Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1. – Relatório
Vem interposto recurso jurisdicional pela ASSOCIAÇÃO DOS INDUSTRIAIS E COMERCIANTES DO ALTO TÂMEGA (AICAT), com os sinais dos autos, visando a revogação da sentença de 30-03-2023, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal que, contra si corre no SF de Chaves por “comparticipações financeiras indevidamente recebidas do Fundo Social Europeu, no âmbito da acção de formação profissional enquadrada no dossier 890468P1”.
Inconformada, nas suas alegações, formulou a recorrente ASSOCIAÇÃO DOS INDUSTRIAIS E COMERCIANTES DO ALTO TÂMEGA (AICAT), as seguintes conclusões:
I. O presente recurso vem interposto para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no dia 30 de Março de 2023 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, ao abrigo do art. 280.º, n.º 1, in fine, do Código de Procedimento e Processo Tributário.
II. Os presentes autos têm origem na execução fiscal n.º ...32, cujos termos correm contra a recorrente nos Serviços de Finanças de Chaves: em causa está a cobrança coerciva de uma dívida emergente da restituição de quantias indevidamente recebidas no âmbito de comparticipações do Fundo Social Europeu e do Estado Português para a realização de uma acção de formação profissional em 1989 (cfr. Decisão 83/516/CEE, relativa às funções do Fundo Social Europeu, Regulamento (CEE) n.° 2950/83, do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a referida Decisão e Despacho Normativo nº 40/88, do Secretário de Estado do emprego e Formação Profissional, publicado no DR nº 127, 1.ª Série, de 1 de Junho de 1988).
III. Uma vez citada para os termos da referida execução, a recorrente deduziu oposição, invocando, com reflexo no objecto do presente recurso, a ineficácia do acto administrativo de liquidação que consubstanciou a dívida exequenda, com a consequente inexigibilidade da correspectiva obrigação e a prescrição daquela (cfr. art. 204.º, n.º 1, als. d) e i) do Código de Procedimento e Processo Tributário).
IV. Na sentença ora recorrida, o Tribunal “a quo” julgou improcedente, em toda a linha, a oposição deduzida pela recorrente.
V. Salvo o sempre devido respeito e salvaguardada a hipótese de melhor entendimento, a recorrente está sob a firme convicção que o Tribunal “a quo” lavrou a sentença recorrida em error juris;
VI. Mercê deste erro de julgamento de direito, a sentença recorrida violou, designadamente, os arts. 266.º, n.º 1 e 268.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa, os arts.º 66.º, n.º 1, al. c), 130.º n.º, 132.º n.º 2, e 149.º, n.º 1 e 155.º, do antigo Código de Procedimento Administrativo (aplicável ao tempo da prática do acto administrativo em questão), os arts. 804.º, n.º 2, e 805.º, n.º 1 e 817.º do Código Civil e o art. 1.º do Decreto Lei n.º 158/90, da mesma forma que determinou incorrectamente as normas aplicáveis ao caso concreto, o que acarreta, igualmente, a violação da norma efectivamente aplicável – neste caso, os arts. 1.º e 3.º, n.º 1, do Regulamento [CE, Euratom] n.º 2988/95, de 18 de Dezembro.
VII. É com estes erros de julgamento de direito que se prendem as questões que a recorrida suscita no âmbito do presente recurso, submetendo-as à sempre douta apreciação de V. Exas:
VIII. Em primeiro lugar, a recorrente entende que o acto de liquidação cuja execução conduziu à emissão da certidão que constitui o título executivo dado à execução na execução fiscal supra referida é ineficaz. Vejamos:
IX. É pacífico na jurisprudência dos Tribunais superiores, incluindo do Tribunal do Constitucional, que as dívidas emergentes da restituição de quantias indevidamente recebidas no âmbito das comparticipações do Fundo Social Europeu não auferem da qualidade de dívidas tributárias.
X. Portanto, o acto de liquidação que consubstanciou a dívida exequenda não é, de facto, um acto tributário (sendo certo, porém, que o mesmo raciocínio lhe ser extensível caso fosse, uma vez que a liquidação do tributo carece, igualmente, de ser notificada ao contribuinte, cfr. art. 45.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária).
XI. Antes, o acto praticado pela recorrida, considerando os efeitos a cuja produção apontava e, ademais, as atribuições material e formalmente cometidas àquela reveste a natureza de um acto administrativo (cfr. art. 120.º, do antigo CPA).
XII. Tal acto administrativo, sopesados os efeitos que se propunha produzir, teria de ser obrigatoriamente notificado ao seu destinatário.
XIII. De facto, decorre dos arts. 103.º, n.º 3, 266.º, n.º 1 e 268.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa e dos arts.º 66.º, n.º 1, al. c) e 132.º n.º 1, do antigo Código Procedimento Administrativo que os actos administrativos geradores de efeitos desfavoráveis na posição jurídica dos seus destinatários e que não estejam sujeitos a publicação, carecem de a estes ser notificados.
XIV. Neste tipo de actos, a notificação ao destinatário é condição integrante da sua eficácia externa, que não da sua validade intrínseca (cfr. art. 132.º, n. º1, do antigo CPA), o que não causa arrepio, porquanto, caso contrário, o destinatário ficaria impedido de acudir às garantias legalmente previstas.
XV. O acto administrativo ineficaz não tem potencialidade jurisgénica – i.e., não produz qualquer efeito jurídico – e está desprovido de executoriedade (cfr. arts. 132.º, n.º 1 e 149.º, n.º 1, do antigo CPA).
XVI. Conforme dá conta – limpidamente – a sentença impetrada, pendendo sobre a recorrida o ónus probandi (cfr. art. 342.º, do Código Civil), esta não logrou provar que “[a] Oponente tivesse sido notificada da liquidação da prestação cuja cobrança coerciva deu origem à presente oposição, e respectiva devolução do montante em divida;”.
XVII. Ora, não tendo sido notificado à recorrente o acto administrativo de liquidação que consubstanciou a dívida exequenda, o mesmo não pode produzir qualquer efeito, mormente a constituição na esfera jurídica desta da correspectiva obrigação de restituir as quantias indevidamente recebidas no âmbito das comparticipações do Fundo Social Europeu e do Estado Português em causa.
XVIII. Como tal, o acto administrativo não é oponível à recorrente, e a obrigação que visava constituir é inexigível, leitura que resulta, também, do disposto nos arts. 804.º, n.º 2, 805.º, n.º 1 e 817.º, do Código Civil.
XIX. Sendo o acto ineficaz e, correspectivamente, a obrigação que este visava constituir inexigível, o mesmo não podia ser executado, dado que a execução do acto administrativo ineficaz é sempre ilegítima.
XX. Ademais, não podia, por força do acto administrativo ineficaz, ter sido emitida a certidão de dívida que, nos termos do art. 155.º, n.º 3, do antigo CPA (e do art. 1.º do DL n.º 158/90 de 17 de Maio), serve de título executivo dado à execução fiscal que originou os presentes autos.
XXI. Em sintonia com que se conclui supra, a sentença recorrida violou, nos termos atrás expostos, os arts. 266.º, n.º 1 e 268.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa, os arts.º 66.º, n.º 1, al. c), 132.º n.º 2, e 149.º, n.º 1 e 155.º, n.º 3, do antigo Código de Procedimento Administrativo, os arts. 804.º, n.º 2, e 805.º, n.º 1 e 817.º do Código Civil e o art. 1.º do Decreto-Lei n.º 158/90.
XXII. Deve a sentença recorrida, por isso, ser revogada e substituída por decisão que declare ineficaz o acto administrativo de liquidação da dívida exequenda, com as legais consequências, designadamente a declaração da inexigibilidade da obrigação correspectiva e a extinção da execução fiscal que deu origem aos presentes autos, o que se pede a V. Exas.
XXIII. Por outra banda, sucede que a sentença recorrida determinou incorrectamente a norma in casu aplicável para ajuizar da eventual prescrição da dívida exequenda, sendo que, resultaria da aplicação da norma efectivamente aplicável que a dívida exequenda está há largos anos prescrita.
XXIV. A sentença recorrida perfilhou o entendimento de que o prazo de prescrição aplicável às divida emergentes da restituição de quantias indevidamente recebidas no âmbito de comparticipações do Fundo Social Europeu e do Estado Português é o prazo geral de vinte anos, previsto no art. 309.º, n.º 1, do Código Civil.
XXV. Ignorou, todavia, jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo (Acórdão de Uniformização de Jurisprudência da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Fevereiro de 2015, proc. n.º 173/13) e do Tribunal de Justiça da União Europeia (Ac. do TJUE de 7 de Setembro de 2013, proc n.º C-341/13, entre outros) que sufraga o entendimento de que, à míngua de outro especificamente previsto para esse efeito ou que não tenha aplicação analógica consolidada na jurisprudência, o prazo de prescrição aplicável às dívidas relativas a quantias indevidamente recebidas de fundos estruturais da União Europeia é o que consta do art. 3.º, n.º 1, do Regulamento [CE, Euratom] n.º 2988/95, de 18 de Dezembro, de quatro anos.
XXVI. Tendo em mente a jurisprudência fixada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, enquanto órgão da União ao qual incumbe garantir o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados e na validade e a interpretação dos actos adoptados pelas instituições, órgãos ou organismos da União (cfr. arts. 19.º e 267.º do TFUE), quanto à devida interpretação do âmbito objectivo dos arts. 1.º e 3.º, n.º 1, do Regulamento [CE, Euratom] n.º 2988/95, de 18 de Dezembro e partindo do princípio que, desde 2014, a jurisprudência nacional dos Tribunais superiores aplica uniformemente àquelas dívidas o prazo de prescrição a que alude o art. 3.º, n.º 1, do referido Regulamento, importa assegurar, de harmonia com os princípios do primado e da interpretação conforme ou compatível do direito da União Europeia, da segurança jurídica, da proporcionalidade e da não discriminação, a sua plena aplicabilidade na ordem jurídica interna (cfr. art. 8.º, n.ºs 3 e 4, da Constituição da República Portuguesa), extraindo as devidas consequências para o caso concreto.
XXVII. Porquanto o Tribunal “a quo”, contra jurisprudência uniformizada do Supremo Tribunal Administrativo e jurisprudência fixada do Tribunal de Justiça da União Europeia determinou, incorrectamente, aplicar à dívida exequenda, emergente da restituição de quantias indevidamente recebidas no âmbito de comparticipações do Fundo Social Europeu, o prazo de prescrição de vinte anos previsto, violou os arts. 1.º e 3.º, n.º 1 do Regulamento [CE Euratom] n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, interpretados no sentido consignado pela citada jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, e deve, por isso, ser a sentença recorrida revogada.
XXVIII. Da aplicação do prazo de prescrição previsto no art. 3.º, n.º 1, do Regulamento [CE Euratom] n.º 2988/95, de 18 de Dezembro á facticidade assente nos autos, resulta que a dívida exequenda se encontra prescrita desde ../../1996, o que se pede a V. Exas. seja declarado, com as legais consequências, maxime a extinção da execução fiscal, não obstante ser questão de conhecimento oficioso, nos termos do art. 175.º, do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Termos em que, a recorrente pede a V. Exas. se dignem conhecer das questões suscitadas no âmbito do presente recurso e, concedendo-lhe provimento, pelas razões melhor enunciadas nas conclusões que antecedem, revoguem a sentença recorrida e a substituam por acórdão que declare extinta a execução fiscal que deu origem aos presentes autos, assim repondo a JUSTIÇA.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso, com a seguinte fundamentação:
1. Objeto do recurso
Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, datada de 30.03.2023, que julgou totalmente improcedente a oposição, com o consequente prosseguimento da execução fiscal.
De tal sentença foi interposto recurso pela oponente para o Supremo Tribunal Administrativo, invocando erro na aplicação do direito.
A AT não apresentou contra-alegações de recurso.
Cumpre emitir parecer sobre as questões colocadas pela recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações.
2. Fundamentação
2.1. A questão controvertida prende-se com a prescrição do procedimento e da dívida inerentes à reposição de subsídio recebido pela recorrente do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P (IGFSE) relativa a comparticipações financeiras indevidamente recebidas, no âmbito da acção de formação profissional, no valor global de € 79.736,14.
A recorrente defende que às dívidas em execução se aplica o prazo de prescrição previsto no artigo 3.º, do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, datado de 18.12.1995, enquanto a sentença recorrida decidiu que o prazo prescricional é o previsto no artigo 309.º do Código Civil.
2.2. Da matéria de facto provada resulta que as dívidas respeitam a comparticipações financeiras pedidas pela oponente, ora recorrente, no âmbito da realização de acção de formação profissional, com suporte na dotação do Fundo Social Europeu (€ 22.530,47) e nas receitas gerais do Orçamento da Segurança Social (€ 57.205,67).
Daqui resulta que parte da dívida é uma divida estatal, por referência a dinheiro entregue à ora recorrente proveniente do Orçamento Geral do Estado Português, e outra parte, trata-se de uma dívida comunitária, por referência a uma comparticipação do Fundo Social Europeu.
Sendo que o prazo de três anos para execução da decisão de reembolso de quantias indevidamente recebidas, previsto no Regulamento n.º 2988/95, apenas se pode considerar aplicável no que concerne aos interesses financeiros da União Europeia e já não aos interesses financeiros de cada Estado-Membro, por referência às suas receitas e despesas próprias.
Logo, apenas o valor referente à contribuição indevida do Fundo Social Europeu pode ser considerado abrangido pelo prazo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 CE; enquanto o restante montante, referente à contribuição indevida do Estado Português, cairá no Supremo prazo ordinário de prescrição de 20 anos, previsto no artigo 309.º do Código Civil, por inexistência de outro legalmente previsto.
Como se decidiu no douto acórdão do STA datado de 22.06.2022, proferido no processo n.º 0789/10.9BECBR:
“É de aplicar, exclusivamente, o prazo ordinário de prescrição estabelecido, em 20 (vinte) anos, no art. 309.º do Código Civil (CC), a dívidas com as características da exigida à, aqui, recorrente, ou seja, auxílios, financiamentos e comparticipações em geral, suportados/as por receitas próprias do Estado Português.” (Disponível, tal como os demais, em www.dgsi.pt.)
Tendo a oponente sido citada no processo executivo em 17.01.2007 (cfr. facto provado sob o ponto 4.), o prazo de execução da medida administrativa de reembolso das quantias indevidamente por si recebidas interrompeu-se nessa data, e o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não transite em julgado ou não forme caso decidido a decisão que coloque termo ao processo que teve aquele efeito interruptivo.
Termos em que se conclui que a quantia exequenda, na parte referente à contribuição indevida do Fundo Social Europeu no valor de € 22.530,47 e na parte referente à contribuição indevida do Estado Português no valor de € 57.205,67, viu os respectivos prazos prescricionais aplicáveis de três e vinte anos, serem interrompidos com a citação da ora recorrente no processo executivo instaurado para o seu reembolso coercivo, mantendo-se interrompidos enquanto não transite em julgado a decisão que coloque termo ao processo executivo.
Como se decidiu no acórdão do STA de 2.09.2020 (P. 0705/19.2BELLE) e constitui jurisprudência consolidada:
“A jurisprudência reconhece à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado (n.º 1 do artigo 49.º da LGT) um duplo efeito: a inutilização para a prescrição de todo o tempo até então decorrido (efeito instantâneo, decorrente do n.º 1 do artigo 326.º do CC) e o novo prazo de prescrição não voltar a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (efeito duradouro, decorrente do n.º 1 do artigo 327.º do CC).
O reconhecimento desse efeito duradouro não viola os princípios constitucionais da legalidade, da certeza e da segurança jurídicas nem as garantias dos contribuintes.”
2.3. Todavia, resulta de fls. 583/660 que o processo executivo fiscal foi “declarado em falhas”, por despacho de 30.05.2011, proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Chaves. Tal significa, como se sufragou no acórdão do STA de 4.05.2022, proferido no processo n.º 02030/21.0BEPRT “que a ação executiva deixa de estar pendente e de produzir os seus efeitos suspensivos, ou seja, não existindo bens que possam ser penhorados e satisfazer o crédito do credor, deixa de haver fundamento para a pendência do processo executivo, e aqui sim faz sentido que o prazo de prescrição volte de novo a correr.”
Na verdade, caso o processo de execução fiscal seja “declarado em falhas”, nos termos do disposto no artigo 272.º do CPPT, por não existirem bens que possam ser penhorados, nem ser possível a reversão da dívida, deixa de haver fundamento para a sua pendência, pelo que não faz sentido que o prazo de prescrição não continue a correr.
Ou seja, o prazo prescricional não correu entre a data da citação - 17.01.2007 - e a data da declaração em falhas - 30.05.2011 -, mas nesta data voltou de novo a correr.
Assim, o prazo começou a contar desde o momento em que o direito pôde ser exercido [3.03.1996] e foi interrompido pela citação [17.01.2007], voltando a correr com o despacho de declaração em falhas [30.05.2011].
Pelo exposto, decorreram 10 anos, 10 meses e 14 dias até à citação e 11 anos e 10 meses desde a declaração em falhas até à data da prolação da sentença recorrida [30.03.2023], pelo que, manifestamente, os referidos prazos de prescrição já se encontravam largamente ultrapassados.
2.4. É certo que não decorre do probatório o facto de ter sido prolatado despacho pelo Chefe do Serviço de Finanças de Chaves, datado de 30.05.2011, declarando em falhas o processo de execução fiscal.
Todavia, tratando-se de facto processual, não vigora aqui a restrição decorrente do artigo 26.º, alínea b), do ETAF, relativamente à falta de competência do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer de matéria de facto em sede de recursos jurisdicionais de decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância, uma vez que este é de conhecimento oficioso. (Neste sentido, cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, 2011, vol. I, p. 225: “ […] não devem considerar-se como invocação de matéria de facto as referências a peças que constem do processo, pois todas as ocorrências processuais são de conhecimento oficioso”)
2.5. Tendo-se concluído pela prescrição da dívida exequenda, encontram-se prejudicadas as demais questões suscitadas pela recorrente AICAT – Associação de Industriais e Comerciantes do Alto Tâmega, no recurso por si interposto da sentença do TAF de Mirandela.
3. Conclusão
Nestes termos, somos do parecer que deve ser concedido provimento ao recurso interposto, com a consequente revogação da douta sentença recorrida.
Notificada do Parecer supra, a Fazenda Pública veio expor o seguinte:
A) Do prazo prescricional das dívidas com origem na União Europeia:
1. No parecer referido, o MP divide a dívida conforme a sua origem, concluindo que uma parte tem origem em verbas com origem estadual, no montante de €57.205,67 e outra de uma dívida comunitária, correspondente a €22.530,47 e, consequentemente, analisa separadamente cada uma delas em termos de se estipular se estarão ou não prescritas.
2. E concluiu que para as dívidas comunitárias o prazo seria de três anos, por aplicação do prazo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 CE.
3. Com todo o respeito não nos parece que seja esta a posição correcta.
4. Diz a norma referida que “O prazo de execução da decisão que aplica a decisão administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torne definitiva”.
5. Ou seja, a partir da decisão definitiva da autoridade administrativa a quem compete a decisão sobre a reposição das importâncias em dívida, tem início a contagem do prazo de três anos para ser promovida a cobrança das importâncias em dívida.
6. Na nossa opinião, encontramo-nos em plena actividade de natureza administrativa em que se promovem as diligências para que seja concretizada a reposição de quantias indevidamente recebidas, nomeadamente a notificação para pagamento que, naturalmente, prevê um prazo para que este seja efectuado, incluindo eventuais esclarecimentos ou insistências para que este seja voluntariamente concretizado.
7. Na sua falta, a relação jurídica originalmente de natureza meramente creditícia, de credor/devedor, transforma-se quando o sujeito passivo da relação jurídica administrativa é chamado à execução, no momento em que é citado no processo de execução fiscal e em que adquire legitimidade passiva para aí poder intervir já na posição de executado.
8. E a partir do momento em que é instaurado o processo de execução fiscal para a cobrança do montante indevidamente recebido pela entidade beneficiária, já não é aplicável a norma europeia referida, porque ali apenas se estabelece um prazo administrativo para a instrução do procedimento de cobrança do montante em causa e eventual promoção da cobrança coerciva na falta de regularização voluntária da situação.
9. A partir deste momento já se aplica a lei interna de cada estado membro.
10. O que, neste caso se verificou, uma vez que, como se afirma no parecer referido, “Tendo a oponente sido citada no processo executivo em 17.01.2007 (cfr. facto provado sob o ponto 4.), o prazo de execução da medida administrativa de reembolso das quantias indevidamente por si recebidas interrompeu-se nessa data” (fls. 2).
11. Mas, como se demonstrou, o novo prazo já não é o mesmo, nem sequer tem a mesma natureza por já não se tratar de actividade administrativa, mas de um processo de execução fiscal, com regulamentação própria, em que pretende a cobrança coerciva de uma dívida.
12. E não prevendo a lei qualquer prazo de prescrição específico para este tipo de crédito, quer no direito da União Europeia quer no direito português, terá de funcionar o regime geral do artigo 309.º do Código Civil onde se prevê que “O prazo ordinário da prescrição é de vinte anos”
13. Pelo que, salvo melhor opinião, ter-se-á de concluir que, para ambas as dívidas aqui em causa, tanto com origem nacional como com origem na União Europeia, o prazo de prescrição da dívida será o previsto na regra geral, previsto no artigo 309.º do Código Civil que será de 20 anos.
B) Da contagem do prazo prescricional:
14. Por outro lado, com todo o respeito, também não podemos acompanhar o parecer do Ministério Público na contagem que efetuou do prazo prescricional, pelo seguinte:
15. É jurisprudência já pacífica a que foi citada pelo MP no seu parecer e que, por conveniência, se reproduz (negrito nosso):
Como se decidiu no acórdão do STA de 2.09.2020 (P. 0705/19.2BELLE) e constitui jurisprudência consolidada:
“A jurisprudência reconhece à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado (n.º 1 do artigo 49.º da LGT) um duplo efeito: a inutilização para a prescrição de todo o tempo até então decorrido (efeito instantâneo, decorrente do n.º 1 do artigo 326.º do CC) e o novo prazo de prescrição não voltar a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (efeito duradouro, decorrente do n.º 1 do artigo 327.º do CC).
O reconhecimento desse efeito duradouro não viola os princípios constitucionais da legalidade, da certeza e da segurança jurídicas nem as garantias dos contribuintes.”
16. Também aceitamos a posição do MP relativamente ao efeito do acto de “declaração em falhas” por parte do órgão de execução fiscal, apoiada na jurisprudência citada que, igualmente por conveniência, se reproduz:
Todavia, resulta de fls. 583/660 que o processo executivo fiscal foi “declarado em falhas”, por despacho de 30.05.2011, proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Chaves.
Tal significa, como se sufragou no acórdão do STA de 4.05.2022, proferido no processo n.º 02030/21.0BEPRT “que a ação executiva deixa de estar pendente e de produzir os seus efeitos suspensivos, ou seja, não existindo bens que possam ser penhorados e satisfazer o crédito do credor, deixa de haver fundamento para a pendência do processo executivo, e aqui sim faz sentido que o prazo de prescrição volte de novo a correr.”
17. Mas não podemos acompanhar a contagem concreta dos prazos efectuada pelo MP neste caso (cfr. Fls.3).
18. Porque apesar de ter anteriormente enunciado a inutilização para a prescrição de todo o tempo decorrido até à citação, o chamado “efeito instantâneo” como referido no primeiro acórdão, veio depois, na contagem que efetuou, a incluir justamente esse período: “Pelo exposto, decorreram 10 anos, 10 meses e 14 dias até à citação” (fls. 3).
19. Ora, parece-nos evidente, este período de tempo não pode ser incluído na contagem do prazo para efeitos de prescrição pelos motivos apontados, até, como viu, pelo próprio M.P., ou seja, pode até ser, eventualmente, apenas se um lapso da sua parte que carece de correcção.
20. Pelo que, na contagem do prazo prescricional apenas deverá ser contado o período que começa no acto de “Declaração em Falhas” até ao presente, que, como se viu, ocorreu em 30.05.2011.
21. E se, como defendemos, o prazo prescricional a considerar em ambas as situações for de 20 anos, é evidente que este prazo ainda não decorreu desde o acto já referido.
22. Pelo que, salvo melhor opinião, ter-se-á de concluir que nenhuma das dívidas aqui em causa se encontra prescrita.
É o que a Fazenda Pública tem a dizer nesta altura.
Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
2.1. - Dos Factos:
Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:
1. Em 3/10/2006 foi emitida certidão de dívida onde consta ser a Oponente devedora ao Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P (IGFSE) da quantia de “79.736,14 €, relativa a comparticipações financeiras indevidamente recebidas do Fundo Social Europeu (…) e do Estado Português (…), no âmbito da acção de formação profissional enquadrada no dossier 890468P1”, anterior, pelo menos, a 20/5/1991 - Fls. 2, do segmento que o SITAF classifica de “ 1-76”, que aqui se reproduz, com o seguinte destaque:
”(…)
[IMAGEM]
(…)”
2. A divida em causa reporta-se a, no máximo, 3/3/1996 – Fls. 61 a 72; principalmente fls. 61 (onde consta a data de 7/3/1996 no ofício que, na perspectiva da AT e do então Ministério do Emprego e da Segurança Social, teria sido notificado à Oponente. Por outro lado, verifica-se que nesse oficio os montantes referidos, que teriam de ser restituídos, são em escudos e não em euros. Ora, como se sabe, o euro foi introduzido em Portugal em 1/3/2002 – passando a ser a única moeda com curso legal, após um período de dupla circulação escudos/euros); Informação de fls. 64 e ss, para a qual aquele oficio pretensamente notificado remete (como se verifica nessa informação de 10/2/1996 é aposto um parecer de 29/2/1996 e um despacho, de 3/3/1996, de concordância com o parecer e com a informação ); por outro lado a Impugnante afirma no art.º 17.º da PI que a divida se reporta a 1996 – facto que os documentos identificados não desmentem, e, aliás, confirmam;
3. Em data anterior a 23/5/1996 a Comissão Europeia emitiu projecto de decisão na qual fixou a não exigibilidade de 18.016.014$00 relativamente a financiamento efectuado pelo Estado Português e Fundo Social Europeu à Impugnante – Fls. 52 a 55
4. A Oponente foi citada em 17/1/2007 para pagar a quantia de 79.763,14€ - Fls. 73 dos autos e fl. 17 do PA (suporte físico do processo);
Com relevância para a decisão não se provou que:
a) A Oponente tivesse sido notificada da liquidação da prestação cuja cobrança coerciva deu origem à presente oposição, e respectiva devolução do montante em divida;
b) Que a Comissão Europeia tivesse proferido decisão final de restituição de verba no montante de 79.763,14€
Considero que estes factos não se provaram com o seguinte fundamento:
Os documentos juntos pela AT ao processo, designadamente aqueles que o TCAN referiu, e que o TAF ordenou que juntasse, não demonstram nenhum destes factos.
Cabendo-lhe fazer a prova dos factos constitutivos do seu direito - art.º, 342.º do CC - , não basta a alegação do IGFSE (art.º 10) de que “Pelo oficio n.º ...85, de 21/2/2006, (…) notificou a AICAT da decisão da CE de redução do financiamento que lhe foi concedido e da consequente obrigação de proceder à devolução do montante de € 79 736,14, tendo aquele oficio sido devolvido com a indicação de “Encerrado”.
Por outro lado, não se pode ter em consideração aquilo que a Agência para o Desenvolvimento e Coesão informou à AT, de que “lamentamos informar que, apesar dos esforços desenvolvidos, e tendo em conta o tempo já decorrido sobre a execução da operação pela AICAT, não nos foi possível localizar o processo físico que conteria os elementos solicitados. “, como prova do facto.
2.2. - Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC e 2º., al. e) do CPPT.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, que julgou improcedente a oposição, padece de erro de julgamento, prendendo-se a questão controvertida com:
1- Ineficácia do acto administrativo de liquidação que consubstanciou a dívida exequenda, devido a falta de notificação, assim consubstanciando a falta de título executivo (cfr. artºs.7 a 11 do articulado inicial e pedido a) formulado no final da mesma peça processual);
2- A prescrição do procedimento e da dívida inerentes à reposição de subsídio recebido pela recorrente do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P (IGFSE) relativa a comparticipações financeiras indevidamente recebidas, no âmbito da acção de formação profissional, no valor global de € 79.736,14, defendendo a recorrente que às dívidas em execução se aplica o prazo de prescrição previsto no artigo 3.º, do Regulamento (CE, Euratom) nº2988/95 do Conselho, datado de 18.12.1995, enquanto a sentença recorrida decidiu que o prazo prescricional é o previsto no artigo 309.º do Código Civil.
Apreciando cada um dos fundamentos de per si.
a) - Quanto à falta de título executivo:
Neste âmbito, afirma a recorrente que, uma vez citada para os termos da referida execução, deduziu oposição, invocando, com reflexo no objecto do presente recurso, a ineficácia do acto administrativo de liquidação que consubstanciou a dívida exequenda, com a consequente inexigibilidade da correspectiva obrigação e a prescrição daquela (cfr. art. 204.º, n.º 1, als. d) e i) do Código de Procedimento e Processo Tributário).
Concretizando, argumenta que o acto de liquidação cuja execução conduziu à emissão da certidão que constitui o título executivo dado à execução na execução fiscal é ineficaz à luz da jurisprudência dos Tribunais superiores, incluindo do Tribunal do Constitucional, que apontam para que as dívidas emergentes da restituição de quantias indevidamente recebidas no âmbito das comparticipações do Fundo Social Europeu não auferem da qualidade de dívidas tributárias.
Daí que, segundo a recorrente, o acto de liquidação que consubstanciou a dívida exequenda não é um acto tributário, sendo, antes e considerando os efeitos a cuja produção apontava, bem como as atribuições material e formalmente cometidas à recorrida, aquele reveste a natureza de um acto administrativo (cfr. art. 120.º, do antigo CPA).
Por assim ser, tal acto administrativo teria de ser obrigatoriamente notificado ao seu destinatário por força dos arts. 103.º, n.º 3, 266.º, n.º 1 e 268.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa e dos arts.º 66.º, n.º 1, al. c) e 132.º n.º 1, do antigo Código Procedimento Administrativo, de acordo com soa quais os actos administrativos geradores de efeitos desfavoráveis na posição jurídica dos seus destinatários e que não estejam sujeitos a publicação, carecem de a estes ser notificados, sendo a notificação ao destinatário condição integrante da sua eficácia externa, que não da sua validade intrínseca (cfr. art. 132.º, n. º1, do antigo CPA), pois, de contrário, o destinatário ficaria impedido de acudir às garantias legalmente previstas.
Mais aduz que o acto administrativo ineficaz não tem potencialidade jurisgénica – i.e., não produz qualquer efeito jurídico – e está desprovido de executoriedade (cfr. arts. 132.º, n.º 1 e 149.º, n.º 1, do antigo CPA).
Do que expôs, extrai a recorrente que, tendo a sentença recorrida entendido que, pendendo sobre a recorrida o ónus probandi (cfr. art. 342.º, do Código Civil), esta não logrou provar que “a Oponente tivesse sido notificada da liquidação da prestação cuja cobrança coerciva deu origem à presente oposição, e respectiva devolução do montante em divida” pelo que tal acto não pode produzir qualquer efeito, mormente a constituição na esfera jurídica da recorrente da correspectiva obrigação de restituir as quantias indevidamente recebidas no âmbito das comparticipações do Fundo Social Europeu e do Estado Português em causa.
Conclui, pois, a recorrente, que o acto administrativo ora questionado, não lhe é oponível e a obrigação que visava constituir é inexigível, consequência que resulta, também, do disposto nos arts. 804.º, n.º 2, 805.º, n.º 1 e 817.º, do Código Civil, o que vale isto por dizer que, sendo o acto ineficaz e, correspectivamente, a obrigação que este visava constituir inexigível, o mesmo não podia ser executado, dado que a execução do acto administrativo ineficaz é sempre ilegítima, nem tão pouco devia ter sido emitida a certidão de dívida que, nos termos do art. 155.º, n.º 3, do antigo CPA (e do art. 1.º do DL n.º 158/90 de 17 de Maio), serve de título executivo dado à execução fiscal que originou os presentes autos.
Vejamos.
Perscrutando a p.i. vemos que o que a recorrente pretende, ao invocar a "inexistência de título executivo" (sem que, para tanto, invoque qualquer fundamento legal) é que o tribunal aprecie (vide artigos 7º a 11º do petitório) se ocorre a falta de título executivo nos seguintes termos:
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Com base em tal fundamento formulou, a final, o seguinte pedido:
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E sobre essa pretensão se pronunciou o tribunal a quo no seguinte discurso jurídico:
“Questões:
Falta de título executivo;
(…)
O título executivo existe (Cfr. facto 1) – pelo que a oposição improcede com fundamento nesta causa de pedir.”
Ora, a recorrente vem sustentar no recurso algo de diferente ao pretender que a decisão recorrida incorre em erro de julgamento ao considerar que o título dado à execução não se integra na tipologia dos documentos particulares providos de suficiente força executiva.
Ou seja, analisando atentamente as conclusões, poderemos considerar que a recorrente invoca matéria que não era objecto da p.i. e de que, por isso, a 1ª instância não se ocupou.
De resto, vigora o princípio, acolhido dominantemente pela jurisprudência, de que os recursos são meios de obter a reforma das decisões dos tribunais inferiores (cfr. os artºs. 627º, nº 1, 631º, nº 1, todos do CPC) pelo que o seu objecto tem de cingir-se em regra à parte dispositiva destas (artº 635º, nºs 2 e 3, do CPC), encontrando-se, portanto, objectivamente delimitado pelas questões postas ao tribunal recorrido (nesse sentido vide J.A.Reis CPC Anotado, 5º-211; A. Varela, Manual Proc. Civil, 1ª ed.-52 e Castro Mendes, Recursos, 1980, 14).
No nosso ordenamento jurídico é sobre o recorrente que impende o ónus de alegar e concluir (cfr. artº 639º do CPC), não podendo suscitar questões novas, não enunciadas no requerimento inicial apresentado no TT1ª Instância, sendo que, notoriamente, não foram arguidas nulidades de conhecimento oficioso que são as elencadas no artº 125º do CPPT e o recurso jurisdicional visa a apreciação da legalidade da sentença com fundamento na imputação de erros de julgamento sobre a matéria de direito que envolvem a apreciação em 1º grau de jurisdição de questão nova que não foi submetida, nos seus exactos termos, ao veredicto do TT1ª Instância.
Por isso importa sempre e em sede de recurso, determinar se nas conclusões alegatórias se limita o recorrente a imputar à sentença algum vício consistente em erro de determinação, aplicação ou interpretação de normas que traduzam específica crítica à legalidade da decisão que justifique a sua apreciação pelo Tribunal Superior.
“I- Os recursos no ordenamento jurídico português visam o reexame, por parte do tribunal superior, de questões precedentemente resolvidas pelo tribunal a quo, e não a pronúncia por parte do tribunal ad quem sobre questões novas, ou seja, visam, em regra, a modificação de decisões do tribunal a quo e não criar decisões que não tenham sido objecto da decisão recorrida, só assim não sendo quando a própria lei estabeleça uma excepção a essa regra ou quando está em causa matéria de conhecimento oficioso.
II- Se o legislador não consagrou quanto à questão colocada em recurso essa excepção e o novo fundamento invocado tendo em vista a revogação da sentença recorrida não é de conhecimento oficioso, está legalmente vedado ao tribunal ad quem conhecer e decidir essa questão”, Ac. do STA de 9/11/2022 proc. nº 045/13, no mesmo sentido Ac. do STA de 13/3/2013, proc. nº 836/12, Ac. do STA de 28/11/2012, proc. nº 0598/12, Ac. do STA de 27/6/2012, proc. nº 0218/12, Ac. do STA de 25/1/2012, proc. 012/12.
Como se disse, é pacificamente entendido, os recursos jurisdicionais têm por objecto a apreciação de decisões da mesma natureza proferidas por Tribunais de grau hierárquico inferior, visando a respectiva anulação ou revogação, por vícios de forma ou de fundo.
Significa isto que nos recursos jurisdicionais não é possível fazer a apreciação de quaisquer questões que sejam novas, isto é, que não tenham sido colocadas à apreciação do Tribunal “a quo”, salvo quando o seu conhecimento seja imposto por lei.
No caso vertente, a recorrente coloca as questões atrás enumeradas e que foram suscitadas apenas perante o Tribunal «ad quem», já que não foram invocada perante o Tribunal «a quo».
Ora, se a recorrente, apesar de vencida, não invoca nas conclusões a questão em que ficou vencida, o tribunal de recurso não pode apreciá-la.
Aliás, é até lógico presumir que a parte que assim procede se conformou com a decisão nessa parte.
Infere-se das conclusões alegatórias, pois, que a recorrente aduz questão nova que não foi nem poderia ter sido considerada na sentença recorrida.
Assim, a recorrente pretende a emissão de pronúncia sobre questão nova, o que o mesmo é dizer que a questão suscitada nas conclusões alegatórias excede o objecto do recurso, implicando a sua apreciação a preterição de um grau de jurisdição.
Com esse enquadramento, seria de não conhecer daquelas questões.
b) - Quanto à Prescrição do procedimento e da dívida
Patenteia o probatório fixado na sentença que as dívidas exequendas respeitam a comparticipações financeiras pedidas pela oponente, ora recorrente, no âmbito da realização de acção de formação profissional, com suporte na dotação do Fundo Social Europeu (€ 22.530,47) e nas receitas gerais do Orçamento da Segurança Social (€ 57.205,67).
Significa que, como bem adverte o EPGA, parte da dívida é uma dívida estatal, por referência a dinheiro entregue à ora recorrente proveniente do Orçamento Geral do Estado Português, e outra parte, advém de uma dívida comunitária, por referência a uma comparticipação do Fundo Social Europeu.
Destrinça determinante para se concluir que o prazo de três anos para execução da decisão de reembolso de quantias indevidamente recebidas, previsto no Regulamento n.º 2988/95, só será de observar quanto aos interesses financeiros da União Europeia e já não aos interesses financeiros de cada Estado-Membro, por referência às suas receitas e despesas próprias.
Dito de outro modo inequívoco e incontroverso: somente o valor referente à contribuição indevida do Fundo Social Europeu poderá estar abrangido pelo prazo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 CE, ficando o montante da contribuição indevida do Estado Português sujeito ao prazo ordinário de prescrição de 20 anos, previsto no artigo 309.º do Código Civil, por inexistência de outro legalmente previsto.
É essa a jurisprudência firme e reiterada deste STA consagrada, entre muitos, no acórdão do STA prolatado em 22.06.2022 no processo n.º 0789/10.9BECBR, disponível em www.dgsi.pt ao doutrinar que “É de aplicar, exclusivamente, o prazo ordinário de prescrição estabelecido, em 20 (vinte) anos, no art. 309.º do Código Civil (CC), a dívidas com as características da exigida à, aqui, recorrente, ou seja, auxílios, financiamentos e comparticipações em geral, suportados/as por receitas próprias do Estado Português.”
Esta matéria, não está isenta de dúvidas e motivou já mais de um reenvio prejudicial do STA para o Tribunal de Justiçada União Europeia, mas, como se sumariou no Acórdão deste STA de 13 de Julho de 2022, processo n.º 1774/06.9BELSB, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) interpreta o art. 3.º n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, em sentido que permite concluir que, sendo o prazo de três anos, aí inscrito, implicante da impossibilidade, total, intransponível, de executar uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos, dever ser esse triénio, se necessário, valorado como o do prazo, regra, ordinário, de prescrição do tipo de dívidas, como a em cobrança no presente processo de execução fiscal, subsumível ao regime instituído pelo identificado Regulamento.
Por esse prisma, segundo o recorrente e em sintonia com o Ministério Público, uma vez que a oponente foi citada no processo executivo em 17.01.2007 (cfr. facto provado sob o ponto 4.), o prazo de execução da medida administrativa de reembolso das quantias indevidamente por si recebidas ter-se-á interrompido nessa data, e o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não transite em julgado ou não forme caso decidido a decisão que coloque termo ao processo que teve aquele efeito interruptivo.
A recorrida AT verbera tal entendimento quanto ao prazo prescricional das dívidas com origem na União Europeia segundo o qual para as dívidas comunitárias o prazo seria de três anos, por aplicação do prazo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 CE.
Nesse sentido faz apelo ao texto normativo em que se estatuiu que “O prazo de execução da decisão que aplica a decisão administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torne definitiva”.
O certo é que na sentença recorrida foi resolvida a questão da ”prescrição da dívida com fundamento no decurso do prazo previsto no art.º 40.º do Dec-Lei nº 155/92, de 28 de Julho” sustentando que “ não tem aplicação na situação em apreço”, justificando assim a sua decisão:
“(…)
Aquele preceito legal é aplicável, apenas, à reposição de dinheiros públicos que devam entrar nos cofres do Estado, quando recebidos indevidamente por funcionários ou agentes da Administração Pública, o que não é aqui o caso.
O citado Dec. Lei regula tão-somente o regime das “despesas correntes” do Estado conforme se afere dos seus artigos 3.º e 4.º, pelo que constituindo as comparticipações financeiras do FSE e do OSS, para as acções de formação profissional, “despesas de capital” e como tal inscritas no Orçamento da Segurança Social, não se enquadram, por isso, na previsão daquele diploma (…).
Não se encontrando previsto, na legislação específica aplicável à concessão dos apoios do FSE e do Estado Português qualquer prazo de prescrição das dívidas, há que aplicar o prazo ordinário de 20 anos constante do art.º 309.º do Código Civil.
O prazo começa a contar desde o momento em que o direito puder ser exercido (art.º 306.º, n.º 1 do CC), que é, no máximo, desde 3/3/1996.
Contudo aquele prazo foi interrompido pela citação que ocorreu em 17/1/2007, pois, como se sabe, o processo de execução fiscal tem natureza de processo judicial que lhe é reconhecida pelo art.º 103.º, n.º 1 da LGT (art.º 323.º, n.º 1 do CC)
Portanto, a dívida não está prescrita.”
Na verdade, no ponto IV da P.I. epigrafado “Da Prescrição”, o oponente e ora recorrente, articulou o seguinte:
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Em conformidade, termina pedindo
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Por assim ser, a sentença recorrida revela-se assertiva ao ajuizar que ao crédito decorrente de apoio financeiro, porque não tem a natureza de crédito fiscal nem há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros, é aplicável o prazo de prescrição previsto no art. 309.º do Cód. Civil.
Essa corresponde à jurisprudência firme do STA manifestada em inúmeros arestos.
E, por assim ser, afasta-se a possibilidade de a dívida ter origem na obrigação da reposição de dinheiros públicos indevidamente pagos, sendo inaplicável o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, ao que acresce que, não constituindo a dívida sub judice uma obrigação fiscal, não se aplicando igualmente o prazo de prescrição ordenado pelo artigo 48.º da LGT, não podem restar dúvidas quanto à aplicação do prazo de prescrição previsto no artigo 309.º do CC.
Entende-se que se impõe a confirmação desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros, pelas razões aduzidas na sentença e com os complementos que seguem.
Na verdade, sendo a questão nuclear a de saber qual o regime de prescrição aplicável à obrigação subjacente à divida exequenda, no caso de incentivos financeiros, a jurisprudência do STA tem afastado a aplicação do regime invocado na p.i., com o fundamento na diversa natureza desses incentivos.
Refere-se a este propósito no acórdão do STA de 25/06/2003, proferido no proc. nº 0325/03:
«Nos termos do art. 40.º n.º 1 do Dec-Lei 155/92, de 28 Jul, que estabelece o regime da administração financeira do Estado, “a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”. Aquele diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev – Lei de Bases da Contabilidade Pública – que no seu art. 2.º, faz apelo “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente” que define como sendo “todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições”, excluindo de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados” – seu n.º 3. O Dec-Lei 155/92 – art. 1.º – “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 Fev. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”. Ora, o débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente».
Este entendimento foi sufragado expressamente no acórdão do STA de 05/02/2015, proc. 0770/13, e de uma forma menos específica (por confronto apenas com o regime das obrigações tributárias) nos acórdãos do STA de 27/05/2009, proc. 0211/09, de 16/12/2009, proc. 0949/09, de 06/06/2012, proc. 0411/12, de 06/08/2014, proc. 0807/14, e mais recentemente no acórdão de 17/06/2020, proferido no proc. 0740/12.1BEBRG (ainda que a propósito da questão da “caducidade do direito de liquidação”).
Na verdade, este último aresto discorre assim sobre questão similar à debatida nos presentes autos:
“(…) O tributo, conceito que a lei não define, pode assumir várias formas, de acordo com o previsto no art. 3.º n.º2 da L.G.T.: “os impostos, incluindo as aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas” e, sendo previstos no seguinte art. 4.º, os respectivos pressupostos, o dito apoio financeiro ou subsídio não se engloba nos mesmos.
Aliás, de acordo com a doutrina nacional e estrangeira, o que caracteriza o tributo é a obrigação legal ser imposta por lei, sem dependência de vínculos anteriores, surgindo pelo simples preenchimento de tipo legal com os ditos pressupostos fixados na lei – nesse sentido, Diogo Leite de Campos, Benjamim Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, em Lei Geral Tributária Anotada e comentada, 4.ª ed., 2012, pág. 69, citando vários outros autores.
(…)
O S.T.A. tem decidido também que dívidas semelhantes ao I.E.F.P. não são créditos fiscais – assim, nos acórdãos de 23-10-2002, proferido no processo n.º0966/02 e de 6-6-2012, no processo n.º 0411/12, o que não foi contrariado mais recentemente no acórdão de 9-10-2019, no processo n.º 01560/00.3BELRS, acessíveis em www.dgsi.pt.
Entendemos não ser de divergir de tal entendimento.
Aliás, no caso, de acordo ainda com o probatório, o subsídio ou apoio financeiro em causa, que era não reembolsável tornou-se reembolsável por despacho que recaiu sobre informação do I.E.F.P
Trata-se de uma receita patrimonial (crédito), relativamente ao qual não resulta que os seus pressupostos estejam fixados na lei independentemente de vínculos anteriores, contrariamente ao que tem de ocorrer no caso dos tributos.
Aliás, a caducidade encontra-se genericamente prevista no art. 298.º e 328.º e segs. do Código Civil, como forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo quando a lei também não referida a prescrição, e de acordo ainda com o previsto na lei ou em contrato - os casos especiais a que se refere o art. 330.º do Cód. Civil-, o que não resulta no ora em apreciação.
Ainda de acordo com a referida jurisprudência do S.T.A. resulta aplicável quanto à referida extinção de direito, em casos semelhantes ao presente, o prazo de prescrição ordinário de 20 anos – art. 309.º do Cód. Civil.”
Na verdade, essa é a jurisprudência pacífica seguida pelo STA como bem se denota no Acórdão de 09-10-2019, Recurso nº01560/08.3BELRS, no qual não se admitiu a revista por se ter entendido que não se estava perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revestia de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
Nesse processo estava em causa determinar se era de considerar que o prazo de 20 anos de prescrição se contava a partir da data em que foi proferido despacho pela entidade competente, ordenando o reembolso dos montantes em causa, pelo que, nessa data, o direito podia ser exercido (artigo 306.º/1, do CC), asserção esta que foi julgada plenamente conforme ao regime civilístico da prescrição aplicável e consonante com a jurisprudência dos Tribunais superiores sobre a matéria – cfr., entre outros, o Acórdão deste STA de 6 de Junho de 2012, rec. n.º 411/12.
Afigura-se-nos, assim, que se impõe a corroboração desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros.
Destarte, também deve ser aprovada a sentença recorrida, por ter adoptado tal entendimento na parte da dívida referente ao crédito decorrente de apoio financeiro estatal, por referência a dinheiro entregue à ora recorrente proveniente do Orçamento Geral do Estado Português.
Todavia, sendo a prescrição uma questão de conhecimento oficioso, pode configurar-se outro enquadramento no que toca à dívida adveniente de uma dívida comunitária, por referência a uma comparticipação do Fundo Social Europeu.
Na verdade e como já acima se assegurou, o prazo de três anos para execução da decisão de reembolso de quantias indevidamente recebidas, previsto no Regulamento n.º 2988/95, só será de observar quanto aos interesses financeiros da União Europeia e já não aos interesses financeiros de cada Estado-Membro, por referência às suas receitas e despesas próprias, ou seja, o valor referente à contribuição indevida do Fundo Social Europeu poderá estar abrangido pelo prazo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 CE.
Vejamos, então, mais especificamente, se quanto à dívida comunitária em apreço o prazo seria de três anos, por aplicação do prazo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 CE posição que, como já se anteviu, é a defendida pelo Ministério Público.
A recorrida veio infirmar essa posição fazendo apelo a literalidade da norma que textua que “O prazo de execução da decisão que aplica a decisão administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torne definitiva”.
Segundo a recorrida, a partir da decisão definitiva da autoridade administrativa a quem compete a decisão sobre a reposição das importâncias em dívida, tem início a contagem do prazo de três anos para ser promovida a cobrança das importâncias em dívida, o que traduz uma absoluta actividade de natureza administrativa em que se promovem as diligências para que seja concretizada a reposição de quantias indevidamente recebidas, nomeadamente a notificação para pagamento que, naturalmente, prevê um prazo para que este seja efectuado, incluindo eventuais esclarecimentos ou insistências para que este seja voluntariamente concretizado.
Nessa linha de entendimento, ajuíza a recorrida que, na sua falta, a relação jurídica originalmente de natureza meramente creditícia, de credor/devedor, transforma-se quando o sujeito passivo da relação jurídica administrativa é chamado à execução, no momento em que é citado no processo de execução fiscal e em que adquire legitimidade passiva para aí poder intervir já na posição de executado.
Por assim ser, considera ainda a recorrida, a partir do momento em que é instaurado o processo de execução fiscal para a cobrança do montante indevidamente recebido pela entidade beneficiária, já não é aplicável a norma europeia referida, porque ali apenas se estabelece um prazo administrativo para a instrução do procedimento de cobrança do montante em causa e eventual promoção da cobrança coerciva na falta de regularização voluntária da situação sendo que, a partir deste momento já se aplica a lei interna de cada estado membro.
E, na tese da recorrida, foi o que se verificou no caso concreto pois, na senda do parecer do Ministério Público “Tendo a oponente sido citada no processo executivo em 17.01.2007 (cfr. facto provado sob o ponto 4.), o prazo de execução da medida administrativa de reembolso das quantias indevidamente por si recebidas interrompeu-se nessa data” (fls. 2).
Não obstante, ampara a recorrida a conclusão de que o novo prazo já não é o mesmo, nem sequer tem a mesma natureza por já não se tratar de actividade administrativa, mas de um processo de execução fiscal, com regulamentação própria, em que pretende a cobrança coerciva de uma dívida.
Conclui, então, a recorrida, que não prevendo a lei qualquer prazo de prescrição específico para este tipo de crédito, quer no direito da União Europeia quer no direito português, terá de funcionar o regime geral do artigo 309.º do Código Civil onde se prevê que “O prazo ordinário da prescrição é de vinte anos”, pelo que, para ambas as dívidas aqui em causa, tanto com origem nacional como com origem na União Europeia, o prazo de prescrição da dívida será o previsto na regra geral, previsto no artigo 309.º do Código Civil que será de 20 anos.
Quid juris?
No segmento recursório em análise, a questão a decidir prende-se com a procedência a oposição à execução fiscal com fundamento na prescrição da dívida nos termos do n.º 2 do Art.º 3.º do Regulamento (CE, EURATOM), nº 2988/95.
Como se disse acima, esta matéria motivou já mais de um reenvio prejudicial do STA para o Tribunal de Justiçada União Europeia, mas, como se sumariou no Acórdão deste STA de 13 de Julho de 2022, processo n.º 1774/06.9BELSB, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) interpreta o art. 3.º n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, em sentido que permite concluir que, sendo o prazo de três anos, aí inscrito, implicante da impossibilidade, total, intransponível, de executar uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos, dever ser esse triénio, se necessário, valorado como o do prazo, regra, ordinário, de prescrição do tipo de dívidas, como a em cobrança no presente processo de execução fiscal, subsumível ao regime instituído pelo identificado Regulamento.
Na verdade, como melhor se explícita no Acórdão deste STA de 07-12-2022, prolatado o Processo nº 01074/17.0BELRA e que está acessível em www.dgsi.pt, a resposta à questão recursiva de que agora se trata resulta hoje clara da jurisprudência do TJUE vertida no acórdão de 07.04.2022 (proc. C-447/20 e C-448/20) face à qual a tese da recorrida acabada de sumariar só é válida no tangente ao prazo previsto no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95 que, segundo a referida jurisprudência, é um prazo respeitante ao procedimento administrativo tendente à recuperação de montantes financeiros indevidamente pagos e a invocação da respectiva inobservância pelas autoridades nacionais responsáveis por praticar os actos tendentes a declarar a obrigação da devolução daquelas quantias tem de fazer-se perante os tribunais administrativos, mediante meio processual próprio, não podendo esta questão ser conhecida nos tribunais tributários em sede de oposição à execução fiscal.
Mas, como também se esclarece no aresto deste STA citado, das questões que foram formuladas no reenvio prejudicial, resultou ainda que o TJUE é claro na resposta que dá no Despacho exarado nos autos ao esclarecer que, o prazo de três anos fixado no n.º 2 do artigo 3.º do dito Regulamento n.º 2988/95 (o qual se aplica entre nós uma vez que o Estado não definiu, ao abrigo da faculdade prevista no n.º 3 do artigo 3.º do mesmo Regulamento n.º 2988/95 um prazo mais alargado para o efeito) é o período de tempo limite para que a entidade responsável para o efeito, segundo o direito nacional, execute aquela cobrança coerciva e que “o termo do referido prazo tem como consequência que o montante em causa já não pode ser recuperado através da execução coerciva”, leia-se, do processo de execução fiscal [§§ 40 e 41 do Despacho exarado no processo C-374/21].
O TJUE é também claro ao afirmar que o que releva é a existência, no direito interno, de um mecanismo que garanta que os executados podem invocar a ultrapassagem daquele prazo e que desse facto resulta a ilegitimidade da cobrança coerciva “não sendo necessário determinar se o termo desse prazo implica igualmente a prescrição da dívida objecto dessa decisão” [§ 44 do Despacho exarado no processo C-374/21].
E o TJUE esclarece também que as regras sobre o cômputo deste prazo de três anos previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 é uma questão de direito europeu (sem remissão para o direito interno), pelo que se aplica de modo uniforme em todos os Estados, o que significa que o dies a quo deste prazo é o dia em que a decisão de recuperação das verbas, tomada no procedimento/processo administrativo se torna definitiva, seja o dia a seguir ao último em que a decisão poderia ser recorrida, seja o dia seguinte a ter sido proferida a última decisão sobre a matéria, i. e. a decisão que já não admite recurso [§§ 47 a 52 do Despacho exarado no processo C-374/21].
Por último, o TJUE esclarece ainda que os casos de interrupção e suspensão do prazo de execução que estamos a analisar são regulados pelo direito nacional, como resulta expressamente do §2.º do n.º 2 do artigo 3.º do dito Regulamento n.º 2988/95 [§ 54 Regulamento do Despacho exarado no processo C-374/21].
Prismando a questão em análise à luz dessa jurisprudência do TJUE, fazendo apelo ao probatório fixado, é pacífico que a execução foi instaurada em 2006 com base em certidão emitida em ../../2006 (ponto 1); que a dívida em causa se reporta a, no máximo, 3/3/1996 (ponto 2) e que a Oponente foi citada em 17/1/2007 (ponto 4), o que vale por dizer que, inapelavelmente, o prazo de três anos fixado no n.º 2 do artigo 3.º do dito Regulamento n.º 2988/95 como o período de tempo limite para que a entidade responsável para o efeito, segundo o direito nacional, execute a cobrança coerciva foi ultrapassado pelo que o montante em causa já não pode ser recuperado através do processo de execução fiscal.
Por assim ser, é operante a prescrição da comparticipação do Fundo Social Europeu com suporte na dotação do Fundo Social Europeu no valor de € 22.530,47, devendo, nessa parte, julgar-se funda a execução quanto à oponente e ora recorrente.
Em coerência com o regime atrás definido, a quantia exequenda proveniente da contribuição indevida do Estado Português no valor de € 57.205,67, viu o respectivo prazo prescricional aplicável de vinte anos, ser interrompido com a citação da ora recorrente no processo executivo instaurado para o seu reembolso coercivo, mantendo-se interrompido enquanto não transite em julgado a decisão que coloque termo ao processo executivo.
Neste conspecto, pontifica o acórdão do STA de 2.09.2020 tirado no P. 0705/19.2BELLE, igualmente acessível em www.dgsi.pt e constitui jurisprudência consolidada segundo a qual “A jurisprudência reconhece à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado (n.º 1 do artigo 49.º da LGT) um duplo efeito: a inutilização para a prescrição de todo o tempo até então decorrido (efeito instantâneo, decorrente do n.º 1 do artigo 326.º do CC) e o novo prazo de prescrição não voltar a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (efeito duradouro, decorrente do n.º 1 do artigo 327.º do CC).
O reconhecimento desse efeito duradouro não viola os princípios constitucionais da legalidade, da certeza e da segurança jurídicas nem as garantias dos contribuintes.”
Não obstante, objectivam os autos (vide fls. 583/660) que o processo executivo fiscal foi “declarado em falhas”, por despacho de 30.05.2011, proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Chaves pelo que, como bem refere, mais uma vez, o EPGA, evocando o doutrinado no acórdão do STA de 04.05.2022, proferido no processo n.º 02030/21.0BEPRT “a ação executiva deixa de estar pendente e de produzir os seus efeitos suspensivos, ou seja, não existindo bens que possam ser penhorados e satisfazer o crédito do credor, deixa de haver fundamento para a pendência do processo executivo, e aqui sim faz sentido que o prazo de prescrição volte de novo a correr.”
A declaração em falhas, como resulta da sua regulamentação, constante dos arts. 272.º a 274.º do CPPT, tem como finalidade justificar que o órgão da execução fiscal – a quem compete tramitar a execução fiscal e extingui-la «dentro de um ano contado da instauração, salvo causas insuperáveis, devidamente justificadas» [cfr. arts. 10.º, n.º 1, alínea f), e 177.º do CPPT] –, mantenha o processo de execução fiscal parado (sem outras diligências em ordem à cobrança) quando verificar a impossibilidade da sua cobrança, decorrente de algum dos casos elencados no art. 272.º do CPPT. Nesses casos, o processo será mantido numa situação de “extinção provisória” (que pode converter-se em definitiva) até que ocorra a prescrição (momento em que a “extinção provisória” se torna definitiva) ou até que, dentro do prazo da prescrição, deixe de se verificar o motivo que determinou a declaração em falhas, caso em que a execução fiscal prosseguirá. Ou seja, a declaração em falhas tem como escopo permitir que o órgão da execução fiscal fique dispensado de outras diligências em ordem à cobrança da dívida e deixe o processo parado, sem consequência disciplinares ou até ao nível da responsabilidade subsidiária (cfr. art. 85.º, n.º 3, do CPPT) para os funcionários responsáveis pela sua tramitação.
Nas palavras de JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, a declaração em falhas, que caracteriza com um acto de ordenação, da categoria de mero trâmite, «corresponde a um acto meramente declarativo em execução fiscal, que sendo decisivo na configuração do processo, não transporta, em si mesmo, efeitos jurídicos autónomos, limitando-se a atestar situações preexistentes».
Sobre a natureza jurídica dos actos praticados em execução fiscal, 2019, pág. 51, e-book do Centro de Estudos Judiciários, A Execução Fiscal, disponível em cej.justica.gov.pt. O mesmo artigo encontra-se também disponível em repositorium.sdum.uminho.pt.
Sem prejuízo do que se deixou dito, não se pode ignorar o entendimento jurisprudencial adoptado por este Supremo Tribunal, de que, para efeitos de contagem do prazo da prescrição, a declaração em falhas (rectius a ocorrência das circunstâncias que determinam a declaração em falhas) faz cessar o efeito duradouro da citação enquanto causa de interrupção da prescrição, o que significa que se iniciará novo prazo de prescrição, tão-logo se verifiquem as circunstâncias elencadas no art. 272.º do CPPT.
Com efeito, há muito tempo que a jurisprudência sustenta que a interrupção da prescrição decorrente da citação do executado inutiliza todo o tempo decorrido até à data em que se verificou o facto interruptivo e obsta ao início da contagem do novo prazo enquanto o processo executivo não findar ou, noutra formulação, que nos casos em que o prazo de prescrição foi interrompido pela citação, a cessação da eficácia do facto interruptivo é diferida para a data da decisão que ponha termo ao processo, mas sem prejuízo de dever equiparar-se a essa decisão aquela que declare a execução fiscal em falhas.
No mesmo sentido, Jorge Lopes de Sousa, Sobre a Prescrição Tributária, Notas Práticas, Áreas Editora, 2.ª edição, 2010, pág. 62.
Daí resulta, inequivocamente, que a data em que deve ser emitida essa declaração assume relevância para efeitos de prescrição, a qual, como é sabido, é de conhecimento oficioso (cfr. art. 175.º do CPPT), motivo por que, como salienta Jorge Lopes de Sousa, «o tribunal deve dela tomar conhecimento independentemente do objecto do processo e de a questão ter ou não sido previamente colocada à administração tributária» (Ob. cit., 23).
Em suma e como também denota o Ministério Público no seu douto Parecer, caso o processo de execução fiscal seja “declarado em falhas”, nos termos do disposto no artigo 272.º do CPPT, por não existirem bens que possam ser penhorados, nem ser possível a reversão da dívida, deixa de haver fundamento para a sua pendência, não faz sentido que o prazo de prescrição não volte a correr.
Sendo que o único direito que qualquer executado tem é que lhe seja apreciada tal questão à luz das regras vigentes e que estas sejam de aplicação universal, sem discriminação em razão de factores estranhos à relação obrigacional e, verificando-se que o executado não tem bens e o processo seja “declarado em falhas”, o que ocorre é que a acção executiva deixa de estar pendente e de produzir os seus efeitos suspensivos, ou seja, não existindo bens que possam ser penhorados e satisfazer o crédito do credor, deixa de haver fundamento para a pendência do processo executivo, e aqui sim faz sentido que o prazo de prescrição volte de novo a correr.
É de voltar a afirmar que a jurisprudência reconhece à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado (n.º 1 do art. 49.º da LGT) um duplo efeito: a inutilização para a prescrição de todo o tempo até então decorrido (efeito instantâneo, decorrente do n.º 1 do art. 326.º do CC) e o novo prazo de prescrição não voltar a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (efeito duradouro, decorrente do n.º 1 do art. 327.º do CC).
E o reconhecimento desse efeito duradouro não viola os princípios constitucionais da legalidade, da certeza e da segurança jurídicas nem as garantias dos contribuintes pois o Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 351/2021, datado de 27.05.2021, reafirmou: “Não julgar inconstitucional a interpretação do artigo 49.º, n.º 1, da LGT (na redação que foi conferida a este número pela Lei n.º 100/99, de 26 de julho) no sentido de atribuir à interrupção do prazo de prescrição decorrente da citação o efeito de o novo prazo de prescrição não voltar a correr, enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (previsto no n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil)”.
Nesse sentido, vide também os Acórdãos deste STA de 02-09-2020, Processo nº 0705/19.2BELLE e de 04-05-2022, Processo nº 02030/21.0BEPRT., ambos disponibilizados em www.dgsi.pt.
Assim, em vista do caso concreto, o prazo prescricional não correu entre a data da citação [17.01.2007] e a data da declaração em falhas [30.05.2011], mas nesta data voltou de novo a correr.
Significa que o prazo começou a contar desde o momento em que o direito pôde ser exercido [3.03.1996] e foi interrompido pela citação [17.01.2007], acto que inutilizou a totalidade do prazo já decorrido, voltando a correr com o despacho de declaração em falhas [30.05.2011].
Assim, não é aceitável a contagem concreta dos prazos efectuada pelo MP neste caso pois o cômputo do prazo tem que se reiniciar pelo que, como bem refere a Recorrida, apesar de aquele ter anteriormente enunciado a inutilização para a prescrição de todo o tempo decorrido até à citação, o chamado “efeito instantâneo”, veio depois, na contagem que efectuou, a incluir justamente esse período: “Pelo exposto, decorreram 10 anos, 10 meses e 14 dias até à citação” (fls. 3).
É que não sobram dúvidas de que este período de tempo não pode ser incluído na contagem do prazo para efeitos de prescrição pelos motivos indicados, e, por assim ser, na contagem do prazo prescricional apenas deverá ser contado o período que começa no acto de “Declaração em Falhas” até ao presente, que, como se viu, ocorreu em 30.05.2011.
Ora, sendo o prazo prescricional a considerar na situação em preço em ambas de 20 anos, é manifesto que este prazo ainda não decorreu desde o acto já referido, e, consequentemente, a dívida aqui em causa não se encontra prescrita.
Note-se que essa consequência não é arredada pelo facto de não se ter levado ao probatório a circunstância de ter sido proferido pelo Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Chaves, em 30.05.2011, despacho declarando em falhas o processo de execução fiscal pois, como certeiramente avaliza o EPGA, tratando-se de facto processual, não vigora aqui a restrição decorrente do artigo 26.º, alínea b), do ETAF, relativamente à falta de competência do Supremo Tribunal Administrativo para conhecer de matéria de facto em sede de recursos jurisdicionais de decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância, uma vez que este é de conhecimento oficioso.
Nesse sentido também se pronuncia Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, 2011, vol. I, p. 225 ao expender que “ […] não devem considerar-se como invocação de matéria de facto as referências a peças que constem do processo, pois todas as ocorrências processuais são de conhecimento oficioso”.
Termos em que logra parcial provimento o recurso interposto, com a consequente revogação da sentença recorrida no segmento que se refere à prescrição da comparticipação com suporte na dotação do Fundo Social Europeu no valor de € 22.530,47, devendo, nessa parte, julgar-se finda a execução quanto à oponente e ora recorrente e contra ela prosseguir quanto à verba restante que versa uma contribuição indevida do Estado Português no valor de € 57.205,67.
3. Decisão
Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder parcial provimento ao recurso, mais revogando a sentença recorrida na vertente da declaração de prescrição da dívida exequenda derivada da comparticipação do Fundo Social Europeu no valor de € 22.530,47.
Custas pelas partes em função de seu vencimento.
Lisboa, 02 de Outubro de 2024. - José Gomes Correia (relator) - Joaquim Manuel Charneca Condesso – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.
