01727/24.7BEBRG.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 não obsta à reinscrição na Caixa Geral de Aposentações de trabalhador que tenha adquirido a qualidade de subscritor em momento anterior a 1 de janeiro de 2006, não sendo aplicável a situações que não consubstanciem um ingresso originário na função pública após essa data.

II- A alteração do vínculo laboral com a Administração Pública, designadamente mediante a celebração de um contrato individual de trabalho e a sua posterior convolação ope legis em contrato de trabalho em funções públicas, não constitui, por si só, cessação do exercício de funções públicas nem determina o cancelamento da inscrição na CGA com eficácia impeditiva de uma posterior reinscrição, para efeitos do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação.

III- A reinscrição na CGA é admissível quando não tenha ocorrido cessação definitiva e voluntária do exercício de funções públicas, constituindo a continuidade material do exercício funcional um elemento relevante na densificação dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da segurança jurídica, sem que dela dependa, de forma necessária, a verificação dessa possibilidade.

(sumário elaborado pela relatora- art. 663.º, n.º7 do CPC)

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

I- RELATÓRIO

1.1. AA intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, ação administrativa contra o MUNICÍPIO DE BARCELOS, a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, I.P. (CGA) e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., peticionando a condenação dos demandados nos seguintes termos:

a) do Município de Barcelos, a proceder à reinscrição do Autor na Caixa Geral de Aposentações e a entregar a esta os descontos legais devidos;

b) da Caixa Geral de Aposentações, I.P., a aceitar a reinscrição do Autor e a manter essa situação enquanto vigorar o contrato de trabalho em funções públicas, com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2009;

c) do Instituto da Segurança Social, I.P., a entregar à Caixa Geral de Aposentações os valores recebidos desde 1 de janeiro de 2009, a título de descontos ou contribuições.

1.2. Por sentença de 20/01/2025, o TAF de Braga julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, absolvendo-o da instância, e julgou a ação parcialmente procedente, condenando o Município de Barcelos e a CGA nos pedidos formulados contra os mesmos.

1.3. Inconformada, a CGA interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por Acórdão de 21/11/2025, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida, ainda que com fundamentação parcialmente diversa.

1.4. É deste acórdão que a CGA, novamente inconformada, vem requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, apresentando alegações que conclui nos seguintes termos:

«1ª Encontram-se preenchidos os requisitos previstos no artigo 150º do CPTA, pelo que o presente recurso deve ser admitido.

2ª Deve ser admitida a revista excecional, na medida em que está em causa uma questão de importância jurídica fundamental por se reportar à possibilidade de, decorridos vinte anos sobre a publicação da Lei 60/2005, de 29 de dezembro, se possibilitar, com efeitos retroativos, a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações de um universo de trabalhadores que, na data da entrada em vigor de tal diploma, apesar de exercerem funções para entidades públicas, não tinham um vínculo laboral público e por essa razão não tinham direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

3ª É essencial a pronúncia do STA sobre se, a convolação dos contratos de provimento em contratos de trabalho em funções públicas, operada ope legis por força da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, implicou para os trabalhadores abrangidos pela mesma recuperar o direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

4ª Apesar de já se ter pronunciado sobre a matéria da reinscrição no regime de proteção social convergente, o STA ainda não se pronunciou especificamente sobre esta questão.

5ª Com o assumido propósito de introduzir uma certa flexibilização na constituição, gestão e cessação das relações laborais na Administração Pública, a Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública.

6ª Este diploma estabeleceu a possibilidade de o Estado celebrar contratos de trabalho por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, aos quais era aplicável o regime do Código do Trabalho e respetiva legislação complementar, com as especificidades constantes do mesmo diploma. Pretendeu-se expandir o regime do contrato individual de trabalho à administração do Estado.

7ª Os contratos celebrados não conferiam a qualidade de funcionário público ou agente administrativo (artigo 2º da Lei nº 23/2004, de 22 de junho). A celebração do contrato gerava uma vinculação do trabalhador à Administração Pública, mas regulada pelo direito privado. Por isso, apesar do contrato ser celebrado com a Administração Pública, não existia uma relação de emprego público e os trabalhadores eram inscritos no regime geral de segurança social.

8ª Com a entrada em vigor da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime Jurídico do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e revogou a Lei n.º 23/2004, deixou de estar legalmente prevista a vinculação entre trabalhadores e Estado através de relações laborais comuns, de direito privado, passando os trabalhadores com contrato de trabalho válidos a ser titulares de contrato de trabalho em funções públicas.

9ª Posteriormente, a Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, passou a estabelecer que a relação de emprego público se constitui por nomeação, contrato de trabalho em funções públicas ou comissão de serviço.

10ª Por outro lado, os trabalhadores que tinham celebrado contratos ao abrigo da Lei nº 23/2004, como foi o caso dos auxiliares de ação educativa, viram automaticamente, por mera decorrência da lei, os seus contratos de trabalho convertidos em contrato de trabalho em funções públicas (contrato administrativo).

11ª Deixou de lhes ser aplicável o direito laboral comum e passou a ser-lhes aplicado o regime da Lei n.º 12-A/2008 e pela Lei n.º 59/2008, de 11/09. Deixaram por isso de ter uma relação laboral de natureza privada com a Administração Pública e passaram novamente a ter uma relação laboral de natureza pública.

12ª Em 31 de dezembro de 2005, como está dado como provado, o Recorrido, auxiliar de ação educativa não era subscritor da Caixa Geral de Aposentações.

13ª Nessa data, por força do contrato de trabalho individual celebrado com o Ministério da Educação, era titular de uma relação de emprego regulada pelo direito laboral, que não lhe conferia a qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública. Por essa razão, nessa data, estava inscrito no regime geral de segurança social.

14ª Esse contrato foi posteriormente convolado num contrato de trabalho em funções públicas, mas essa convolação não alterou a natureza do vínculo laboral existente entre 2 de dezembro de 2005 e 1 de janeiro de 2009.

15ª A conversão ope legis dos anteriores contratos individuais de trabalho para contratos de trabalho em funções públicas apenas produziu efeitos a partir de 1 de janeiro de 2009.

16ª Por essa razão é que, por exemplo, os tribunais de trabalho continuaram a ser os tribunais competentes para dirimir os litígios referentes ao período que decorreu até à data da convolação. (vejam-se, entre outros, o acórdão da Relação do Porto, proferido no âmbito do processo nº 89/14.5TTMAI-A.P, e o acórdão da relação de Lisboa, proferido no âmbito do processo nº 6560/16.7T8LSB-A.L1-4).

17ª Entre a data de celebração do contrato individual de trabalho e a data da convolação do mesmo, estes trabalhadores estiveram vinculados à Administração Pública através de um vínculo laboral privado, com os direitos e deveres daí resultantes, vínculo esse que, não lhes conferindo a qualidade de agente ou funcionário público, não permitia a sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações. Apesar da convolação, a relação laboral que existiu durante a vigência dos contratos individuais de trabalho manteve a natureza civilística.

18ª Se, quando ocorreu a convolação do contrato e o Recorrido voltou a ter um vínculo de emprego público, ainda estivesse em vigor o artigo 1º do Estatuto da Aposentação, poder-se-ia admitir a sua reinscrição na Caixa Geral de Aposentações.

19ª Mas, quando ocorreu a convolação dos contratos, o 1.º do Estatuto da Aposentação, por ter sido revogado, já não se encontrava em vigor.

20ª Não foi intenção do legislador, ao permitir a convolação dos contratos individuais de trabalho em contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, alterar o regime previdencial dos trabalhadores.

21ª Se assim fosse, tendo em conta a complexidade da matéria, não só o legislador tê-lo-ia dito expressamente na altura, como não exigiria, para efeitos de reinscrição ao abrigo do artigo 2º, nº 1. da Lei nº 45/2024, de 27 de Dezembro, que o trabalhador em funções públicas estivesse inscrito como subscritor da Caixa Geral de Aposentações em 31 de Dezembro de 2005.

22ª O acórdão impugnado violou o nº2 do artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro.

Deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogada a douta decisão recorrida, com as legais consequências.»

1.5. O recorrido contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:

«A. Por não reunir os requisitos essenciais à admissibilidade da revista, previstos no nº 1 e 2 do artigo 150º do CPTA, o presente recurso não deverá ser admitido, com as legais consequências.

Se assim não for entendido,

B. Em acórdão do STA de 16 de outubro de 2025, processo 01668/23.5BEPRT, decidiram em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

a) Declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do Art. 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade ….

C. Na presente situação, e na esteira do decidido pelo TCAN, não é este o caso do Autor, pois, em 1 de dezembro de 2005, outorgou com o Ministério da Educação, contrato individual de trabalho por tempo indeterminado, com a categoria de Auxiliar de Ação Educativa e iniciou os seus descontos para a Segurança Social em dezembro de 2005.

D. Assim, devem ser chamados à colação apenas o artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro, e o artigo 22º do Estatuto da Aposentação, normas através das quais o legislador apenas pretendeu vedar o direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações aos trabalhadores que pela primeira vez exercem funções.

E. Considerando a situação em apreço, tendo o Recorrido desde 1999 exercido ininterruptamente as funções de auxiliar de ação educativa para o Ministério da Educação e, posteriormente, após a transição para os mapas de pessoal das câmaras municipais da localização geográfica respetiva, para o Município de Barcelos,

F. não se encontrando por isso abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 2º da Lei nº 60/2005.

G. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no Art. 1º do mesmo Estatuto.

H. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

I. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

J. Acresce que também quanto ao fim visado pelo Art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objetivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

K. Na esteira do que tem sido decidido pelo STA, pelo que ficou dito, o “direito de inscrição” deve ser objeto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do Art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções.

L. Concluindo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só «há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que - antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

1.6. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 25/03/2026, transcrevendo-se o que mais releva para o objeto do presente recurso:

«(…)

Sustenta a Recorrente CGA que, apesar de este STA já se ter pronunciado sobre a matéria da reinscrição no regime de proteção social convergente, afigura-se que ainda não se pronunciou especificamente sobre esta questão.

Invoca que, em 31/12/2005, o Recorrido, enquanto auxiliar de ação educativa não era subscritor da Caixa Geral de Aposentações, pois nessa data, por força do contrato de trabalho individual celebrado com o Ministério da Educação, era titular de uma relação de emprego regulada pelo direito laboral, que não lhe conferia a qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública, estando inscrito no regime geral de segurança social.

Esse contrato foi posteriormente convolado num contrato de trabalho em funções públicas, mas defende a CGA que essa convolação não alterou a natureza do vínculo laboral existente entre 02/12/2005 e 01/01/2009.

O acórdão recorrido, mantendo a sentença proferida, considerou que por força dessa convolação o Recorrido readquiriu o direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações, mas tal solução, no entender da Recorrente, ignora a recente evolução do regime de vinculação laboral à Administração Pública e o facto de a convolação não ter efeitos retroativos, tendo a conversão ope legis dos anteriores contratos individuais de trabalho para contratos de trabalho em funções públicas produzido os seus efeitos apenas a partir de 01/01/2009.

Assim, defende a Recorrente que a convolação do vínculo laboral não conferiu ao Autor o direito de inscrição na CGA, não fazendo sentido que os trabalhadores da Administração Pública que, antes de 01/01/2006, em função da natureza do seu vínculo jurídico, não tinham direito de inscrição na CGA, o venham a adquirir depois dessa data só porque houve uma convolação do seu vínculo laboral.

Tal questão material de direito, efetivamente não mereceu ainda uma análise por parte deste STA, sendo inovatória, além de complexa, revestindo relevância jurídica e social, por a solução se projetar não apenas para o caso em apreço, mas por se poder colocar noutros casos, pelo que está verificado tal requisito da admissão da revista.»

1.7. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1 pronunciou-se pela improcedência do recurso, sufragando integralmente a fundamentação do acórdão recorrido, e sugerindo, atenta a pendência de múltiplos processos sobre idêntica problemática, a ponderação da utilização do mecanismo de uniformização de jurisprudência previsto no artigo 148.º do CPTA.

1.8. Com prévia dispensa de vistos, mas com envio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos à conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

2. Atento o objeto definido pelo Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, que admitiu a presente revista excecional, e considerando que compete a essa formação delimitar os poderes cognitivos do coletivo de julgamento quanto ao mérito, cumpre determinar se um trabalhador que iniciou funções na Administração Pública em 1977 ao abrigo de um contrato administrativo de provimento, tendo sido inscrito como subscritor da Caixa Geral de Aposentações em 01/09/1999 e efetuado os respetivos descontos até 30/11/2005, e que, na sequência da celebração de um contrato individual de trabalho por tempo indeterminado a partir de 01/12/2005, passou a estar inscrito no regime geral da segurança social, mas vindo esse vínculo a ser posteriormente convolado ope legis em contrato de trabalho em funções públicas, tem direito à reinscrição na CGA, ou se tal direito se encontra excluído pelo regime legal aplicável.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

3. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

«a) Em 3 de Março de 1997, o Autor iniciou funções como auxiliar de ação educativa no Escola ... de ..., por celebração de contrato administrativo de provimento com o Ministério da Educação (cfr. fls. 4 e 5 do PA);

b) Em 1 de Setembro de 1999, o Autor foi inscrito como subscritor da CGA com o n.º ...26 (cfr. fls. 4 e 5 do PA);

c) De 3 de março de 1997 a 30 de novembro de 2005, o Autor celebrou anualmente contratos administrativos de provimento com o Ministério da Educação para o exercício de funções como auxiliar de ação educativa (cfr. fls. 4 e 5 do PA);

d) Em 1 de dezembro de 2005, na sequência do procedimento de seleção realizado ao abrigo do disposto nos n.ºs 2 e 7 do art.º 44.º do DL n.º 184/2004, de 29 de julho, o Autor outorgou com o Ministério da Educação, contrato individual de trabalho por tempo indeterminado, com a categoria de Auxiliar de Acão Educativa (cfr. fls. 4 e 5 do PA);

e) Até novembro de 2005, inclusive, o Autor fez os competentes descontos para a CGA (não controvertido);

f) A partir de dezembro de 2005, o Autor foi inscrito e começou a fazer descontos para o Instituto da Segurança Social, IP (não controvertido);

g) Até à presente data, o Autor exerceu ininterruptamente as funções de auxiliar de ação educativa para o Ministério da Educação e, posteriormente, após a transição para os mapas de pessoal das câmaras municipais da localização geográfica respetiva, resultante do Decreto-Lei n.º 21/2019, para o Município de Barcelos (não controvertido);

h) Atualmente detém a categoria profissional de assistente operacional, desempenhando funções no Agrupamento de Escolas ..., na Escola ... de ... (não controvertido e fls. 4 e 5 do PA);

i) Em 23 de Setembro de 2024, deu entrada neste TAF a petição inicial que originou os presentes autos (cfr. fls. 1 dos autos).».

B. DE DIREITO

4. O presente recurso de revista vem interposto pela Caixa Geral de Aposentações, I.P., do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 21/11/2025, que negou provimento ao recurso de apelação deduzido contra o saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o qual tinha julgado parcialmente procedente a ação intentada pelo Autor, condenando o Município de Barcelos e a CGA nos pedidos formulados contra ambos.

5. Com efeito, o Tribunal de 1.ª instância, depois de julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Instituto da Segurança Social, I.P., absolvendo-o da instância, entendeu estarem reunidos os pressupostos de procedência da ação quanto às demais entidades demandadas, condenando, em conformidade, o Município de Barcelos e a CGA.

6. Em sede de recurso de apelação, o TCA Norte confirmou o decidido, sufragando o entendimento de que o regime instituído pelo artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro - ao vedar, a partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição de novos subscritores na CGA - se dirige exclusivamente aos trabalhadores que iniciem, pela primeira vez, o exercício de funções públicas após essa data, não abrangendo situações de reingresso funcional nem aquelas em que se verifica uma continuidade material do vínculo à Administração Pública. Para o efeito, convocou ainda o disposto no artigo 22.º do Estatuto da Aposentação (EA), entendendo que apenas a cessação definitiva do exercício de funções determina o cancelamento da inscrição, o que não ocorreu no caso dos autos.

7. A Recorrente CGA discorda deste entendimento, sustentando, em síntese, que o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, porquanto, à data de 31 de dezembro de 2005, o Autor não detinha a qualidade de subscritor da CGA, encontrando-se então vinculado ao Ministério da Educação mediante contrato individual de trabalho regulado pelo direito privado, o que não lhe conferia a qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública.

8. Alega, ainda, que tal contrato apenas veio a ser convolado ope legis em contrato de trabalho em funções públicas com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2009, por força do regime instituído pelas Leis n.ºs 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e 59/2008, de 11 de setembro, mantendo-se até essa data uma relação jurídica laboral de natureza privada, que não permitiria a inscrição na CGA.

9. Acrescenta que, quando ocorreu a referida convolação, já não se encontrava em vigor o artigo 1.º do EA, o que, no seu entendimento, inviabilizaria qualquer inscrição ou reinscrição no regime previdencial da CGA, sublinhando, por último, que o legislador, ao operar essa conversão do vínculo laboral, não teve em vista alterar o regime de proteção social aplicável aos trabalhadores abrangidos.

10. Nessa conformidade, a Recorrente conclui pela procedência do recurso de revista e pela revogação do acórdão recorrido.

11. A questão central a decidir, atenta a delimitação operada pelo acórdão da formação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, consiste em determinar se a natureza privada do contrato individual de

trabalho celebrado pelo Autor em 1 de dezembro de 2005 - e vigente até à sua convolação, em 1 de janeiro de 2009 - constitui um obstáculo jurídico insuperável à sua reinscrição na Caixa Geral de Aposentações, face à interpretação conjugada do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, e do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação.

12. O artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 instituiu o encerramento da Caixa Geral de Aposentações a novas inscrições a partir de 1 de janeiro de 2006, no quadro da convergência progressiva dos

regimes de proteção social, determinando que os trabalhadores que iniciem funções públicas após essa data sejam integrados no regime geral da Segurança Social.

Todavia, a interpretação desse preceito não pode esgotar-se num critério de legalidade estrita ou numa subsunção puramente formal, devendo antes ser conduzida à luz dos princípios estruturantes do Estado de direito democrático consagrados no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, designadamente os princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da segurança jurídica. Tais princípios operam como verdadeiros parâmetros positivos de interpretação conforme do direito ordinário, impondo que soluções normativas formalmente válidas não sejam aplicadas de modo a produzir resultados arbitrários ou manifestamente desproporcionados relativamente a situações jurídicas consolidadas.

13. Como vem sendo reiterada e consistentemente afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, o regime instituído pelo artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 apenas se aplica às situações de primeiro ingresso material na função pública após 1 de janeiro de 2006.

Nesse sentido, foi afirmado, designadamente, nos Acórdãos de 6 de março de 2014 (proc. n.º 889/13), de 14 de fevereiro de 2020 (proc. n.º 1771/17.0BEPRT), de 11 de setembro de 2025 (proc. n.º 1183/23.7BEPRT) e de 16 de abril de 2026 (proc. n.º 038/24.2BECBR), que a proibição de inscrição na Caixa Geral de Aposentações se dirige apenas aos trabalhadores que ingressem, pela primeira vez, na função pública após aquela data, não abrangendo situações de reingresso funcional em que não ocorra cessação definitiva da relação funcional pública.

Trata-se de uma orientação firmada ao longo de mais de uma década, reveladora de uma estabilidade interpretativa consolidada, integradora do princípio da proteção da confiança e determinante para a correta interpretação do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005.

14. Os dois últimos dos referidos arestos examinaram ainda a incidência da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que introduziu uma dita norma de “interpretação autêntica” do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, com efeitos retroativos. Nessa sede, este Supremo Tribunal concluiu que essa intervenção legislativa não afasta nem neutraliza a interpretação jurisprudencial anteriormente consolidada quando aplicada a situações de continuidade material do exercício de funções públicas, procedendo à sua desaplicação sempre que conduza à frustração arbitrária de expectativas legítimas.

15. Essa orientação foi densificada pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 689/2025, de 15 de julho, no qual foi julgada inconstitucional a interpretação normativa que fazia recair a proibição de reinscrição na CGA, de forma retroativa, sobre trabalhadores cujo vínculo de emprego público tivesse cessado após 1 de janeiro de 2006 e sido restabelecido antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, por violação do artigo 2.º da Constituição.

O Tribunal Constitucional sublinhou que apenas a cessação definitiva do exercício de funções - nos termos do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação - determina a perda da qualidade de subscritor, afastando-se a tutela da confiança apenas nos casos de abandono voluntário, estável e duradouro da função pública por parte do trabalhador.

16. É à luz do enquadramento normativo, jurisprudencial e constitucional anteriormente exposto que cumpre apreciar a situação do Autor. Resulta da matéria de facto provada que este exerce funções em entidades públicas desde 1997, desempenhando sempre atividades diretamente integradas na prossecução do serviço público da educação- auxiliar de ação educativa -, tendo visto o respetivo regime jurídico de vinculação sucessivamente alterado por imposição legislativa, ou seja, por razões totalmente alheias à sua vontade, sem que se tenha verificado qualquer rutura funcional, orgânica ou material no exercício dessas funções que sempre desempenhou.

17. Em primeiro lugar, importa enfatizar que a circunstância de, entre 1 de dezembro de 2005 e 31 de dezembro de 2008, o Autor ter exercido funções ao abrigo de contrato individual de trabalho não consubstancia uma cessação do exercício de funções públicas, nem uma saída voluntária da Administração Pública. Trata-se unicamente de uma alteração transitória do modelo jurídico de vinculação, imposta ope legis no contexto das reformas do emprego público, sem qualquer intervenção da esfera de autodeterminação do mesmo.

18. É neste plano que assume particular relevo o artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, ao estabelecer que apenas a cessação definitiva do exercício do cargo determina o cancelamento da inscrição como subscritor da Caixa Geral de Aposentações. Ora, essa cessação definitiva não ocorre sempre que o trabalhador permanece ao serviço da Administração Pública e continua a exercer, de forma contínua e ininterrupta, as suas funções, ainda que sob diferente enquadramento jurídico formal, como sucede no in casu.

19. Importa também sublinhar que a convolação ope legis do contrato individual de trabalho de que o Autor passou a ser titular a partir de 01/12/2005 em contrato de trabalho em funções públicas, operada em 1 de janeiro de 2009, não configura uma nova admissão do Autor à função pública, nem uma situação de reingresso funcional, mas antes a recomposição normativa de uma relação funcional pré-existente que o Autor já mantinha com a Administração.

20. Esta conclusão encontra, aliás, confirmação expressa no artigo 109.º, n.º 6, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, ao determinar que o tempo de serviço prestado ao abrigo de contrato individual de trabalho releva, para todos os efeitos legais, como tempo de exercício de funções públicas. Esse preceito legal evidencia a clara intenção do legislador de assegurar a continuidade material dos percursos profissionais dos trabalhadores abrangidos pelas sucessivas reformas do emprego público.

21. Negar relevância previdencial a esse período equivaleria a esvaziar de sentido útil a referida norma legal e a fragmentar artificialmente uma carreira contributiva materialmente contínua, produzindo efeitos gravemente desproporcionados no plano do estatuto previdencial, em manifesta contradição com a lógica do sistema jurídico.

22. Acresce que o Autor iniciou a sua carreira como subscritor da Caixa Geral de Aposentações em 1999 e manteve, ao longo de todo o período relevante, uma relação funcional materialmente pública e contínua.

23. Como tem afirmado de forma reiterada a jurisprudência constitucional, o princípio da proteção da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição, não impede o legislador de introduzir alterações normativas, mas veda a adoção de soluções abruptas, arbitrárias ou desproporcionadas que frustrem expectativas legitimamente fundadas sem fundamento material bastante.

24. A interpretação ora acolhida, como já vimos, encontra sólido respaldo na jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa à aplicação do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005. Com efeito - veja-se Acórdãos n.ºs 689/2025 e 1110/2025 -, o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional a interpretação normativa que fazia incidir a proibição de reinscrição na CGA sobre trabalhadores cujo vínculo de emprego público tivesse cessado após 1 de janeiro de 2006 e sido restabelecido antes da entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, por violação dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da segurança jurídica.

25. Nesses arestos, o Tribunal Constitucional assentou que o elemento decisivo para a tutela constitucional não reside na qualificação formal do vínculo jurídico, mas na inexistência de uma cessação definitiva e voluntária do exercício de funções públicas, associada à continuidade material do percurso profissional.

26. Importa, todavia, sublinhar que o Tribunal Constitucional nunca afirmou a existência de um direito absoluto e incondicionado à reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. Essa tutela constitucional afastar-se-á quando se verifique uma cessação definitiva do vínculo funcional, designadamente em situações de abandono voluntário, consciente e duradouro do exercício de funções públicas, o que é plenamente coerente com o disposto no artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

27. Fora desse quadro, a mera alteração formal do vínculo jurídico, imposta pelo legislador, como acontece in casu, não basta para afastar a proteção constitucional de situações em que subsista uma relação funcional pública materialmente contínua.

28. Na situação em análise não se está perante situação de cessação definitiva e voluntária do exercício de funções públicas por parte do trabalhador. Antes pelo contrário, o que resulta claramente demonstrado no caso, é que o Autor manteve, repete-se, desde 1997, o exercício contínuo de funções públicas, tendo todas as alterações do respetivo regime jurídico resultado exclusivamente de opções legislativas no âmbito da reforma do emprego público, a que o mesmo é completamente alheio a cujas consequências se viu sujeito.

29. Assim, enquanto num cenário de abandono voluntário e prolongado das funções públicas a solução jurídica seria necessariamente diversa - por inexistência de qualquer expectativa juridicamente protegida -, no caso vertente, impõe-se concluir que a interpretação do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005 adotada pelo acórdão recorrido é a única compatível com os princípios da confiança, da proporcionalidade e da segurança jurídica.

30. Em suma, a convolação ope legis de um contrato individual de trabalho celebrado com a Administração Pública em contrato de trabalho em funções públicas não constitui novo ingresso na função pública nem impede a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações, desde que o trabalhador tenha sido anteriormente a 01/01/2006 subscritor da CGA e não tenha cessado, de forma voluntária e definitiva, o exercício material de funções públicas, nos termos do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação.

31. Nessa conformidade, conclui-se que o acórdão recorrido procedeu a uma correta interpretação e aplicação do direito, não merecendo censura.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em. conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso de revista e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente.

Notifique.

Lisboa, 21 de maio de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Frederico Macedo Branco.