01/11 - Tribunal dos Conflitos

I- São da competência dos tribunais administrativos as acções em que o Autor exige de um Município o cumprimento de obrigações assumidas no exercício de um poder público e na prossecução de um interesse público.

(Tribunal de Conflitos)

Acordam no Tribunal de Conflitos

I. Relatório:

A… S.A. e B… S.A. intentou acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra o Município de Cascais, pedindo que este:

- fosse condenado a cumprir as obrigações assumidas no contrato designado Protocolo PER aprovando as operações urbanísticas que contratualmente se obrigou a aprovar relativamente à denominada Urbanização … e ainda ser condenado a realizar todas as diligências necessárias e convenientes à aprovação da denominada Urbanização …;

- fosse condenado a pagar às autoras uma indemnização no valor de € 274 339, correspondente ao valor da compensação que estas tiveram de pagar aos proprietários de fracções autónomas, estabelecimentos comerciais e à comissão coordenadora dos espaços verdes da Urbanização … em resultado da alteração ao alvará de loteamento referido na p.i.;

- fosse condenado no pagamento do preço da compra e venda dos terrenos adquiridos ou disponibilizados pelos AA. para a construção dos 661 fogos de habitação social destinados a realojamento no âmbito do PROTOCOLO/PER, nos termos constantes da p.i., no montante de € 17 574 600, ou pelo menos de € 5 000 000, se se considerar apenas o valor desses terrenos para habitação social;

- fosse condenado a pagar às AA uma indemnização no valor global de 2 974 500, correspondente aos custos acrescidos (ao nível do lançamento de concursos para selecção de empreiteiros, estaleiro e fiscalização e coordenação de obra e projecto) que as autoras tiveram de suportar com o desenvolvimento da construção de 661 fogos de habitação social em locais e prédios distintos dos inicialmente previstos;

- fosse condenado a pagar às AA. uma indemnização no valor global de € 3 186 629, correspondente aos danos decorrentes dos atrasos na disponibilização dos terrenos para a construção dos fogos de realojamento, na aprovação dos projectos e emissão das respectivas licenças de construção, na celebração dos contratos de promessa e pagamentos dos sinais e preço a final.

- fosse condenado a pagar às AA. uma indemnização, em montante a liquidar em execução de sentença, pelo atraso médio de um ano nas aprovações dos projectos de loteamento e de urbanização da Quinta … induzindo igual atraso na comercialização dos respectivos lotes;

- fosse condenado a pagar às AA. uma indemnização correspondente ao prejuízo efectivo de € 5 824 943 suportado pelas AA. em resultado da venda dos lotes 5 a 8, 11, 15, 20, 21, 24 a 32 da Urbanização …, feita em Outubro de 2008;

- fosse condenado a pagar às AA. uma indemnização correspondente ao rendimento que as AA. teriam recebido anualmente sobre o produto da venda dos lotes da Urbanização …, que se computa em valor nunca inferior a € 2 351 440/ano até 20 de Outubro de 2008 e a € 1 677 464,30/ano a partir de 20 de Outubro de 2008 e até final, e que nesta data se computa pelo menos no montante de € 15 786 104;

- fosse condenado a pagar às AA. uma indemnização em valor nunca inferior a € 8 746 000/ano correspondente ao rendimento que as autoras teriam recebido anualmente sobre o produto da venda dos 2598 fogos da Urbanização …, que seria expectável ocorrer em finais de 2003 e que nesta data se computa em € 52 476 000;

- fosse condenado a pagar ainda os juros legais aplicáveis sobre os montantes determinados ou a determinar a título de indemnização pecuniária, nos termos das ditas alíneas anteriores (art.s. 805.°, n.° 2, al. b) e 806.° do CC).

Fundamenta o seu pedido alegando, em essência e síntese, que:

- terem celebrado com o R. em 9 de Fevereiro de 1996 um protocolo PER/CASCAIS através do qual acordaram os termos e condições da venda de fogos destinados à operação de realojamento dos maiores bairros de barracas do concelho de Cascais, integrado no programa especial de realojamento, conhecido por PER;

- as AA. cumpriram as prestações a que se obrigaram através do protocolo/PER, tendo vendido ao município 1000 fogos de habitação social destinados ao realojamento das famílias integradas no programa;

- não obstante o R. nem sequer aprovou a urbanização …, não transmitiu para as AA. o terreno a que se tinha obrigado por permutas, outros foram transmitidos após o prazo estabelecido;

- o R. impôs às AA. que se abstivessem de construir fogos PER em alguns terrenos inicialmente previstos, em locais em que as obras já estavam na fase de adjudicação ou com os projectos já elaborados;

- tais alterações determinaram atrasos no desenvolvimento dos projectos, na construção dos edifícios e na sua venda e em geral na execução de todo o programa PER tal como estava programado no PROTOCOLO/PER.

- o que determinou para as AA. uma série de prejuízos que identifica na p.i. nas alíneas A.3 e B.2.

Tal processo veio a ser distribuído sob n.° 4776/09.1 ao 4º juízo do Tribunal de Família e Menores e da Comarca de Cascais.

Aí, veio, então, a ser proferido despacho saneador — a fls. 706 -, na parte que releva, do seguinte teor:

«...(...)... Ora, face ao disposto no art. 4º supra, e com o devido respeito pela opinião das AA., que é muito, concorda-se efectivamente in toto com a posição do R. Município, entendendo-se ser efectivamente competente para conhecer dos presentes autos a jurisdição dos tribunais administrativos.

Com efeito, entendemos que o Protocolo em causa é efectivamente um contrato administrativo, traduzindo um acordo de vontades pelo qual é constituída uma relação jurídico-administrativa, tendo sido celebrado pelo R. Município de Cascais na sua veste de entidade pública e no exercício de poderes públicos.

(...)

Nestes termos, é este tribunal incompetente, em razão da matéria para conhecer da presente acção, impondo-se, nos termos do art. 105.°, n.° 1, do CPC, a absolvição do R. da instância, não se aplicando no caso sub judice, o n.° 2 do mesmo preceito.

DECISÃO:

Por tudo o exposto julgo verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, e consequentemente:

a) declaro ser o Tribunal da Comarca de Cascais — Juízos Cíveis incompetente para conhecer dos presentes autos, por serem competentes os tribunais da jurisdição administrativa; e

b) b) absolvo a R. Câmara Municipal de Cascais da instância.

(...)».

Interposto recurso deste despacho, por banda das AA., foi pelo Tribunal da Relação de Lisboa proferido acórdão — fls. 772 a 782 — que, negando provimento ao recurso, confirmou a decisão recorrida.

A fls. 789 vieram as AA. interpor recurso para o Tribunal de Conflitos, tendo, nas suas alegações concluindo do modo seguinte:

1.º Ao qualificar como contrato administrativo o negócio jurídico mediante o qual as partes «acordaram nos termos e condições de venda de fogos», excluindo a competência dos tribunais judiciais para o julgamento do litígio sub judice, a decisão recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação os arts. 211.º da CRP, 1.º e 4.º do ETAF, 18.°, n.° 1, da LOFTJ e 66.° do CPC.

2.° A resolução dos litígios sobre a execução dos contratos apenas é da competência dos tribunais administrativos quando se verifique alguma das seguintes condições: (i) o objecto do contrato possa ser objecto de acto administrativo; (ii) o regime substantivo das relações entre as partes seja total ou parcialmente regulado por normas de direito público; (iii) as partes tenham submetido o contrato a um regime de direito administrativo» - cfr. Ac. do Tribunal de Conflitos de 11-04-2009, proc. N.° 13/09, in www.dgsi.pt -, nenhuma dessas condições se verificando no caso vertente.

3.º Atenta a forma como as recorrentes moldaram a acção, pretensão destas emerge de um documento em que as partes acordaram nos termos e condições de venda de fogos» por parte das recorrentes ao Município recorrido, estando em causa a interpretação e execução de obrigações contratuais regidas pelo direito civil (arts. 874.° a 886.° do CC).

4.° Ao contrário do pressuposto na decisão recorrida, o contrato pelo qual se ajustam os termos e condições da compra de bens imóveis é um contrato regulado no Código Civil não existindo normas específicas de direito administrativo que regulem o regime substantivo dos termos e condições da compra de bens imóveis por parte de uma autarquia local.

5.º O contrato celebrado entre as recorrentes e o Município recorrido não apresenta uma única cláusula exorbitante que atribua ou traduza o exercício de poderes de autoridade por parte do contraente público, ou que crie restrições ou imposições de deveres aos contraentes provados, pelo que não pode ser qualificado como contrato administrativo ou fonte de uma relação jurídico-administrativa.

6.° As motivações que levaram o Município a contratar com as recorrentes, por mais que se ajustem a fins de interesse público inerentes às necessidades públicas de realojamento e da construção de infra-estruturas e equipamentos públicos (o que é ostensivo) não se confundem com a actuação de quaisquer poderes públicos ou com a assunção por parte da recorrente de obrigações regidas pelo direito público, cabendo a este propósito apurar, exclusivamente, a natureza do contrato, independentemente da «motivação que as partes carrearam para a sua concretização, vertendo-a no escrito que perpetuou o encontro de vontade»

- (cfr. Ac. do STJ de 21-10-2008, proc. 8A3162, in www.dgsi.pt).

O recorrido contra-alegou — cf. fls. 822 e ss. —, apresentando as seguintes

Conclusões:

A. As recorrentes entendem que o negócio jurídico celebrado com o Município de Cascais em 9-02-1996 (doravante «Protocolo») nada mais é do que um simples contrato de compra e venda de imóveis e que os diversos pedidos formulados na presente acção também nada mais visam que a condenação do Réu no pagamento de indemnização fundada na mora e no incumprimento defeituoso do aludido contrato de compra e venda.

B. Por via do referido protocolo, as recorrentes comprometeram-se, nomeadamente, a:

Projectar e construir — o que parece ser coisa diferente de vender — 1200 fogos destinados a habitação (sendo 1000 fogos para realojamento PER); realizar diversas obras de urbanização; entregar ao município uma quantia correspondente a 20% do preço da compra e venda dos 1000 fogos de habitação social, a qual poderia, mediante acordo das partes, ser satisfeita através da doação de bens ou obras a indicar pelo Município.

C. Por seu turno o Município de Cascais, assumiu no protocolo, nomeadamente, as seguintes obrigações:

Alienar a favor das recorrentes, mediante permuta, bens imóveis (terrenos) integrados no património do Município ao protocolo; aprovar/licenciar operações urbanísticas; adquirir os 1000 fogos a construir pelas recorrentes destinados a realojamento, nos termos e condições resultantes da legislação aplicável à construção a custos controlados; proceder ao realojamento das famílias instaladas nas barracas; adjudicar às AA. a construção de obras públicas; conceder às AA. isenção de pagamento de taxas municipais e de compensações urbanísticas.

D. Reconduzir este negócio jurídico, e os direitos e obrigações dele emergentes, a um simples contrato de compra e venda de fogos, atribuindo ao mesmo natureza civilista e sujeitando-o às normas de direito privado, é algo que apenas na fértil e deturpada imaginação das recorrentes encontra acolhimento.

E. O programa especial de realojamento nas Áreas Metroplitanas de Lisboa e do Porto, designado por programa PER, foi instituído através do DL n.° 1163/93 de 7-05, visando a cooperação entre o Estado e os Municípios com o objectivo de apoiar as intervenções municipais destinadas à erradicação dos bairros de barracas.

F. O programa PER estava inserido nas políticas públicas nos domínios da habitação e do desenvolvimento económico e social, domínios esses que se inscreviam nas atribuições cometidas aos municípios, quer por força da Constituição, quer nos termos do art. 2.° do DL n.° 100/84, de 29-03.

G. Através do «Acordo Geral de Adesão», celebrado em 7-01-1994 entre o IGAPHE, o INH e o Município R. ficou este vinculado à construção de 2051 fogos para realojamento, bem como à aquisição e infraestruturação dos terrenos onde tais fogos seriam edificados, obrigando-se o Estado, através do AGAPHE/INH, a comparticipar financeiramente e a fundo perdido nos custos decorrentes de tais operações.

H. O protocolo celebrado entre o Município de Cascais e as recorrentes surge na sequência do referido «Acordo Geral de Adesão», constituindo o mesmo um contrato que, manifestamente, visa dar parcial execução às obrigações que o Município havia assumido perante o Estado.

I. O protocolo constitui um acordo/contrato de colaboração entre as recorrente e o R. que visa dar execução ao Acordo Geral de Adesão, firmado entre o Município R. e o Estado.

J. O protocolo foi celebrado por uma entidade pública, enquanto tal, traduzindo-se no desempenho de atribuições administrativas por parte do Município de Cascais e tendo por efeito a constituição de um relação jurídica administrativa entre o Município R. e as recorrentes.

K. Destinando-se o protocolo a facultar ao Município R. a disponibilidade de fogos para realojamento (e por via deles a erradicação dos bairros de barracas existentes no concelho), tudo isto enquadrado e regulado pelo DL n.° 163/93 (Programa PER), forçoso será reconhecer que o dito protocolo está inserido nas atribuições e competências municipais, fixadas na lei administrativa, não podendo haver dúvidas quanto à administratividade da relação jurídica estabelecida entre recorrentes e recorrida.

L. O negócio jurídico em causa constitui um verdadeiro contrato administrativo, na modalidade de contrato de colaboração, uma vez que «Os contratos de colaboração são contratos através dos quais a Administração procura obter o concurso de particulares para a prossecução de tarefas de que legalmente está incumbida, ou, para utilizar os termos do art. 182.° - 1.º do CPA, «contratos que visam associar um particular ao desempenho regular de atribuições administrativas» (vide Prof. Pedro Gonçalves, ob. Cit. Pág. 65).

M. Por força do DL n.° 163/93 de 7-05 que instituiu o Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (PER), os fogos a adquirir pelos Municípios, ao abrigo do PER, estão sujeitos a tipologias e preços máximos a fixar administrativamente, por portaria do Governo (cf. art. 6.° e 7.° do referido diploma e, designadamente, as portarias n.°s 784/94 de 31-08, 406/95, de 5-05, e, mais recentemente, a PRT n.° 1501/2007, de 23-11.

N. Prevê o citado DL n.° 163/93, de 07-05, que o preço dos fogos para realojamento, construídos ao abrigo do PER, é totalmente financiado por dinheiros públicos (Estado a 80% e Município a 20%), pelo que um contrato de compra e venda que tenha por objecto a aquisição de semelhantes fogos sempre será necessariamente, gerador de despesa pública (cf. arts. 6.°, 7.º e 8.° do DL 183/93), daí se inferindo, sem margem para hesitações, o interesse público que subjaz à celebração do dito contrato.

O. Um negócio jurídico de compra e venda de fogos construídos ao abrigo do PER não pode ser qualificado como um mero contrato de direito provado, sujeito à liberdade e autonomia provada das partes contratantes.

P. O protocolo em causa não consubstancia um contrato de direito provado antes se encontrando submetido a normas de direito administrativo que regulam aspectos essenciais do mesmo, como seja o preço dos bens imóveis transaccionados.

Q. A presente acção visa obter a condenação do réu município à prática de actos administrativos, bem como a condenação do mesmo no ressarcimento dos danos causados em virtude do suposto incumprimento das obrigações constantes do negócio jurídico em que se consubstancia o PROTOCOLO.

R. O meio judicial próprio destinado à condenação de uma autoridade administrativa na prática de actos administrativos é a acção administrativa especial, cujos pressupostos se encontram previstos no art. 66.° e 67.° do CPTA, acção essa cujo julgamento incumbe aos tribunais administrativos, à luz do disposto na alínea a) do n.° 1 do art. 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

S. No tocante ao caso ressarcimento dos danos causados pelo alegado incumprimento do PROTOCOLO, estamos no âmbito da responsabilidade civil contratual da administração, em que o meio judicial próprio é a acção administrativa comum, nos termos da al. h) do n.° 2 do art. 37.° do CPTA, cabendo igualmente aos tribunais administrativos a apreciação desse tipo de litígios, nos termos da al. f) do n.° 1 do art. 4.° do ETAF.

T. O Acórdão recorrido efectuou correcta aplicação da lei, não tendo violado as normas invocadas pelas recorrentes, e, em consequência, não merece aquela decisão qualquer censura pelo que deve ser mantida.

A fls. 852 foi o recurso admitido e por via disso remetido ao Tribunal de Conflitos.

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer a fls. 860 e ss., em que conclui da seguinte forma:

«... Em nosso entender seria difícil harmonizar estes termos do contrato com uma relação jurídica regulada pelo direito privado.

E se é certo que não encontramos traços da sujeição das contraentes particulares a um poder de autoridade por parte do Município, também é igualmente certo que uma tal manifestação não tem que estar presente em todos os contratos administrativos — cfr. a este propósito, M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado (2.ª edição), pág. 822.

Sendo assim, competentes para conhecer da acção são os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do art. 4.º, n.° 1, al. f) do ETAF.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao presente recurso, julgando-se competentes para apreciar a acção os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, concretamente os tribunais administrativos.»

Ora, como flui do supra exposto, o Tribunal da Relação de Lisboa, confirmando a decisão da 1.ª instância, julgou incompetente, em função da matéria, o Tribunal judicial da comarca de Cascais, por o litígio em causa respeitar ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.

Dispõe o art. 107.°, n.° 2, do CPC que nestas situações o recurso destinado a fixar o Tribunal competente é interposto para o Tribunal de Conflitos.

Cumpre conhecer e decidir acerca de qual o tribunal competente.

II. Fundamentação:

II. I. Dos Factos:

A factualidade a ter em conta na resolução do presente conflito é a descrita no relatório que antecede, cujo conteúdo se dá como reproduzido para os legais efeitos, designadamente a vertida na petição formulada na acção em causa e proposta contra o Município de Cascais.

II. II. Do Direito:

Como se disse já, a questão a resolver é tão só a de saber que tribunal é competente, em razão da matéria, para conhecer da acção instaurada contra o Município de Cascais, se o tribunal da jurisdição comum ou se o tribunal da jurisdição administrativa.

Vejamos.

Como se sabe, a competência (jurisdição) de um tribunal não se encontra dependente «... da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão. ...» (Manuel A. Domingues de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, pág. 91.)

No caso concreto, um particular instaurou uma acção contra o Município de Cascais Português, com fundamento em violação de um protocolo entre ambas celebrado.

Como é uniformemente entendido na doutrina e na jurisprudência, a competência material dos tribunais determina-se segundo os termos em que foi posta a acção, ou, por outras palavras, de acordo com o pedido e a causa de pedir formulados na acção - cf., na doutrina, Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. 1ª, pág. 147, e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, pp. 90-91, na jurisprudência, Ac. do Trib. De Conflitos de 02-03-2011, proc. 9/10, Relatora Mª dos Prazeres Beleza, Ac. do Trib. De Conflitos de 09-09-20 10, proc. 011/10, Relator Adérito Santos e Ac. do Trib. De Conflitos de 16-12-2004, proc. 04/04, Relator Edmundo Moscoso, todos disponíveis em www.dgsi.pt/jcon.nsf.

Analisada a petição, constata-se que as AA. pretendem que a R. seja condenada a cumprir as obrigações assumidas no contrato designado protocolo PER aprovando as operações urbanísticas a que contratualmente se obrigou a aprovar relativamente à denominada Urbanização … e ainda a realizar todas as diligências necessárias e convenientes à aprovação da denominada Urbanização …, bem como a pagar-lhes certas importâncias que individualiza e identifica na sua petição inicial.

As autoras intentaram a presente acção nos tribunais comuns.

Os tribunais judiciais gozam de competência genérica ou residual, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais - arts. 211.°, n° 1.º, da Constituição, e 18.° da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.

Ao invés, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais - arts. 212.°, n°3, da Constituição, e 1.°, n° 1, do ETAF.

Com efeito, estabelece o art. 1.º do ETAF que «1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».

Por seu turno, o art. 4.° do mesmo diploma (ETAF), sob a epígrafe âmbito da jurisdição, estabelece que:

«1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

(...)

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

(...)».

Ora, o protocolo em referência, celebrado entre AA. e Ré, antes da inserção das cláusulas, nos seus considerandos refere expressamente:

«B) (Considerando que...) No âmbito das suas atribuições ao nível do ordenamento do território, planeamento urbanístico e habitação, o PRIMEIRO CONTRAENTE, pretende encontrar uma solução harmoniosa do ponto de vista urbanístico e justa e eficaz para o realojamento das famílias que vivem em barracas e sem qualquer título reconhecido pelas SEGUNDAS CONTRAENTES (...); O Município tem ainda um interesse público fundamental na disponibilização dos terrenos necessários à construção de infra-estruturas viárias previstas no PDM e acordadas com o Gabinete do Nó Ferroviário de Lisboa, terrenos esses em parte da Quinta …;

C) O Município pretende ainda promover e executar um conjunto de infra-estruturas que contribuirão para a resolução dos problemas viários das passagens de nível em S. Pedro do Estoril, Parede e Carcavelos (…)»

H) O PRIMEIRO CONTRAENTE procederá à aprovação das respectivas operações de loteamento para as propriedades das SEGUNDAS CONTRAENTES referidas em A)(....) com a emissão dos respectivos alvarás de loteamento (...) bem como a aprovação dos projectos de licenciamento das construções a implantar (...);

I) A realização das operações referidas nas alíneas anteriores são de interesse público, envolvendo avultados investimentos e enormes encargos financeiros. (...)

O quadro de competências dos órgãos municipais, encontra-se actualmente fixado na Lei 169/99 de 18 de Setembro, sendo que à data da celebração do protocolo vigora o DL n.° 100/84 de 29-03 no qual se estabelecia, no seu art. 51.º que «2 — Compete à Câmara Municipal, no Âmbito do planeamento, bem como do urbanismo e da construção:

a) elaborar o plano anual de actividades e o orçamento, bem como as respectivas alterações e revisões e proceder à sua execução;

b) executar, por administração directa ou empreitada, as obras que constem dos planos aprovados pela assembleia municipal;

c) outorgar contratos necessários à execução dos planos de obras aprovados pela assembleia municipal; (...)

e) conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei;

Por seu turno o DL 163/93, de 07-05, veio criar o Programa Especial de Realojamento nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, a que os respectivos municípios poderiam aderir (como aderiu o Município R.), mediante proposta de adesão a dirigir ao IGAPHE.

Ora, a execução dessas competências da Câmara Municipal pode, como resulta da al. b) do n.° 2 do art. 51.º do DL 100/84, de 29-03, ser feita directamente (por administração directa) ou podem ser objecto de protocolo de colaboração a celebrar com instituições públicas, particulares e cooperativas, que desenvolvam a sua actividade na área do Município, em termos que protejam cabalmente os direitos e deveres de cada uma das partes e o uso, pela comunidade local, dos equipamentos, como resulta dos art.s 16.º e 17.º do DL 163/93.

Ambas as normas supra citadas são disciplinadoras da actividade e funcionamento da administração ou atributivas de competências a um órgão ou a uma pessoa colectiva de direito público, razão pela qual têm necessariamente de ser entendidas como normas jurídicas de direito publico ou de direito administrativo — neste sentido Ac. do Trib. De Conflitos de 16-12-2004, proc. N.° 4/04, Relator Edmundo Moscoso, in www.dgsi.pt/jcon.nsf, Marcelo Caetano, in «Manual de Direito Administrativo, pags. 42 e ss. e Esteves de Oliveira, in «Lições de Direito Administrativo», págs. 82 e ss.

Ora a causa de pedir configurada pelas AA. é o Protocolo celebrado, no seu todo. O facto de as AA. verem nele um mero contrato de compra e venda não é relevante, porque isso é a interpretação que fazem da causa de pedir que desenham, e a causa de pedir que apresentam é o Protocolo celebrado.

Assim, com o protocolo celebrado a Câmara Municipal de Cascais visou a prossecução de uma política na área do PER, politica essa que se insere no âmbito das suas atribuições, e a que aderiu, tendo deliberado associar uma outra entidade na realização de tal programa.

Aliás o próprio art. 179.º do CPA prevê que «os órgãos administrativos, na prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integram, podem celebrar quaisquer contratos administrativos, salvo se outra coisa resultar da lei ou da natureza das relações a estabelecer».

Serão assim administrativos os contratos em que o interesse público, visado pela Administração Pública, prevaleça sobre os interesses privados ou que visem necessidades predominantemente públicas (neste sentido ver Ac. do STA de 19-12-2003, Rec. 1465/02 e Ac. STA de 24-04-2002, Rec. 48232). Assim, na execução do PER a Câmara Municipal, enquanto órgão de direito público e que prossegue interesses predominantemente públicos ou colectivos, contratou, pelo PROTOCOLO em questão, outras entidades com o objectivo de prosseguir um interesse predominantemente público, como é o do planeamento urbanístico. Aliás, as cláusulas do contrato orientam-se todas nesse sentido, na medida em que algumas obrigações nele assumidas não podiam ser assumidas por mais ninguém que não a Câmara Municipal, por serem da sua competência. Por outras palavras, é um acordo que dois particulares não poderiam nunca celebrar entre si.

A Câmara Municipal de Cascais, só poderia obrigar-se àquilo a que se obrigou no Protocolo em questão, agindo nas vestes de autoridade pública, no exercício de poderes conferidos por lei para o prosseguimento do interesse público do Município, de que são exemplo flagrante as obrigações assumidas nas cláusulas 3.4 (enquadramento de terrenos em zonas qualificadas como «zonas de protecção e enquadramento» no PDM, com os parâmetros e indicação de construção de média densidade), 4.2 (aprovação do loteamento), 5.4 (aprovação de pedidos de loteamento), 7.2 (embargo e demolição e despejo administrativo), 8.1 e 8.2 (aprovação de operação de loteamento), 8.4 (pagamento de taxa municipal), 8.5 (isenção de taxas sobre emissão de alvarás).

A relação jurídica estabelecida entre a AA. e o R. tem, pois, natureza administrativa, já que o R. agiu no exercício de um poder público e na prossecução de um interesse público.

Não procede assim a argumentação aduzida pelas AA., ao reduzir o protocolo celebrado a uma mera obrigação de comprar e vender.

A relação entre a A. e o R., tem, pois, natureza administrativa, e, consequentemente, a competência para o julgamento da presente acção cabe aos tribunais administrativos, nos termos do art. 1°, n° 1, do ETAF.

III. Decisão:

Com os fundamentos expostos, julga-se improcedente o recurso interposto pelas AA. e, confirmando-se a decisão recorrida, acorda-se em julgar incompetente, para conhecer da acção em causa, o tribunal da jurisdição comum — Tribunal Judicial da Comarca de Cascais por ser da competência dos tribunais administrativos.

Sem custas (artigo 96° do Reg. 19243 de 16/01/31).

Lisboa, 30 de Junho de 2011. – Sérgio Gonçalves Poças (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Manuel Augusto Fernandes da Silva – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Sebastião José Coutinho Póvoas – Jorge Artur Madeira dos Santos.