042940 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em recurso interposto de acórdão da Secção, o Pleno apenas conhece de matéria de direito (artº 21º, n .3, do ETAF), devendo considerar-se como assente a matéria de facto apurada no acórdão da Subsecção, excepto se ocorrer alguma das circunstâncias previstas no nº 2 do art. 722º do CPC (haver ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova) não sendo por isso e fora desses casos, de admitir diligências instrutórias visando a alteração ou ampliação da matéria de facto dada como provada no acórdão da subsecção.

II- A exigência de fundamentação do acto tem como objectivo directo esclarecer o respectivo destinatário das razões ou dos motivos (de facto e de direito) que determinaram a administração a decidir no sentido em que decidiu e não em sentido diferente.

III- Não se verifica o vício de falta de fundamentação quando no acto expropriativo, ainda que de forma sucinta, se expressa claramente o fim e os motivos da expropriação e a necessidade dele.

IV- O direito de propriedade, face ao disposto no artº 62º da CRP não goza de protecção constitucional em termos absolutos, apenas estando garantido ao respectivo proprietário o direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade bem como o direito de ser indemnizado em caso de expropriação

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1- A… e outros, recorrem do Acórdão da Secção, de 07.03.2002 (fls.567/594) que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que dirigiram contra o despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DAS OBRAS PÚBLICAS, nº 5-XIII/97, de 20.03.97, publicado no DR II Série, nº 75, de 31.03.1997, que declarou a utilidade pública com carácter urgente das expropriações das parcelas sob os nº 3, 4, 5, 6, 7 e 9, propriedade dos recorrentes.

Em alegações formularam as seguintes CONCLUSÕES:

I- A imputação que os recorrentes fizeram ao acto recorrido, relativa à violação por este do princípio da proporcionalidade ou proibição do excesso, imposto pelo disposto em artº 17º, nºs 2 e 3 do artº 18º nº 2 artº 62º e nº 2 artº 266º da Constituição e artº 5º/2 do CPA – alegando que os fins compreendidos pelo teor da fundamentação do acto podiam ser atingidos com outras medidas menos gravosas que a expropriação – impunha que o tribunal «a quo» julgasse a respectiva matéria de facto.

II- Ao ter denegado – e sem fundamento – o julgamento de tais factos alegados na p.i., o acórdão recorrido viola, efectivamente, o direito dos recorrentes à justiça e a um processo equitativo, concretizados nomeadamente nos artº 20º/4 e 268º/4 da Constituição, bem como no artº 6º/1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e, expressos nos artº 653º/2, 659º/2 e 660º/2 do CPC, aplicáveis subsidiariamente, mas de forma ou em sentido aqui inconstitucional.

III- Assim dada a importância daquela questão jurídica, o acórdão recorrido não podia, em omissão daquele dever de apreciar os factos alegados, concluir - como fez – que a autoridade recorrida provou a imprescindibilidade da expropriação, ao passo que os recorrentes não teriam provado que o mesmo interesse público podia ser prosseguido sem aquele acto.

IV- Desta forma, o acórdão recorrido dá por demonstrado o que de facto não está e, viola – além das normas legais supra mencionadas em conc. II – o seu dever legal de apreciar os factos alegados e a sua veracidade, imposto pelo disposto nomeadamente em artº 45º e 48º do RSTA e artº 11º e 14º da LPTA.

V- Deve por isso anular-se o acórdão recorrido, ordenando-se que proceda à ampliação do julgamento de toda a matéria de facto alegada pelas partes susceptível de pertinência à plena e imparcial apreciação daquele vício que vinha imputado ao acto recorrido – matéria de facto que é pelo menos a elencada acima em als. a) a r) do nº 4 – nos termos dos supra referidos preceitos legais e, face ao disposto no artº 729º/3 e 730º/1 do CPC, aplicáveis subsidiariamente.

VI- Se assim não se entender, deve concluir-se então, que a matéria provada e a constante do DL 280/94, de 5/11 (criação da Zona de Protecção Especial), especialmente suas alls. A), c) e d) do nº 3 do artº 5º, em confronto com o tipo de medidas de protecção ambiental constantes na Lei de Bases do Ambiente (Lei 118/87, de 7/4), nomeadamente nos seus artº 27º (instrumentos), 29, 33º e Cap. VIII, bem ainda, em confronto com o teor da Resolução do Conselho de Ministros nº 141/97, de 17/07 (DR I-B nº 193 de 28.08.97), relativo à manutenção das regras da ocupação dos solos ora em causa até à aprovação de um novo plano, conjugado também com o princípio do apoio económico do Governo a actividades agro-ambientais e de pesca profissional em zonas protegidas referido na Resolução do Conselho de Ministros nº 102/96 de 5/06 – sendo tudo do conhecimento oficioso deste tribunal por constarem de actos legislativos e documentos oficiais publicados no DR – impõe alteração ao conjunto dos factos dados como provados e respectivas ilações, nos termos do nº 2 do artº 729º do CPC.

VII- Por este modo, deve concluir-se que, ao contrário do expresso pelo acórdão recorrido, existe manifesto excesso de ofensa do direito de propriedade dos recorrentes, pois em última análise, o uso das parcelas vai continuar igual ao que os proprietários lhe davam – apenas mudando de dono – razão pela qual se deve concluir pela anulação do acto recorrido por violação do disposto nos preceitos legais já referidos supra con. 1ª.

VIII- Por outro lado, o acórdão recorrido interpreta erradamente o disposto no artº 13º do então vigente Cód. das Expropriações, ao considerar como fundamentada a declaração de urgência – quando, na verdade, do acto recorrido, tal como foi notificado aos recorrentes, não costa minimamente justificada a sua urgência.

IX- Acresce que não pode considerar-se como de prática urgente em 20.03.97 (data do acto recorrido) uma expropriação e, a sua declaração de utilidade pública, cuja invocação e razão de ser qualificada como «urgência» já estava afirmada em 1994.

X- Pois, como é óbvio, por natureza, uma tal urgência desapareceu ao longo desse tempo, pelo seu decurso, razão pela qual, afinal, o legislador do Cód. Exp. Vigente consagra expressamente este entendimento interpretativo, ao fixar a regra de que «a atribuição do carácter urgente caduca se as obras na parcela não tiverem início no prazo fixado no programa de trabalhos, salvo ocorrendo motivo justificado» (nº 3 do artº 15º do CE – Lei 168/99).

XI- Não sendo de aplicação retroactiva esta norma representa porém aquele elementar princípio ético-jurídico impositivo da conclusão segundo a qual, se o acto ora em causa era urgente e estava como tal justificado assim em 1994, não pode, de boa-fé e sem quaisquer razões (que no caso não estão aduzidas nem provadas), considerar-se sempre e ainda como urgente «ad aeternum» a sua prática.

XII- Finalmente, o acórdão recorrido interpreta errada e inconstitucionalmente o disposto no nº 1 do Cód. Exp. em confronto com o artº 62º nº 2 da Constituição, quando julga que o acto recorrido e o interesse público nele pressuposto estão fundamentados na lei.

XIII- Não é assim porque a afirmação do interesse público declarada no acto recorrido é uma mera fórmula «passepartout», abstracta, indiciadora de uma incorrecta e não explicitada nem tipificada «protecção ambiental» - quando é claro que a específica lei nesta matéria (Lei das Bases do Ambiente) não vê a expropriação como um dos instrumentos da realização daquele fim, sendo tal silêncio do legislador perfeitamente eloquente, em confronto p. ex. com o teor do artº 2º da Lei dos Solos (DL 794/76) ou DL 36/79 (expropriação para fins mineiros), DL 458/85 de 30/10 (expropriação para auto-estradas) e artº 11º do Reg. Geral das Edificações Urbanas – nos quais a lei expressamente define o fim e razão do interesse público na ablação do direito de propriedade privada.

XIV- Desta forma, o acórdão recorrido sanciona uma interpretação do artº 1º do Cód. Exp. inconstitucional, porque violadora do nº 2 do artº 62º - devendo também por aí anular-se o acto recorrido.

XV- Nem se diga que o acto recorrido justifica a ablação do direito de propriedade dos recorrentes – como o faz o acórdão recorrido – com fundamento nalguma das «Bases» que constituem o contrato de concessão celebrado entre o Governo e a B..., porquanto, ainda que aprovadas por DL, tais normas não têm o carácter essencial da lei substantiva, geral e abstracta, prevista e exigida pelo nº 2 do artº 62º, 17º e 18º da Constituição – visto que não passam de meras regras contratuais, vinculativas das partes, mas não capazes de satisfazerem, por força desse acordo, os imperativos constitucionais referidos.

Termos em que o recurso deve ser julgado procedente.

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2- Em contra-alegações a entidade recorrida (fls. 698/704 cujo conteúdo se reproduz), bem como a recorrida particular – B… (fls. 705/720 cujo conteúdo igualmente se reproduz), sustentam a improcedência do recurso.

No mesmo sentido se manifesta o Mº Pº no parecer que emitiu (fls. 724/725).

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3- A fls. 730 vieram os recorrentes juntar aos autos um requerimento dirigido ao “Primeiro Ministro” e entregue em 17.10.2002 onde, invocando que os bens expropriados não foram utilizados para o fim da expropriação, acabam por requerer a “reversão dos bens expropriados”.

Argumentam que o documento em causa bem como os factos nele alegados são essenciais à apreciação do vício de violação do princípio da proporcionalidade e da necessidade da expropriação, razão pela qual e não existindo na lei processual norma que expressamente preveja a invocação desta superveniente factualidade, deve a mesma ser admitida, face ao direito à defesa da justiça efectiva consagrada nos nº 1 e 4 do artº 20º da CRP e 6º nº 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

3.1- A fls. 818, vieram ainda os recorrentes informar que o pedido de reversão fora indeferido por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas do qual interpuseram recurso contencioso onde foi proferido acórdão que julgou o recurso procedente, determinando o prosseguimento do “procedimento administrativo iniciado com o requerimento de reversão”, “para apreciação dos respectivos fundamentos, se não existir outro motivo impeditivo”, nos termos de cópia do acórdão que juntam a fls. 819 e sgs.

3.2- O Secretário de Estado das Obras Públicas (fls. 834/836) entende que não tem razão de ser a junção aos autos do pedido de reversão, já que se refere a um procedimento que ainda não está terminado.

3.3- A B... (fls. 837/839) entende em síntese que a questão de verificar se as parcelas expropriadas foram ou não aplicadas ao fim que determinou a expropriação é questão manifestamente distinta e autónoma da questão sub-judice: a da legalidade do acto que declarou a utilidade pública da expropriação.

3.4- O Mº Pº considera totalmente irrelevante para decisão do recurso os requerimentos e documentos apresentados pelos recorrentes.

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Cumpre decidir.

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4- MATÉRIA DE FACTO:

O Acórdão recorrido, deu como demonstrada a seguinte matéria de facto:

A- Do mapa de expropriações da “recuperação das Salinas do Samouco” anexo ao Despacho 5 - XIII/97 do SEOP, constam, entre outras, as parcelas nº 3, 4, 5, 6, 7 e 9, a primeira pertencente ao recorrente A… e as restantes ao recorrente … (v. fls. 42 dos autos e vol. II do PI);

B- Em 21 de Fevereiro de 1997, a recorrida particular B... apresentou ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território o seguinte requerimento (vol. II do PI):

“Considerando que por despacho do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, de 31 de Julho de 1996, foram aprovadas as plantas parcelares com os números RCO/DX/7610 -R -B a RCO/DX/7616 -R -B e o respectivo mapa de áreas relativas às parcelas a que se referem a Base LXVIII aprovada pelo Decreto-Lei nº 468/94 de 15.06, necessárias para a recuperação das Salinas do Samouco.

Considerando o interesse público dos trabalhos de recuperação e da expropriação dos prédios necessários à execução dos mesmos como resulta da Base referida, a B…., com sede em Lisboa, na Rua …, nº …, …, em Lisboa, vem, ao abrigo do disposto nos artigos 13º e 17º, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 Novembro, requerer a V. Exa. se digne:

1- Declarar utilidade pública nos termos do artº 11º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei 438/91, de 9 de Novembro, das expropriações acima referidas, necessárias à recuperação das Salinas do Samouco cumpridas as formalidades exigidas.

2- Declarar a urgência das mesmas expropriações ao abrigo do disposto no artº 13º do Código das Expropriações atento o interesse público de que as obras de recuperação projectadas sejam executadas com a maior rapidez possível.

Junto, em anexo, nos termos do disposto no nº 2 do artº 12º do Código das Expropriações e no nº 4 do artº 13º do mesmo diploma, os seguintes documentos:

a) - Planta do local da situação dos bens a expropriar, com delimitação precisa dos respectivos limites, contendo a escala gráfica utilizável.

b) - Documento comprovativo de se encontrar caucionado o fundo indispensável para o pagamento das indemnizações a que houver lugar.

As certidões previstas no artº 12º, nº2, alíneas d) e e) do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, serão juntas até ao momento em que se lavre o auto de expropriação, escritura ou a adjudicação judicial dos prédios, de acordo com o disposto no artº 13º, nº4 do mencionado código.”.

C- No DR, II Série, nº 75, de 31.3.1997, foi publicado o Despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas nº 5 - XIII/97, de 20.03.97, do seguinte teor:

“Nos termos do disposto na alínea a) do número 1 do artigo 2º e do artº 13º, nº 2 do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 348/91, de 9-11 e por Despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 31.7.96, que aprovou as plantas parcelares com os números RCO/DX/7610 R-B a RCO/DX/7616-R-B e os respectivos mapas de áreas relativos à “Nova Travessia Rodoviária sobre o Tejo em Lisboa” - Recuperação das Salinas do Samouco, declaro a utilidade pública com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias às obras de recuperação projectadas, em anexo identificadas com os elementos constantes de descrição predial e matricial dos direitos e ónus que sobre eles incidem e os nomes dos respectivos proprietários.

Os encargos com as expropriações em causa encontram-se caucionados pela B…, entidade expropriante nos termos do nº 73.2 do Segundo Contrato de Concessão, aprovado pela resolução do Cons. de Min. nº 121-A/94, de 15.12 e de acordo com o disposto no artº 13º, nº 3 do Dec. Lei 438/91, de 9-11.”

D- Por ofício de 2.6.1997, a concessionária B... comunicou, separadamente, aos recorrentes o seguinte (fls. 48 e 49 dos autos):

“Serve a presente para informar, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 15º do Código das Expropriações, que pelo Despacho de Sua Exª o Secretário de Estado das Obras Públicas 5-XII/97 de 20/03/97 publicado no Diário da República nº 75, II Série de 31/03/97, foi declarada ao abrigo do disposto pelo artigo 13º do Código das Expropriações, a expropriação por utilidade pública com carácter urgente das parcelas abrangidas pela Recuperação da área das Salinas do Samouco, designadamente, a parcela nº 4 que atinge o prédio de V/ propriedade, identificada na cópia do Diário da República que anexamos.

Aproveitamos, ainda, para comunicar a V. Exª que nos termos do nº 2 do artigo 13º do Código das Expropriações, pelo referido despacho, foi ainda autorizada à B... a tomada de posse administrativa das parcelas abrangidas pela mencionada declaração de utilidade pública de expropriação.

Por último, e nos termos e para os efeitos do disposto no 19º nº 5 do Código das Expropriações, comunicamos que no próximo dia 25 de Junho de 1997, pelas 11H10, terá lugar no local da parcela a expropriar a vistoria ad perpetuam rei memoriam a que alude a alínea b) do citado artigo 19º, a qual será efectuada pelo Senhor Eng.º …, que foi designado para o efeito pelo Tribunal da Relação de Lisboa, podendo V. Exª. comparecer e formular por escrito quesitos.”.

E- Da decisão da Comissão Europeia de 13.12.94 relativa à concessão de uma contribuição do Fundo de Coesão para o projecto relativo à Nova Travessia Rodoviária do Tejo, Região de Lisboa, Portugal, nº FC 94/10/65/005 consta (v. fls. 261 a 281 dos autos):

Artigo 1º

É aprovado para o período de 20 de Maio de 1994 a 31 de Março de 1996, o projecto relativo à Nova Travessia Rodoviária do Tejo da Região de Lisboa, em Portugal, descrito no anexo I.

Artigo 2º

1- O apoio comunitário incidirá nas despesas do projecto relativamente às quais tenham sido adoptadas normas vinculativas em Portugal e a cujos trabalhos, a realizar o mais tardar até 31 de Março de 1998, tenham sido especificamente afectados os recursos financeiros necessários.

2- As despesas efectuadas antes de 20 de Maio de 1994 não são consideradas elegíveis para a contribuição do Fundo de Coesão.

3- As despesas relativas ao projecto devem ser efectuadas o mais tardar doze meses após a data referida no nº 1.

Artigo 5º

(...)

3- A contribuição fica subordinada à aplicação das disposições previstas nos decretos-lei nº 243/92 e nº 9/93, de 29 de Outubro e 18 de Março, respectivamente, e no decreto-lei nº 280/94, de 5 de Novembro, tal como vier a ser modificado a fim de repor os limites da zona de protecção especial do Estuário do Tejo, acordados com a Comissão.

Anexo I

(...)

8. Medidas ambientais

(...)

O programa de execução das obras e os respectivos trabalhos tomarão em consideração o período habitual de nidificação das aves, evitando nomeadamente perturbações significativas nas salinas do Samouca. Igual procedimento será aplicado para os trabalhos no rio, tendo ainda em conta o período de migração de espécies piscícolas no estuário.”

F- A nova Travessia Rodoviária sobre o Rio Tejo, entre o Samouco e Sacavém, conhecida como "Ponte Vasco da Gama" foi objecto de concessão de obra pública à Recorrida particular B..., nos termos do artº 2º do DL nº 168/94, de 15 de Junho, que aprovou, em anexo, as respectivas Bases.

G- Nos termos das Bases da Concessão e do contrato que, em cumprimento das mesmas, foi celebrado entre o Estado Português e a Recorrida particular B..., esta assumiu o encargo de realizar as expropriações dos imóveis necessários à construção da Nova Travessia e de suportar o pagamento das respectivas indemnizações (cf. Base XXVI, nºs 1 e 2).

H- O acto administrativo, objecto do presente recurso, é o que vem identificado na alínea C) supra.

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5- DIREITO:

Vem impugnado nos autos o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, nº 5-XIII/97, de 20.03.97, que declarou a utilidade pública com carácter urgente das expropriações de determinadas parcelas propriedade dos recorrentes.

O Acórdão recorrido negou provimento ao recurso contra o que se insurgem os recorrente nos termos das conclusões que formularam na respectiva alegação.

5.1- Pretendem desde logo os recorrentes (cl. I a VII) que este Pleno anule o acórdão recorrido e que ordene à Secção a ampliação do julgamento de toda a matéria de facto que alegaram (elencada nas alíneas a) a r) do nº 4 das alegações) (ou a sua alteração), matéria essa que consideram pertinente à apreciação da alegada violação do “princípio da proporcionalidade” ou “proibição do excesso” que haviam imputado ao acto recorrido. Isto e fundamentalmente por terem sustentado que os fins compreendidos no teor da fundamentação do acto podiam ser atingidos com outras medidas menos gravosas que a expropriação, o que impunha que o tribunal a “quo” julgasse a respectiva matéria de facto em vez de concluir no sentido de que “os recorrentes não teriam provado que o mesmo interesse público podia ser prosseguido sem aquele acto”.

A respeito da invocada violação do “princípio da proporcionalidade” constante dos artº 266º, nº 2 da CRP e 5º, nº 2 do CPA, concluiu o acórdão recorrido, não assistir razão aos recorrentes, considerando para o efeito e além do mais (citando Vieira de Andrade) que “«há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (positiva e desfavorável); em contrapartida, caberá ao administrado apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando se mostrem verificados esses pressupostos», ou, por outras palavras, «deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) da verificação dos pressupostos legais que permitem à Administração agir com autoridade (pelo menos, quando produza efeitos desfavoráveis para os particulares); deve ser o particular a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) de que, no uso dos poderes discricionários, a Administração actuou contra princípios jurídicos fundamentais”».

Considerando seguidamente estarem em causa «fins de protecção do ambiente», acaba por nele se concluir que “a Administração logrou demonstrar a necessidade e a utilidade da expropriação em causa para a prossecução do interesse público substanciado num compromisso do Estado Português perante a União Europeia de preservar ambientalmente a zona de construção da ponte” e que “contra a argumentação aduzida pelos recorrentes, se pode invocar o disposto no artº. 5º. do D.L. 280/94...” e que “Não tendo os recorrentes demonstrado que, mantendo-se os terrenos na sua propriedade, os fins referidos seriam prosseguidos sem a prática do acto ablativo, através dos elementos de prova, para tanto oferecidos, que se reconduzem, às cópias dos requerimentos juntos a fls. 135/138, bem como aos documentos que aqueles acompanhavam, constantes do processo instrutor e a diversos recortes de imprensa, não pode o tribunal julgar verificada a arguida violação do princípio da proporcionalidade”.

Ou seja, no acórdão recorrido considerou-se por um lado ter a Administração logrado demonstrar a necessidade e a utilidade da expropriação em causa para a prossecução do interesse público e por outro que os recorrentes, através dos elementos de prova oferecidos, não demonstraram que esse interesse público seria igualmente prosseguido se não tivesse ocorrido a expropriação e, sendo assim, não podia o tribunal considerar como demonstrada a invocada violação do princípio da proporcionalidade.

Ao assim decidido os recorrentes apenas se limitam a contrapor uma pretensa ampliação da matéria de facto com pertinência, segundo referem, “à plena e imparcial apreciação daquele vício”, já que, como refere na respectiva alegação (cf. nº 4) as conclusões a que se chegou no acórdão recorrido “estão viciadas por omissão de julgamento na decisão recorrida, de factos essenciais àquela questão”, tendo o acórdão decidido e formulado “uma conclusão jurídica com total desprezo pelos factos que, em sentido contrário vinham alegados e provados”. E, tendo alegado os factos referenciados no nº 4/a) a r) que consideram “essencialismos” à defesa dos seus direitos, sustentam que o acórdão recorrido não os podia ter desconsiderado como o fez.

Em suma, tendo-se entendido no acórdão recorrido que os recorrentes não demonstraram “através dos elementos de prova, para tanto oferecidos, que se reconduzem, às cópias dos requerimentos juntos a fls. 135/138, bem como aos documentos que aqueles acompanhavam, constantes do processo instrutor e a diversos recortes de imprensa” “que, mantendo-se os terrenos na sua propriedade, os fins referidos seriam prosseguidos sem a prática do acto ablativo”, face ao que alegaram depreende-se que o que os recorrentes essencialmente pretendem traduz-se numa mera reapreciação da matéria de facto com vista à sua eventual modificação, alegadamente essencial para se poder apreciar aquele invocado vício.

Daí que o juízo de censura dirigido ao acórdão recorrido nas referenciadas conclusões é um juízo que todo ele envolve a apreciação de elementos de facto, já que a sua formulação não depende, nem exclusivamente nem sequer essencialmente, da interpretação de regras ou conceitos jurídicos. Ou seja, toda a aquela censura se centra na matéria de facto dada ou que, no entender dos recorrentes, deveria ter sido dada como demonstrada o que implica a sua reapreciação ou seja, o saber se, face aos elementos juntos aos autos ela foi ou não correctamente fixada pela Subsecção, quando no acórdão recorrido se entendeu que os diversos elementos juntos aos autos não conseguiam fazer a demonstração pretendida pelos recorrentes.

Só que, como tem sido jurisprudência pacífica, o Pleno da secção, enquanto tribunal de revista, em princípio apenas conhece da matéria de direito (art. 21°, n° 3 do ETAF), “encontrando-se fora do seu âmbito o eventual erro na apreciação dos factos provados e sua interpretação salvo nos casos do n° 2 do art. 722° do CPC e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valor legais que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida” (cfr. entre outros os ac. STA Pleno de 9.3.04, rec. 47.033; de 24.11.04, rec. 35747).

Como se entendeu, ainda e entre outros, no ac. do Pleno de 10.11.05, 48.400, “o recurso para o Pleno é um recurso de revista, sendo certo que “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos, materiais da causa não pode ser objecto do recurso de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (artº 722º, nº 2 do C. P. Civil e artº 21º, nº 3 do ETAF”.

Assim sendo e não tendo os recorrentes invocado qualquer das situações previstas no artº 722º nº 2 do CPC ou, não se integrando a situação em apreço naquelas previsões excepcionais a que alude esse preceito, que possibilitam ao Pleno, em sede de agravo, tecer críticas ou reapreciar a matéria de facto dada como demonstrada, temos neste momento que acatar o que, sobre a matéria de facto foi decidido no acórdão recorrido, não sendo por isso de admitir diligências instrutórias visando alterar a matéria de facto fixada pela Subsecção.

Por outra via, tendo em consideração a matéria de facto dada como demonstrada que o Pleno, como se referiu, tem que acatar por apenas deter poderes de cognição limitados à matéria de direito, atendendo aos fins de protecção do ambiente visados pela prática do acto, não vislumbramos que o decidido no acórdão recorrido a propósito do invocado vício – violação do princípio da proporcionalidade – seja susceptível de merecer qualquer reparo ao concluir no sentido em que concluiu, ou seja, no sentido de que a expropriação dos terrenos dos recorrentes não se mostra violadora do invocado princípio da proporcionalidade.

Improcede por conseguinte o alegado nas conclusões I) a VII).

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5.2- Consideram seguidamente os recorrentes (cl. VIII a XI) que o acórdão recorrido interpreta erradamente o disposto no artº 13º do Código das Expropriações ao considerar como devidamente fundamentada a declaração de urgência quando, segundo os recorrentes “do acto recorrido, tal como foi notificados aos recorrentes, não costa minimamente justificada a sua urgência”.

No que respeita à fundamentação do acto no tocante à atribuição do carácter urgente da expropriação, considerou-se no acórdão recorrido o seguinte:

“Quanto à atribuição de carácter urgente à expropriação, não resultando expressamente da lei, deverá ser fundamentada, nos termos previstos na primeira parte do nº. 2 do artº. 13º. do Código de Expropriações.

No caso dos autos, conforme se observa na alegação da recorrida particular, a atribuição do carácter de urgência está contida no nº 1 da Base XXVII das Bases da Concessão, anexa ao D.L. 168/94, que dispõe que “Compete ao MOPTC a prática do acto que individualize os bens a expropriar nos termos do nº 2 do artº 10º do decreto-lei nº 438/91, de 9 de Novembro (Código das Expropriações), o qual deverá conter a declaração de utilidade pública com carácter de urgência no prazo de 45 dias a contar da apresentação pela concessionária da documentação exigida...”.

A citada Base insere-se no cap. V do diploma, capitulo relativo a “Expropriações”, que toma directamente por objecto “as expropriações dos imóveis necessários à construção da nova travessia” (Base XXVI, nº. 1).

Aliás, conforme resulta do teor do acto administrativo impugnado, a expropriação, no caso, não é determinada pelas apontadas necessidades de construção, mas das projectadas obras de recuperação das Salinas do Samouco no quadro, portanto, da prevista “Protecção Ambiental” que integra o cap. X e uma única Base – a Base LXVIII – das aludidas Bases de Concessão.

Evidencia-se, outrossim, no preâmbulo do D.L. 168/94, que o projecto de construção e o estudo de impacto ambiental, bem como a aprovação de ambos, estão estreitamente associados, sendo que os termos abrangentes com que vem redigida a previsão da norma contida no transcrito nº. 1 da Base XXVII, permitem afirmar que a atribuição de carácter de urgência constante do acto impugnado decorre expressamente do disposto nessa mesma norma.”.

Como se entendeu no acórdão recorrido, os actos que declaram a urgência da expropriação por utilidade pública devem enunciar, ainda que sucintamente, os factos que constituem os motivos específicos que determinaram a autoridade recorrida a atribuir o carácter urgente à expropriação e que “a fundamentação é um conceito relativo, variável em função do tipo legal de acto” não se verificando “o vício de falta de fundamentação quando no acto expropriativo se expressa claramente o fim e os motivos da expropriação e a necessidade dele” sendo que “o que releva, em última análise, é a efectiva possibilidade de um destinatário normal ficar a saber a razão pela qual se decide em determinado sentido, mediante a análise do itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto”.

Como se entendeu no acórdão de 17.01.2007, Rec. 765/06, “a exigência de fundamentação do acto tem como objectivo directo esclarecer o respectivo destinatário das razões ou dos motivos (de facto e de direito) que determinaram a administração a decidir no sentido em que decidiu e não em sentido diferente” e, por isso, ela será suficiente quando permite ao respectivo destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. De modo que, para avalizar a suficiência da fundamentação do acto, terá que se ter em consideração ainda o percurso ou o itinerário que conduziu à sua prática.

Reportando-nos à situação em apreço, importa referir que o acto impugnado nos autos teve origem em requerimento que a “B…” dirigiu ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território (cf. al. B) da matéria de facto) onde solicitou a declaração de “utilidade pública” com carácter de urgência “das expropriações” necessárias à recuperação das Salinas do Samouco.

Nesse requerimento atendeu-se essencialmente às áreas “necessárias à recuperação das Salinas do Samouco” bem como ao “mapa das áreas relativas às parcelas a que se referem a Base LXVIII aprovada pelo Decreto-Lei nº 168/94 de 15.06, necessárias para a recuperação das Salinas do Samouco” definidas em plantas parcelares anteriormente aprovadas ou constantes do mapa das expropriações da “recuperação das Salinas do Samouco”, que integrava entre outras as parcelas expropriadas aos recorrentes (cf. al. A) da matéria de facto). Considerou-se ainda no aludido requerimento ao “interesse público dos trabalhos de recuperação e da expropriação dos prédios necessários à execução dos mesmos como resulta da Base referida...”.

Deste modo, no próprio requerimento que deu origem ao acto recorrido se remete para as “bases da concessão da concepção, do projecto, da construção, do financiamento, da exploração e da manutenção da nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa”, aprovadas pelo DL nº 168/94, de 15 de Junho onde, na base XXVII, inserida no “Capítulo V) (Expropriações) expressamente se estabelece que “compete ao MOPTC a prática do acto que individualize os bens a expropriar nos termos do nº 2 do artº 10º do DL nº 438/91, de 9/11 (CE), o qual deverá conter a declaração de utilidade pública com carácter de urgência...”.

Ou seja, a declaração pública com carácter de urgência resultava de norma legal aplicável às expropriações previstas nas “bases de concessão”, nomeadamente às expropriações que visavam a recuperação da área designada “Salinas do Samouco” previstas na Base LXVIII e que o acto não podia contrariar sob pena de ilegalidade.

Como se entendeu, entre outros no Ac. do Pleno de 21.03.2006 – Rec. 20/03, “o acto administrativo está fundamentado de direito quando se insira num quadro jurídico-normativo perfeitamente cognoscível, muito embora dele possa não constar referência expressa a normas ou princípios jurídicos.”.

Por outra via, o percurso que culminou com a prática do acto recorrido, tornava perceptível a qualquer normal destinatário que a urgência na declaração da utilidade pública da expropriação se alicerçou no estabelecido nas citadas “bases da concessão” aprovadas pelo DL 168/94 já que teve como objectivo, como expressamente resulta do acto, as expropriações das parcelas de terreno necessárias às obras de recuperação das Salinas do Samouco, naquela base previstas.

Aliás, como se entendeu no acórdão recorrido, os termos da petição do recurso “revelam que os recorrentes se aperceberam das razões da decisão administrativa, quer no seu enquadramento factual, quer no seu suporte jurídico, este, aliás, expressamente indicado, por forma a poder organizar sustentadamente a sua impugnação contenciosa na defesa dos seus direitos e interesses legítimos.”.

Daí que o acto que declarou a urgência da expropriação, ainda que de forma sucinta, evidencia as razões ou os motivos específicos que levaram a autoridade pública a atribuir carácter urgente à expropriação.

Por outra via, tendo a expropriação visado a prossecução de fins de protecção do ambiente, no âmbito da Zona de Protecção Especial do estuário do Tejo (ZPE), criada pelo DL nº 280/94, de 05.11, designadamente, como resulta do preâmbulo desse diploma, a salvaguarda do património avifanístico, não se diga, como o fazem os recorrentes (cf. cl. X)), que a “urgência desapareceu ao longo do tempo, pelo seu decurso” já que a demora na resolução dos aludidos problemas ambientais, certamente que contribui para agravar esses problemas, tornando por isso cada vez mais urgente a necessidade de os solucionar.

Improcedem, por conseguinte, as conclusões VIII) a XI).

+

5.3- Por fim, consideram fundamentalmente os recorrentes (cls. XII a XV) que “o acórdão recorrido interpreta errada e inconstitucionalmente o disposto no nº 1 do Cód. Exp. em confronto com o artº 62º nº 2 da Constituição, quando julga que o acto recorrido e o interesse público nele pressuposto estão fundamentados na lei.”.

A propósito de tal questão, no acórdão recorrido considerou-se, além do mais, o seguinte:

“Cumpre, antes de mais, assinalar que, como é sabido, e resulta do artº 62º da CRP, que o direito de propriedade não goza de protecção constitucional em termos absolutos, estando garantido o direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado em caso de desapropriação.

Aliás, o nº 2, do citado artigo 62º prevê uma das figuras de desapropriação forçada por acto de autoridade pública (a expropriação por utilidade pública).

O acto recorrido pelo simples facto de ter declarado a utilidade pública com carácter urgente da parcela pertencente aos Recorrentes não viola, assim, de “per si” o disposto no artigo 62º da CRP (cfr. neste sentido o citado Ac. de 6.4.2000, proferido no Proc. nº 43522).

E mais adiante:

“No essencial entendem os recorrentes com essa arguição que no caso da expropriação “sub judice”, em que a finalidade é a protecção ambiental, “não existe nenhuma lei que densifique e concretize minimamente que seja do interesse público expropriar imóveis para protecção ambiental”.

Mas sem razão, porém.

É certo que para se respeitar o princípio da reserva de lei constante do artº 62º da CRP é necessário que, através de acto legislativo se fixe o elenco de “fins de interesse público” que legitimem a expropriação.

Ora, o caso vertente é justamente um daqueles em que o referido princípio de reserva de lei se mostra respeitado, pois que a expropriação para recuperação ambiental das Salinas do Samouco encontra-se prevista nas Bases de Concessão, aprovadas pelo DL nº 168/94, em cuja Base LXVIII se dispõe:

“Obrigações da concessionária:

1- A concessionária obriga-se a cumprir o disposto na legislação nacional e comunitária relativa à matéria de protecção ambiental.

2- A concessionária obriga-se a expropriar e a recuperar, nos termos referidos no nº 3, a área designada “Salinas do Samouco”, indicada em planta anexa ao segundo contrato de concessão”.

Além de que, como salienta o Exmº Magistrado do Ministério Público, a invocação de razões ambientais, atenta a fundamentalidade constitucional da matéria (v. artº 66º da CRP), é seguramente subsumível a “causa de utilidade pública” a que se refere o artº 1º do Código das Expropriações.

Como escreve Fernando Alves Correia na introdução ao “Código das Expropriações”, Aequitas, pag. 18, “ A utilidade pública (ou o bem comum, o interesse geral, o interesse público ou a utilidade geral) constitui igualmente um pressuposto de legitimidade da expropriação, como decorre do artigo 62º, nº 2 da Lei Fundamental. O acto de expropriação assenta numa prevalência do interesse público sobre o direito de propriedade privada, pelo que desaparecerá o fundamento, a razão de ser daquele acto, se o seu fim não for o da realização de uma utilidade pública específica”.

No caso em apreço, a específica utilidade pública da obrigação de expropriar imposta à concessionária decorre expressamente do nº 3 da citada Base LXVIII, ao impor a adopção do conjunto de medidas aí previstas: “recuperação de compostos, remoção de lixo, recuperação de desassoreamento de salinas e recuperação de caminhos, muros, portas e vedações”.

Neste enquadramento não faz nenhum sentido, como parece pretenderem os recorrentes, questionar a constitucionalidade do artº 1º do Código das Expropriações.

Continuam os recorrentes a argumentar (nº 11 e seguintes da respectiva alegação) que “não há norma legal que autorize uma expropriação para protecção ambiental” e que a “mera declaração do autor do acto recorrido de que tal expropriação é do interesse público não tem qualquer fundamento na lei”, tanto mais que a “Base LXVIII do contrato de concessão” aprovado pelo DL 168/94 não tem natureza de lei – como norma geral e abstracta”, já que “aquela Base não passa de um dos vários termos dos direitos e obrigações de carácter contratual entre os dois contratantes referidos no DL 168/94”.

Mas não lhe assiste razão.

É que, desde logo, o artº 1º do DL 168/94, de 15 de Junho ao aprovar as “bases de concessão” nele estabelecidas, diz que essas bases são aquelas que “constituem o anexo I ao presente diploma, que dele faz parte integrante”.

E, além de regular as relações entre a Administração e a concessionária, essas bases que fazem parte integrante do DL 168/94, visam igualmente regular aspectos gerais de interesse público como sejam os ambientais, circunscritos às Salinas do Samouco.

Ora, o estabelecido naquelas bases é assumido pelo próprio diploma que as aprovou como acto legislativo, nomeadamente para efeitos de legitimar a expropriação determinada pelo acto, atribuindo para o efeito, competências ao MOPTC para declarar de “utilidade pública” com carácter de urgência da expropriação de toda a área designada por “salinas do Samouco” (Base XXVII nº 1 e base LXVIII).

Ou seja, é o próprio diploma a assumir a “utilidade pública” da expropriação nomeadamente nos termos e para os efeitos do artº 1º do CE/91, que impõe, como requisito para a expropriação, a existência de uma causa de utilidade pública.

Derivando essa utilidade pública de norma legal que expressamente a preveja, o artº 62º nº 2 da CRP não proíbe a expropriação dos bens dos recorrentes uma vez que essa expropriação se alicerçou na existência de uma causa de “utilidade pública”.

É que o direito de propriedade, face ao disposto no artº 62º da CRP, não goza de protecção constitucional em termos absolutos, apenas estando garantido ao respectivo proprietário o direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade bem como o direito de ser indemnizado em caso de desapropriação.

5.4- Diga-se por fim que, no que respeita aos requerimentos e elementos referenciados nos pontos 3) e 3.1), estamos de acordo com o entendimento da B... (cf. ponto 3.3) quando se manifesta no sentido da total irrelevância, para efeitos de apreciação do presente recurso jurisdicional, dos elementos ou argumentos invocados pelos recorrentes em momento posterior à prolacção do acórdão recorrido, nomeadamente por a questão relacionada com o alegado direito de reversão - verificar se as parcelas expropriadas foram ou não aplicadas ao fim que determinou a expropriação – ser uma questão notoriamente distinta e autónoma da questão versada no presente recurso jurisdicional que se prende com a legalidade ou ilegalidade do acto que declarou a utilidade pública da expropriação.

Improcedem em conformidade todas as conclusões dos recorrentes e daí a improcedência do recurso jurisdicional.

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6- Termos em que ACORDAM:

a) – Negar provimento ao recurso;

b) – Custas pelos recorrentes, fixando a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em: 400,00 e 200,00 Euros.

Lisboa, 6 de Março de 2007. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Rosendo Dias José - Fernando Manuel Azevedo Moreira – Abel Ferreira Atanásio - Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – José Manuel da Silva Santos Botelho - Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis.