Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A..., S A, recorre da sentença que, no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, 4º Juízo, 2ª Secção, julgou improcedente por não provada a presente acção para reconhecimento de um direito.
Alegou formulando as seguintes conclusões:
1 - Os emolumentos em causa violam frontalmente o Direito Comunitário, designadamente, a Directiva 69/335/CEE.
2 - Os Estados-membros encontram-se obrigados a proceder à restituição das quantias que cobrem em violação do direito comunitário;
3 - As ordens jurídicas nacionais dos Estados-membros têm competência para disciplinar o regime processual das acções destinadas a assegurar o reembolso das quantias cobradas em violação do direito comunitário, no entanto, o regime processual dessas acções tem de garantir o efectivo respeito pela aplicação do direito comunitário;
4 - O TJCE tem considerado que, para as acções destinadas a obter a restituição de uma quantia indevidamente cobrada pelo Estado em violação do direito comunitário, são razoáveis e poderão ser aceites prazos da ordem dos três e cinco anos.
5 - O prazo previsto na lei Portuguesa para a impugnação judicial não permite uma aplicação efectiva do direito comunitário na situação em apreço, caso se entenda que a violação do Direito Comunitário origina uma mera anulabilidade;
6 - O ordenamento jurídico português já dispõe de um meio processual capaz de assegurar o respeito pelo principio da efectividade do Direito Comunitário: a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legitimo em matéria tributária, regulada no art. 145º do C. P. P. T.
7 - O emprego desta acção justifica-se plenamente em face do preceituado na referida norma, que dispõe que as acções "podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido”.
8 - A tutela judicial efectiva – direito constitucional consagrado nos arts. 20º e 268º, n.º 4, da Constituição da República – determina o direito da recorrente a obter a restituição da quantia que foi cobrada em violação do Direito Comunitário.
9 - Quando a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo for o meio mais adequado para obter a tutela judicial efectiva, esse meio pode ser utilizado «sempre», o que significa que pode ser utilizado mesmo nos casos que exista acto administrativo ou acto tributário não impugnado no respectivo prazo.
10 - O emprego da acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária justifica-se plenamente na presente situação e permite o respeito integral pelo princípio do primado e da efectividade do Direito Comunitário.
O EMMP entende que o recurso não merece provimento na linha da jurisprudência deste STA.
2A sentença recorrida fixou o seguinte quadro factual:
- A)A impugnante celebrou, no dia 21 de Dezembro de 1998, perante o Notário do Quarto Cartório Notarial de Lisboa, uma escritura pública pela qual procedeu ao aumento do seu capital social de setenta mil quatrocentos e oitenta e nove milhões, cento e dois mil escudos para noventa e cinco mil quatrocentos e oitenta e nove milhões, cento e dois mil escudos, conforme documento de fls. 14 a 16 e 57 a 59, que se dá por reproduzido;
- B)Na sequência da celebração da escritura referida na alínea anterior, a impugnante foi debitada pela C.R.C.L. pela importância de 10.002.000$00, correspondente a emolumentos devidos pela inscrição no ficheiro central de pessoas colectivas, que a impugnante pagou, pagamento esse efectuado nos termos dos nº 3 do art. 3º da Tabela de Emolumentos do RNPC aprovada pela Portaria n.º 996/98 de 25/1l, a cujo pagamento respeita o recibo com o n.º 461720, de 07.05.1999, conforme documentos de fls. 18 e 66, que se dão por reproduzidos;
- C)A presente acção para reconhecimento de um direito foi instaurada no dia 13.07.2001, conforme carimbo aposto na p.i., que se dá por reproduzido;
- D)Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 52 a 65 e 71 a 75.
3.1. A decisão recorrida depois de afirmar que “embora hoje seja inquestionável que a sindicada liquidação de emolumentos registrais de 10 de Novembro de 1997 é ilegal, por violação das normas dos art. 10º e 12º, n.º 1 al. e) da Directiva 69/335/CEE, como tem sido decidido, penso que unanimemente pelo TCA e STA ...” acrescenta que a presente acção foi proposta em Julho de 2001, estando já em vigor o CPPT, pelo que estas “acções apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido nos termos do art. 145º, n.º 3 CPPT.
Concluiu que “quer nos termos do disposto no artigo 165º do CPT, vigente à data do pagamento dos emolumentos impugnados, quer nos termos do disposto do art. 145º do CPPT, a presente acção de reconhecimento de um direito ou interesse 1egítimo em matéria tributária não pode ser admitida porque a impugnação era o meio processual mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido e aqui em causa e se a requerente não interpôs em tempo a competente impugnação, não pode agora fazer-se valer da acção para o reconhecimento de um direito em matéria tributária.
Ainda segundo a decisão em apreciação “no caso dos autos, a autora podia ter impugnado judicialmente o despacho de liquidação dos emolumentos, ou mesmo ter pedido a revisão do acto tributário e assegurar, desse modo, a efectiva e eficaz tutela do direito que se arroga na presente acção” pelo que “não o tendo feito, não pode agora ... por via da presente acção para reconhecimento de um direito, recuperar a oportunidade que deixou perder pelo decurso do prazo”.
3.2. A questão que importa apreciar no presente recurso consiste em determinar se, podendo a autora ter impugnado judicialmente o acto tributário de liquidação dos emolumentos, ou mesmo ter pedido a revisão do mesmo acto tributário, pode, ainda, instaurar a presente acção para reconhecimento de um direito sobre os indicados emolumentos que pagou nos termos referidos no probatório.
E sobre a questão em apreciação estabelece o artº 145º do CPPT que “as acções (para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo) apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido”.
Este preceito normativo, ainda que com diversa redacção, não é substancialmente diferente do artº 165º 2 do CPT que estabelecia que “as acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução da sentença, não assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa”.
E as normas constantes destes preceitos bem como a norma constante do artº 69º 2 da LPTA têm sido entendidas por este STA (cfr. STA, 1ª Secção, 3-3-94, Rec. 33.290) como consagrando o entendimento de que a garantia contenciosa de reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, consagrada constitucionalmente, foi estabelecida pelo legislador constitucional não como um meio alternativo ou subsidiário, mas como meio complementar do sistema tradicional de defesa contenciosa, face a condutas lesivas dos direitos ou interesses juridicamente tutelados tendo aquele artº 69º 2 da LPTA estabelecido, como pressuposto processual da acção de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, a sua necessidade para assegurar, efectivamente, a tutela jurisdicional do direito ou interesse, cuja titularidade se invoca.
Continua, por isso, a funcionar o pressuposto processual constante daquele nº 2 do artº 69.º da L.P.T.A. sempre que o recurso contencioso e respectiva execução de sentença anulatória se apresentem como via adequada a uma eficaz e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos caso em que é injustifìcado e desnecessário o exercício do direito de acção.
Nesta perspectiva se entende a afirmação do acórdão da 1ª Secção deste STA de 12-3-96, Rec. 38.367 de que daí decorre que se recuse a este meio processual a função de uma segunda garantia de recurso aos tribunais, perdida a primeira pela preclusão do respectivo prazo.
Igualmente é este o sentido do acórdão da mesma Secção de 18-2-97, Rec. 40.257, quando afirma que o artº 268º 5 da CRP, na redacção de 1989, não teve o propósito de subverter a regra da necessidade de interposição do recurso contencioso dos actos lesivos expressos ou simplesmente presumidos ... instituindo a acção para o reconhecimento do direito como um meio de natureza complementar, face ao sistema tradicional de defesa, pela via do recurso contencioso, tendo em vista uma mais ampla tutela dos direito e interesses do administrado, cujo uso deve ser apreciado de forma casuística.
Continua a ser esta a orientação mais recente da 1ª Secção do STA podendo consultar-se a título de exemplo os seguintes acórdãos de 10-01-2001, Rec. 46.633, de 27-06-2001, Rec. 46.283, de 10-07-2001, Rec. 47.462 e de 1-10-2002, Rec. 47.063.
Conforme se escreveu naquele primeiro acórdão de 10-01-2001, Rec. 46.633, que, de perto, passaremos a acompanhar o princípio «pro actione», ou da accionabilidade, foi reforçado no art. 268º da Constituição, pelo que as acções para reconhecimento de direito deixaram de ter cariz subsidiário passando a perfilar-se como um meio adjectivo de dignidade igual à dos demais.
É que o legislador tem o poder, e o dever, de ordenar e racionalizar os meios processuais disponíveis aos fins a atingir, reservando para cada um o domínio que melhor se harmonize com a sua natureza sendo o art. 69º, n.º 2, da LPTA, a expressão disso mesmo com o que pretendeu o legislador que o recurso contencioso fosse o modo ideal de reacção contra actos administrativos lesivos.
Se o mesmo não for oportunamente usado tais actos firmam-se na ordem jurídica e a sua consolidação na ordem jurídica inviabilizará a possibilidade de se intentar, a todo o tempo, acção para reconhecimento de um direito ou interesse que aquele acto definiu.
Contudo pode suceder que o recurso contencioso não se apresente como o meio ideal para assegurar a protecção plena que o autor da acção com ele pretende obter.
Nestas situações deve efectuar-se uma apreciação casuística das situações para se averiguar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar.
É que, normalmente, a interposição de recurso contencioso de acto lesivo, acompanhada da execução do julgado anulatório, será suficiente para garantir uma tutela jurisdicional efectiva.
Contudo se as particulares circunstâncias do caso revelarem que tal não sucede deve admitir-se o exercício do direito de acção, como meio idóneo para operar a tutela judicial efectiva do direito do administrado.
Nesta perspectiva o art. 69º, n.º 2, da LPTA e as ditas normas do CPT e CPPT, devem ser interpretadas de harmonia com a Constituição ou seja de tal forma que o direito de acção previsto naquelas normas só deverá ser exercitado quando os demais meios e nomeadamente o recurso contencioso ou a impugnação do acto tributário da liquidação não garantam uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em questão.
Assim sendo aquelas indicadas normas não sofrem de inconstitucionalidade representando até a adequação dos indicados preceitos à Lei Fundamental.
Tal constitucionalidade tem sido afirmada pelo Tribunal Constitucional nomeadamente nos acórdãos de 10/2/99, publicados na II Série do DR de 10/4/99 e de 15/5/99, e acórdão de 14/7/99, publicado na mesma II Série, de 14/3/2000.
Neste mesmo sentido se pronunciou o mesmo Tribunal Constitucional (acórdão n.º 435/98, 16-7-98, DR , II Série, de 10-12-98, página 17477) ao afirmar que «O legislador constitucional pretendeu assim criar, no quadro da justiça administrativa, um modelo garantístico completo, de forma a facultar ao administrado uma tutela jurisdicional adequada sempre que esteja em causa um interesse ou direito legalmente protegido.»
«Porém, não pode afirmar-se que o legislador constitucional tenha pretendido uma duplicação dos mecanismos contenciosos utilizáveis. Com efeito, o que decorre do n.º 5 do artigo 268º da Constituição é que qualquer procedimento da Administração que produza uma ofensa de situações juridicamente reconhecidas tem de poder ser sindicado jurisdicionalmente. É nesta total abrangência da tutela jurisdicional que se traduz a plena efectivação das garantias jurisdicionais dos administrados.»
Nesta perspectiva é de manter a decisão recorrida que neste sentido se pronunciou.
4Termos em que se acorda em negar provimento ao presente recurso.
Custas pela recorrente fixando-se em 50% a procuradoria.
Lisboa, 11 de Dezembro de 2002.
António Pimpão – Relator – Mendes Pimentel – Vitor Meira
