réu Estado, tendo defendido, em síntese, que a causa de pedir na presente acção é unicamente constituída pela responsabilidade extracontratual decorrente da aprovação dos diplomas legais referenciados pela Autora, ora recorrente, pelo que se está em presença de actos políticos e legislativos, estando, por isso, o conhecimento da responsabilidade deles decorrentes afastado da competência dos tribunais administrativos.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

O saneador/sentença recorrido considerou que "Constitui causa de pedir da presente acção a responsabilidade civil extracontratual do Estado, decorrente da aprovação da Portaria 1056/91, de 17.OUT, que integrou prédios propriedade da A. na REN, de que resultou diminuição ou supressão da sua capacidade construtiva; e da Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 07.ABR, que aprovou o Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha - Espinho, pela qual os prédios da A. foram integrados na denominada Área de Protecção Costeira, e lhes retirou aptidão construtiva.

A actividade do Tribunal desenvolvida na elaboração, aprovação e publicação dos diplomas legais, em referência nos autos, que constitui causa de pedir nesta acção, insere-se na actividade política e legislativa do Estado.

Efectivamente, quer a Portaria 1056/91, de 17.OUT, quer a Resolução do Conselho de Ministros 25/99, de 07.ABR, assumem natureza quer política quer legislativa.

Por um lado, atento o seu objecto e a ratio decidendi que lhes está subjacente, constituem actos de política ambiental; e, por outro lado, ao não visarem destinatários específicos nem concretos prédios, mas antes áreas determinadas, encontram-se dotados das características da generalidade e da abstracção, típicas dos actos normativos ou legislativos."

A recorrente, por sua vez e como se extrai das supra transcritas conclusões das suas alegações, defende a competência dos Tribunais Administrativos por duas ordens de razões: a primeira, pelos actos normativos cuja produção integra a causa de pedir consubstanciarem o exercício da função administrativa e não da função legislativa ou política (conclusões 1.ª a 6.ª); a segunda, por a causa de pedir integrar também a venda dos terrenos em causa, em data anterior à publicação desses diplomas, para fins de construção urbana (conclusões 7.ª a 12.ª).

O Réu Estado defende estar-se, por um lado, perante actos de natureza política e legislativa, e, por outro, que a venda dos terrenos, efectuada pela Junta de Freguesia de Afife e não pelo Estado, não faz parte da causa de pedir, pois que, na petição inicial, só o facto dos terrenos em causa deixarem de ter aptidão construtiva, face à publicação dos dois diplomas em causa, é apontado como causa da indemnização pedida.

Vejamos.

De acordo com o estabelecido nos artigos 212.º, n.º 3 da CRP e 3.º do ETAF, compete aos Tribunais Administrativos dirimir conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas.

E, de acordo com o estabelecido no artigo 4.º do ETAF, estão excluídos da jurisdição administrativa, entre outros, os actos praticados no exercício da função política e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício (alínea a) do n.º 1) e as normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa (alínea b) do mesmo preceito).

Da análise da causa de pedir, resulta que a Autora/recorrente funda o seu direito no facto dos diplomas em causa serem incompatíveis com a compra dos terrenos que havia efectuada para fins que, por estes diplomas, foram proibidos. O que significa que a verdadeira - e única causa dos prejuízos alegados - é a publicação desses diplomas.

Donde resulta que a ordem de tribunais competente para o conhecimento dessa responsabilidade há-de resultar desses diplomas serem produzidos no exercício das funções política, legislativa ou administrativa.

O Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 12/92, de 30/3/92, define a função política como "a actividade tendente a implementar a aplicação da lei pela Administração, de harmonia com determinada orientação baseada, em regra, em certo corpo de doutrina." Segundo este Parecer, "no âmbito da função política, em que alguns autores integram a função legislativa, define-se primária e globalmente o interesse público, interpretam-se os fins do Estado e escolhem-se os meios em cada momento adequados à sua prossecução.".

A função legislativa "traduz-se na actividade relativa ao estabelecimento das normas jurídicas, com o exclusivo limite do ordenamento constitucional e internacional."

E a função administrativa consiste na realização, pelo Estado, "do interesse da satisfação das necessidades colectivas através da prestação de bens e serviços."

A sentença recorrida, ao qualificar os diplomas em causa - Portaria n.º 1056/91, de 17/10, e Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7/4 -, como actos políticos, baseou-se apenas no facto de constituirem "actos de política ambiental".

Ora, a "política ambiental", ou seja a regulação das questões relacionadas com o ambiente, constitui uma das matérias a disciplinar pelo Estado, quer através do seu poder legislativo quer do executivo. E não se vislumbra que os diplomas em causa tivessem encarnado qualquer das atribuições que acima se atribuiram à função política, pois que se limitaram a regulamentar o Decreto-Lei n.º 93/90, 13/3 e o Decreto-Lei n.º 309/93, de 2/9, nos quais as opções próprias da função política foram definidas e consagradas.

Pelo que se não verifica esta causa de exclusão da competência dos tribunais administrativos.

Passando ao conhecimento da causa de exclusão resultante de se estar perante responsabilidade decorrente do exercício da função legislativa, temos que a sentença recorrida integrou os diplomas em causa na categoria de actos legislativos ou normativos por "ao não visarem destinatários específicos nem concretos prédios, mas antes áreas determinadas, encontram-se dotados das características da generalidade e da abstracção, típicas dos actos normativos ou legislativos."

Ora, antes do mais, há que precisar que os conceitos de actos normativos e legislativos não são totalmente coincidentes. Com efeito, se os actos legislativos são actos normativos, actos normativos existem que não são actos legislativos. Estamos a referir-nos aos actos regulamentares, que são pacificamente considerados como integrando a função administrativa (vd., neste sentido, Jorge Miranda, in Funções, Órgãos e Actos do Estado, Apontamentos das Lições proferidas na Faculdade de Direito de Lisboa, 1990, pág.28 ).

Tal é o que resulta do disposto no artigo 115.º da CRP, que sobre a epígrafe "actos normativos" estabelece que são actos legislativos, as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais (n.º 1), enquanto que o seu n.º 5 proíbe a lei de criar outras categorias de actos legislativos e os seus n.ºs 6 e 7 referem os regulamentos, inserindo-os na categoria de actos normativos.

Estamos, é claro, a levar em conta o sentido formal e não o material dos diplomas, matéria sobre a qual Gomes Canotilho e Vital Moreira, escreveram em Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, revista, pág. 501, que "A Constituição não fornece qualquer critério de definição da fronteira material entre o domínio legislativo e regulamentar. Teoricamente, em cada área normativa devia haver uma parte legislativa e uma parte regulamentar. Mas a proporção em que isso acontece depende essencialmente da lei. Ela tanto pode esgotar a regulamentação da matéria, consumindo o regulamento (pois não existe reserva de regulamento), como pode limitar-se a deferir para regulamento de certa entidade a tarefa de regulamentação material do assunto (o que não pode é haver uma área normativa apenas preenchida por via regulamentar, sem qualquer lei prévia)." (...) "Há, porém, certos limites constitucionais, pois há matérias em que compete à lei estabelecer o regime jurídico substantivo, como sucede nos muitos caos em que a Constituição devolve explicitamente para a lei a regulamentação de determinadas matérias (reserva de lei)" - autores e obra citados, pág. 502.

A Comissão Constitucional, no seu Parecer n.º 13/82, citado no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 26/85, de 15.FEV.85, publicado no D.R., II Série, nº 96, de 26.ABR.85, definiu o acto normativo, em sentido formal, como "todo aquele acto que provenha dos órgãos com competência legislativa ou regulamentar e conste de diploma que o incorpore, independentemente de conter preceitos gerais e abstractos ou de carácter individual e concreto e ainda que, neste caso, eles se revistam de eficácia consumptiva, isto é, ainda que incorporem actos materialmente administrativos" e, em sentido material, todo aquele "que se traduza na emissão de regras de conduta, padrões de valoração do comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais."

O legislador, ao utilizar a expressão "normas legislativas" na estatuição do art.º 4.º do E.T.A.F., citado, não o fez, seguramente, no apontado sentido formal, como se escreveu no acórdão deste STA de 29/5/01, proferido no recurso n.º 44 688, que se vai seguir de perto (no mesmo sentido, ver Santos Botelho, in Contencioso Administrativo, 4.ª edição, pág. 15).

"Na verdade, se o mesmo legislador consagrou, nos art.º 268.º, nºs 4 e 5 do C.R.P. e 25.º, n.º 2 da L.P.T.A., nomeadamente, a possibilidade de recurso de actos e impugnação de normas contidas em diplomas legislativos, é porque não considerou que, para aqueles efeitos, estivessem excluídos da jurisdição administrativa todos os actos contidos nos diplomas legislativos; isto é, não considerou que certos actos não pudessem ser contenciosamente sindicáveis só pelo facto de estarem inseridos em diplomas legislativos. O que significou por parte do legislador, um claro afastamento do conceito de "norma legislativa" segundo um critério formal, mas antes a que seja interpretado o preceito em causa de acordo com o aludido critério material.

Ora, na actualidade vem sendo abandonado o entendimento clássico que liga os tradicionais conceitos de "generalidade" e de "abstracção" à caracterização da norma jurídica, nenhuma disposição da C.R.P. obrigando aliás a que o acto legislativo envolva necessariamente normas gerais e abstractas (In Gomes Canotilho e Vital Moreira – CRP Anotada - 3ª ed. a pág. 502).

Como refere Jorge Miranda, in FUNÇÕES, ÓRGÃOS e ACTOS do ESTADO, P.167-176, à generalidade da lei (ou, porventura, a outras características materiais que se reputem mais adequadas) faz-se corresponder, habitualmente, a designação de lei em sentido material.

Lei em sentido material apresenta-se como a lei com um conteúdo específico

... Não recusamos, porém, a possibilidade de lei individual, de lei directa ou aparentemente individual, contanto que, por detrás do comando aplicável a certa pessoa, possa encontrar-se uma prescrição ou um princípio geral.

Tudo parece estar em saber se a ratio da medida concreta e individual que se decreta, leva consigo uma intenção de generalidade, se corresponde a um sentido objectivo, a um principio geral, por virtude do qual se alarga o âmbito da lei de maneira a abranger aquela medida ou, se pelo contrário, se esgota na aplicação ou execução do que outra lei formal e material dispõe, sem exprimir um novo juizo de valor legal.

Uma coisa é então a lei individual ainda reconduzível ao cerne da generalidade, implícita ou indirectamente; outra coisa o acto administrativo sob forma de lei, simples decisão de um caso concreto e individual, simples aplicação de regra preexistente e só válida se com ela se conforma

... Lei em sentido material não é apenas a lei enquanto investida de generalidade. Tem de ser, um acto da função política, sujeito imediatamente à Constituição. Sem a opção subjacente, sem a ponderação prospectiva do interesse geral, sem a visão ampla da comunidade política, não existe lei. Nem há lei sem a discricionariedade inerente à actividade política, a actividade criativa, a iniciativa livre que ela pressupõe.

Em suma, a lei é o meio de acção essencial do poder sobre a vida social. Com a lei trata-se de programar e promover pelas suas prescrições uma ordem político-social, trata-se de legitimar e normalizar, juridicamente, uma política global do Estado.

Em consonância com o exposto, refere MARCELO REBELO DE SOUSA, in LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO, fls. 15 e segs. que, aquilo que distingue a lei do acto de administração é o conteúdo político daquela.

Sempre que, impondo-se uma disciplina imediata da vida social, estiver em causa uma escolha política, no sentido de envolver interesses colectivos essenciais - aí é o domínio da lei. É ela que deve definir o que são necessidades colectivas, quais as de satisfação administrativa e os critérios essenciais dessa satisfação.

Sempre que, tratando-se de reger a vida social, se tenha de executar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades colectivas definidas, seleccionadas e ordenadas pela lei, esse é o campo de eleição da função administrativa.

Quer isto significar que não é do foro da função administrativa nem a definição de necessidades colectivas, nem a selecção daquelas que deve satisfazer, nem sequer a ordenação de prioridades ou o traçado dos grandes princípios materiais, orgânicos e formais a que deve obedecer essa satisfação.

Sobre a distinção entre função administrativa e outras funções estaduais pode ver-se vasta jurisprudência deste STA, citando-se entre outros, os seguintes ACS: 91.05.28, REC.26.652, DE 91.12.10. REC.29.313. DE 92.02.13, REC. 26.069. DE 92.02.20. REC.13.568 DE 92.02.25. REC.27.593. DE 92.04.30. REC. 27.904. DE 92.06.09. REC.28.982. DE 92.06.16. REC.29.769 DE 92.06.25. REC.27.998. DE 92.12.09. REC.27.764. DE 93.06.03, REC.31.298. DE 93.07.08. REC.31.582. DE 93.11.25. REC.24.448, DE 93.12.07. REC.32.254, DE 94.01.11. REC.31.584 DE 94.05.24. REC.31.860. DE 94.06.28. REC.29.773 E DE 95.05.25. REC.26.375. DE 10.12.96. REC.32590. REC. 44.490 DE 12.JAN.99. REC. 40222 DE 03.03.99."

Em face do exposto, e recordando que a Autora/recorrente faz radicar a produção dos danos invocados da inclusão de terrenos de que era proprietária na Reserva Ecológica Nacional e na Área de Protecção Costeira e da consequente impossibilidade de neles proceder a construção urbana, inclusão essa efectuada pela Portaria n.º 1056/91, de 17/10, e pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7/4, e dessa inclusão se ter processado no âmbito do exercício das funções política e legislativa, consideramos que tal se não verificou, no sentido que lhes confere o artigo 4.º do ETAF.

Na verdade, a programação ou promoção de uma ordem político-social ou legitimação jurídica de uma política global do Estado, características, essas sim, da função política e legislativa, em sentido material, foram efectuadas, no que respeita à Reserva Ecológica Nacional, pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, no qual foram definidos o conceito de Reserva Ecológica Nacional (artigo 1.º) e os elementos físicos que a integrariam (artigo 2.º), bem como o seu regime (artigo 4.º), incluindo as situações de excepção e transitórias (artigos 6.º e 17.º) e, no que respeita ao Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Caminha-Espinho, pelo Decreto-Lei n.º 309/93, de 2 de Setembro, que definiu os objectivos e a natureza dos POOC (artigos 1.º a 3.º) e definiu o seu regime (artigos 5.º, 11.º e 12.º).

A Portaria n.º 1056/91, de 17/10, delimitou, ao abrigo do n.º 3 do Decreto-Lei n.º 93/90 as áreas a integrar e excluir da REN, enquanto que a Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7/4, se limitou a regulamentar, ao abrigo do disposto nos Decretos-Lei n.º 309/93, de 2/9, e 151/95, de 24/6, o referenciado POOC, ou seja, qualquer destes diplomas se limitou, dando execução ao previamente definido, de forma genérica, naqueles diplomas, a concretizar, no terreno e ao pormenor, essas prévias definições.

Assim sendo, os diplomas em causa, embora sejam actos normativos, não podem ser considerados como praticados no exercício da função política ou legislativa, mas sim actos praticados no exercício da função administrativa, pois que, como refere Marcelo Rebelo de Sousa, obra citada, tratando de reger a vida social, executaram prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades colectivas definidas, seleccionadas e ordenadas pela lei.

Ora, tratando-se de actos praticados no exercício da função administrativa, o conhecimento da responsabilidade civil por eles gerada contém-se dentro dos limites da jurisdição administrativa.

Com efeito, consubstanciam actos de gestão pública, geradores de relações jurídicas administrativas, não se verificando as causas de exclusão desta jurisdição consideradas na sentença recorrida.

Procedem, assim, as conclusões 1.ª a 5.ª das alegações da recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa do processo ao TACP para a acção nele prosseguir a sua tramitação legal.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Setembro de 2003.

António Madureira – Relator – António São Pedro – Rosendo José