046819 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., sociedade comercial identificada nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação "da declaração de utilidade pública e autorização de posse administrativa constantes do despacho, de 31.07.2000, do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, no procedimento expropriativo relativo às parcelas 4, 5, 6 e 7 para a construção da A13 Auto-Estrada Almeirim/Marateca, sub-lanço Santo Estêvão/Pegões, publicado no DR, II Série, de 16.08.2000, imputando-lhe diversas ilegalidades. Na sua alegação a pedir a anulação daquele despacho formula as seguintes conclusões depois de especificamente notificada para o efeito: 1ª Apesar de a declaração de utilidade pública constituir um dos mais importantes actos que ocorrem na dinâmica da relação jurídico-expropriativa, esse acto não pode ser considerado o acto constitutivo desta relação, na medida em que a sua prática pressupõe a prática de actos anteriores e a adopção de alguns sub-procedimentos anteriores autonomizados no Código das Expropriações de 1999, designadamente no art. 10º (resolução de expropriar), no art. 11° (tentativa de aquisição pelo Direito Privado) e no art. 12° (obtenção da declaração de utilidade pública). 2ª A aplicação do Código do Procedimento Administrativo à Resolução de Expropriar (um acto administrativo e um procedimento administrativo) resulta da própria natureza jurídico-administrativa desse acto e procedimento e de a sua prática, no âmbito de uma actividade materialmente administrativa, implicar o exercício de poderes de autoridade - artigos 1° , 2° , nºs. 3, 5, 6 e 7, e art. 120° do CPA . 3ª É absolutamente irrelevante a tese da Recorrida Particular em torno impugnação unitária e da falta de "definitividade" e "executoriedade" da Resolução de Expropriar, pois o objecto do presente recurso contencioso é a declaração de utilidade pública da parcela em apreço e não a resolução de expropriar. Esta só releva neste recurso, no âmbito dos fundamentos que o Recorrente imputa ao acto recorrido (participação procedimental), pelo facto de a (in)validade do acto impugnado depender da (in)validade dos actos/sub-procedimentos que o precederam e prepararam, não obstante aqueles actos (por exemplo a resolução de expropriar) poderem padecer de vícios próprios. 4ª O argumento da Brisa que pretende afastar a aplicação do CPA à resolução de expropriar com fundamento na natureza especial das normas do Código das Expropriações que afastariam desse modo as normas gerais do CPA não pode proceder, pois o regime previsto no Código das Expropriações para a resolução de expropriar não esgota o bloco de legalidade aplicável a este acto e sub-procedimento administrativo: o CPA também integra esse bloco de legalidade, a título supletivo ou imperativo, como resulta do art. 2º , nºs. 3, 5, 6 e 7 do CPA . 5ª O direito de audiência dos interessados estabelecido no CPA aplica-se a todos os procedimentos administrativos, mesmo que especialmente regulados ( art. 2° , n° 7, do CPA ), pelo que é indubitável que a Resolução de Expropriar e todo o procedimento expropriativo subsequente e tendente à Declaração de Utilidade Pública estão submetidos ao regime dos art. 55° e 100º e ss. do CPA , pois implicam o início de um procedimento administrativo e envolvem a prática de actos material e formalmente administrativos. 6ª Assim, o acto impugnado é inválido por violar os princípios da audiência dos interessados e da participação procedimental: A Entidade Recorrida decidiu declarar a utilidade pública da parcela do Recorrente na sequência da resolução de expropriar da Brisa sem que se tenha comunicado por qualquer forma ao Recorrente o início do respectivo procedimento, designadamente o que se encontra regulado no art. 10° do CE, o que deveria ter sucedido antes de ter sido adoptada a resolução de expropriar, dado não estarem em causa matérias secretas ou confidenciais. Deste modo, o acto sub judice deverá ser declarado nulo ou anulado por manifesta violação dos arts. 7° , 8° e 55° do CPA e 267º, n° 5, da Constituição. Porque a Brisa não notificou o Recorrente para a avaliação prevista no art. 10°, n° 4, do CE, resultaram violados, para além dos referidos na alínea anterior, os arts. 96° e 97° do CPA e 62°, n° 2, da Constituição, nos termos dos quais os interessados têm direito a participar nessa avaliação, a indicar um perito para acompanhar essa avaliação e de aí apresentarem quesitos a que o perito indicado pela Brisa deveria ter respondido. Por outro lado, a Brisa deveria ter cumprido as exigências estabelecidas no CPA relativamente à referida avaliação, das quais se destacam, desde logo, a indicação da data, hora e local em que teve início a diligência e a identificação do perito designado para o efeito, o que efectivamente não fez, pelo que se violou, além das normas referidas nas alíneas anteriores, o artigo 95° do CPA . Concluída a instrução e antes de ser tomada a resolução de expropriar e praticado o acto recorrido, o Recorrente não foi notificado para se pronunciar sobre todos os elementos constantes do processo, designadamente sobre o próprio projecto de decisão, e requerer as diligências complementares que se mostrassem convenientes, violando-se assim, para além dos referidos nas alíneas anteriores, os arts. 100º e ss. do CPA . 7ª Contrariamente ao aduzido pela Brisa, a audiência prévia não estava dispensada, nos termos do art. 103° , n° 1, alínea a), do CPA , por se estar em presença de uma situação de urgência, pois ao tempo da prática dos actos que antecederam e prepararam a decisão recorrida, nenhum órgão da Administração Pública havia declarado a urgência desta expropriação, pelo que não poderia ser a Brisa (sociedade comercial que visa o lucro) a determinar a urgência da actividade administrativa que ela própria desenvolve e que condiciona os termos do procedimento administrativo legalmente estabelecidos. Por outro lado, a Brisa e a Entidade Recorrida nunca fundamentaram nos termos legalmente exigidos ( art. 125° do CPA - fundamentação expressa, de facto e de direito, clara suficiente e congruente) a urgência deste específico projecto e da concreta expropriação destas parcelas, limitando-se a invocar genericamente uma norma jurídica que prevê essa urgência, de uma forma geral e abstracta: o art. 103° do CPA consubstancia uma urgência material e não meramente formal, sendo sempre necessário demonstrar na situação real e concreta que não é possível satisfazer as exigências procedimentais, o que não aconteceu por qualquer forma na presente situação. 8ª A resolução de expropriar tomada pela Brisa e notificada à Recorrente (fls. 104 a 110º dos autos) não respeitou as exigências do art. 10°, n° 1, c) e d), e nºs. 4 e 5, pois não se fez ali qualquer referência às menções obrigatórias exigidas pelas referidas normas, designadamente "a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação” e “o previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização". 9ª Dado que o acto impugnado afecta a posição jurídico-patrimonial do Recorrente, designadamente o direito fundamental de propriedade privada, e é praticado no exercício de poderes discricionários, tinha necessariamente de ser fundamentado, de facto e de direito, com clareza, suficiência e congruência ( art. 125° do CPA ), em particular (i) quanto aos efeitos jurídicos ablativos que a sua execução determinará, (ii) quanto à localização do projecto na propriedade do Recorrente, (iii) quanto à urgência que declara e (iv) quanto à autorização de posse administrativa a que procede. Deste modo, foram violados os artigos 124° e 125° do CPA , art. 268°, n° 3, da Constituição e art. 15°, n° 2, do Código das Expropriações, o que determina a nulidade do acto recorrido ( art. 133° , n° 2, alínea d), do CPA ) ou, pelo menos, a respectiva anulação. 10ª O acto impugnado viola o Plano Director Municipal de Benavente, pelo que é nulo (cfr. art. 103° do Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro), pois aquele plano classifica as parcelas expropriadas como Espaço Florestal e os arts. 35° e 37° do Regulamento daquele PDM não permite a construção de auto-estradas nesses espaços, 11ª - O Plano Director Municipal de Benavente não foi objecto de qualquer revisão ou alteração nesse sentido nos termos dos arts. 93° e ss. do Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro, pelo que obriga nos exactos termos em que vigora - caso contrário seria de todo irrelevante a adopção de planos urbanísticos. Assim, só seria admissível a prática de actos que autorizassem ou determinassem a construção desta auto-estrada no local em causa, como se verifica com o Despacho sub judice, se houvesse sido previamente proferido por entidade competente e respeitando as demais exigências de legalidade um acto que permitisse a desafectação da parcela expropriada do regime a que se encontra sujeita. 12ª O Despacho impugnado (declaração de utilidade pública, com natureza urgente e autorização de posse administrativa) enferma de incompetência, pois o órgão recorrido não detinha poderes originários para o efeito (os secretários de estado não têm competências próprias - art. 5° da Lei Orgânica do Governo, aprovada pelo Decreto-Lei nº 474-A/99 , de 8 de Novembro) nem poderes delegados, pois não existe qualquer lei de habilitação, como é exigido no art. 35° do CPA , que permitisse ao órgão normalmente competente, o Ministro do Equipamento Social (art. 14°, n° 1, do Código das Expropriações) delegar este poder no órgão recorrido. Contra-alegou a autoridade recorrida a defender a legalidade do acto impugnado e a improcedência dos argumentos invocados pela recorrente. A recorrida particular – Brisa - Auto-Estradas de Portugal, SA - contra-alegou, por sua vez, formulando as seguintes conclusões da sua alegação a sustentar que deve ser negado provimento ao recurso por não se verificarem as alegadas ilegalidades: - Não há lugar a Audiência dos interessados e participação procedimental na fase que antecede a Declaração de Utilidade Pública. A verdade é que a resolução de expropriar prevista no artº 10 do Código das Expropriações (CE), não é um acto e procedimento administrativo submetido ao Código de Procedimento Administrativo uma vez que no "iter" procedimental o único acto dotado de potencialidade lesiva dos direitos e interesses legítimos dos particulares é o acto de Declaração de Utilidade Pública, só este podendo ser atacado contenciosamente. - Também à resolução de expropriar não se aplicam as normas do C.P.A mas sim as normas do CE que são especiais relativamente às normas do C.P.A. que são gerais, tendo em conta o princípio que as normas especiais prevalecem sobre as gerais, apenas se aplicando estas no caso de lacunas na lei das expropriações. - Não existem quaisquer vícios do acto impugnado, tendo a BRISA cumprido na íntegra todos os procedimentos a que estava obrigada pelo CE (artºs 10° e seguintes), durante o processo administrativo de expropriação. A verdade é que não há aqui lugar a qualquer procedimento administrativo antes da "resolução de expropriar”, uma vez que às expropriações não são aplicáveis as normas do C.P.A invocadas pelo recorrente (artigos 55º, 95º e 100º) mas sim as formalidades específicas estabelecidas no C.E.. - A expropriante não tinha que fazer a avaliação das parcelas 4, 5, 6 e 7, nos termos do que se encontra previsto no 95º, 96° e 97º do C.P.A. e artº 10°, nº 1, alínea c) e nº 4 do C.E. (notificação aos interessados da data, hora e local, bem como identificação do perito designado para o efeito). - A verdade é que os artºs 95°, 96° e 97° do C.P.A. não são aplicáveis ao caso em apreço; por outro lado, a norma do C.E. referida pelo recorrente - alínea c) do nº 1 do artº 10º, conjugado com o nº 4 do mesmo normativo, no caso das expropriações urgentes sofre derrogações na sua aplicação. - Com efeito, estabelece-se neste normativo do C.E. que a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação tem por base a quantia que for determinada previamente em avaliação, documentada por relatório, efectuado por perito da lista oficial, da livre escolha da entidade interessada na expropriação. Ora, a Brisa deu cumprimento a esta exigência pois na Acta da C.E. onde de deliberou a "resolução de expropriar” consta o valor dos encargos estimados com a expropriação para o sublanço em questão, tendo sido este valor calculado por perito nomeado pela expropriante de acordo com o que se estabelece no nº 4 do artº 10° do C.E. - Só na "Aquisição por via do direito privado", regulada no artº 11 do C.E. se exige que a Proposta enviada pela entidade interessada aos expropriados e demais interessados seja fundamentada na avaliação feita por perito da lista oficial, mas também neste caso apenas por perito nomeado pela expropriante. Porém este normativo não tem aplicação nos casos em que as expropriações assumam o carácter de urgência, como é o caso da expropriações levadas a cabo pela BRISA para construção de auto-estradas, tendo em conta a excepção que se faz para o artº 15º. - Não tinha por conseguinte a recorrida que notificar a expropriada ora recorrente da data, hora e local, identificação do seu perito designado para a avaliação, nem tão pouco que solicitar ao recorrente a nomeação de um seu perito, face a tudo o que atrás se disse. - Assim, nada há a apontar ao acto recorrido, pois a recorrida particular fez tudo o que lhe competia, nomeadamente: a comunicação à expropriada da resolução de expropriar prevista no nº 1 e nº 4 do artº 10° do C.E. (cfr. docs. 3, 4, 5 e 6 juntos); comunicou-lhe a declaração de utilidade pública e a autorização da posse administrativa cfr. prevista no nº 1 do artº 17° e nº 1 al. a) do artº 20º do C.E. (cfr. docs. 7, 8, 9 e 10); comunicou-lhe a realização da vistoria “ad perpetuam rei memoriam” prevista no nº 1 do artº 17° e nº 1 al. a) do artº 21º, comunicando-lhe do mesmo passo a transmissão da posse (cfr. docs. 11, 12, 13 e 14); notificou o expropriado das vistorias "ad perpetuam rei memoriam" e comunicou-lhe do dia e hora da transmissão de posse, cfr. nº 7 a 9 do artº 21° do C.E. (doc. 15, 16, 17 e 18); enviou o auto de posse administrativa, comunicando do mesmo passo o início dos trabalhos relativamente a todas as parcelas, cfr. nº 9 do artº 21° e nº 3 do artº 22° do C.E. (docs. 16 e 17). J)- Também não tem aplicação no caso em apreço o artº 100º do C.P.A. "Audiência dos interessados", pois este princípio sofre também restrições no caso das expropriações assumirem o carácter de urgência (conforme a alínea a) nº 1 do artº 103° do mesmo diploma), como é o caso das levadas a cabo pela concessionária para construção das auto-estradas. - Também não sofre o acto recorrido de fundamentação pois as expropriações levadas a cabo pela Concessionária assumem sempre o carácter de urgente, carácter este que decorre directamente da lei sem necessidade de qualquer outra fundamentação. A urgência das expropriações levadas a cabo pela Concessionária decorre em primeira linha do artº 161° do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, onde se diz que as expropriações de bens imóveis para construção, alargamento ou melhoramento de estradas nacionais consideram-se urgentes. - Também nos termos do artº 6°, do Decreto-Lei nº 49319, são de utilidade pública urgente, as expropriações necessárias à construção das Auto-Estradas em regime de concessão. Como consequência directa do artº 6° do citado Decreto-Lei nº 49319, o nº 2 da Base XXVII anexa ao Decreto-Lei nº 315/91 de 20 de Agosto, em vigor à data da Declaração de Utilidade Pública, uma de entre as Bases que regulam a concessão outorgada pelo Estado à BRISA, estabelece também que são consideradas de utilidade pública urgente as expropriações necessárias à construção das Auto-Estradas que são objecto da concessão. - Decorre do estatuído nos supra mencionados normativos que as expropriações levadas a cabo pela concessionária são sempre urgentes, por derivarem directamente da lei; decorre ainda que a natureza urgente, no caso de expropriações para a construção, melhoramento ou alargamento de estradas e auto-estradas não é, por conseguinte, atribuída casuísticamente, por acto administrativo. - Deste modo, o acto administrativo que declare a utilidade pública de terrenos necessários àqueles fins não poderá deixar de dar às respectivas expropriações sempre, o carácter urgente, pois esta natureza advêm-lhe, directamente da lei, sem necessidade de mais outra qualquer fundamentação. - Esta natureza urgente atribuída "Ope Legis" às expropriações necessárias para a construção, melhoramento ou alargamento de Auto-Estradas, arrasta consigo outras consequências que se manifestam obviamente em normas do Código das Expropriações, tendo em vista dar efeito útil ao conceito de expropriações urgentes estando uma dessas manifestações plasmada no nº 2, do artº 13° do Código das Expropriações em vigor onde se refere que "A atribuição de carácter urgente à expropriação (...) confere à entidade expropriante a posse administrativa imediata dos bens a expropriar. - Quer isto dizer que quando as expropriações tenham sempre carácter urgente por força da lei, a consequência directa e imediata, é o da entidade expropriante ser desde logo autorizada a tomar posse administrativa imediata dos bens expropriados que foram objecto de expropriação. Ou seja, está-se também aqui, perante uma situação em que a autorização para a posse administrativa não acontece casuísticamente, mas decorre "Ope Legis", agora por força do estabelecido no nº 2 do artº 13º do Código das Expropriações. - Não houve também violação do Plano Director Municipal de Benavente pois foram sempre obtidos todos os pareceres técnicos legalmente exigíveis à desafectação dos terrenos incluídos nessas áreas, necessários ao traçado da auto-estrada, desafectações essas que de resto estão previstas na lei. Por outro lado, não podem os P.D.M(s) e os planos intermédios sobrepor-se aos interesses nacionais ínsitos no Plano Rodoviário Nacional. - Porém foi feito estudo de Impacte Ambiental onde se contemplavam todas as áreas protegidas (RAN, REN, etc.), para o inicialmente denominado Sublanço Carregado/Marateca e ainda o relatório complementar relativo ao Sublanço Stº Estevão/Pegões), por aquele ter alguns impactes negativos podendo constatar-se pelos despacho que nele recaíram, que apesar do mesmo inicialmente ter impactes negativos relativamente a alguns locais do traçado, foi autorizado pelo Ministério do Ambiente o prosseguimento do Projecto entre Santo Estevão/Marateca, onde se integram as parcelas objecto de expropriação (Km.28 até final do traçado) - O Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas tinha a necessária competência para praticar o acto recorrido, pois invocou para a prática do acto recorrido o uso da competência que lhe foi delegada pelo Ministro do Equipamento Social, consubstanciada no despacho nº 23449/99 (2ª Série), de 08 de Novembro, publicado no D.R., II Série, nº 280, de 02.12.99. - Nos termos do artº 14º do Código das Expropriações, a competência para proferir a Declaração de Utilidade Pública é do Ministro "a cujo departamento compete a apreciação final do processo", que nos termos das normas do Código das Expropriações é o Ministro do Equipamento. - Por outro lado, o Decreto-Lei nº 474-A/99 , de 8 de Novembro, publicado no D.R. 260, de 8.11.99, que aprova a Lei Orgânica do XIV do Governo Constitucional, diz nos nºs. 1 e 2 do artº 14º que é criado o Ministério do Equipamento Social, sendo o Ministro do Equipamento Social coadjuvado no exercício das suas funções pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, encontrando-se na dependência do Ministério do Equipamento nos termos do nº 4 do mesmo artº 14º, para além de outros serviços e organismos, a BRISA, S.A.. - Assim faz todo o sentido o despacho de delegação nº 23449/99, de 08 de Novembro do Sr. Ministro do Equipamento, tendo em conta os nºs. 1, 2 e 4 do artº 14º do Decreto-Lei nº 474-A/99 de 08.11, e o estabelecido no artº 14° do Código das Expropriações, não sofrendo o acto impugnado de qualquer vício de incompetência. - Com efeito, o referido despacho de delegação prevê no seu nº 1 a delegação de competências relativas a diversos serviços e organismos, onde se incluí a BRISA, SA, estabelecendo no nº 5 que "Nos termos do Código das Expropriações, delego a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações, requerida por organismos e serviços que ficam na minha directa dependência ou tutela, ou sob a sua dependência ou tutela, bem como a atribuição do carácter de urgência e a autorização da posse administrativa dos bens expropriados". A Ex.ma Procuradora-Geral-Adjunta emitiu, a final, douto e fundado parecer no sentido e que o recurso não merece provimento porquanto, em síntese: Tendo a expropriação carácter urgente não há nele lugar ao procedimento de notificação da resolução de expropriar previsto no artº 10°, n° 5 do Código das Expropriações (CE), porquanto está excluída a tentativa prévia de aquisição por via do direito privado imposta pelos artigos 10° e 11º do mesmo Código. A atribuição de carácter urgente à expropriação confere desde logo a posse administrativa dos bens expropriados ao expropriante ( artº 15º , n° 2). Não é de cumprir o artº. 100° do CPA neste tipo de procedimentos regulado pelas normas especiais do CE ( Lei 168/99 , de 18 de Setembro). Não se verifica o vício de falta de fundamentação porque o acto expropriativo especifica os fins, os motivos e a necessidade da expropriação anexando a identificação das parcelas a expropriar. As disposições normativas do PDM, conforme jurisprudência deste STA que indica, têm de ser interpretadas de acordo com as normas que regem a competência de outras autoridades em assuntos da sua competência, designadamente no plano das expropriações deste tipo que, conforme a Base XXI n° 5 da Concessão de auto-estradas à Brisa, regulada pelo DL 294/97 , de 24 de Outubro, deverão compatibilizar-se com as normas e princípios constantes dos planos regionais especiais preexistentes. Improcede também o vício de incompetência do autor do acto pois este agiu no âmbito de delegação de competência levada a efeito sob habilitação da Lei Orgânica do Governo aprovada pelo DL 474-A/99 , de 8 de Novembro. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Decorre dos autos a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão, que se considera provada. Por despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas de 31.07.2000 publicado no DR, II Série de 16.08.2000, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sub-lanço Santo Estêvão/Pegões, identificadas no mapa anexo, entre elas as identificadas com os 4, 5, 6 e 7, e autorizada a Brisa a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas nas plantas anexas, “com vista à rápida conclusão dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que as obras projectadas sejam executadas o mais rapidamente possível”. A recorrente foi notificada daquele despacho relativamente a cada uma daquelas parcelas expropriadas por cartas registadas com A/R emitidas pela Brisa - Auto-Estradas de Portugal, S.A em que se inseriam também propostas de expropriação amigável com indicação dos respectivos valores (docs. 1 a 4 juntos com a petição de recurso). A recorrida particular - Brisa - Auto-Estradas de Portugal, S.A. - comunicou à recorrente a resolução de requerer a expropriação; Comunicou-lhe a declaração de utilidade pública urgente e autorização de posse administrativa; Comunicou-lhe a realização da vistoria "ad perpetuam rei memoriam" e a respectiva data e hora tal como o local, data e hora da transmissão de posse; Notificou a recorrente do relatório das vistorias realizadas e comunicou-lhe o dia e a hora da transmissão da posse; e enviou os autos de posse administrativa comunicando à recorrente a data do início dos trabalhos (docs. de fls. 98 a 140 dos autos). A resolução de requerer a declaração de utilidade pública com carácter de urgência, da expropriação, foi tomada pela Brisa em reunião de 20.07.2000 e contem os elementos constantes do doc. de fls. 50 que aqui se dá por reproduzido. O Direito É aplicável à expropriação das parcelas em causa o regime previsto no Código das Expropriações (CE) aprovado pela Lei 168/99 , de 18 de Setembro, uma vez que tal expropriação ocorreu na vigência deste diploma legal. Nos termos do artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, as expropriações de bens imóveis para construção, alargamento ou melhoramento de Estradas nacionais consideram-se urgentes. O carácter urgente das expropriações necessárias à construção de auto-estradas que são objecto de concessão resulta também do disposto no n° 2 da Base XXVII anexa ao DL 315/91 , de 20 de Agosto, em vigor à data da declaração a utilidade pública das expropriações aqui em apreço. Estamos, pois, na presença de expropriações cujo carácter urgente resulta directamente da lei, sendo que o acto administrativo que declara a utilidade pública urgente de tais expropriações e consequentemente autoriza a posse administrativa se conforma com aquela qualificação legal, sem necessidade de fundamentar a urgência de tais expropriações. No caso, aquele despacho que constitui o acto recorrido, reporta expressamente o carácter urgente da expropriação ao artº 161° do Estatuto das Estradas Nacionais aprovado pela Lei 2037, aduzindo, mesmo assim, fundamentação sucinta, mas suficiente, a justificar a urgência das expropriações a que se refere dizendo designadamente que tem em vista "a rápida conclusão dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que as obras projectadas sejam executadas o mais rapidamente possível". Ora, como se diz no acórdão deste STA de 28.11.99, proc. 37795, a atribuição de carácter urgente à expropriação carece de fundamentação expressa, excepto se o carácter urgente resultar directamente da lei, o que aliás se compreende, pois, a Administração não precisa de explicar a razão da lei. No plano da fundamentação da urgência da expropriação o despacho recorrido está, pois, suficientemente fundamentado não só por referência à lei que confere carácter urgente às expropriações com este fim, mas ainda acrescendo as razões que, no caso concreto, a justificam. Neste tipo de expropriações, a atribuição de carácter urgente à expropriação deve ser sempre fundamentada e confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, nos termos previstos nos artigos 20 e seguintes, na parte aplicável (artº 15°, n° 2 do Código das Expropriações aplicável). Segundo o Código das expropriações aprovado pelo DL 168/99 , de 18 de Setembro, salvo os casos em que a competência para a declaração da utilidade pública das expropriações é da assembleia municipal (n° 2 do artº 14º), tal competência reside no Ministro a cujo departamento compete a apreciação final do respectivo processo - artº 14° - a quem, pois, é remetido o requerimento para a referida declaração pela entidade interessada que, por seu lado, elaborará a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, nos termos do artº 10° do mesmo Código. O Acto expropriativo, isto é, a declaração de utilidade pública da expropriação, é obviamente aquele que ofende a esfera jurídica do destinatário, restringindo-a na proporção. Aquele acto expropriativo é, pois, claramente, o acto lesivo do direito do proprietário no procedimento administrativo, sendo, por isso também o acto contenciosamente recorrível (cfr. Ac. de 23.01.01, rec. 46230). A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação a que se refere o artº 10° do CE insere-se no procedimento administrativo da expropriação por utilidade pública com a natureza de acto preparatório desta, justamente o seu acto inicial impulsionador do processo, o que contém a deliberação de formular a pretensão do interessado - mera pretensão a ser apreciada pela autoridade competente - de ser levada a efeito a expropriação a seu favor. Tal resolução não determina, por si, qualquer efeito jurídico na pessoa do recorrente, porquanto envolve mero acto do interessado que deve acompanhar o requerimento de declaração de utilidade pública, nos termos do artº 12°, mas que não envolve ainda qualquer lesão ou prejuízo para o agravante. Tratando-se de mero acto prodrómico ou procedimental a integrar a instrução do processo expropriativo, a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação (e não a "Resolução de Expropriar" como a recorrente erradamente lhe chama) não tem a natureza de acto administrativo lesivo dos direitos e interesses do recorrente pelo que não são de observar em relação a tal acto procedimental as disposições do artº. 100° do CPA91 que se reporta à audição dos interessados, depois de concluída a instrução e antes de ser tomada a decisão final do procedimento. Tendo sido comunicada ao recorrente a referida resolução de requerer a expropriação através de carta registada com aviso de recepção, como se vê dos autos, foi cumprido o disposto no artº 10°, n° 5 do CE, sendo certo que a recorrente sempre podia pedir a certidão do teor integral do documento se lhe não foi enviado, no caso de estar interessada e de, na altura, ter para isso a necessária legitimidade em função da titularidade do direito de propriedade sobre as parcelas a expropriar. Sendo a resolução de requerer a expropriação o primeiro acto procedimental do processo expropriatório, com a notificação dessa resolução à recorrente foi-lhe dado conhecimento do início do processo para todos os efeitos. De resto, e como é jurisprudência deste Supremo Tribunal expressa designadamente no Ac. de 4.10.01, rec. 36854, não há, igualmente, lugar ao cumprimento do artº 100° do CPA relativamente ao próprio acto recorrido de declaração de utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação. Em primeiro lugar porque, tratando-se de procedimento especial tal consulta não está prevista no CE onde, aliás, se prevêem as formas de participação dos interessados no procedimento. Depois, por razões ligadas à própria natureza urgente do procedimento que é incompatível com uma diligência desse tipo. De resto esta solução sempre resultaria, claramente, do disposto no artº 103° , n° 1, alínea a) do CPA onde se prevê a dispensa de audiência dos interessados "quando a decisão seja urgente", como é o caso. Como resulta do disposto no artº 15, n° 2 do Código das Expropriações a atribuição de carácter urgente à expropriação confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, nos termos previstos no artº 20° e seguintes, na parte aplicável. Ora, referente à expropriação urgente, diz o n° 5 do referido artº 20° que, se a expropriação for urgente, o depósito prévio a que se refere a alínea b) do n° 1 daquele artigo, com referência ao n° 4 do artº 10°, é dispensado, devendo o mesmo ser efectuado no prazo de 90 dias a partir da publicação da utilidade pública. As peritagens, vistoria ad perpetuam rei memoriam, indicação dos peritos e fixação da justa indemnização seguem os termos e o regime estabelecido nos artigos 20° e seguintes do Código das Expropriações, designadamente os seus artigos 21º e 23°, não tendo lugar o procedimento estabelecido no CPA, designadamente nos artigos 96° e 97°. Aquele regime estabelecido no Código das Expropriações foi gizado em termos de ficar garantida a justa indemnização aos expropriados a que e refere o artigo 62°, n° 2 da CRP, pelo que não ocorre violação desta norma constitucional e daquelas normas do CPA. De resto a recorrente como consta dos documentos juntos aos autos, conforme ponto 3 da matéria de facto, foi notificada de todos os actos relevantes do processo expropriativo, e interveio quando o entendeu conveniente, de modo a poder nele exercer os seus direitos em conformidade com o estabelecido no respectivo Código das Expropriações que, na matéria contem o respectivo regime sem lacunas que careçam de ser ou que a lei estabeleça devam ser preenchidas por apelo às normas do CPA. A resolução de requerer a expropriação tomada em deliberação da BRISA contêm os elementos a que se refere o documento de fls. 40, designadamente a previsão dos encargos com a expropriação e o previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização, conforme o citado documento de fls. 50 dos autos cujo teor se deu como reproduzido, pelo que não foi violado o artº 10 do CPA incluindo qualquer das alíneas do seu n° 1. Quanto à invocada falta de fundamentação do acto recorrido, há que considerar que não se verifica vício de forma por falta de fundamentação quando no acto expropriativo se expressa, clara suficiente e congruentemente, o fim e os motivos da expropriação e a necessidade dela. Visto o acto recorrido e a própria resolução que lhe serviu de base, verifica-se que ali é, sucinta, mas suficientemente, assinalado que a expropriação visa permitir a construção do sub-lanço da auto-estrada Santo Estêvão/Pegões e que as parcelas expropriadas são necessárias àquela construção e ainda que a urgência da expropriação resulta da necessidade, determinada pelo interesse público, de que as obras sejam executadas com a maior rapidez possível, encontrando-se caucionados pela Brisa os encargos com as expropriações decretadas. Acresce que o artº 161° da lei 2037, de 19.08.49, invocado no acto recorrido afirma a urgência de qualquer expropriação que vise "a construção, alargamento ou melhoramento de estradas nacionais", como é o caso. A recorrente invoca ainda violação do PDM de Benavente o qual não foi objecto de qualquer revisão, sendo certo que só seria admissível a construção a auto-estrada se tivesse havido desafectação a parcela expropriada do regime em que se encontra. Como se diz no Ac. de 6.12.2001, no proc. n° 44016 que decide sobre questão semelhante, a este respeito haverá que lembrar que os PDM são instrumentos normativos de ordenamento do território municipal, em ordem à optimização do seu espaço, em função das necessidades primárias, designadamente de ordem social, cultural e ecológica, visando a inventariação da realidade urbanística, a conformação e gestão do território, estabelecendo-se a definição dos princípios e regras das sua organização e a racionalização da ocupação do espaço. O plano director municipal (PDM) é um plano municipal de ordenamento do território (cfr. artº 80° do DL 380/99 , de 22.09) que define um modelo de organização do território municipal, nomeadamente nos aspectos consignados no artº 85° daquele diploma legal, relativos, principalmente, a acções com incidência e âmbito municipal, sendo elaborados pela câmara municipal, aprovados pela assembleia municipal e finalmente ratificados por resolução do Conselho de Ministros (artºs 74°, n° 1; 79°, n° 1 e 80°, n° 8). Podendo embora integrar as opções de âmbito nacional e regional com incidência na respectiva área de intervenção, as suas disposições terão de ser interpretadas, designadamente de acordo com as normas que regem a competência de outras autoridades administrativas, designadamente da Administração Central em assuntos específicos da sua competência. De outro modo o Estado ver-se-ia confrontado com o seu território totalmente ordenado, com eventual prejuízo para os interesses nacionais que lhe cumpre prosseguir e acautelar. O enquadramento ou o traçado das grandes vias de comunicação estruturantes que possam vir a afectar o território municipal nem sequer está especialmente prevista entre as matérias que devem constar dos PDM, nos termos do referido artº 85° do DL 380/99 , não sendo, de qualquer modo, afectadas as competências que, a nível de planeamento e localização das estradas nacionais, cabem à Administração Central e, mais especificamente à JAE ( artº 4° do DL 380/85 , de 26/09) ou, mais correctamente às entidades que lhe sucederam nas respectivas competências. Os PDM não visam, pois, regular aquele tipo de acções de âmbito nacional, não lhe sendo directamente aplicáveis. É certo que, nos termos do n° 5 da Base XXI da concessão de auto-estradas à BRISA, regulada pelo DL 294/97 , de 24 de Outubro, os traçados, ramais e nós de ligação e as áreas de serviço deverão compatibilizar-se com as normas e princípios constantes dos planos regionais, especiais e municipais de ordenamento do território, bem como observar o consignado para as áreas abrangidas pelo regime das reservas agrícola e ecológica nacionais (áreas de RAN e de REN) . Ora, não consta que o traçado da auto-estrada em apreço não tenha observado as áreas de RAN ou de REN, sendo certo que a qualificação dos solos, no âmbito dos planos municipais de ordenamento do território, integrando-os nas categorias a que se refere o artº. 73° do DL 380/99 , designadamente agrícolas ou florestais (alínea a) do n° 2), não envolve a sua submissão a qualquer regime especial que torne necessária a sua desafectação designadamente para efeitos de expropriação para construção de vias de comunicação de âmbito nacional como é a auto-estrada em apreço, que assim se não mostra incompatível com o PDM de Benavente. Finalmente, improcede o alegado vício de incompetência do autor do acto uma vez que a Lei Orgânica do Governo aprovada pelo DL 474-A/99 , de 8 de Novembro, estabelece que os secretários de Estado exercem, em cada caso, as competências que neste forem delegadas pelo primeiro Ministro ou pelo ministro respectivo, sendo esta a lei habilitante para a delegação de poderes ao abrigo da qual foi praticado o acto recorrido pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas como consta do respectivo despacho. Improcedem, nos termos expostos todas as conclusões da recorrente pelo que acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente com taxa de justiça e procuradoria que se fixam respectivamente em 500 euros de taxa de justiça e 50% de procuradoria. Lisboa, 12 de Dezembro de 2002 Adelino Lopes - Relator - Pires Esteves - António São Pedro