0139/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. II - Os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – A…, com os sinais dos autos, não se conformando com a decisão da Mma. Juíza do TAF de Leiria que julgou improcedente a oposição por si deduzida contra a execução que lhe foi instaurada, por dívida ao IFADAP, no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha, e competente este Serviço para a cobrança da dívida em causa, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Não cabe na competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria decidir se a norma constante do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 8/2001 , de 22 de Janeiro, na medida em que atribui competência aos tribunais civis (foro cível da comarca de Lisboa) para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento dos contratos celebrados ao abrigo do citado diploma legal, é organicamente inconstitucional. Essa competência é única e exclusiva do Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 223.º da CRP - “Compete ao Tribunal Constitucional apreciar a inconstitucionalidade e a legalidade, nos termos dos artigos 277.º e seguintes”. Não sendo esta norma inconstitucional podemos afirmar, contrariamente ao decidido pelo Tribunal, que estamos perante uma norma especial e, consequentemente, é competente para as execuções instauradas ao abrigo desse mesmo diploma o foro cível da comarca de Lisboa. Nesta conformidade, a decisão do Tribunal a quo configura uma clara violação do princípio da segurança jurídica consagrado por lei. Foram, assim, violados os artigos 2.º e 223.º , ambos da CRP, e 19.º do Decreto-Lei n.º 8/2001 . Contra-alegando, veio a entidade recorrida, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP, IP), dizer que: Ao contrário do alegado pelo recorrente, o Tribunal a quo não apreciou e declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade da norma constante do art.º 19.º do DL n.º 8/2001 , de 22 de Janeiro. Com efeito, o Tribunal a quo , nos termos do art.º 204.º da CRP, limitou-se a desaplicar uma norma jurídica do referido art.º 19.º, por considerar esta norma organicamente inconstitucional, por entender que esta violava a alínea p) do n.º 1 do art.º 165.º da CRP. O Tribunal a quo é materialmente competente para conhecer da oposição deduzida pelo ora recorrente no âmbito de execução fiscal instaurada no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha, porquanto os contratos de atribuição de ajuda, celebrados entre o ex-IFADAP e os respectivos beneficiários, são contratos administrativos. Razão pela qual, o acto de rescisão desse contrato e ordem de reposição dos montantes indevidamente recebidos, um acto de natureza sancionatória, enquanto estatuição autoritária aplicadora do direito ao caso, um verdadeiro acto administrativo, por força do qual devem ser pagas à entidade recorrida, prestação pecuniária, rege o disposto no art.º 155.º do CPA , que, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, seguir-se-á o processo de execução fiscal regulado no Código do Processo Tributário. Resulta, assim, ser a própria lei, no caso o CPA, que determina que a cobrança das quantias devidas por força de acto administrativo deva ser efectuada mediante o recurso ao Código de Processo e de Procedimento Tributário, sendo vedada à Administração a cobrança mediante o recurso às execuções comuns, nos termos previstos no Código de Processo Civil. Neste sentido, remete-se para a vasta e pacífica jurisprudência existente sobre o assunto, da qual se citam por todos o Acórdão proferido em 26/08/2009 pela 2.ª Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do Proc.º n.º 0609/09, e o Acórdão n.º 218/07, proferido em 23/3/2007, pela 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, no âmbito do Proc.º n.º 859/03. Nestes termos e nos demais de direito, deve ser negado provimento ao presente recurso e manter-se a douta sentença, assim se fazendo a costumada Justiça! O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso deve ser julgado improcedente, confirmando-se o julgado recorrido. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – Mostra-se assente a seguinte factualidade: Foi instaurada a execução fiscal n.º 13502007010599920 contra A…, no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha, com base na certidão de dívida, no valor de total de € 10.164,03, referente a um subsídio que lhe foi atribuído no âmbito das Medidas Agro-Ambientais, campanha 2002, concedido pelo IFADAP - (fls. 16 e 17); O subsídio em questão foi atribuído no âmbito do Plano de Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por RURIS, a que correspondeu o projecto n.º 2002.50.003524.7 - (fls. 9 a 12); O contrato de atribuição de ajudas celebrado entre o oponente e o IFADAP foi rescindido ao abrigo do n.º 1 do artigo 14.º do Dec.-Lei n.º 8/2001 , de 22 de Janeiro - (ponto 14 do ofício de fls. 11); Pelo ofício datado de 29/07/2004, com a ref.ª n.º 037861, o oponente foi notificado da rescisão do contrato de ajudas e de que dispunha do prazo de 30 dias para proceder à reposição voluntária da quantia de € 8.649,09 e que findo o prazo seria instaurado o competente processo de execução fiscal - (fls. 9 a 12); Em 22/11/2007, o oponente apresentou a presente oposição no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha - (cfr. carimbo aposto a fls. 4). III – Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pela Mma. Juíza do TAF de Leiria que julgou improcedente a oposição deduzida pelo ora recorrente contra execução fiscal instaurada no SF de Caldas da Rainha para cobrança de dívida ao IFADAP. Sustentou o oponente não ter a AF competência para promover a execução pela dívida em causa. Considerou, porém, a Mma. Juíza a quo que a norma constante do artigo 19.º do DL 8/2001 , de 22 de Janeiro, na medida em que atribuiu competência aos tribunais civis (foro cível da comarca de Lisboa) para as execuções instauradas para cobrança de dívidas ao IFADAP por incumprimento dos contratos celebrados ao abrigo do citado diploma legal, é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea p) e 2 da CRP, e, consequentemente, competente o serviço de finanças para a cobrança de tais dívidas, nos termos do disposto nos artigos 148.º , n.º 2, 162.º , alínea c), do CPPT e 155.º, n.º 1, do CPA. Alega, agora, o recorrente que não cabe na competência do TAF de Leiria decidir se a norma constante do artigo 19.º do DL 8/2001 , de 22/1, é, ou não, inconstitucional, por tal competência ser única e exclusivamente do Tribunal Constitucional, e, por outro lado, contrariamente ao decidido pelo tribunal a quo , por se estar perante uma norma especial, é competente para as execuções instauradas ao abrigo de tal diploma o foro cível da comarca de Lisboa. São, assim, duas as questões objecto do presente recurso: (i) saber se o TAF de Leiria podia concluir pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 19.º do DL 8/2001 , de 22 de Janeiro, e (ii) saber a quem cabe a competência para as execuções instauradas para cobrança de dívidas ao IFADAP por incumprimento dos contratos celebrados ao abrigo do citado diploma legal. Quanto à primeira questão, é manifesto que não assiste razão ao recorrente. Na verdade, como refere o Exmo. PGA no seu parecer, o recorrente olvida o disposto no artigo 204.º da CRP que estabelece um sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade e que dispõe que nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. Assim, nos termos daquela norma constitucional, qualquer tribunal tem competência para conhecer e decidir da questão da inconstitucionalidade, competência esta que não se confunde com a competência própria do TC para exercer a fiscalização preventiva das normas constantes de convenções internacionais e actos legislativos e sucessiva (abstracta e concreta) de quaisquer normas (artigos 223.º e 277.º da CRP). E, no caso em apreço, o tribunal a quo fê-lo em termos que, seguindo a jurisprudência do TC relativamente a norma que tem exactamente a mesma redacção da norma constante do n.º 2 do artigo 53.º do DL 81/91 , de 19 de Fevereiro, que o Tribunal Constitucional já julgou organicamente inconstitucional (v. os acórdãos 457/04 e 218/07), não nos merecem qualquer reparo. Por outro lado, também quanto à segunda questão, não colhem os argumentos do recorrente. Com efeito, a decisão recorrida vai no sentido da jurisprudência deste STA que reiteradamente tem vindo a entender que os contratos celebrados pelo IFADAP têm natureza administrativa e que o acto que determina a rescisão unilateral do contrato, por incumprimento, com a consequente reposição das quantias pagas assume a natureza de acto administrativo e que, por via disso, nos termos do artigo 155.º , n.º 1 do CPA , a cobrança de tais créditos deve ser feita através do processo de execução fiscal nos serviços de finanças competentes – v., neste sentido, os acórdãos de 2/5/2000, 24/6/2004, 16/5/2006, 31/1/2008, 13/5/2009, 25/6/2009 e de 3/3/2010, proferidos nos recursos n.ºs 45774, 1229/03, 193/06, 727/07, 187/09, 416/09 e 21/10, respectivamente. Por não se vislumbrar razão que justifique alterar tal jurisprudência, aqui se reafirma, pois, o mesmo entendimento, reproduzindo o que a esse respeito já se acentuou, por exemplo, ainda recentemente, no acórdão de 4/5/2011, no recurso n.º 202/11: « O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas ( artigos 1.º , 3.º e 5.º do DL 414/93 , de 23/12). Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93 , de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas. Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…). (…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.». O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º , n.º 1, alínea q) da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º , n.º 2 do DL 81/91 , de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas. Por outro lado, o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável ( artigos 52.º do DL 81/91 , de 19/2, e 120.º do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente). Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja. E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”. Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal – cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5:ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º. Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP) ». Improcede, desta forma, toda a argumentação do recorrente, incluindo a alegada violação do princípio constitucional da segurança jurídica, que aqui manifestamente se não vislumbra. IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim, a decisão recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6. Lisboa, 11 de Maio de 2011. - António Calhau (relator) - Casimiro Gonçalves - Brandão de Pinho.