0728/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório A..., com melhor identificação nos autos, vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC), de 11.12.03, que julgou improcedente a acção emergente de responsabilidade civil extracontratual que moveu ao Estado Português . Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: O STA julgou definitivamente, no recurso contencioso (acórdão de 22/4/93), que o acto de exoneração do autor (de 18/4/80) era nulo por falta de competência de quem o praticou e, prejudicialmente, que o contrato de gerência celebrado com o autor se renovara tacitamente, por 3 anos, em 26/1/80 e que era lícito à Administração, a todo o tempo, denunciá-lo, impondo-se o caso julgado assim constituído na presente acção. O acórdão de 22/4/93 não se mostra junto, mas, já por a sua existência constituir facto de conhecimento oficioso (art. 514-2 CPC), já porque este facto foi alegado pelo autor e o tribunal sabia que o tribunal pleno ordenara a reapreciação do caso pela 1.ª secção, sendo tal acórdão fundamental para a pronúncia sobre o fundamento principal do recurso ( arts. 265 -3 e 535-1 do CPC ), o TACL devia ter ordenado a junção oficiosa desse documento ao processo, devendo fazê-lo agora o STA, tribunal que proferiu a decisão em causa. A entender-se, como maioritariamente têm entendido os tribunais e entende alguma doutrina, que o caso julgado abrange os pressupostos necessários da decisão, está assente, em virtude das anteriores decisões do STA, que o contrato que unia o autor à B..., bem como o vínculo de natureza administrativa que o ligava ao Estado, se renovou por 3 anos em 26/1/80 (sem o que não haveria que considerar os vícios do acto de exoneração), pelo que, decidindo em contrário desta expressa e necessária fundamentação do STA, a decisão recorrida violou o caso julgado assim constituído. Consequentemente, sendo nulo o acto de exoneração, está o Estado obrigado a indemnizar o autor pela perda de vencimentos ocorrida em consequência da sua exoneração. À mesma conclusão se chegará se, ao invés, se entender que não houve formação do caso julgado invocado, havendo que proceder nesta acção à reapreciação da questão. Por força do disposto no art. 28 dos estatutos da B..., aprovados pelo DL 662/76 , o contrato celebrado pelo autor estava sujeito às normas do contrato individual de trabalho em tudo que não contrariasse as normas imperativas sobre administração e gestão das empresas públicas. Determinando o mesmo diploma que o cargo dos membros do conselho de gerência era exercido por 3 anos renováveis, mediante nomeação do Conselho de Ministros, aplicava-se o regime de renovação automática do contrato de trabalho a prazo estabelecido no art. 2 -1 do DL 781/76 . Efectivamente, norma alguma, imperativa ou supletiva, do regime de administração e gestão das empresas públicas impõe a aplicação ao caso do regime civil do mandato, ao qual se deve recorrer, subsidiariamente, para solução de casos omissos, mas não quando, como no caso da B..., há disposição expressa sobre o direito subsidiário aplicável. Mas mesmo que fosse aplicável o regime civil do mandato (como entendeu o tribunal a quo) e a renovação não fosse automática, a continuação do exercício de funções de gestão para além de 26/1/80, com a aquiescência da B... e do Estado, constituiria manifestação tácita da vontade de renovação (art. 217 CC), que não se confunde com o silêncio de que trata o art. 218 CC nem com aquilo que, com terminologia diversa, é denominado "acto tácito" em direito administrativo. Além de ter desconsiderado o disposto no art. 28 dos estatutos da B..., a decisão recorrida confundiu, pois, silêncio e declaração tácita, tendo aplicado o regime do primeiro em caso em que da segunda se tratava. Designadamente, o Estado, não só manteve a orientação do autor até 18/4/80, mas também revelou, mediante o despacho desta data, ter aquiescido à sua manutenção em funções após 26/1/80: o despacho de 18/4/80 não é de não renovação, mas de exoneração. A renovação, dependente do Estado, não carecia dum acto formal, idêntico aos actos de nomeação e de exoneração, publicados no D.R.: não o exige a Constituição nem o impõe a lei, que, sempre que exige um acto formal para a nomeação ou a exoneração, não faz idêntica exigência para a renovação (o que o art. 8 -4 do DL 29/84 viria a expressar); nem é racional exigi-lo, uma vez que a publicidade visa dar a conhecer a constituição ou a extinção duma relação jurídica, dada a novidade desta, mas não actos meramente conservatórios de situações jurídicas anteriores; assim se explica que o acto de nomeação do autor não faça referência ao prazo do contrato. Nem faz sentido defender que o prazo contratual só terminaria em 30/4/80, após a apresentação das contas da gerência, já porque o citado art. 28 dos estatutos da B... remete para normas diversas, já porque dos prazos para elaboração (até 30 de Março) e apreciação (até 30 de Abril) das contas só se poderia extrair, quando muito, a prorrogação do mandato dos gerentes quando, sem ela, todos eles cessassem entretanto funções, sem o que não poderia ser elaborado o relatório do órgão, mas não a prorrogação do mandato de um único gerente, pelo que, para tal ser viável, seria necessário alegar e provar (o que não foi feito), não só a data da efectiva aprovação das contas do exercício de 1979 da B..., mas também a data da nomeação dos outros dois membros do conselho de gerência. Assim, renovado por 3 anos o contrato de gestão ou gerência do autor, o impedimento do exercício das suas funções, pelo acto de exoneração nulo praticado pelo Estado, constituiu este em responsabilidade, como única pessoa jurídica com competência para designar, manter e exonerar os gerentes da B..., sendo devida indemnização equivalente aos vencimentos perdidos, com o limite de 26/1/83, considerada a probabilidade hipotética da não renovação do contrato nesta data. O mesmo resultado prático seria obtido se, no âmbito do fundamento subsidiário, fosse entendido que o acto de exoneração não estava viciado e fosse considerado lícito, em prevalência do interesse público sobre o interesse particular (e contratualmente protegido) do autor. Da aplicação analógica do regime do DL 48.051 a esta responsabilidade contratual por cessação do contrato que o Estado impôs à B..., resultaria igualmente o dever de pagar as remunerações que o autor auferiria até 26/1/83, salvo ao Estado o ónus de alegar e provar, para eventual dedução na indemnização a prestar, que o autor auferiu, no mesmo período, pelo seu trabalho em outro local, outras remunerações, que não auferiria se tivesse continuado ao serviço da B.... A indemnização devida, de E 16.830,34 (3.374.180$00), deverá, de acordo com o pedido, ser actualizada em função da inflação verificada e a verificar entre 1/4/80 e a data da condenação a proferir (art. 566-2 CC). Deve, pois, o STA revogar a decisão do TACL e condenar o Estado na indemnização de E 16.830,34, a actualizar desde 1/4/80 em função das taxas de inflação. O Magistrado do Ministério Público junto daquele Tribunal, em representação do Estado, concluiu assim a sua: 1- Está em causa um contrato de mandato por força da própria letra da lei, contrato esse que, face ao disposto no art 1174° do Código Civil , interpretado segundo a doutrina de Pires de Lima e Antunes Varela, sujeito a termo, caduca automaticamente – findo o respectivo prazo. 2- Ora tendo em conta que se concluiu que o mandato do A, como gestor da B..., caducou no respectivo termo, afigura-se-nos ser evidente que a presente acção não pode proceder, visto que não se verifica qualquer nexo de causalidade entre o acto que o "exonerou" e os danos que alegadamente se verificaram, ainda que a ilicitude de tal acto radique no vício de incompetência absoluta de quem o praticou. 3- Tão pouco se verifica a responsabilidade civil do Estado por acto lícito face aos pressupostos constantes do disposto no art. 9° do FDL n° 48051 4- E porque o contrato caducou no seu termo, não há também lugar ao pagamento de qualquer quantia a título de remunerações devidas no período subsequente ao termo. 5- A douta sentença em apreciação, absolvendo o Réu, fez correcta interpretação e aplicação do Direito. 6- Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso do A., confirmando – se a douta sentença impugnada. Colhidos os vistos cumpre decidir. Factos Matéria de facto dada como assente no TAC: Por resolução do Conselho de Ministros de 13/1/77, publicada no Diário da República, 2a Série, de 26/1/77, foi o ora Autor "nomeado, nos termos do artigo 10.º dos Estatutos da B..., EP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 622/76 de 4 de Agosto, membro do conselho de gerência daquela empresa"; O autor iniciou o exercício das respectivas funções em 26/1/77. Até 26/1/80, não foi comunicada ao autor qualquer intenção do Ministério da Tutela ou do Conselho de Ministros de substituição, exoneração ou renovação; O autor manteve-se no exercício das suas funções após 26/1/80. Por despacho conjunto do Presidente do Conselho de Ministros e do Ministro do Comércio e Turismo de 31/3/80, publicado no Diário da República, 2a Série, de 18/4/80, foi o autor exonerado, juntamente com os outros dois membros do conselho de gerência da B..., com fundamento em "necessidade de recompor" aquele conselho de gerência, "de molde a manter plenamente operantes os mecanismos indispensáveis ao prosseguimento da actividade da empresa"; O autor manteve-se no exercício de funções até 18/4/80 (data em que foi publicado no D.R. o despacho da sua exoneração). Em 21/5/80, o autor interpôs recurso contencioso do referido despacho, imputando-lhe vício de violação de lei, por infracção do art. 9.º /2 do anexo integrante do DL 662/76 , dos art.ºs 8.º e 25.º/1, al. b), do DL 831/76 e do art. 9.º /4 do DL 260/76 . Tal recurso foi julgado improcedente, por decisão do S.T.A. de 24/7/86 (cópia junta aos autos a fls. 57 a 74), onde se concluiu que não havia lugar à anulação do dito despacho com fundamento naquele vício. No referido recurso contencioso, o autor formulou pedido indemnizatório correspondente ao "valor global de todas as remunerações a que o recorrente teria direito até ao termo do seu mandato de gestor" (fls. 57 dos autos), tendo o S.T.A. entendido que esse pedido não poderia ser considerado em sede de recurso contencioso, devendo antes ser exercido em acção autónoma. O Autor intentou contra o Estado Português e a B..., a acção declarativa n.º 6738/87, que deu entrada no neste Tribunal em 18/03/1987, mostrando-se a respectiva petição junta aos autos a fls. 102. Alegou o Autor, nomeadamente, na referida acção: -"Quer a final, se venha a anular, quer não, o despacho de exoneração do autor, tem este sempre direito ao pagamento dos vencimentos correspondentes ao período de 31/03/80 até 26/01/83, no primeiro caso a título de remuneração e no segundo a título de indemnização por denúncia não fundamentada do contrato de gestão" (art. 8°, pág. 104). -"O autor deixou assim de receber o total de 3.374.180$00 (...) a que tem direito" (art. 12°, pág. 105). -"Esta quantia é devida ao autor pela 1a ré, de harmonia com o art. do Estatuto aprovado pelo D. Lei 831/76, solidariamente com o Estado, se se entender que o acto de exoneração não constitui um acto ilícito" (art. 13°, pág. 105). Na referida acção, o Estado foi absolvido do pedido, por se entender não se verificar o pressuposto de ilicitude (ilegalidade do despacho de exoneração). Não se conformando com a decisão, o Autor interpôs recurso jurisdicional, vindo a ser proferido pelo S.T.A. o acórdão de 2/7/98, já transitado em julgado (certidão junta a tis. 111 dos autos, do agora Proc. 320/99 da 2a secção), no qual se manteve a absolvição por não se verificar a ilegalidade do despacho de exoneração, que constituía suporte da causa de pedir. Consta da parte final do referido acórdão: "... face ao exposto, não contendo o acto de exoneração do recorrente a ilegalidade que lhe era apontada e que era o suporte da causa de pedir (...) não se verifica o pressuposto ilicitude da responsabilidade civil extracontratual (...) não pode aqui atender-se a qualquer outro tipo de responsabilidade, designadamente a fundada em acto lícito, que não cabe na causa de pedir configurada pelo Autor, ora recorrente, na sua petição inicial relativamente ao Réu Estado ..." (fls. 125 e 126). O autor auferia um vencimento correspondente a 86% do vencimento máximo nacional, de acordo com o estabelecido pelo despacho normativo n.o 102/79, de 12 de Maio. O vencimento máximo nacional foi de: -70.000$00 até 30/6/80 (resolução 263/79, de 31 de Julho); -85.000$00 a partir de 1/7/80 (resolução 239/80, de 8 de Julho); -100.000$00 a partir de 1/7/81 (resolução 203/81, de 1 de Setembro ); e de -117. 000$00 a partir de 1/7 /82 (resolução 166/82, de 9 de Setembro). Nos termos do n.º 1 do art.º 712 do CPC acrescenta-se o seguinte facto: q) O recurso contencioso referido em g), e não obstante a decisão mencionada em h), prosseguiu a requerimento do Ministério Público para apreciação do vício de incompetência por si suscitado, vindo a ser provido, com fundamento nesse vício, por acórdão deste STA de 22.4.93 (recurso 14850). III .Direito 1. Nas conclusões 1 a 4 da sua alegação o recorrente afirma ter-se constituído caso julgado material sobre a questão atinente à renovação tácita do contrato de gerência pelo prazo de 3 anos, contados a partir de 26.1.80, por força do acórdão deste STA, emitido em 22.4.93.( Cujo sumário é o seguinte: "ENFERMA DE INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA POR FALTA DE ATRIBUIÇÕES, CONDUCENTE À NULIDADE DO ACTO, O DESPACHO CONJUNTO DO PRIMEIRO MINISTRO E DO MINISTRO DA TUTELA QUE EXONERA DO SEU CARGO MEMBRO DO CONSELHO DE GERÊNCIA DA B..., E.P.A TAL NÃO OBSTA O FACTO DE O DESPACHO SE ESTRIBAR EM RESOLUÇÃO DELEGATÓRIA DO CONSELHO DE MINISTRO. É QUE, NOS TERMOS DA LEI, O CONSELHO DE MINISTRO SÓ PODERIA DELEGAR NUM CONSELHO DE MINISTROS RESTRITO A COMPETÊNCIA PARA EXONERAR O MEMBRO DO CONSELHO DE GERÊNCIA; NÃO PODERIA DELEGAR TAL COMPETÊNCIA EM DOIS MEMBROS DO GOVERNO QUE CONSERVOU A SUA INDIVIDUALIDADE ORGÂNICA, AGINDO NO USO DAS SUAS COMPETÊNCIAS MINISTERIAIS." (R. 14850)). Aliás, se assim fosse, bastaria ao recorrente proceder à execução desse acórdão, sendo descabida a propositura de uma acção. ), na sequência do recurso contencioso que interpôs do despacho conjunto de exoneração (alínea g) da matéria de facto) e que visava a declaração da sua invalidade (como se viu, alíneas g) , h) e q) da matéria de facto, numa primeira fase foi-lhe negado provimento com base no vício de forma invocado pelo recorrente, e concedido provimento, mais tarde, com fundamento no vício de incompetência suscitado pelo Ministério Público). Como é sabido – art.º 6 do ETAF – "... os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos ." Sendo este o objecto dos recursos contenciosos é certo que o âmbito do caso julgado neles constituído não pode ultrapassar os limites determinados pela pretensão que neles se explana. Portanto, o caso julgado nos recursos contenciosos tem necessariamente como limites inultrapassáveis o pedido e as razões que o suportam. E bem se compreende que assim seja. Se o interessado vem pedir ao Tribunal que anule ou declare a nulidade de um determinado acto administrativo, por determinadas razões, desse modo enunciando a causa de pedir, é sobre esses fundamentos que é exercido o contraditório sendo sobre eles, e apenas sobre eles, que o tribunal emite o seu juízo decisório, assim ficando delimitado o thema dicidenduum . Voltando ao caso dos autos, não faria qualquer sentido que pedindo o recorrente, no recurso contencioso, apenas a declaração de invalidade de um determinado acto administrativo, que o tribunal acolheu e considerou procedente, se pretendesse que o tribunal emitisse um juízo definitivo sobre a renovação de um contrato, que não estava a ser apreciado nesse processo, nem seguramente o poderia ser por estar sujeito, até, a uma forma processual diferente. De resto, a jurisprudência deste STA tem-no afirmado reiterada e repetidamente, sustentando que " No recurso contencioso o caso julgado é constituído pela decisão de anulação do acto recorrido ou pela declaração da sua inexistência ou nulidade, e pelo vício que fundamenta a decisão. Vê-se, assim, que a eficácia do caso julgado se circunscreve ao vício que determinou a sentença ou o acórdão "anulatório ". (acórdão do Pleno de 21.2.02, no recurso 25909A), podendo ver-se ainda no mesmo sentido, e como meros exemplos, os acórdãos STA de 12.12.02, no recurso 30230A, de 4.12.02, no recurso 45169 e de 13.3.03, no recurso 38528, incluindo estes dois últimos ainda a consideração, lógica, de que se " enquadra nos limites objectivos do caso julgado o juízo sobre a improcedência dos vícios de que se tomou conhecimento". Por outro lado, embora não podendo transpor-se, sem mais, para o contencioso administrativo (designadamente para o contencioso dos recursos) a jurisprudência da Jurisdição Comum, também o STJ se tem pronunciado neste sentido defendendo que " A eficácia do caso julgado, apenas cobre a decisão contida na parte final da sentença, ou seja, a resposta injuntiva do Tribunal à pretensão do Autor ou do Réu, concretizada no pedido, ou na reconvenção e, limitada através da respectiva causa de pedir, nas fronteiras do artigo 673° do C.P.C . As demais considerações que constam da sentença, e que não fundamentam a decisão final são, apenas, esclarecimentos .” (acórdão STJ de 24.10.00, P1A903) ou que " O caso julgado forma-se exclusivamente sobre a parte decisória da sentença, não abrangendo a parte motivatória. Esta relevará apenas como recurso interpretativo. ” (acórdão STJ de 28.2.90, P2755) Improcedem, pois, as referidas conclusões. 2. Importa desde já esclarecer um ponto. A possibilidade de se propor uma acção emergente de responsabilidade civil extracontratual, resultante de acto administrativo, simultaneamente com fundamento na sua caracterização como acto ilícito e (subsidiariamente) com fundamento na sua caracterização como acto lícito só existe se tal acto não tiver sido já declarado, definitivamente, como um acto ilícito. A partir do momento em que um acto administrativo, por decisão judicial transitada em julgado, é declarado ilegal, e nessa medida é naturalmente um acto ilícito por violar a ordem jurídica estabelecida, não é mais admissível fundar um pedido indemnizatório que o tenha como suporte, na sua natureza lícita e portanto na sua conformidade com essa ordem jurídica. Essa possibilidade existirá, e é perfeitamente admissível, quando se pretenda obter na acção indemnizatória a caracterização do acto – como ilícito ou lícito – por se ter algumas dúvidas quanto à sua qualificação e se pretenda cobrir as duas possibilidades. Não é o que sucede no caso dos autos. Aqui o acto administrativo que suporta o pedido de indemnização foi considerado nulo, por vício de incompetência, por acórdão deste Tribunal de 22.4.93 (alínea q) da matéria de facto) e a presente acção apenas foi proposta em 22.4.99. Portanto, quando a acção entrou no tribunal já aquele acto havia sido declarado nulo, e assim eliminado da ordem jurídica, e, em consequência, considerado ilícito, não podendo servir de suporte a um pedido que o pressupusesse lícito, porque o não era. Improcede, assim, toda a alegação do recorrente fundada na licitude do referido acto. 3. O acórdão interlocutório, que conheceu da primitiva sentença emitida nos autos, concluiu ter-se formado caso julgado mas apenas em relação à causa de pedir fundada na ilicitude do acto de "exoneração" consistente na sua falta de fundamentação, subsistindo, todavia, tal ilicitude em relação ao vício gerador da incompetência (aquele que tinha permitido o prosseguimento do recurso contencioso do acto, embora a instâncias do Ministério Público neste STA). Para o efeito escreveu-se o seguinte: "Ora, integrando o requisito ilicitude, como elemento da responsabilidade civil, a verificação de ilegalidade que consista em violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicos subjectivas do autor, e tendo o A., como já se viu, feito radicar a sua pretensão indemnizatória, para o que ora interessa, na violação do quadro legal das competências quanto à autoria do acto que operou a sua exoneração, o julgamento quanto à (in)verificação daquele requisito contido no aludido acórdão não esgota (ou não preclude) a possível verificação do mesmo requisito com outro fundamento, concretamente o invocado ao abrigo daquele quadro de competências. Cabe pois, e em resumo, apreciar na presente acção da aludida ilegalidade (atinente à competência) que é assacada àquele despacho proferido pelo Presidente do Conselho de Ministros e do Ministro do Comércio e Turismo, daí partindo para a eventual apreciação dos demais elementos necessários à verificação da responsabilidade civil do Réu." Dessa constatação partiu a sentença para concluir que para além da ilicitude "o autor tinha alegado como causa de pedir a alegada incompetência que viciava o acto que o exonerou", quando o juízo que ali se formulou foi o de que para além da ilicitude fundada em vício de forma (coberta por caso julgado anterior) foi invocada, também, a ilicitude fundada no vício de incompetência. É essa que se irá apreciar de seguida. 4 . O autor, ora recorrente, intentou uma primeira acção ( Também proposta contra a "B...". ) emergente de responsabilidade extracontratual do Estado no TAC de Lisboa em 18.3.87 (alínea j) da matéria de facto) com fundamento no acto administrativo de que falam os autos, que veio a terminar com a absolvição do réu do pedido por acórdão deste STA de 2.7.98 (alíneas l) , m) e n) da matéria de facto, tendo que dar-se por improcedentes todas as questões aí suscitadas e assentes as qualificações jurídicas aí contidas e pressupostas). Era nessa acção que o autor deveria ter invocado todas as causas de ilicitude . Mais tarde intentou nova acção em 22.4.99 (a presente) com fundamento no mesmo acto mas agora com base numa nova causa de ilicitude (a incompetência absoluta que determinou a declaração de nulidade desse acto no recurso contencioso, nos termos referidos na alínea q) da matéria de facto) e, subsidiariamente, com fundamento na sua licitude (o que, como se viu, não é possível). As excepções suscitadas pelo Estado foram apreciadas, e julgadas improcedentes, tendo em consideração os termos como a acção foi proposta em ambas as vezes (e, naturalmente, na convicção de que só era possível invocar uma causa de pedir na segunda acção que não tivesse podido ser invocada na primeira). Isto é, depois do trânsito em julgado do acórdão proferido na primitiva acção (alínea J) da matéria de facto) apenas era lícito ao autor (na melhor das hipóteses) propor uma nova acção com fundamento na ilicitude do acto que nela não pudesse ter sido suscitada, a alicerçada na incompetência só posteriormente declarada pelo tribunal (alínea q) da matéria de facto). Vejamos. O vício de incompetência é um vício formal. Vício formal no sentido em que não contende com a substância mas sim com a forma. Por outras palavras, o acto pode não ter sido praticado pela entidade indicada na lei para o praticar mas mesmo assim conformar-se, nos restantes aspectos, com a previsão legal. Portanto, ainda que formalmente ilegal o acto pode, substancialmente, ser um " acto legal ". Ao fundar a acção na ilicitude do acto resultante do facto de ter sido emitido por uma entidade e não por outra o autor teria que alegar e demonstrar que os prejuízos invocados resultaram dessa desconformidade, explicando porque sobrevieram tais prejuízos pelo facto de o acto ter sido emitido por uma (a incompetente) e não por outra (a competente). Como se assinala no acórdão deste STA de 29.10.02, proferido no recurso 1690/02: "... a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal. Com efeito, resulta da conjugação do artº 6° do DL 48051, de 21.11.1967, com os artº 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir "conexão de ilicitude" entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89, RLJ, Ano 125°, p.84 e Ac. STA de 31.05.2000, rec.41201). À ilicitude interessa, sem dúvida, o conteúdo das normas violadas. E aqui há que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais. Sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude. Já não as normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, pelo que a sua violação, em princípio, não gera responsabilidade civil. (neste sentido, entre outros, os Acs. STA de 31.05.2000, P. 41.201, de 14.3.2001, P.46.175, de 13.02.2003, P.1961/02, de 25.02.2003, P.1992/02) Assim sendo, os actos inválidos por incompetência do seu autor ou vício de forma não importam, por si só, ilicitude, para efeitos indemnizatórios, a não ser que, segundo a apontada jurisprudência e doutrina, o lesado demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção, não meramente reflexa mas intencional, dos direitos ou interesses do particular, ou que, segundo uma corrente mais moderada, a que aderimos, a decisão de fundo seria diversa se a competência ou a forma tivesse sido respeitada (Cf. por todos, o Ac. STA de 02.02.2002, P.405/02 e Parecer da PGR n.º 40/80, BMJ nº 306, 560 e ss.) Não se fazendo tal demonstração, a violação de normas instrumentais, apesar de criar uma situação de desfavor objectivo para o seu destinatário e de preencher o conceito amplo de ilicitude contido no artº 6° do DL 48051, não é, por si, geradora de responsabilidade civil, porque a ilicitude, como requisito daquela, não se basta, como vimos, com a genérica antijuridicidade, antes supõe a violação de uma posição jurídica substantiva do particular (cf. artº 2° e 3° do citado DL). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois a incompetência do autor do acto ou o vício de forma não figuram como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela." No caso dos autos, o recorrente não imputa à desconformidade competencial na prolacção do acto impugnado qualquer quid gerador de um dano, pelo que a acção terá necessariamente de improceder. Não se mostram, assim, violados nenhum dos preceitos ou princípios jurídicos invocados pelo recorrente. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida, embora com fundamentos não inteiramente coincidentes. Custas a cargo do recorrente. Lisboa 18 de Novembro de 2004.- Rui Botelho (relator) - Santos Botelho - Freitas Carvalho.