Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A...interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa «recurso contencioso de anulação da deliberação nº 45/AM-96 (deliberação nº 216/CM/96), publicada no Diário Municipal de 28/5/1996, da Câmara Municipal de Lisboa».
Por sentença de 8-2-2002, aquele Tribunal rejeitou o recurso, por o acto impugnado, de aprovação do Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica, ter natureza normativa e por falta de legitimidade da Autoridade Recorrida, por o acto identificado ser da autoria da Assembleia Municipal de Lisboa e não da respectiva Câmara Municipal.
Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões ( ( ) Na sequência de notificação nos termos do art. 690.º do C.P.C.. ):
- 1.A referência na petição de recurso à Câmara Municipal em vez de Município, não é por si geradora de ilegitimidade passiva porquanto a questão se suscita apenas no plano da capacidade judiciária processual assegurada, pela primitiva redacção do art. 51 al. f) do D.L. 100/84 pela Câmara Municipal, e com a alteração introduzida na lei, actualmente pelo Presidente da Câmara, como elemento da composição do órgão camarário.
- 2.Daí ter o Mtº Juiz efectuado uma errada aplicação da lei, até porque tratando-se de órgãos da mesma pessoa colectiva, não são portadores de interesses autónomos e antagónicos que conduzam à definição prévia da questão da legitimidade processual, a que acresce o facto comummente reconhecido de que Câmara Municipal e Município são designações usadas para uma e mesma entidade.
- 3.O Plano Director Municipal é um acto complexo que envolve a produção de normas administrativas, a definição de relações jurídicas concretas, e a produção de actos materiais.
4º A recorrente foi claramente prejudicada e afectada nos seus direitos que aliás adquiriu no quadro do contrato de permuta celebrado com a Câmara, que veio a definir no Plano uma situação jurídica para a recorrente que nada tinha a ver com a originariamente firmada e resultante do aludido contrato.
5º- Sustentar a irrecorribilidade do acto, acobertado pela natureza normativa do mesmo, deixando de fora as situações jurídicas concretamente afectadas pelo mesmo (Plano), por a autoria do mesmo ter sido deslocada para a Assembleia Municipal, constitui no caso em apreço uma violação frontal do disposto no nº 4 do Art. 268 da Constituição da República, e do princípio geral de direito também válido para as relações jurídico-administrativas de que quem contrata deve antes, durante e depois da celebração dos contratos proceder segundo as regras da Boa -Fé, o que não ocorre no caso dos autos por parte da recorrida Câmara.
6º- Daí ter de se considerar violado o Art. 227 do C.C. enquanto incorpora um princípio geral de direito também válido para as relações jurídico administrativas.
A Câmara Municipal de Lisboa contra-alegou, defendendo que deve ser mantida a sentença recorrida e defendendo também que o presente recurso contencioso deve ser rejeitado por o acto impugnado ter natureza normativa e ser inadequado o processo de recurso contencioso.
A recorrida particular ..., Ldª contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
- 1.O Recorrente interpôs um simples recurso contencioso de acto administrativo praticado pela Câmara Municipal de Lisboa.
- 2.Veio-se a concluir que o que o recorrente pretendia era interpor um recurso de impugnação de norma emanada da Assembleia Municipal, a que corresponde uma forma de processo diferente.
- 3.Tudo isto depois dos interessados terem respondido à petição do recurso contencioso de anulação.
- 4.Assim sendo foi utilizada uma forma de processo errada, pois que a adequada era a dos arts. 63º e segts. da LPTA e não a dos arts. 24º e segts. da mesma lei.
- 5.O que diminuiu as garantias de defesa da mesma lei.
- 6.Pelo que o erro na forma do processo não pode ser relativizado, nos termos do art. 193º nº 2 do CPC e a entidade recorrida é, de facto, parte ilegítima, por não ser o órgão que deliberou a mesma.
- 7.Por outro lado o acto em si não é recorrível por não ter sido publicitado, como determina o art. 91º da Lei nº 169/99, e a legislação anterior aplicável, e não ter causado qualquer prejuízo directo ao recorrente.
- 8.Pelo que nestes termos e nos do douto suprimento de V. Exª deve ser mantida a sentença recorrida.
A recorrida particular ..., S.A. também contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
- 1.Atentos os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão recorrida, não se compreendem as razões que levam a recorrente a esgrimir argumentos justificativos de ter dirigido a petição de recurso "contra a Câmara Municipal, em vez de contra o Município" (v. corpo das alegações e parágrafo primeiro das conclusões), pois em parte alguma dos autos se afirmou ou decidiu que a petição deveria ter sido dirigida "contra o Município", sendo que declarada ilegitimidade passiva radica na circunstância da petição não ter sido dirigida contra a Assembleia Municipal - órgão autor do acto.
- 2.A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto pela recorrente com fundamento na ilegitimidade passiva da Câmara Municipal para contestar o recurso da deliberação que aprovou o Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica - deliberação da Assembleia Municipal – considerando ainda que o recurso sempre deveria ser rejeitado por irrecorribilidade do acto caso se entendesse que o acto que se pretendeu impugnar foi a deliberação camarária também referenciada na p.r.
- 3.Ao contrário do pressuposto pela recorrente nas suas alegações de recurso, no contencioso administrativo a legitimidade passiva assiste à "autoridade que praticou o acto recorrido ou emitiu a norma impugnada [no caso à Assembleia Municipal] e nunca à pessoa colectiva" (cfr., entre outros, o Ac. 2ª Subsecção do CA do STA, de 19.12.2000, Proc. n.º 046392, in www.dgsi.pt e Ac. 2ª Subsecção do CA do STA, de 23.01.2001, Proc. n.º 046638, in www.dgsi.pt e José CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit. p. 212, GUILHERME DA FONSECA, Ob. cit,).
- 4.Ao declarar a ilegitimidade passiva da Câmara Municipal de Lisboa, rejeitando com esse fundamento o recurso contencioso interposto pela recorrente de uma deliberação da autoria da Assembleia Municipal – deliberação que aprovou o Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica - a sentença recorrida procedeu à correcta interpretação e aplicação das disposições normativas aplicáveis, não enfermando de qualquer vício ou irregularidade.
- 5.A sentença recorrida não enferma de qualquer vício ou irregularidade ao distinguir entre os actos de elaboração do Plano - da autoria da Câmara Municipal – e o acto final da sua aprovação – da autoria da Assembleia Municipal - e ao afirmar que a deliberação da Câmara Municipal n.º 216 (v. Doc. nº 3 junto com a p.r.) consubstancia um acto irrecorrível por se tratar de mero acto de instrução no procedimento de elaboração do Plano, insusceptível de por si só poder afectar direitos e interesses da recorrente – cfr. Ac. 3' Subsecção do CA do STA, de 09.06.1999, Proc. n.º 044614 e Acs. 2 Subsecção do CA do STA, de 22.11.1994 e 29.01.2002, Procs. n.º 034800 e 041443, respectivamente, todos in www.dgsi.pt;, e, no mesmo sentido, FERNANDO ALVES CORREIA, O Contencioso dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 1, Junho/1994, p. 36 e LUÍS PERESTRELO DE OLIVEIRA, Planos Municipais de Ordenamento do Território – Decreto-Lei n.º 96/90, de 2 de Março – Anotado, Coimbra, 1991, p. 20
A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso, nos seguintes termos:
A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.
Segundo a sentença, ou a autoridade recorrida é parte ilegítima ou o acto normativo recorrido não é recorrível, concluindo que de uma forma ou de outra impõe-se sempre rejeitar o recurso, por não poder prosseguir, nos termos do art. 57º, § 4º, do RSTA.
Iremos começar pela questão da irrecorribilidade do acto, por nos parecer ser aquela que de forma mais decisiva imporá uma solução relativamente à rejeição do recurso contencioso, já que no tocante à ilegitimidade passiva, há, ainda que em abstracto, margem para se defender a correcção da irregularidade cometida.
Conforme se retira da petição, os vícios em que se funda o recurso contencioso são apontados ao Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica e não à deliberação que o aprovou; é aquele e não esta última que é objecto de impugnação; e isto porque o Plano de Pormenor prevê uma determinada zona verde que põe em causa a exequibilidade de um loteamento urbano no qual era interessada a recorrente (cfr. arts. 5º e 6º da petição).
O Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica, como plano municipal que é, tem a natureza de regulamento administrativo – art. 2º, nº 1, alínea c), e art. 4º, do DL nº 69/90, de 02.03.
E não nos parece que se possa defender a inclusão aí de actos administrativos, Esse Plano de Pormenor disciplina a ocupação, uso e transformação do solo, na área delimitada nas plantas anexas ao respectivo regulamento (art. 1º), mas fá-la sem considerar os respectivos proprietários, pelo que se manifesta a falta de um elemento do acto administrativo: a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (cfr. art. 120º do CPA). Embora falte ao Plano a abstracção, está presente a generalidade.
O que acaba de ser dito aplica-se ao artigo do Plano que aqui estará essencialmente em causa, o art. 4º (sob a epígrafe “garantia dos direitos adquiridos”), cujo nº 1 dispõe que os lotes de terreno para construção já constituídos, situados em área do Plano onde se não preveja construção, poderão ser objecto de permuta, estabelecendo o nº 2 que a operação de permuta consiste na atribuição aos respectivos proprietários de um lote contra a entrega à Câmara Municipal de Lisboa do primitivo lote.
A individualização dos efeitos do Plano resultará dos actos que o venham a aplicar relativamente a cada proprietário.
Acresce referir ainda que à data em que foi interposto o recurso contencioso – em 96.11.28 – o Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica ainda não iniciara a produção de efeitos; é que só veio a ser publicado no Diário da República II série de 97.03.24, data em que entrou em vigor, adquirindo plena eficácia – cfr. art. 18º, nº 3, do DL nº 69/90.
Em razão do exposto, o acto que é objecto do recurso contencioso não é acto lesivo contenciosamente impugnável, tratando-se, sim, de norma regulamentar de aplicação não imediata e ainda sem produção de efeitos, à data da interposição.
Assim, o recurso foi correctamente rejeitado, com fundamento na irrecorribilidade do acto, ficando prejudicado o conhecimento da questão da ilegitimidade passiva
As partes foram notificadas deste douto parecer, nada tendo acrescentado às posições assumidas.
Por despacho do Relator foi ordenada a notificação da Recorrente para se pronunciar sobre a questão da rejeição do recurso por o acto impugnado ter natureza normativa e ser inadequado para a sua impugnação o processo de recurso contencioso.
A Recorrente pronunciou-se sobre esta questão.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- a)A recorrente é dona, com outros, de um terreno conhecido por "...", com a área total de 127.500 m2, em Lisboa;
- b)Por escritura pública lavrada em 8.8.1983, a recorrente e os demais donos desse prédio celebraram com a Câmara Municipal de Lisboa, representada no acto pelo então seu Presidente, um acordo pelo qual foi fixada a edificabilidade desse terreno em 22164.05002 m2, de harmonia com deliberação tomada em reunião do executivo, de 3.1.1983, tendo ainda feito doação ao Município, para rede viária e via pública, de uma área de 13582,5 m2, que incluía o troço do leito das actuais Av. Marechal Rebelo, Av. Lusíada, um terreno com a forma triangular a poente daquela artéria e toda a rede viária inerente à operação de loteamento (doc. de fls. 10-19 dos autos);
- c)Foi publicada em Diário Municipal da Câmara Municipal de Lisboa a deliberação nº 45/AM/96, que aprovou a deliberação nº 216/Câmara Municipal/96, aprovando assim alterações ao Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz/Benfica, que fora aprovado por deliberação de 13.7.1994, designadamente introduzindo acertos nas plantas de implantação do Plano (peças desenhadas 1A e 1B), nas plantas de estudos específicos (peças desenhadas 18.1A/18.1C/19.1/19.2) e nos restantes desenhos gerais (desenhos 7, 12.1, 13 e 14) e ainda alterando os artigos 12º, 20º, 30º, 31º, 32º, 40º, 52º, 54º, 56º e 59º, constantes do Regulamento do Plano (doc. de fls. 20 dos autos);
- c)Dou por reproduzidas as deliberações nº 35/AM/94, que aprovou a deliberação camarária nº 119/Câmara Municipal/94 e nº 36/AM/94, que aprovou a deliberação camarária nº 120/Câmara Municipal/94, ambas aprovando a permuta de terrenos dos aqui contra-interessados ... e ..., sitas na área do Eixo Urbano Luz/Benfica (doc. de fls. 25-26);
- d)O terreno da recorrente e outros situa-se na referida área do Eixo Luz/Benfica;
- e)O presente recurso deu entrada em juízo em 28.11.1996 (fls. 2).
3 – Na decisão recorrida foi rejeitado o presente recurso contencioso por a Autoridade Recorrida ser parte ilegítima e o acto impugnado, que se considerou de natureza normativa, ser irrecorrível, por não ser por si próprio lesivo.
Pela recorrida particular ..., Ldª e pela Autoridade Recorrida foi colocada no presente recurso jurisdicional a questão de saber se o próprio facto de o acto ser considerado de natureza normativa e de ter sido utilizado o processo de recurso contencioso pode constituir um fundamento de rejeição do recurso, por estar a ser utilizado um meio processual inadequado para impugnar planos municipais.
Começar-se-á por apreciar esta questão da idoneidade do meio processual, por ser logicamente prioritária.
Na verdade, estabelecendo o art. 46.º, n.º 1, do R.S.T.A. que «os recursos podem ser interpostos» «pelos que tiverem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação de acto administrativo susceptível de recurso directo para a secção», a existência, como objecto do recurso, de um acto legalmente qualificável como sendo um acto administrativo e recorrível é pressuposto do próprio direito ao recurso contencioso. ( )Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-5-1994, proferido no recurso n.º 31091, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3287.)
4 – A Recorrente impugna a deliberação recorrida não com fundamento em vícios próprios dela, mas sim atinentes ao conteúdo do próprio Plano que é seu objecto.
Por isso, é com esse pressuposto de que a Recorrente impugna o próprio conteúdo do plano e não o acto de aprovação, por vícios próprios, que tem de ser apreciada a questão da determinação do meio processual adequado.
O presente recurso contencioso foi interposto em 1996, quando vigorava o art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março ( ( ) Este diploma foi revogado pelo art. 159.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, nas condições referidas no n.º 2 do seu art. 157.º. ), diploma que disciplinou o regime jurídico dos planos municipais de ordenamento do território, que estabelecia que «os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo». ( ( ) A natureza regulamentar dos instrumentos de gestão territorial veio a ser reafirmada pela alínea b) da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, que se refere a «instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo» e pelo art. 69.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece que «Os planos municipais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios». )
Entre esses planos municipais incluíam-se os planos de pormenor, como se estabelece expressamente na alínea c) do art. 2.º do mesmo diploma.
Esta atribuição expressa de natureza normativa aos referidos planos não tem em vista resolver, por via legislativa, a questão teórica, que tem sido debatida pela jurisprudência e pela doutrina, de saber se esses planos para além de disposições normativas contêm disposições que têm a natureza de acto administrativo, pois as questões de determinação da natureza jurídica de actos, como questões científicas que são, não são susceptíveis de resolução por via legislativa.
Por isso, aquela atribuição de natureza regulamentar aos planos municipais terá de ser entendida apenas com o alcance de expressar que, independentemente da qualificação científica teoricamente adequada às suas disposições, eles são considerados diplomas de natureza normativa na sua globalidade, para os fins práticos para que tal qualificação releva, um dos quais é a determinação do meio processual de impugnação contenciosa directa.
Isto é, o resultado prático de tal atribuição de natureza normativa aos planos, a nível de impugnação contenciosa, é a de que, quando é impugnado directamente ( ( ) Refere-se «directamente» com o alcance de limitar o alcance da afirmação aos casos em que não é questionada a legalidade do plano ou das suas disposições por via indirecta, através da impugnação de algum acto administrativo que faça aplicação dessas disposições. o próprio plano, na sua globalidade, ou qualquer das suas disposições, aquela deve ser efectuada através dos processos próprios para impugnação de normas e não do processo próprio para impugnação contenciosa de actos administrativos, independentemente da qualificação teórica adequada ao próprio plano e a cada uma das suas disposições que sejam impugnadas.
O facto de o art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. assegurar aos administrados o direito de «impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem», não é obstáculo à constitucionalidade de tal regime legal de impugnação contenciosa.
Na verdade, com a aplicação do regime de impugnação próprio dos actos regulamentares, todas as disposições dos planos, incluindo as que consubstanciem actos administrativos, são efectivamente impugnáveis contenciosamente, embora através de um meio processual, o processo de impugnação de normas, distinto do que é aplicável à impugnação da maioria dos actos dessa natureza.
Mas, por um lado, a exigência constitucional de possibilidade de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos apenas impõe que seja colocado à disposição dos interessados um meio de impugnação contenciosa que lhes permita afastar os efeitos que os actos têm sobre as suas esferas jurídicas, pelo que se satisfaz com a previsão de qualquer meio que seja adequado a atingir tal objectivo, não impondo que esse tenha de ser o meio processual previsto para a impugnação da generalidade dos actos administrativos, designadamente o recurso contencioso. Aliás, aos processos de impugnação de normas regulamentares até são aplicáveis as regras dos recursos contenciosos de actos administrativos (arts. 64.º, n.º 1, e 67.º da L.P.T.A.), pelo que, para o interessado na impugnação, não há uma redução de direitos derivada da aplicabilidade do regime daqueles processos. ( ( ) A diferença mais relevante entre os processos de impugnação de normas e de impugnação de actos administrativos, a nível da tramitação do processo, encontra-se a nível da necessidade ou não de convocação personalizada de contra-interessados, que existe nos processos de recurso contencioso [arts. 36.º, n.º 1, alínea b), e 49.º da L.P.T.A.], mas é substituída por anúncios nos processos de impugnação de normas (arts. 64., n.º 3, e 67.º da L.P.T.A.).
Mas, esta diferença, obviamente, não afecta o próprio impugnante. )
Por outro lado, os processos de impugnação de normas previstos nos arts. 63.º a 68.º da L.P.T.A. asseguram aos interessados a possibilidade de eliminarem juridicamente a globalidade ou parte dos referidos planos, pelo que satisfazem aquela exigência constitucional.
Para além disso, considerando a globalidade das garantias de impugnação contenciosa que com este regime se geram, é de concluir que elas até são reforçadas, pois para além da possibilidade de impugnação contenciosa dos próprios planos e suas disposições, sem sujeição aos prazos de interposição de recurso contencioso de actos anuláveis, os interessados poderão ainda impugnar os concretos actos administrativos que os afectem que vierem a ser praticados a coberto dessas disposições.
Por isso, não há qualquer obstáculo constitucional a que os planos referidos sejam tratados juridicamente, na sua totalidade, como actos normativos, para efeitos de impugnação contenciosa.
Sendo assim, tem de se concluir que é ilegal a interposição do presente recurso, pelo que ele tinha de ser rejeitado, em conformidade com o preceituado no § 4.º do art. 57.º do R.S.T.A..
Na verdade, esta é uma norma especial do contencioso administrativo que impõe a rejeição em todos os casos em que a interposição do recurso contencioso é ilegal, um dos quais é o de a lei não permitir a utilização do processo de recurso contencioso para impugnação dos actos que o recorrente pretende impugnar.
Aliás, tem sido neste sentido da rejeição do recurso que este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, em situações semelhantes ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- –de 5-2-1987, proferido no recurso n.º 23947, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 624 – de 6-12-1990, proferido no recurso n.º 28443, publicado no Apêndice ao Diário da República de 22-3-95, página 7372;
- –de 31-3-1992, proferido no recurso n.º 28246, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 2269;
- –de 9-12-93, proferido no recurso n.º 32093;
- –de 3-5-1994, proferido no recurso n.º 31091, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3287;
- –de 21-2-1995, proferido no recurso n.º 29342, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-3-97, página 102;
- –de 9-6-1999, proferido no recurso n.º 44614, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-7-2002, página 3849. )
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição, ficando prejudicado o conhecimento das outras questões suscitadas no presente recurso.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 150 euros.
Lisboa, 22 de Outubro de 2003
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita
