039533 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Presidente do Instituto Nacional de Investigação Agrária (INIA) é órgão dessa instituição e seu dirigente máximo, segundo resulta dos artigos 3.º, n.º 1, al. a) e 5.º e segs. da respectiva Lei Orgânica aprovada pelo DL 101/93, de 2/4.

II- O INIA é um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio.

III- Como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, integra-se na categoria dos institutos públicos que se enquadram na administração indirecta do Estado.

IV- A autonomia administrativa caracteriza-se, além do mais como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos.

V- A autonomia administrativa exclui a hierarquia administrativa e atribui ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva.

VI- Como limite à autonomia, surge a tutela administrativa, poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou, mais restritamente, os revogar ou modificar.

VII- Neste domínio, a autonomia administrativa constitui a regra e a tutela a excepção, como conjunto de poderes que só existe nos casos expressamente previstos por lei e para os efeitos nela determinados.

VIII- A tutela, especificamente a tutela correctiva, atribui ao titular respectivo o poder de, em via de recurso tutelar, revogar, modificar ou substituir a decisão do dirigente máximo do serviço sujeito a esse poder.

IX- O recurso tutelar apresenta-se como uma das formas ou um dos meios pelos quais a tutela administrativa se manifesta e, tal como ela, tem carácter excepcional.

X- O poder de que dispõe o Presidente do INIA de proceder à abertura de concursos relativos a pessoal está fora da tutela do Ministro da Agricultura e a coberto da autonomia administrativa.

XI- Os actos administrativos praticados nesse domínio pelo Presidente do INIA, sejam eles de abertura ou de anulação de concurso, constituem actos administrativos verticalmente definitivos.

XII- Tais actos não estão por isso sujeitos a recurso tutelar, mas a recurso contencioso, na medida em que possam ser considerados lesivos.

XIII- O artigo 21º do DL 498/88, de 30/12, é inaplicável por os concursos de pessoal da área de investigação serem regulados pelo DL 219/92, de 15/10.

XIV- No regime deste diploma, o júri constitui um órgão autónomo da Administração ao qual cabe proferir a decisão final do concurso, que não está sujeita a homologação e, se desfavorável, é desde logo recorrível contenciosamente.

XV- A ausência de relação hierárquica, que caracteriza a autonomia administrativa, leva a que nessa situação se não possa falar de recurso hierárquico, seja ele necessário ou facultativo.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A. .. recorre do acórdão da Subsecção que, com fundamento em ilegalidade na sua interposição, rejeitou o recurso contencioso dirigido contra o despacho de 13/11/95, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas.

Alega e conclui:

a) O Presidente do INIA não tinha competência para anular o “concurso interno de acesso para investigador principal, da carreira de investigação, na área científica de fitossistemática e geobotânica”, aberto por Aviso publicado no DR n.° 277, II, de 30.11.1994;

b) O Presidente do Júri do referido concurso, nos termos do artigo n.° 19°, n.° 4, alínea a) do DL n.° 219/92, é o Presidente do INIA, apesar de este, pelo Desp. 10/94, ter designado, como seu substituto na presidência do Júri, um dos vogais membros do Júri;

c) Sendo “o júri o responsável por todas as operações do concurso”, nos termos do art.º 10º, n.° 1 do DL 498/88, e,

d) Sendo o despacho de 22.9.95 de anulação do concurso, um mero acto interno, integrado nas operações do concurso, como sustentam o douto Acórdão impugnado, a Ex.ma Entidade Recorrida, o recorrido particular e o Ex.mo Magistrado no Ministério Público,

e) O referido despacho de 22.9. 95 violou a lei, quer o Presidente do INIA tenha actuado nessa qualidade, quer na qualidade de presidente do Júri do concurso;

f) Efectivamente, na qualidade de Presidente do INIA, não tem competência para intervir nas operações do concurso,

g) Sendo que a competência para tomar a decisão final nesse concurso, pertence ao Ministro da Tutela, nos termos do n.° 9 do artigo 21° do DL 219/92 e do art.º 29°, n.° 2 do Regulamento das Provas de Acesso e de Concurso da Carreira de Investigação do INIA;

h) Na qualidade de Presidente do Júri, essa decisão não podia ser tomada por ele isoladamente, mas apenas por deliberação do conjunto dos membros do júri, tomada por maioria (cfr. art.º 9°, n.° 1 do DL 498/88);

i) O despacho de anulação de 22.9. 95 do Presidente do INIA não foi um acto revogatório do despacho de 14.11.94 que autorizou a abertura do concurso em causa, nem tal foi alegado pelo autor do acto;

j) Apenas, e como vem sendo reivindicado, poderia tratar-se de um acto de revogação implícito; e com efeitos retroactivos;

l) Mas a revogação apenas tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade do acto revogado, isto é, do despacho de 14.11.94 que autorizou a abertura do concurso;

m) De resto, se o despacho de 22.9.95 se fundamentou eventualmente na Informação n.° 14/95, de 9.8.95, da Assessoria Jurídica do INIA, suporta-se numa informação falsa prestada nessa informação, qual é a constante do ponto 10 dessa Informação, que diz que “resulta viciada a classificação dos candidatos, o que leva à sua anulação”, sendo certo que não foi estabelecida pelo Júri qualquer classificação final dos candidatos, como se verifica das actas;

n) O despacho de anulação em causa, contrariamente ao que se sustenta no douto Acórdão recorrido, e nos que acompanham esse entendimento, não é um mero acto interno, preparatório (da decisão final), mas um acto definitivo, que põe termo, iniludívelmente, a um procedimento administrativo;

o) No âmbito dos concursos da carreira de investigação, com regime regulado no DL 219/92 e, no caso do INIA, pelo Regulamento das Provas supracitado e também pelo DL 498/88, o Presidente do INIA não tem competência para decidir sobre o concurso, para além da abertura do concurso;

p) Nos termos do n.° 9 do art.º 21º do DL 219/92 e do art.º 29°, n.° 2, do supracitado Regulamento das Provas, o poder para decidir sobre o concurso cabe, em exclusivo, ao Ministro da Tutela;

q) Pelo que sempre teria de haver recurso, necessário, para o Ministro da Tutela;

r) Recurso a que são aplicáveis as disposições reguladoras do recurso hierárquico;

s) No domínio da tramitação processual dos concursos da carreira de investigação, reguladas pelo DL 219/92, está estabelecida uma relação de hierarquia, cujo topo é o Ministro da Tutela;

t) O despacho de 13.11.95 do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas não é meramente confirmativo do despacho de 22.9.95 do Presidente do INIA, até porque, como sustenta o douto Acórdão impugnado, este não tem carácter definitivo;

u) Só o despacho de 13.11.95 do Senhor Ministro tem natureza definitiva, por ser quem detém competência exclusiva para decidir no âmbito daquele concurso;

v) Por isso, esse acto é o único recorrível contenciosamente;

x) Por isso, foi também legal a interposição do recurso;

z) O despacho de 13.11.95 do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, chamou a si todos os vícios praticados pelo Júri e pelo Presidente do INIA;

al) Foram violadas as seguintes disposições legais:

- Art.ºs 9°, nºs 1 e 2 e 10°, n.° 1 do DL 498/88;

- Art.ºs 19°, n.° 4, al. a) e 21°, n.º 9 do DL 219/92;

- Art.º 29°, n.° 2 do Regulamento das Provas de Acesso e de Concurso da Carreira de Investigação do Instituto Nacional de Investigação Agrária;

- Art.ºs 124°, 125°, 138°, 140°, 141° e 145° do Código do Procedimento Administrativo;

b1) A violação da lei e o vício de forma importam a anulação dos actos afectados

por esses vícios;

c1) O douto Acórdão impugnado interpretou mal os factos e a lei e aplicou mal esta.

NESTES TERMOS,

Nos melhores de direito e com o mui douto suprimento de VOSSAS EXCELÊNCIAS, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se o douto Acórdão recorrido, e a consequente anulação dos despachos de 13.11.95 do Senhor Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e de 22.9.95, do Presidente do INIA, e o prosseguimento dos trâmites do concurso a partir do ponto em que foi indevidamente parado,

Só assim se fazendo

JUSTIÇA.

Contra-alega a autoridade recorrida que formula as conclusões seguintes:

1. Sendo inquestionável que o Presidente do INIA tinha competência para a abertura do concurso também tinha competência para o anular, antes da sua conclusão e intervenção do Ministério da Tutela prevista na lei.

2. O acto de anulação do concurso é um mero acto interno não definitivo na medida em que não define a situação jurídica dos candidatos ao concurso, a qual só seria resolvida com a homologação da lista de classificação final.

3. O que releva para a irrecorribilidade do acto, conforme foi decidido pelo douto acórdão é o facto de não ser um acto lesivo de qualquer direito subjectivo ou interesse legalmente tutelado.

4. O douto acórdão recorrido fez uma correcta interpretação e aplicação da lei pelo que não merece censura.

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso com as legais consequências.

O Digno Magistrado do MºPº pronuncia-se nos termos que seguem:

- Dando aqui por reproduzidos os termos do meu anterior parecer de fls. 202 e seguintes, o acórdão recorrido, acolhendo o entendimento ali defendido, fez, a meu ver, correcta interpretação e aplicação do direito, não merecendo censura.

- Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso não deverá obter provimento.

O parecer de fls. 202 e segs. é do teor seguinte:

- O recurso vem interposto do despacho de 13-11-95, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, nos termos do qual foi indeferido o recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente do despacho de 22-9-95, do Presidente do Instituto Nacional de Investigação Agrária, o qual “anulou o concurso interno de acesso para investigador principal, da carreira de investigação, na área científica de fitossistemática e de geobotânica”, aberto por Aviso publicado no DR, n.º 236 - II Série, de 12-10-95.

- Acompanhando o alegado pela entidade recorrida e recorrido particular, também entendemos que o recurso deverá ser rejeitado, por ilegal interposição nos termos do artigo 57º, § 4º do Regulamento do S.T.A., atenta a insindicabilidade contenciosa do acto impugnado.

- De facto, o despacho proferido pela entidade recorrida reveste natureza meramente confirmativa do despacho do Presidente do INIA, donde não possua virtualidade lesiva autónoma em relação a este.

- Para tanto, atentar-se-á no facto de, na qualidade de dirigente máximo do serviço, o Presidente do INIA deter competência para autorizar a abertura do concurso (artigo 14º, n.º 1, alínea a) do Dec. Lei n.º 498/88) e daí que igualmente a detenha para a revogação ou anulação do concurso, sem necessidade de intervenção do Ministro da Tutela - artigo 142º n.º 1 do CPA.

- Esta intervenção apenas se configura exigível no caso do concurso chegar ao seu termo, para efeito de homologação da lista de classificação final - Artigos 34º, n.º 2 do Dec. Lei n.º 498/88 e 21º, n.º 9 do Dec. Lei n.º 219/92.

- Aliás, a exigência da intervenção do Ministro da Tutela apenas nos casos expressamente previstos na lei, constitui uma decorrência lógica da própria natureza jurídica do Instituto, definida no artigo 1º, n.º 2 do Dec. Lei n.º 101/93, de 2-4 – “O INIA é um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio” – v. Ac. de 96-03-19, no Rec. n.º 31.605.

- Mas ainda no âmbito da recorribilidade contenciosa directa do acto do Presidente do INIA algumas questões poderão ser colocadas.

- Na realidade, no caso em apreciação o concurso foi anulado ainda no decurso das respectivas operações, sendo certo que estas deverão ser entendidas como meramente preparatórias do acto final do concurso, não sendo, por isso, constitutivas de direitos.

- Destinando-se a preparar a decisão final, tais operações do concurso, que vão desde o aviso de abertura, passando pelas provas de selecção e indo até ao projecto da lista de classificação final, definir-se-ão como meros actos internos, não produzindo efeitos na ordem jurídica externa à Administração, não sendo, por isso, susceptíveis de “criarem, modificarem ou extinguirem relações jurídicas intersubjectivas, sendo livremente revogáveis até à prática do acto ou actos finais do procedimento do concurso” – vide Acórdão de 21-11-89, no Rec. n.º 18.448, AP DR de 30-4-91, 1003, BMJ 391,651.

- Em suma, o acto de anulação de concurso constitui um acto interno, preparatório, limitando-se os seus efeitos jurídicos à destruição da eficácia de outros actos internos, não implicando com qualquer direito subjectivo ou interesse legalmente tutelado do recorrente.

- Daí a sua irrecorribilidade – cfr. Acs. de 17-10-89, 10-11-92, 29-6-93 e 12-4-94, nos Recs. n.ºs 26.213, 24.133, 31.387 e 33.629, respectivamente.

- Termos em que se emite parecer no sentido da rejeição do recurso.

Colhidos vistos, cumpre decidir.

Deu a Subsecção como provado que:

a) O ora recorrente candidatou-se ao supra referido concurso para investigador

principal, da carreira de investigação, na área científica de fitossistemática e geobotânica, do quadro de pessoal do INIA (Instituto Nacional de Investigação Agrária).

b) Esse concurso foi aberto por Aviso publicado no DR n.° 236- II, de 12.10.1995, e destinava-se na área em causa, ao preenchimento de uma vaga.

c) Conforme se verifica no ponto 12.4 do referido Aviso de abertura o Júri desse

concurso, na área em causa, tinha a seguinte constituição:

Presidente - Prof. Doutor José Jerónimo Mira Godinho Avó, presidente do Instituto Nacional de Investigação Agrária.

Vogais:

Engenheira Maria Luísa Navarro Cid de Barros e Sousa, investigadora - coordenadora do Instituto Nacional de Investigação Agrária (EAN);

Doutor João Manuel António Paes do Amaral Franco, professor catedrático jubilado do Instituto Superior de Agronomia, da Universidade Técnica de Lisboa;

Doutor Fernando Pereira Mangas Catarino, professor catedrático da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa;

Licenciada Maria da Luz de Oliveira Tavares Monteiro da Rocha Afonso, Investigadora principal do Instituto Superior de Agronomia, da Universidade Técnica de Lisboa;

Licenciada Maria Lisete Coelho Lebreira Caixinhas, investigadora principal do Instituto Superior de Agronomia, da Universidade Técnica de Lisboa; e

Doutor Manuel Bravo Lima, Investigador principal do Instituto Nacional de Investigação Agrária (EAN).

d) O art.º 19º, n.º 4, alínea a) do DL 219/92 determina que o Presidente do Júri do concurso documental de acesso para a categoria de investigador principal é o dirigente máximo do organismo de investigação, isto é, no caso em apreço, o Presidente do Instituto Nacional de Investigação Agrária,

e) Pelo Despacho 10/94, do INIA, datado de 7.12.94 e publicado no DR 293-II, de 21.12.94, com a epígrafe “Designação de substitutos do presidente dos júris dos concursos de acesso a investigador principal” (Doc. n.º 2), o Presidente do INIA designou para presidir aos júris...” 1.4 - Área científica de fitossistemática e geobotânica - investigadora - coordenadora Maria Luísa Navarro Cid de Barros e Sousa”,

f) Foi esta Vogal que, a partir daí, passou a Presidir ao Júri do concurso.

g) Apresentadas as candidaturas, vieram a ser admitidos ao concurso os Investigadores Auxiliares ..., ..., A... e ...., conforme resolução tomada na primeira reunião do Júri, realizada em 10.2.1995.

h) Na mesma reunião foram definidos os critérios de avaliação dos candidatos e foi estabelecida a seguinte grelha de valores relativos, na componente científica:

- Publicações

50%

- Projectos de Investigação (coordenação, colaboração, apresentação

com ou sem aprovação)

25%

- Relações interinstitucionais ou departamentais

10%

- Orientação de assistentes e estagiários

10%

- Ligação ao Sector produtivo

5%

i) Ainda na mesma reunião estabeleceu-se um acordo quanto à metodologia de

trabalho dos membros do Júri, ficando decidido que cada membro do Júri elaboraria “um parecer fundamentado em cada caso e de acordo com a grelha de valores já estabelecida, atribuirá a pontuação de 1 a 5 para cada item. A seriação final será achada segundo a média de todos os pareceres dos membros do Júri, em cada candidato”.

j) Na segunda reunião do Júri, realizada em 18.4.95, foram apresentados os pareceres fundamentados de cada membro do Júri, com a seriação dos candidatos, elaborados em conformidade com o que tinha sido acordado na reunião anterior.

k) E depois de decidida, por unanimidade, a aprovação em mérito absoluto de todos os candidatos admitidos, o Júri chegou “estatisticamente à seguinte seriação final” dos candidatos, de acordo com a grelha estabelecida:

1° ..;

2º A..;

3° ..; e,

4°

l) Nessa mesma reunião foi ainda elaborado um Relatório final conjunto com as

principais decisões do processo do concurso, donde consta a seriação referida no número anterior.

m) Na sequência, o Júri enviou aos candidatos uma carta, datada de 27 ABR 95, na qual se informava que, em reunião de 18 de Abril, fora decidida por maioria e de acordo com o “Relatório conjunto sobre a Avaliação dos Candidatos ao Concurso para Investigador Principal na área de Fitossistemática e Geobotânica” a seriação de candidatos indicada no art.º 11°.

n) Informava-se ainda nesse ofício que (os candidatos) dispunham de 10 dias para dizerem o que se lhes oferecesse.

o) No uso desse direito, e ao abrigo do art.° 101° do C.P.A., ofereceram respostas os candidatos ... e o ora recorrente.

p) O candidato ..., colocado em 3° lugar na seriação final, critica a sua exposição na forma como foi obtida a seriação final, pedindo para a decisão do Júri ser alterada, posicionando-o em primeiro lugar na seriação final.

q) Na exposição do recorrente, solicitou-se a revisão da avaliação emitida por alguns elementos do Júri em relação aos seguintes itens não considerados totalmente para efeitos de avaliação: Relações Interinstitucionais, Orientações e Ligações ao Sector Produtivo.

r) Para a análise das exposições entregues pelos candidatos foi marcada uma nova reunião do Júri para o dia 30/05/95 (mas que teve lugar em 31.5.95), o que foi informado por ofício aos candidatos.

s) Essa reunião, a 3ª, que, teve lugar no dia 31.5.95 (a primeira parte), tinha por finalidade “examinar e responder às questões suscitadas pelos candidatos Doutor ... e Eng.º A...”, tendo nela sido decidido que o Prof. ... e as Investigadores Principais ... e ... elaborassem um documento em relação ao ponto 1 do recurso apresentado pelo Eng.º A..., a apresentar na sessão seguinte da referida reunião, o qual constituiria uma adenda ao parecer inicial; e quanto à reclamação do Doutor ..., por versar sobre o mesmo aspecto do ponto 2 do recurso do ora recorrente, foi decidido analisá-la conjuntamente na sessão seguinte da reunião, que foi marcada para o dia 19.6.1995, pelas 14 e 30 horas.

t) E na sessão realizada em 19.6.95 o Júri tomou conhecimento da resposta dada ao ponto 1 do recurso apresentado pelo Eng.º A..., que ficou a constituir adenda ao parecer inicial elaborado por esses membros do Júri, em resultado da qual, fora feita uma correcção a um erro material, o que levou a uma nova valorização do candidato, que passou assim de 3.10 para 3.20.

u) Relativamente ao ponto 2 do Recurso do ora recorrente e à Reclamação do

candidato ..., diz-se nessa acta que “não houve unanimidade entre os membros do Júri por terem surgido dúvidas quanto à adequação do método que foi utilizado para se encontrar a seriação final”.

v) E continua-se: “Na verdade, para alguns membros do Júri a seriação final deveria traduzir a ordenação das médias das classificações atribuídas, por cada membro do Júri, com base na grelha estabelecida na 1ª reunião e para outros, deveria resultar da média das seriações decorrentes daquelas classificações atribuídas por cada membro do Júri. Estas divergências corresponderiam a posições relativas dos candidatos totalmente diferentes”.

x) Resulta da Acta, a “Presidente do Júri decidiu assim, em clara violação do art.º 9º, n.º 1 do DL 498/88, de 30.12: “Assim, face às reclamações dos dois candidatos, que tendo-se apercebido dessa disparidade, se consideram, cada um per si vítimas de injustiça decidiu a Presidente do Júri, por critérios de total isenção, que o assunto, fosse estudado por quem de direito”.

Y) A seriação que veio a ser estabelecida na 2ª reunião, de acordo com a grelha fixada pelo júri e baseada na média das pontuações atribuídas pelos diferentes membros do júri, suportou-se nos valores constantes do quadro seguinte:

Júri

A. FrancoF. CatarinoM.L. AfonsoM.L. CaixinhasM. LimaPontuação totalMédia

3. 65

3. 30

3.653.652. 1516.403.28

2. 60

3. 70

2.602.603. 5515.053.01

3. 10

4. 20

3.103.102. 8516.353.27

3. 45

3. 25

3.453.451. 3514.952.99

z) Dando seguimento à sua referida decisão a “Presidente do Júri” enviou ao Presidente do INIA o ofício (confidencial) n.º 1466, de 21JUL1995, onde alegando que “na 3ª reunião do Júri se revelaram divergências profundas entre os seus membros sobre a forma como deveriam ser efectuadas as operações de classificação, divergências essas que não permitiram chegar a um resultado minimamente consensual e não querendo prosseguir com um procedimento que não é objecto de entendimento unívoco”, solicitou ao Senhor Presidente do INIA que se dignasse determinar que o assunto fosse estudado pela Assessoria Jurídica do INIA ou Auditoria Jurídica do M. A

a1) Com esse ofício, foram enviadas fotocópias das reclamações apresentadas pelos candidatos ... e A..., da documentação que constituía o processo respectivo e fotocópia da acta da 3ª reunião.

b1) A Assessoria Jurídica do INIA, na Informação n.º 14/95, de 9.8.95, pronuncia-se, a final, pela anulação do concurso, com fundamento em que a classificação dos candidatos está viciada.

c1) Por ofício confidencial n.º 1771, de 19/9/95, pede a anulação do concurso e que seja aberto novo concurso na mesma área, mas com júri que não integre nenhum dos vogais do concurso de que pede anulação.

E informa do pedido de anulação do concurso os candidatos, conforme se verifica do ofício n.º 1827, de 25.9.95.

d1) O Presidente do INIA, anulou o concurso, por despacho de 22.9.95, conforme se verifica do Aviso publicado no DR n.º 236 – II Série, de 12.10.95, que foi enviado ao recorrente pelo ofício n.º 1796, de 17.10.95.

e1) Porque não se conformou com a anulação do concurso pelo Presidente do INIA, interpôs, em 26.10.96, recurso hierárquico desse despacho para o Senhor Ministro da Agricultura.

f1) Fundamentou esse recurso no vício de violação de lei, designadamente no art.º 34º, n.º 2 do DL 498/88 e art.º 21º, n.º 9 do DL 219/92.

g1) Sobre esse recurso foi prestada a Informação n.º 337/95, de 9/11/95, da Auditoria Jurídica do Ministério, na qual se conclui que, por não se verificar o vício de incompetência invocado, o recurso hierárquico deve ser indeferido.

h1) Por despacho de 13/11/95, exarado na informação, a autoridade recorrida indeferiu o recurso.

A situação é em síntese a seguinte:

a) por aviso publicado no DR 236, II, de 12/10/95, o Presidente do Instituto Nacional de Investigação Agrária declarou aberto concurso para preenchimento de uma vaga de investigador principal da carreira de investigação, na área científica de fitossistemática e geobotânica, do quadro de pessoal desse instituto;

b) o recorrente foi admitido juntamente com outros candidatos e o concurso seguiu seus termos até a fase de classificação e ordenamento dos concorrentes;

c) nessa fase, a Presidente do júri propôs ao Presidente do instituto a anulação do concurso;

d) por despacho de 22/9/95 este último anulou o concurso;

e) o interessado não se conformou com a decisão e dela interpôs recurso administrativo para o Ministro da Agricultura;

f) por despacho de 13/11/95, exarado sobre a informação 337/95, de 9/11, da Auditoria Jurídica, a autoridade recorrida indeferiu o recurso;

g) o interessado interpôs desse despacho recurso contencioso que a Secção, por acórdão de 31/1/01, rejeitou por ilegal interposição decorrente da circunstância de o acto contenciosamente impugnado nada inovar na ordem jurídica na medida em que é verticalmente definitivo o despacho anulatório do Presidente do INIA, esse, sim definidor da situação jurídica em apreço;

h) é o acerto desta decisão que vem posto em causa;

Vejamos então se procede algum dos reparos do recorrente.

Nos termos da al. a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei Orgânica do Instituto Nacional de Investigação Agrária aprovada pelo DL 101/93, de 2/4, o Presidente é órgão dessa instituição e seu dirigente máximo, como também resulta dos artigos 5.º e segs. do mesmo diploma.

De acordo com o n.º 2 do artigo 1º, o INIA é um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio.

Como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, integra-se na categoria dos institutos públicos.

Os institutos públicos enquadram-se no conjunto da administração indirecta do Estado, que deriva da devolução de poderes, ou seja, da transferência, a que o Estado procede, de atribuições que, em princípio, são suas para outras pessoas colectivas de direito público criadas para o efeito.

A autonomia administrativa caracteriza-se como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos. Poderá falar-se de actos finais da Administração, no sentido de que constituem a sua última palavra e são por isso insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos. A autonomia exclui a hierarquia administrativa.

Como limite à autonomia administrativa surge a tutela administrativa, poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou, mais restritamente, os revogar ou modificar.

Mas, neste domínio, a autonomia administrativa é a regra e a tutela a excepção, como conjunto de poderes que só existe nos casos expressamente previstos por lei e para os efeitos nela determinados.

A autonomia administrativa confere ao dirigente máximo do instituto público competência própria e exclusiva. Daí que dos seus actos não caiba recurso hierárquico, seja ele necessário ou facultativo, tanto mais que, como se disse, são entre si incompatíveis a hierarquia e a autonomia administrativa.

Mas a tutela, mais propriamente a tutela correctiva, atribui ao seu titular o poder de, em via de recurso tutelar, revogar, modificar ou substituir a decisão do dirigente máximo do instituto público sujeito a esse poder.

O recurso tutelar apresenta-se como uma das formas ou um dos meios pelos quais a tutela administrativa se exprime. Por isso, tal como esta, tem carácter excepcional.

Sempre assim foi entendido e essa concepção obteve acolhimento no artigo 177 do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com o n.º 2 do qual o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.

A própria modificação ou substituição do acto recorrido só é admissível quando a lei confira poderes de tutela substitutiva e no âmbito destes, segundo prescreve o n.º 4 desse artigo.

Impõe-se pois indagar se a autonomia concedida ao INIA pelo DL 101/93 se encontra limitada como defende o recorrente, pelo poder tutelar do Ministro da Agricultura, por forma a conferir ao recurso administrativo interposto a natureza de recurso tutelar necessário.

Que do INIA para o Ministério da Agricultura existe alguma interconexão decorre desde logo do preâmbulo do diploma, que da publicação da lei orgânica deste último faz decorrer a necessidade de adopção de igual medida relativamente ao primeiro. O n.º 1 do artigo 1º confirma essa ligação quando situa o Instituto no âmbito do Ministério da Agricultura. Mas essa situação que é de carácter geral mostra-se irrelevante para a solução do problema com que nos defrontamos, sabido, como é e já se acentuou, que a tutela tem carácter excepcional e só existe nos precisos termos em que a lei a confere e para os efeitos nela previstos.

Ora da análise da Lei Orgânica do INIA facilmente se depreende que qualquer das disposições com eventual pertinência no domínio da tutela administrativa respeita a sectores diversos daquele em que aqui nos situamos.

O n.º 2 do artigo 29º dispõe sobre a programação de actividades do INIA, seus objectivos e coordenação com os serviços regionais do Ministério da Agricultura.

O n.º 1 do artigo 38º determina que o quadro de pessoal do Instituto será aprovado por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura.

Os artigos 41º n.º 3 e 43º n.º 2 prescrevem sobre a transferência de bens, direitos, obrigações de serviços extintos.

Por último, o n.º 3 do artigo 34º, sujeita ao regime do DL 459/82, de 26/11, actualmente revogado e substituído pelo DL 155/92, de 28/7, a movimentação e utilização das receitas próprias do INIA.

Como se vê, todos estes preceitos respeitam a situações que nada têm a ver com o poder de abertura de concursos e sua anulação de que dispõe o Presidente do Instituto.

O recorrente argumenta porém com o artigo 21º n.º 9 do DL 219/92, de 15/10 e com o DL 498/88, de 30/12, presume-se que com o preceituado nos artigos 24º n.º 3, 32º nºs 3 e 34º embora não especifique. Esquece que os regimes de um e outro desses diplomas são entre si inconciliáveis.

Os preceitos do DL 498/88 prevêem verdadeiros e próprios recursos hierárquicos que nessa qualidade têm como pressuposto necessário a existência de uma relação de hierarquia administrativa inexistente na situação em análise.

Para os concursos da área de investigação regia não o DL 498/88, inaplicável por imperativo do n.º 2 do seu artigo 3º, mas o DL 219/92, de 15/10, então em vigor, que para eles prevê um regime próprio.

De acordo com os nºs 1 e 9 do artigo 21º deste diploma, é ao júri que compete proferir a decisão final, procedendo à classificação e ordenamento dos candidatos.

A decisão do júri não está sujeita a homologação do dirigente máximo do serviço nem é susceptível de recurso administrativo, que, como recurso tutelar, só existiria se estivesse legalmente previsto, o que não se verifica.

O júri é aqui um órgão autónomo da Administração ao qual cabe proferir a decisão final do concurso, que, se desfavorável, constitui em si mesma um acto administrativo lesivo, como tal contenciosamente impugnável.

A remessa do relatório final acompanhado das actas ao Ministro da tutela tem unicamente em vista dar-lhe conhecimento do resultado do concurso, não submetê-lo a fiscalização sua.

A lei é clara nesse sentido quando, depois de impor o envio desses elementos à entidade ministerial, não prevê a prática por esta de acto seja de que tipo for.

Neste sentido, também os acórdãos 22/11/01, rec. 47.778, 2/7/92, rec. 29.448 e 5/12/91, rec. 29.695.

Mas o que aqui está em causa é, não a classificação dos candidatos, essa a efectuar pelo júri, mas a decisão anulatória do concurso proferida pelo Presidente do instituto. E este, tal como o júri no estrito domínio da condução e decisão do concurso, é entidade dotada de autonomia administrativa.

Daqui que, na ausência de relação hierárquica, de decisão da sua autoria não caiba recurso hierárquico para o Ministro da Agricultura e na falta de disposição legal expressa que o preveja, seja de excluir a hipótese de recurso tutelar.

O acto do Presidente do instituto constitui por isso a última palavra da Administração, configura um acto administrativo verticalmente de definitivo, que, sendo lesivo, é desde logo impugnável contenciosamente.

O despacho ministerial que em via de recurso administrativo sobre ele recai e que o recorrente impugnou nada inova na ordem jurídica, é destituído de lesividade e por isso irrecorrível contenciosamente, nos termos do n.º 4 do artigo 268º da Constituição da República.

Bem rejeitado foi, pois, o recurso contencioso.

Improcedem deste modo as conclusões da alegação.

Pelo exposto, acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar o acórdão sob censura.

Custas pelo recorrente com a taxa de justiça e a procuradoria respectivamente de trezentos e cento e cinquenta euros.

Lisboa, 6 de Junho de 2002

Cruz Rodrigues – Relator – António Samagaio –Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Adelino Lopes – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Pamplona de Oliveira – Vítor Gomes.