1Relatório
A… recorreu para este Supremo Tribunal dos despachos de 29/8/01 do Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DO PLANEAMENTO de 30/9/01 e do Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO E FORMAÇÃO, que homologaram a deliberação da Comissão Coordenadora da Região de Lisboa e Vale do Tejo, que rescindiu o contrato de concessão de incentivos e aplicou a sanção daí decorrente.
Respondeu o Ministro das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente (que sucedeu nas funções exercidas pelas autoridades que proferiram o despacho impugnado), defendendo a extemporaneidade do recurso e a irrecorribilidade do acto.
Foi ouvida a recorrente sobre as excepções.
Respondeu oportunamente, considerando o recurso tempestivo, por só ter sido notificada pessoalmente do acto em 18 de Novembro de 2003. Antes dessa data pode ter sido notificada a sociedade B…. mas não a ora recorrente. Defendeu, ainda que o acto era recorrível, dado que de homologação em causa serem administrativos definitivos, susceptíveis de recurso contencioso.
O Ex.mo Procurador – geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido da improcedência da excepção da extemporaneidade, e do proceder da excepção da irrecorribilidade, invocando neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmada nos Acórdãos de 12-2-03 (recurso 511/02) e de 4/3/04 (recurso 46275).
Colhidos os vistos legais, é o processo submetido à conferência para julgamento das excepções.
Com interesse para julgamento das excepções são relevantes os seguintes factos:
- a)a recorrente foi notificada no dia 18 de Novembro de 2003 de que contra si corria processo de execução fiscal, no qual em reversão lhe era exigido o pagamento da importância de € 82.084,34 relativo a “incentivos recebidos” no valor de € 64.822,51 e juros remuneratórios de € 14.600,50 acrescida ainda de juros moratórios;
- b)a recorrente é sócia minoritária da sociedade “B…”, com uma quota de apenas 20.000$00 em 400.000$00, e nunca geriu de facto aquela sociedade;
- c)A referida sociedade B…. celebrou em 8 de Julho de 1998 com a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo um contrato de concessão de incentivos, ao abrigo do programa RIME, com vista à exploração de um restaurante “take away” de comida chinesa.
- d)A referida sociedade foi notificada da rescisão do contrato e de que deveria proceder à devolução dos incentivos em 12-11-2001, na pessoa do sócio …, por carta registada com AR, da decisão da CCRLVT e seus fundamentos;
- e)A Comissão Regional de Selecção de Lisboa e Vale do Tejo em 6-4-01 decidiu rescindir o Contrato de Concessão de Incentivos, que tinha sido celebrado com a sociedade B….
- f)a referida decisão de rescisão foi homologada em 29/8/01 pelo Ex.mo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Ministra do Planeamento e em 30/9/2001 pelo Ex.mo Sr. Secretário de Estado do Emprego e Formação.
2.2. Matéria de direito
São levantadas duas excepções, que obstem ao conhecimento do mérito do recurso: a recorribilidade do acto e a tempestividade do recurso.
i) recorribilidade
A questão da recorribilidade é colocada nos seguintes termos: o acto administrativo recorrível é o acto da Comissão de Coordenação que rescindiu o contrato de concessão de incentivos, ou o acto de homologação dessa rescisão? A homologação da rescisão, neste caso e de acordo com o art. 20º n.º 2 do Regulamento 154/96, serve apenas para conferir eficácia à deliberação da Comissão ou, pelo contrário, configura o acto definitivo e, nessa medida lesivo e, consequentemente, recorrível?
No acórdão deste STA, de 30-10-2003, foi apreciada idêntica questão, nos termos seguintes:
“ o facto de a rescisão estar prevista no clausulado contratual (cláusula 15ª: fls. 10 dos autos) não significa que, no quadro da execução do contrato, o accionamento desse poder apenas pudesse ser concretizado através de uma declaração negocial.
Com efeito, a circunstância de a rescisão ter sido negociada e assentar num acordo de vontades não retira força autoritária à actuação unilateral da Administração sempre que, em caso de incumprimento ou cumprimento defeituoso por parte do contraente privado, haja necessidade de realizar a sanção.
Porque, afinal, é disso que, verdadeiramente, se trata. A aplicação da “sanção contratual prevista para a inexecução do contrato”(cfr. art. 180º, al.e), do CPA) leva a considerá-la como fazendo parte dos poderes de decisão unilateral do contraente público mediante acto administrativo impugnável pela via do recurso contencioso(neste sentido, F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol.II, pags. 635 e 649 e Direito Administrativo, IV, pags. 284/285; tb.,M. Esteves de Oliveira, in CPA anotado, 2ª ed., pag. 827/828).
Nesta medida, o acto que determina a rescisão (mesmo que prevista na cláusula contratual) diz-se destacável, (neste sentido, ainda, Alexandra Leitão, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 25, pag. 23/26).
Em suma, é acto administrativo aquele que constitui o objecto do recurso contencioso (neste sentido, entre outros, os Acs. do STA de 21/11/2000, Rec. nº 46677A; de 03/05/2001, Rec. nº 045733; de 30/01/2002, Rec. nº 046135; e de 14/02/2001, Rec. nº 047543; tb. recentemente, o Ac. do STA/Pleno de 16/10/2003, Rec. nº 47 543/01)).
E será recorrível contenciosamente?
Para a sentença recorrida, não, visto que estava sujeito a homologação ministerial e, portanto, não passaria de acto interno ou preparatório do acto homologatório, esse, sim, definitivo, executório e lesivo.
Vejamos.
O artigo 20º, nº1 do Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, e publicado no DR, I série-B, de 17/09/1996, dispõe que «Os contratos podem ser rescindidos pelas comissões de coordenação regional, sob parecer dos coordenadores regionais...».
E o nº2 do artigo preceitua que «A rescisão do contrato de concessão de incentivos está sujeita a homologação dos Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o Emprego».
Não se deve, porém, olhar para ambos os preceitos dissociados do art. 13º do Regulamento.
Na verdade, segundo este, às CCR compete:
«(...) b) Celebrar com os promotores os contratos de concessão de incentivos....;
(...) d) Proceder à rescisão dos contratos que lhes seja proposta pelos coordenadores regionais....».
Quer isto dizer que o legislador apenas quis conferir expressamente às Comissões de Coordenação Regional poderes para a prática daqueles actos: celebrar contratos de incentivo e rescindi-los. Trata-se, assim, de uma competência originária, por isso própria, que o legislador a ninguém mais atribuiu.
Qual o sentido, então, da homologação ministerial?
Costumam dar-se à homologação, geralmente, três sentidos diferentes:
1º- A homologação em sentido próprio, que é o acto pelo qual um órgão decisor, porque tem competência para tal, acolhe e se apropria do conteúdo de uma proposta ou parecer, apresentados por entes consultivos e não decisores, convertendo-o em seu. Em tais hipóteses, o acto homologatório será o acto administrativo definitivo e só ele será contenciosamente sindicável.
2º A homologação - aprovação, que representa o acto pelo qual um órgão exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida em acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe eficácia. A definição do direito dos particulares, agora, é feita desde logo no acto homologado e por isso só este é susceptível de impugnação contenciosa.
3º A homologação - confirmação, que exprime um juízo de conformidade a um acto executório anterior, mas não definitivo. A definitividade é-lhe apenas conferida pelo acto de homologação.
Observando cada uma destas concepções (apud, F. Amaral, na Revista O Direito, ano 102, pag. 142 e sgs.), concluiremos que o caso sub judice se encaixa na segunda.
A situação jurídica da recorrente foi estabelecida autoritariamente na deliberação de 08/03/2001, entidade competente para o efeito, como se disse. Ficou ali definitivamente decidido, sem sujeição expressa a nenhuma forma de impugnação administrativa necessária, que o contrato seria rescindido.
Esse acto, contudo, não poderia ser posto ainda em execução, isto é, não projectaria imediatamente efeitos lesivos na esfera do interessado até que fosse homologado. Quer isto dizer que a homologação, aqui, tem por finalidade conferir eficácia àquele.
Assim sendo, o acto de homologação - aprovação em apreço não se apresenta recorrível contenciosamente (neste sentido, o Ac. do STA/Pleno, de 27/06/96, in BMJ nº 455/335 e, especificamente sobre um caso em tudo idêntico ao presente, o Ac. do STA de 12/02/2003, Recurso nº 0511/02).”
No Acórdão deste Supremo Tribunal de 12/2/2003, recurso 0511/02, é defendida a mesma posição:
“(…)
Claro que, com a necessidade da homologação aprovação, cabe ao Ministro a última palavra em termos de executoriedade, mas essa circunstância não transforma o acto homologatório no acto que define a situação jurídica do interessado e, portanto, no acto que vai interferir na esfera jurídica deste, isto é, não o transforma no acto recorrível.
Sendo assim, a decisão da CCRLVT de rescisão do contrato celebrado com a Recorrente configura-se como um acto definitivo a que apenas faltava capacidade executiva, a qual lhe foi conferida pelo acto de homologação.
Deste modo, só aquela decisão devidamente homologada pode ser configurada como o acto lesivo, isto é, como o acto contenciosamente recorrível e, consequentemente, só esta decisão deveria ter sido impugnada.
Ao não proceder de harmonia com o exposto e ao "reclamar" dessa rescisão homologada para a Autoridade Recorrida e ao recorrer do despacho de indeferimento desta a Recorrente impugnou um acto contenciosamente irrecorrível.
(…)”.
Entendemos ser de seguir a orientação acima referida e, portanto, considerar irrecorrível o acto impugnado, uma vez que a homologação feita ao abrigo do art. 20º, n.º 2 do referido Regulamento 154/96, configura uma homologação/aprovação destinada apenas a conferir ao acto capacidade executiva (eficácia).
A situação enquadra-se, assim, na previsão do art. 129º, al. a) do CPA – o acto administrativo tem a sua eficácia diferida, por estar dependente de homologação/aprovação. Nestes casos, o acto sujeito a homologação/aprovação é desde logo definitivo, uma vez que a entidade que o proferiu tem competência originária para a sua emissão (definitividade vertical e horizontal), embora só adquira eficácia com a homologação/aprovação. Recorrível, como se precisou no último acórdão citado é, no caso, a decisão da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo “devidamente homologada”. Se a homologação, enquanto requisito de eficácia, é o elemento que desencadeia a lesividade do acto, tal significa apenas que sem homologação o acto ainda não é lesivo, ou seja, que sem homologação o acto ainda não é recorrível. Porém, depois de obtida a homologação (homologação/aprovação) o acto homologado ganha todos os atributos da recorribilidade.
Como a recorrente impugnou o próprio acto de homologação, e não o acto homologado, temos que concluir que o recurso deve ser rejeitado, uma vez que este acto não definiu a situação jurídica do interessado, não sendo desse modo o acto administrativo que lesou os seus direitos ou interesses legítimos, atributo específico da recorribilidade, face do disposto no art. 268º, n.º 4º da Constituição.
A procedência da excepção da recorribilidade, torna inútil o conhecimento da extemporaneidade, impondo-se a rejeição do recurso dada a ilegalidade da sua interposição – cfr. art. 57º, 4º do Regulamento do STA.
