0663/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Caducado o licenciamento de loteamento (titulado por alvará) e declarada essa caducidade, extinguem-se os efeitos jurídicos e os direitos dele decorrentes, deixando de ser possível o licenciamento de construção ao abrigo desse loteamento.

II- A norma do artº 21º do Regulamento do P. U. Turisbel/Casalito não contém qualquer desconformidade com o artº 30º, nº 1 do P.D.M. de Óbidos, uma vez que, ao determinar que " a zona HE1 é uma zona habitacional existente (que se localiza na Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira)" na qual "não são permitidas quaisquer novas construções", não está a alterar a afectação dessas áreas de ocupação como áreas ou espaços urbanos.

III- O Jus aedificandi não se apresenta à luz da Constituição como parte integrante do direito fundamental da propriedade privada.

1. 1 A..., id. nos autos, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos, de 16-10-00, que lhe indeferiu um pedido de informação prévia para construção de apartamentos no lote 27 do Bairro 10 do Bom Sucesso, freguesia de Vau, concelho de Óbidos.

1. 2 Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, proferida a fls. 220 e seguintes, foi negado provimento ao recurso.

1. 3 Inconformado com a decisão do T.A.C., interpôs o Recorrente o presente recurso jurisdicional, cujas alegações, de fls. 249 e seguintes, concluiu do seguinte modo:

“1. O auto recorrido indefere um pedido de informação prévia para a construção de apartamentos no seu lote.

2. E fá-lo com base na alínea a) do nº 1 do D.L. 250/94, em virtude de o local estar na zona de REN da faixa costeira onde, de acordo com o art. 17º do PU Turisbel/Casalito, não são permitidas construções que se destinem a uso habitacional.

3. Ora a fundamentação apresentada pela Câmara Municipal é manifestamente ilegal e foi ela que justificou o recurso contencioso.

4. Agora, a douta sentença ao negar provimento ao recurso, faz má aplicação do direito e por tal facto deve ser revogada e o recurso deve merecer provimento.

5. De facto, pretende a douta sentença que a caducidade do alvará de loteamento arraste consigo a extinção dos direitos dos proprietários dos lotes porque a caducidade do alvará significa "a anulação da operação fazendo cessar os efeitos jurídicos do acto de licenciamento da operação de loteamento" o que se provou no corpo das alegações que tal não corresponde à verdade.

6. A verdade é que o proprietário do lote mantém o direito de propriedade e o direito de construir.

7. Sendo que a Câmara Municipal deve concluir as obras de infra-estruturas urbanas para garantir tal direito (art. 23º, 24º e 25º do D.L. 289/73, de 6 de Junho; art. 54º, nº 1 e nº 6 do D.L. 400/84, de 31 de Dezembro; art. 47º e 48º do D.L. 448/91, de 29 de Novembro; art. 84º e 85º do D.L. 555/99, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo D.L. 177/2001, de 4 de Junho).

8. É pois a própria lei que garante o direito dos proprietários dos lotes de nela construírem quer antes quer depois da verificação da caducidade do alvará de loteamento.

9. O acto recorrido fundamenta-se no Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, publicado no Diário da República II Série, nº 14, de 17 de Janeiro de 1998 (pág. 767 e seguintes).

10. À data da publicação deste plano, já existia a operação do loteamento que criou o lote do recorrente.

11. Logo, este plano, por não ter aplicação retroactiva não se pode aplicar ao caso concreto, e não pode servir de fundamento para indeferir o requerido.

12. Mas mesmo que assim não fosse, o que só se admite por garantia de patrocínio, o facto do lote do recorrente ter sido incluído na REN, não pode servir de fundamento para indeferir o requerido, pois é a própria lei que consagra esse direito de construir ao estabelecer no art. 4º, nº 2, alínea a) do D.L. 93/90, de 19 de Março com a redacção que lhe foi dada pelo D.L. 213/92, de 12 de Outubro, uma excepção à proibição de o fazer, como melhor se explica no corpo destas alegações.

13. A construção em lotes resultantes de uma operação de loteamento é uma acção já prevista a partir da emissão de alvará que a titula, e sendo o alvará nº 50, de 1969, a construção prevista no lote 27, por este alvará é anterior à entrada em vigor do D.L. 93/90.

14. Do exposto resulta que a douta sentença faz má aplicação do direito, que ao declarar que a caducidade do alvará de loteamento extingue o direito de construir do proprietário do lote, aqui recorrente, e ao aceitar como válidos os fundamentos de direito do acto recorrido, que como se provou, não são aplicáveis à situação concreta.”

1. 4 A Câmara Municipal de Óbidos contra-alegou pela forma constante de fls. 269 a 274 inclusive, concluindo:

“1- O recorrente não podia adquirir um terreno com 5.000 m2 junto ao Mar desanexado do prédio mão Nº 62.245 da freguesia do Vau, sem constar de um alvará de loteamento.

2- O Lote 27 do Bairro 10, nunca existiu.

3- O recorrente para conseguir a escritura teve que fazer uma declaração, da sua responsabilidade, no final da escritura, mas sem qualquer relevância.

4- Posteriormente em 23.01.1980, foi deliberada a Caducidade desse alvará.

5- O Alvará 50, nunca teve projecto aprovado que indicasse lotes, a sua área ou localização.

6- Mas mesmo que tivessem existido lotes, depois da caducidade, "o terreno em causa deixou de estar dividido em lotes para efeitos de construção".

7- Vieram depois os Dec-Lei Nº 93/90 de 19.03 e 32/93 de 15.10, e naturalmente o terreno em causa, por estar nas arribas do Mar foi incluído na REN e RZ Costeira

8- O PDM e PU Turisbel/Casalito, que se lhe seguiram tiveram que proibir as construções nestas zonas, pelo que o indeferimento do requerido estava legalmente vinculado.”

1. 5 O Exmº Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o parecer de fls. 283 e 283v, do seguinte teor:

“A sentença sob recurso fez, a meu ver, correcta interpretação e aplicação do direito, não suscitando, por isso, qualquer censura.

Aliás, como cuidadamente assinala a autoridade recorrida, a questão jurídica fundamental decidida na sentença e objecto de impugnação por parte do recorrente tem vindo a obter, em situações de facto em tudo idênticas à dos presentes autos, entendimento uniforme por parte deste Supremo Tribunal.

Esse entendimento traduz-se na asserção de que “- a declaração da caducidade do alvará de loteamento, por deliberação não impugnada contenciosamente, tem como consequência a anulação da operação, fazendo cessar os efeitos jurídicos do acto de licenciamento da operação de loteamento” – cfr. acórdãos de 2-7-02, 9-10-02, 7-3-02 e 3-12-02, nos recursos nºs 48 390, 443/02, 48 179 e 47 859, respectivamente.

Acolho-me por inteiro à douta fundamentação aduzida nos arestos mencionados, que, por brevidade, aqui se dá por reproduzida.

Em face do exposto, não tendo a sentença sob recurso incorrido no erro de julgamento que lhe é apontado, deverá a mesma ser mantida, assim se negando provimento ao recurso.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2. 1 A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos com interesse para a decisão:

“1- Por escritura de 13.10.72 o recorrente adquiriu o lote 27 do Bairro 10 da quinta do Bom Sucesso, concelho de Óbidos, que como tal foi registado na CRP deste concelho, "desanexado do nº 62245 a fls. 181vº do livro B-152".

2- Nesse local teve lugar um loteamento titulado pelo alvará nº 50, destinado a construção.

3- Em 28.9.2000 o recorrente requereu informação prévia para construção de apartamentos nesse lote.

4- Tal pedido foi indeferido com base na al. a) do nº 1 do dl 250/94, em virtude de o local estar na zona de REN de faixa costeira onde, de acordo com o art. 17º do PU Turisbel/Casalito, não são permitidas construções que se destinem a uso habitacional.

5- Por deliberação de 23-1-80 foi declarada a caducidade do alvará referido.”

2. 2 O Direito

O recorrente discorda da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, pela qual foi negado provimento ao recurso contencioso por si interposto com vista à anulação da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos, que lhe indeferiu o pedido de informação prévia para a construção de uma moradia unifamiliar a implantar num terreno adquirido em 1972, que constituiria determinado lote dum loteamento aprovado em 1969.

A sentença recorrida justificou a improcedência do recurso, com base, essencialmente, nas seguintes razões:

- O alvará respeitante ao loteamento em causa tinha caducado há muito (a declaração de caducidade é de 1980) quando o recorrente requereu a Informação Prévia a que respeita o despacho contenciosamente recorrido, pelo que, em face de tal caducidade, não existia o direito à pretendida construção.

É irrelevante a alegação do recorrente de que, posteriormente, foram licenciadas construções em vários dos lotes incluídos no mesmo alvará e local, pois, ainda que tal se verificasse, não poderia, ter relevância, por não haver direito à igualdade na ilegalidade.

- A deliberação impugnada mostra-se proferida com inteiro apoio legal, pois tem como base o preceituado no Plano de Urbanização da Turisbel/Casalito, que não contém qualquer desconformidade com o Plano Director Municipal de Óbidos.

- Não se verifica falta de fundamentação, uma vez que a deliberação é absolutamente clara quanto ao motivo do indeferimento da pretensão do recorrente.

Para o recorrente a sentença teria feito má aplicação do direito, quer ao declarar que a caducidade do alvará de loteamento extingue o direito de construir do proprietário do lote, aqui recorrente, quer ao acatar como válidos os fundamentos de direito do acto recorrido, os quais não seriam aplicáveis à situação concreta.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2. 1 Quanto à caducidade do alvará de loteamento

O Recorrente defende que a caducidade do alvará de loteamento não destrói a operação de loteamento de que é título, a não ser com base no artigo 26º, nº 1 do Decreto-Lei nº 289/73, e enquanto este diploma (posteriormente revogado pelo Decreto-Lei nº 400/84) esteve em vigor.

Apesar da caducidade, manter-se-ia o direito de construir no lote em questão, como expressão do direito de construir constitucionalmente consagrado (artigo 62º da Constituição da República Portuguesa).

Vejamos:

De notar, em primeiro lugar, que a caducidade do alvará do loteamento não foi apontada pelo acto recorrido como motivo do indeferimento da pretensão do Recorrente. Todavia, tratando-se de acto praticado no exercício de poderes vinculados, na verificação da respectiva legalidade importa averiguar se o acto se conforma ou não com os seus pressupostos legais, independentemente da motivação expressa usada no mesmo.

De facto, o Tribunal sempre teria de recusar a anulação do acto, mesmo que a sua motivação concreta estivesse viciada, se, face a outro/s fundamento legal, a decisão administrativa não pudesse ser outra.

Por isso, bem andou a sentença em apreciar, em primeiro lugar, se, tendo existido a declaração de caducidade do alvará do loteamento a que respeitava o terreno onde se projectava a construção em análise, o recorrente podia legitimamente invocar em favor do deferimento do pedido o loteamento em questão (de 1969).

A conclusão negativa a que chegou a decisão recorrida revela-se correcta, improcedendo totalmente a argumentação do Recorrente.

De facto:

A caducidade é, como é sabido, uma forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo, que tem como pressuposto o não exercício daqueles em determinado prazo (cfr. Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3ª edição, pg. 373).

Daí decorre, necessariamente, que, com a deliberação camarária de 23.1.80, que declarou a caducidade do alvará 50 da Câmara Municipal de Óbidos, o licenciamento do loteamento titulado por esse alvará deixou de produzir quaisquer efeitos jurídicos.

O recorrente insiste que, para que a destruição de efeitos do loteamento operasse era preciso que a Câmara tivesse promovido a expropriação do solo, nos termos do artigo 26º, nº 1 do Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho. A autarquia estaria, assim, como que obrigada a levar por diante essa expropriação, sem o que não haveria caducidade.

Esta interpretação é, conforme bem se faz notar no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 9.10.02, recurso nº 443/02, «totalmente inconsistente, carecendo do menor apoio no espírito ou mesmo na letra das disposições legais aplicáveis. O que se prevê no artigo 26º é a possibilidade de serem expropriados, para o fim da sua urbanização pela Administração, prédios abrangidos por loteamentos urbanos caducados. A caducidade, em vez de ser um efeito da medida expropriativa, é antes um pressuposto dessa expropriação, uma mera faculdade de que as câmaras poderiam ou não lançar mão, em concertação com o Governo».

Do que vem de ser dito quanto à caducidade do licenciamento em debate já resulta a legalidade do acto que se opôs à pretensão edificativa do Recorrente.

Por isso, torna-se irrelevante apurar se o aludido Plano de Urbanização é ou não aplicável, se o local se insere na Zona HE1 e se, por tal motivo, não é possível construir aí.

2.2. 2 Todavia, mesmo que assim não fosse, a pretensão do Recorrente soçobraria também, pelas razões desenvolvidas no acórdão de 7.3.02, processo nº 48 179, a propósito de situação idêntica à dos presentes autos, com as quais inteiramente se concorda e que, com as devidas adaptações, são transponíveis para o caso em apreço.

Escreveu-se, no citado aresto, a tal propósito:

“[...] Por outro lado, é incontroverso que à data em que foi apresentado pelo recorrente o pedido de aprovação do projecto de arquitectura (20.06.2000) já se encontrava em vigor o Plano de Urbanização B..., publicado no DR II Série, de 17.01.98, ao abrigo da Declaração nº 20/98 (2ª série), da qual consta a efectivação pela DGOTDU do registo do mencionado plano, "verificada que foi a conformidade do mesmo com o Plano Director Municipal de Óbidos”.

O Regulamento do referido P.U. prevê zonas habitacionais existentes localizadas na Reserva Ecológica Nacional – HE1 e HE2, nas quais não são permitidas quaisquer novas construções (arts. 20º e 21º, nº1).

Ora, o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente foi indeferido justamente por o local estar afecto à zona HE1 daquele P.U., "onde, de acordo com o estipulado no nº 1 do art. 2º do Regulamento ... não são permitidas novas construções", sendo certo que nenhum erro de facto foi invocado quanto ao enquadramento do terreno em causa naquela zona HE1.

Verifica-se pois que, aquando da publicação do P.U.B..., em 17.01.98, e pelas razões atrás apontadas (caducidade do alvará 50 e consequente anulação da operação de loteamento) não estava subjectivado a favor do recorrente qualquer direito de construção naquele seu terreno, emanado do referido alvará, que sobrelevasse à aplicação do P.U., nos termos do art. 12º do C. Civil, disposição que, deste modo, não se mostra violada.

3. Alega o recorrente a existência de desconformidade do P.U.B... com o art. 30º, nº 1 do PDM de Óbidos, impeditiva da sua aplicação por violação do princípio da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico.

Refere, a tal propósito, que, pelo PDM de Óbidos, o seu terreno está incluído em zona de "espaços urbanos”, caracterizados pelo seu elevado nível de infra-estruturas e densidade populacional, e destinado predominantemente à construção (art. 30º, nº 1), enquanto o P.U.B... introduziu a área onde se localiza o prédio do recorrente em "Zona habitacional existente" (que se localiza na REN) – artº 20º, estabelecendo aí que "nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções", sendo pois evidente a desconformidade entre o PDM e o P.U. quanto à área onde se localiza o prédio do recorrente - enquanto aquele permite a construção de uma moradia e este proíbe tal construção.

Entende o recorrente que, perante tal desconformidade, deve aplicar-se o regime fixado no PDM para a transformação do uso do solo, e não o regime fixado no P.U., hierarquicamente inferior àquele, nos termos do artº 16º do DL 69/90, disposição deste modo violada pela sentença, ao não anular a deliberação recorrida. Não procede a argumentação do recorrente, pela simples razão de que não ficou demonstrada a invocada desconformidade entre os dois instrumentos de planeamento urbanístico.

Na verdade, a norma do art. 21º do Regulamento do P.U.B..., integrado na Secção Áreas Urbanas, ao determinar que "a zona HE1 é uma zona habitacional existente (que se localiza na Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira)" na qual "não são permitidas quaisquer novas construções", não está seguramente a alterar o enquadramento jurídico criado pelo PDM, como pretende o recorrente, ou seja, a alterar a afectação dessas áreas de ocupação como áreas ou espaços urbanos, que não passaram, por via do P.U., a destinar-se, par exemplo, à indústria ou à agricultura. Não está em causa a qualificação pelo Regulamento do P.U. como área ou espaço urbano, que se mantém, mas sim a proibição de novas construções por se tratar de área da faixa costeira localizada na REN, factor de condicionamento de novas construções. Como refere o Exmo magistrado do Ministério Público, "trata-se de mera regulação, do simples disciplinar do uso dos espaços no âmbito da afectação, que se mantém, para a construção".

E, não havendo a invocada desconformidade entre o PDM e o P.U., não se coloca a questão da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico, trazida à liça pelo recorrente, pelo que o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura contenciosamente impugnado, com fundamento na violação do citado art. 21º do Regulamento do P.U., não enferma da apontada ilegalidade.

Ao decidir nesta conformidade, a sentença impugnada fez correcta aplicação da lei, designadamente das invocadas normas do PDM de Óbidos e do Regulamento do P.U.B....”

2.2. 3 Por último, para a hipótese de se entender que, embora não de forma muito explícita o Recorrente alega a violação do direito de propriedade (protegido pela Constituição), tal como havia feito no recurso contencioso, dir-se-á que, também aqui, nenhuma razão lhe assiste.

De facto, o recorrente não tinha, face às razões que se deixaram expostas em 2.2.1. e 2.2.2., qualquer direito de construção no referido prédio, o qual não existe sem uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento urbanístico aplicável. O direito de propriedade não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionantes, particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo.

O jus aedificandi não faz parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, tal como tem sido decidido em diversos arestos deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional (v. a título meramente exemplificativo, os acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 18.2.98 e 12.12.01, nos recursos nºs 27 816 e 34 981, respectivamente).

3 Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente fixando-se:

Taxa de justiça: 400 €

Procuradoria: 200 €

Lisboa, 18 de Fevereiro de 2004

Maria Angelina Domingues – Relatora – J Simões de Oliveira – António Samagaio