043979 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Carece de objecto o recurso contencioso interposto por terceiro de alegado deferimento tácito de obras, quando se verifica que, antes da interposição do recurso, havia sido deferido, expressamente, o projecto de arquitectura.

II- O silêncio da Administração perante pedido de terceiro interveniente num procedimento administrativo de licenciamento de obras particulares para que determine a suspensão das mesmas, quando elas estão a ser realizadas ao abrigo de projecto de arquitectura aprovado, não define a posição da Administração perante tais obras, nem dele deriva imediatamente a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos do requerente.

Acordam em Subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., moleiro, residente na rua ..., Gaio, Vimeiro, Alcobaça, interpôs em 19.6.1997 “Recurso Contencioso de Anulação de Acto Administrativo Definitivo” (intróito da petição) contra a Câmara Municipal de Alcobaça e indicou interessado particular.

Solicitou apoio judiciário e terminou a petição com o seguinte pedido:

“Deve ser dado provimento ao presente Recurso e, em consequência, deve a Entidade recorrida - Câmara Municipal de - ser condenada a,

- Mandar demolir a obra – construção de um prédio urbano – realizada pelo recorrido ... repondo a situação ao estado anterior e a pagar ao recorrente a indemnização por perdas e danos e lucros cessantes de 500.000$00 (quinhentos mil escudos) ou, em alternativa

- Pagar ao recorrente, a título de indemnização total, por danos patrimoniais e morais, a quantia de 5.000.000$00 (cinco milhões de escudos).

1.2. Os recorridos contestaram.

1.3. Pelo despacho de fls. 48-50, foi indeferido pedido de apoio judiciário formulado pelo recorrente.

Notificado, não interpôs recurso.

1.4. Pela sentença de fls. 58-61, de 6.2.98, o recurso foi rejeitado.

É contra esta sentença que o recorrente deduziu o presente recurso jurisdicional, concluindo nas suas alegações:

“I- O agravado construiu um prédio urbano num local proibitivo, devido à existência nas proximidades de um moinho de vento.

II- Os moinhos de vento são protegidos por vária legislação designadamente pelo Decreto-Lei n.º 118/87 de 07/04 [lapso material, quer-se dizer Lei n.º 11/87].

III- E foi para respeitar a legalidade, que a Câmara Municipal indeferiu o projecto de construção da obra apresentado pelo agravado.

IV- O agravado desobedeceu à ordem da agravada e esta não soube ou não foi capaz de se fazer respeitar.

V- O agravante requereu à agravada que usasse os meios necessários para o agravado cumprir o que lhe fora determinado.

VI- O agravante esperou durante mais de 90 dias pela resposta da agravada, mas em vão.

VII- Pelo que, o agravante, nos termos do artigo 82, n.º 2 do Decreto-Lei 100/84 de 29/03, interpôs recurso contencioso para o Tribunal "a quo" tendo como causa de pedir o indeferimento tácito do seu requerimento.

IX- O agravante desconhecia por completo, nem tinha obrigação de saber por razões óbvias, que seis meses depois de ter indeferido o projecto de construção do agravado, a agravada tenha dado «o dito por não dito», autorizando a construção.

X- Veio este Tribunal rejeitar o recurso do agravante, acabando, a final, por beneplacitar uma ilegalidade praticada pela agravada Câmara Municipal que não respeitou o estabelecido no Decreto-Lei n.º 11/87 de 07/04 [lapso material, quer dizer-se Lei n.º 11/87] especialmente nos artigos 18,19 e 20.

XI- A agravada e o agravado violaram ainda, respectivamente, as disposições legais inseridas no artigo 16 do presente articulado.

XII- E esta é a grande questão - Será que se deve deixar que a Câmara Municipal de Alcobaça pratique uma ilegalidade? Será que se deve deixar o detentor do poder espezinhar os fracos e humildes?

XIII- É claro que não; pois para isso existem os Tribunais para fazer cumprir as emanações do Estado de Direito em que vivemos.

XIV- O indeferimento do pedido de apoio judiciário formulado pelo agravante baseia-se em informações notoriamente incorrectas.

XV- Pelo que, em face da notória insuficiência económica do agravante, o Tribunal «a quo», ao indeferir o pedido de apoio judiciário daquele, violou o artigo 20 do Decreto-Lei n.º 387-B de 29/12,

Nestes termos,

E com o douto suprimento, deve ser dado provimento ao presente Recurso de Agravo, julgando-se nula e de nenhum efeito a douta decisão do Tribunal «a quo» e, sequentemente, que o recurso contencioso de anulação de acto administrativo definitivo interposto pelo agravante para o Tribunal «a quo» prossiga os ulteriores termos, até final, como é de inteira Justiça”.

1.5. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.6. O EMMP emitiu parecer do seguinte teor:

“O recurso, a meu ver, não merece provimento.

De facto, a sentença recorrida ao rejeitar o recurso contencioso interposto não suscita censura, muito embora se me afigure que o fundamento para tal rejeição não deverá residir na carência de objecto, mas antes no incumprimento do ónus de identificação do acto recorrido de acordo com o prescrito no artigo 36.º, n.º 1, da LPTA.

Tal deficiência revelada pelos termos da petição de recurso, cuja regularização não era admissível a coberto do artigo 40.º da LPTA, é tanto mais de relevar para efeito da respectiva rejeição quanto é certo que conduziu a que o Mm. Juiz «a quo» tivesse considerado como contenciosamente recorrido o deferimento tácito da construção levada a cabo pelo recorrido particular, ao passo que o recorrente na sua alegação de recurso centra o seu inconformismo no entendimento de ser objecto do recurso o indeferimento tácito de um seu requerimento apresentado na entidade recorrida.

Neste contexto, como já se disse, embora com diverso fundamento o recurso contencioso foi bem rejeitado por ilegal interposição, de harmonia com o artigo 57.º do Regulamento do STA.

Relativamente à impugnação do pedido de apoio judiciário formulado pelo recorrente, a correspondente matéria também alegada no recurso não deverá ser conhecida, uma vez que o despacho que o decidiu (fls. 148 e seguintes) transitou em julgado face à não interposição tempestiva de recurso”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Factos apurados com interesse para a decisão:

- O ora recorrente interveio como terceiro contra-interessado no processo de obras n.º 296/95 – construção de moradia -, da Câmara Municipal de Alcobaça, requerido por ...;

- Depois de um outro requerimento que teve como resposta a informação de que o projecto da referida construção havia sido indeferido (cfr. Processo Administrativo, PA, apenso, of. 11, 37-H, 7 JUN 1995, 6762), o ora recorrente dirigiu, em 24.6.96, ao presidente da Câmara Municipal de Alcobaça um novo requerimento dando conta de que:

“Ora, acontece que, na passada sexta-feira, ao anoitecer, o requerente verificou que se preparava o reinício da obra não autorizada, encontrando-se já abertos os alicerces da mesma.

Para além de representar o desrespeito frontal duma deliberação camarária, o prosseguimento da construção acarretaria avultados danos ao ora requerente, pois privaria o moinho do vento indispensável ao seu funcionamento. Facto que, como é fácil de prever, acabaria por conduzir ao respectivo fecho e inactivação.

Assim sendo, solicita a V. Exa. se digne ordenar a imediata suspensão das obras já iniciadas pelo mencionado ....” (cfr. PA fls. 79, e doc. 7, junto com a petição de recurso, fls. 18)

- A autoridade requerida não deu resposta a este requerimento;

- Entretanto, por despacho de 7/12/95, havia sido aprovado o projecto de arquitectura (cfr. ofício de fls. 74 do PA, datado de 19 de Dezembro de 1995, e despacho a fls. 84v do mesmo PA”.

2.2.1. A petição de recurso contencioso não é de clareza exemplar para a determinação da espécie de processo que se intenta efectivamente prosseguir.

Na realidade, embora o processo venha identificado pelo recorrente como tratando-se de um “recurso contencioso de anulação de acto administrativo definitivo”, o certo é que a petição termina a pedir que em consequência do seu provimento se condene a entidade recorrida num comportamento e em indemnização, e, em alternativa, só em indemnização.

Levantar-se-ia o problema da cumulação ilegal de pedidos, com a exigência de identificação do pedido que efectivamente se pretende ver apreciado.

Todavia, a sentença considerou que se tratava de recurso contencioso de anulação interposto de deferimento tácito de construção levada a cabo pelo recorrido particular.

Ora, o agravante não assaca à sentença qualquer erro de apreciação quanto à determinação que nela se fez de se estar, efectivamente, perante recurso contencioso de anulação.

Nestas condições, devemo-nos conter no quadro que foi tido em conta pela sentença, e que não vem questionado.

2.2.2. Também no que toca à identificação do acto que se pretende impugnar não é a petição de recurso contencioso perfeitamente clara.

É esta falta de clareza que leva o EMMP, no seu parecer, a entender que o recurso deveria ter sido, e deve, agora, ser rejeitado, por falta de cumprimento do ónus de identificação do acto imposto no artigo 36.º, n.º 1, alínea c), da LPTA.

Afigura-se de afastar a rejeição pelo fundamento invocado.

Perante a petição de recurso, seria configurável que se impugnava um alegado indeferimento tácito de requerimento do recorrente e, ou, um deferimento tácito de obras de terceiro.

Tratando-se não de uma absoluta falta de identificação mas de uma falta de clareza na identificação, podendo, in casu, suscitar-se dúvidas sobre o acto objecto de recurso, a consequência não deveria ser a rejeição mas sim o convite para suprir as deficiências, nos termos do artigo 838.º, § 1.º, do Código Administrativo.

Ora, nem houve rejeição por falta de identificação, nem convite para correcção, já que o tribunal a quo não revelou dificuldade na determinação do acto recorrido. A sentença considerou que se tratava de impugnação de deferimento tácito.

Como se verá, as alegações não esclarecem decisivamente a questão.

Por uma razão de economia processual, e ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 110.º da LPTA, analisaremos a recorribilidade de qualquer destes dois actos.

2.2.3. Na parte que agora interessa, a sentença foi do seguinte teor:

“A. .., (...) interpôs recurso contencioso contra a Câmara Municipal de Alcobaça e

Alega ser dono de um moinho de vento com 3 mós e logradouros, sito em Gaio, Vimeiro, Alcobaça, a confrontar de norte com ..., sul ..., nascente ... e poente serventia e depósito de águas.

Entretanto, iniciou-se a construção de uma moradia ao lado do moinho.

O recorrente chamou a atenção da Câmara Municipal para o que se estava a passar, ao que esta respondeu que o pedido de construção tinha sido indeferido.

Entretanto a construção reiniciou-se.

O recorrente deu de novo conhecimento e a Câmara Municipal nada fez, pelo que houve deferimento tácito da construção.

É deste que vem interposto o recurso.

A construção fez com que o moinho perdesse o vento. O recorrente trabalhava com um filho no moinho, numa pequena empresa de moagem.

Foram violados os art°. 1° a 8° do RGEU, 160°, 161° e 166° e 82°, 90°, 91° e 51°, n° 2, al. g) do D.L. 100/84.

A autoridade recorrida contestou (...).

Quanto ao mais diz que a obra foi licenciada em 7/12/95.

A distância entre a obra e o moinho é de 40 m e a cota da obra é muito inferior à do moinho, em 3 ou 4 m.

(...)

O recurso vem interposto do deferimento tácito da construção levada a cabo pelo recorrido particular.

Do processo resulta que o pedido de construção constante do processo de obras 296/95 foi deferido por despacho de 7/12/95.

Assim, não estamos perante um acto tácito.

Nos termos do art.º 36°, n° 1, al. c) da L.P.T.A. na petição de recurso deve o recorrente identificar o acto recorrido.

A causa de pedir no recurso contencioso de anulação são os vícios concretos que são assacados ao acto de que se recorre.

O acto que integra a causa de pedir enunciada na petição não existe: não há no caso qualquer deferimento tácito.

Assim sendo, nunca o provimento do recurso satisfaria o direito que o recorrente reclama violado, uma vez que se anularia, nessa eventualidade, acto que não existe, portanto que não violou o direito cuja protecção é reclamada.

Pelo exposto, rejeito o recurso interposto.”

2.2.4. O recorrente ataca a sentença, precisando, no corpo das alegações:

“21- Em substância, o que aqui está em causa, é o facto da agravada Câmara Municipal ter autorizado a realização de uma obra contrariando o que está estabelecido em legislação de protecção ao património nacional e ao meio ambiente, quando antes tinha actuado dentro da legalidade, indeferindo o projecto daquela construção”.

E continua: “26 – e foi o desconhecimento da posterior decisão da Câmara Municipal, que levou o agravante a invocar, como fundamento do seu Recurso Contencioso para o tribunal «a quo», o indeferimento tácito ao seu requerimento”.

Nas conclusões, o recorrente porfia na relevância do seu desconhecimento quanto ao deferimento do pedido: “IX - O agravante desconhecia por completo, nem tinha obrigação de saber por razões óbvias, que seis meses depois de ter indeferido o projecto de construção do agravado, a agravada tenha dado «o dito por não dito», autorizando a construção”.

Segundo o recorrente, ao rejeitar o recurso, o tribunal acabou por “beneplacitar uma ilegalidade praticada pela agravada Câmara Municipal que não respeitou o estabelecido no Decreto-Lei n.º 11/87 [lapso material, quer-se dizer Lei n.º 11/87de 07/04] especialmente nos artigos 18,19 e 20” (conclusão X).

Ao focalizar, assim, o problema, no seu ataque à sentença, o recorrente esquece o que está em causa na mesma e foi o fundamento da rejeição.

Na verdade, a sentença não se pronunciou sobre a bondade do deferimento do projecto de arquitectura. A sentença é completamente omissa quanto à legalidade do acto de aprovação, que deu como provado. Outrossim, a sentença nada decidiu quanto aos direitos do interessado, nomeadamente quanto à possibilidade de, noutro(s) processo(s), vir a impugnar o acto administrativo que seja efectivamente lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, ou vir a responsabilizar a Administração por danos sofridos em razão de omissão ou actuação ilícitas.

O que esteve unicamente em causa na sentença foi que se apurou existir acto expresso de deferimento, na realidade, aprovação expressa do projecto de arquitectura.

E este acto foi, ademais, anterior ao pedido de intervenção camarária solicitado pelo interessado, do qual não obteve resposta.

A constatação do tribunal não colide com o alegado facto de o interessado não ter tido conhecimento, a não ser no processo contencioso, da existência de tal aprovação expressa. O tribunal não discutiu esse ponto, por irrelevar na decisão, sendo que o recorrente nem sequer veio formular qualquer pedido de substituição do objecto do recurso.

O que relevava, no caso, é que, tendo os recursos contenciosos por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos (artigo 6.º da LPTA), não se poderia declarar a invalidade ou anular um deferimento tácito que não se chegara a formar.

A decisão recorrida assentou na mera impossibilidade de hipotizar o alegado deferimento tácito, por, face ao acto expresso, inexistir na ordem jurídica, não podendo servir de objecto de recurso contencioso de anulação.

Ora, a verificação pelo tribunal a quo de que inexistia o invocado deferimento tácito, verificação que aqui se reafirma, não retira ao interessado, ao contrário do que parece temer, qualquer possibilidade de defesa dos seus direitos.

Encontram-se abertas todas as portas para que, desde que preenchidos os requisitos da lei, designadamente quanto à tempestividade, reaja face ao que entende ser actuação ilegal da Administração.

2.2.5. O que acabou de observar-se quanto às alegações deste recurso jurisdicional poderia levar-nos a concluir que, ao contrário do que introdutoriamente antecipámos, o recorrente aceitara a concretização feita pelo tribunal quanto ao objecto do recurso.

Só que, nas mesmas alegações, o recorrente vem sustentar que “interpôs recurso contencioso para o Tribunal «a quo» tendo como causa de pedir o indeferimento tácito do seu requerimento” (conclusão VII).

Ainda que sob esta qualificação jurídica de “causa de pedir”, parece que o recorrente se quer referir a objecto do recurso, a acto recorrido, e não a causa de pedir em sentido rigoroso (causa de pedir são os vícios apontado ao acto), pois que esta conclusão surge após ter reafirmado que havia requerido à autoridade administrativa que mandasse suspender a obra do recorrido particular e que esperara 90 dias pela resposta (cfr. conclusões V e VI)

E este indeferimento tácito como acto eleito para objecto do recurso encontra suporte na petição de recurso, nomeadamente nos seus artigos 10-13, do seguinte teor:

“10- (...); qual não foi o espanto do recorrente quando verificou que, passado algum tempo, o recorrido ... continuou a obra como nada se tivesse passado.

11- Inconformado com este atropelo à Lei e pela passividade da Autoridade competente, o recorrente em 24/06/96, apresentou novo requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça, alertando-o para a desobediência que estava a ser cometida pelo ... (doc. 7).

12- No entanto, volvidos largamente mais de 90 dias sem o recorrente obter qualquer resposta, não obstante as suas sucessivas idas à Câmara Municipal, o recorrente presume que houve pura e simplesmente indeferimento tácito ao seu último requerimento e que a referida obra acabou, a final, por ser autorizada tacitamente.

13- Perante esta dupla ilegalidade não resta ao recorrente outra alternativa senão clamar por justiça através do presente recurso contencioso”.

Afastada que se encontra, já, a recorribilidade contenciosa do deferimento tácito das obras do recorrido particular, vejamos se poderia prosseguir o recurso contencioso na perspectiva de ser acto recorrido o alegado indeferimento tácito do seu requerimento a solicitar a ordem de suspensão das obras.

2.2.6. Em primeiro lugar, poder-se-ia discutir se o silêncio, neste caso, pode ser configurado como indeferimento tácito, ou é, simplesmente, o incumprimento por parte da Administrativo do dever de se pronunciar, do dever de responder a uma petição que lhe foi dirigida (cfr., perante pedido de embargo de obras sem licença, os arestos transcritos e anotados em Cadernos de Justiça Administrativa, CJA, n.º 19, págs. 37-49)

Admita-se, porém, para efeitos do que segue, que deve ser configurado como indeferimento.

Resta saber se, nessa configuração, foi acto final ou lesivo.

Como se refere no Ac. deste Tribunal de 23.5.2001, no recurso n.º 47137, “Nem todos os actos que indefiram pedidos de embargo de obras são contenciosamente recorríveis, apesar de directamente contrariarem uma determinada solicitação – e o que dissermos dos pedidos de embargo aplica-se inteiramente aos pedidos de demolição de obras” e, acrescentamos nós, aos pedidos de suspensão dos trabalhos. “Convém notar que, como resulta do art. 165.º do RGEU, e das normas para onde ele remete, o embargo administrativo de uma construção é sempre o efeito de a obra não estar prevista num projecto previamente aprovado – ou porque falta inteiramente, ou porque, existindo embora, o projecto falta parcialmente, nos pontos em que a obra com ele se mostra desconforme”.

E prossegue este aresto, “só o indeferimento do pedido de embargo” [ou de suspensão] “que se haja fundado numa desconformidade entre o construído e o projectado é que será contenciosamente recorrível – por traduzir uma decisão imediatamente lesiva, incidente sobre um assunto posto à consideração da Administração, com carácter de novidade”.

Ora, no caso dos autos, as obras encontravam-se a ser levadas a cabo ao abrigo de projecto de arquitectura aprovado.

Não vinha invocado pelo requerente da ordem de suspensão qualquer desconformidade das obras com o projecto aprovado.

A Administração não poderia, pois, deixar de indeferir o requerido, por ser esse indeferimento mera consequência de aprovação da obra.

Mas tudo isto significa que não é da actuação camarária perante pedido para impeça o prosseguimento de obras (configurado o silêncio da Administração perante tal pedido como indeferimento tácito), que, afinal, têm cobertura administrativa, que resulta a lesão dos direitos ou interesses legalmente protegidos de interessado na suspensão das mesmas, isto, é, no fim de contas, de interessado em que as obras não sejam aprovadas nem licenciadas. Essa lesão advirá é do acto ou actos administrativos que as aprovam ou licenciam.

2.2.7. E esta conclusão não exige a fixação aqui do acto de que o interessado pode recorrer, ou com fundamento em que acção ou omissão da Administração poderá accionar a responsabilidade desta.

Em particular, no âmbito deste recurso, não se pode tomar qualquer posição sobre o problema de saber se, no regime do DL n.º 445/91, de 15 de Outubro, a aprovação por uma câmara municipal de um projecto de arquitectura, inserida essa aprovação no procedimento que leva à emissão do alvará de licenciamento de construção de obras particulares, tem, desde logo, eficácia lesiva da esfera jurídica de terceiros, ou constitui apenas um acto potencialmente lesivo desses interesses, pelo que não é recorrível por estes terceiros, apenas o sendo o acto de licenciamento (no sentido da irrecorribilidade, por terceiros, da aprovação do projecto de arquitectura, cfr., p. exemplo, acs. de 5.5.98, rec. 43497, de 17.11.98, rec. 43772, de 20.1.2000. rec. 45166; a favor desta jurisprudência Fernanda Paula Oliveira, em anotação ao primeiro acórdão, em CJA, n.º 13, págs. 42-57; contra, em anotação ao mesmo aresto, e “desde que esteja em causa um direito fundamental dos terceiros”, João Gomes Alves, CJA n.º 17, págs. 13-16; o Tribunal Constitucional, em recurso do indicado acórdão de 17.11.98, julgou não ser inconstitucional a norma do artigo 25.º, n.º 1, da LPTA, interpretada no sentido de não admitir recurso contencioso contra o acto de aprovação de projecto de arquitectura – Ac. 40/2001, processo 405/99, de 31.1.2001; esta posição foi criticada, com argumentos ponderosos, por Mário Torres, em anotação a este último acórdão – acórdão e anotação em CJA n.º 27, págs. 34-45).

E não se deve tomar tal posição, exactamente porque nem veio impugnado o acto (expresso) de aprovação do projecto de arquitectura, nem o acto de licenciamento, que, aliás, se desconhece se foi praticado, nem o processo foi encarado como acção de responsabilidade civil.

O que se impõe é a afirmação de que, no caso sub judice, o silêncio da Administração perante o pedido do requerente, ora recorrente, não poderia servir de objecto de recurso contencioso porque não foi por ele que se definiu a posição da Administração perante as obras em causa, e também não foi por ele que adveio alguma lesão dos direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente.

2.2.8. Fica claro, assim, que, seja considerando-se como objecto do recurso contencioso o deferimento tácito identificado pela sentença, seja considerando-se como objecto o indeferimento tácito, nos termos analisados, não se está perante acto com a natureza de acto administrativo definitivo e executório (artigo 25.º da LPTA), ou, sequer, de acto lesivo (artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República).

Assim, sempre haveria de rejeitar o recurso, por manifesta ilegalidade, conforme o disposto no artigo 838.º do Código Administrativo.

2.3. Finalmente, o recorrente discorda da não concessão de apoio judiciário.

Ora, a sentença recorrida não se pronunciou sobre o pedido de apoio judiciário.

Esse pedido já havia sido indeferido pelo despacho de fls. 48-50, do qual, notificado, o requerente não interpôs recurso.

Não pode ser, pois, objecto do presente recurso jurisdicional, por a sentença recorrida nada ter disposto nessa matéria - artigos 676.º e 684.º do CPC.

3.

Pelo exposto, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional e confirma-se a rejeição do recurso contencioso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: cento e cinquenta euros (150)

Procuradoria: setenta e cinco euros (75)

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves