Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A A..., que doravante designaremos pela sigla A..., e outros setenta e quatro demandantes, todos estes identificados nos autos, vieram conjuntamente requerer a suspensão da eficácia «da norma contida na al. f) do n.º 2 do art. 6º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/2003, de 10 de Maio», norma essa que interditou «a instalação de jangadas privativas» no «plano de água» da mesma albufeira. Aqueles setenta e quatro requerentes apresentaram-se como proprietários de terrenos marginais à albufeira e utilizadores de jangadas do tipo referido pelo preceito acima citado. Em abono do deferimento da presente providência cautelar, todos os requerentes afirmaram que a norma em causa é ilegal por, ao arrepio da Constituição, ofender direitos de personalidade e de propriedade dos demandantes, bem como o princípio da proporcionalidade. Também disseram que o não deferimento da providência lhes trará prejuízos de difícil reparação. E, por último, acrescentaram que os interesses por si prosseguidos se sobrepõem ao interesse público porventura visado pela norma em questão, até pelo decisivo motivo de que se não discerne qual seria este último interesse.
O Conselho de Ministros respondeu, começando pela enunciação de questões prévias. Assim, recusou legitimidade processual à A... e aos outros requerentes, recusa essa fundada, quanto àquela, na circunstância de a A... não ter interesse no resultado da lide e, quanto a estes, no facto de eles não terem demonstrado que são proprietários dos terrenos confinantes com a albufeira e das jangadas cujo uso foi proibido, nem terem provado que dispõem de licença para utilizar tais artefactos. O requerido também disse que o pedido cautelar é ilegal porque almeja obter uma suspensão genérica da execução da norma, em vez de tal suspensão ser restrita aos casos individuais dos interessados, e afirmou ainda que a providência é ilegal em virtude de não vir indicada a acção a propor, de que ela é dependência. Quanto ao mérito, o requerido defendeu a perfeita legalidade da norma em causa, daí concluindo pelo necessário indeferimento do pedido.
Consideramos assentes, ao menos «prima facie», os dados de facto que se seguem, a que acrescentamos o objecto da presente providência:
1 – Exceptuada a A..., todos os demais requerentes dispõem de terrenos confinantes com a albufeira da barragem e têm nela instaladas jangadas privativas.
2 – Essas jangadas servem para se aceder das margens à água, para a acostagem de embarcações e para a captação de água da albufeira.
3 – O art. 6º, n.º 2, al. f), da Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/2003, de 10/5 – que aprovou o Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode – veio interditar, no plano de água da albufeira, «a instalação de jangadas privativas».
Passemos ao direito.
Através do presente procedimento cautelar, os requerentes intentam suspender a eficácia de uma norma constante de um regulamento administrativo – o art. 6º, n.º 2, al. f), do Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/2003, de 10/5 – norma essa que, ao interditar «a instalação de jangadas privativas» no «plano de água» da albufeira, se mostra apta a produzir efeitos imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação. A possibilidade de, em juízo, se suspender a eficácia de normas desta espécie mostra-se agora contemplada no CPTA (cfr. os artigos 112º, n.º 2, al. a), e 130º). Mas, como só poderemos entrar na apreciação do fundo da providência depois de nos assegurarmos que não subsistem quaisquer questões obstativas ao conhecimento «de meritis», temos de começar por ver se o requerido tem razão quanto às excepções que deduziu na sua resposta.
O requerido disse que o requerimento inicial ofendeu o disposto no art. 114º, n.º 3, al. e), do CPTA, posto que nele se não indicou «a acção de que o processo depende ou irá depender». A obrigatoriedade deste tipo de indicações prende-se com a natureza instrumental dos procedimentos cautelares, que não constituem modos absolutos de resolver controvérsias jurídicas, mas meios provisórios, serventuários dos fins a atingir na acção principal. Assim, ao impor que essa acção logo seja referida no processo cautelar, o legislador quis, por um lado, vincular objectivamente o respectivo requerente ao facto certo de que a providência não é uma maneira independente e autónoma de dirimir o litígio; e quis, por outro lado e sobretudo, garantir a possibilidade de se emitir um antecipado juízo acerca da possível «falta de fundamento» da pretensão principal (cfr. o art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA). Ora, para se lograr essa vinculação e esse prévio esclarecimento não é necessário descrever com minúcia a acção a propor; e antes basta a mera aceitação expressa de que será necessário instaurar ulteriormente uma certa acção dotada de um dado figurino (no que toca à pretensão e aos seus fundamentos), acção essa que, indo além da função preventiva ou conservatória do meio instrumental, intente definitivamente resolver a controvérsia geral existente entre as partes. «In casu», os requerentes asseguraram que iriam interpor uma acção administrativa tendente a demonstrar que a norma cuja execução querem ver suspensa enferma de vícios vários logo sumariamente indicados e que, por isso, tal norma é ilegal e deve ser desaplicada (cfr. os artigos 10º e ss. do requerimento inicial). Assim, foi por eles admitida a dependência que o presente procedimento cautelar apresenta em relação a essa acção que, por sua vez, se mostra suficientemente identificada quanto às suas razões e aos seus propósitos. Consequentemente, e ao invés do que o requerido afirma, o requerimento inicial não ofendeu o preceituado no art. 114º, n.º 3, al. e), do CPTA.
O requerido também considerou que o pedido formulado pelos requerentes é ilegal, já que se inclinaria a uma suspensão geral da execução da norma, quando, à luz das circunstâncias do caso, o art. 130º do CPTA veda que essa suspensão extravase das situações individuais dos requerentes. É verdade que o art. 130º só permite que a suspensão da eficácia de normas tenha um alcance geral quando o requerente (que não seja o MºPº) alegue que a aplicação da norma já foi recusada em tribunal por três vezes, devido à sua ilegalidade; e, como essa alegação não foi produzida pelos aqui requerentes, temos que o hipotético deferimento da presente providência haverá de restringir a suspensão da eficácia da norma regulamentar ora em causa às situações particulares de cada um deles. Contudo, daqui não se segue que o pedido formulado nos autos, porque desacompanhado da referida restrição, seja ilegal e vote o meio cautelar a um imediato insucesso. É que, e desde logo, a eventualidade de o pedido estar desmesuradamente formulado não constituiria um obstáculo formal ao seu conhecimento, mas antes seria um motivo para que a decisão de deferimento, dando aos requerentes uma satisfação apenas parcial, se contivesse dentro dos limites admissíveis. Por outro lado, nem sequer é verdade que os requerentes tenham dado ao seu pedido de suspensão o alcance genérico que o requerido lhe atribui. É certo que a intervenção da A... na lide parece induzir a que a suspensão, a ser deferida, se expanda para além dos interesses puramente individuais dos restantes requerentes, passando a abranger os interesses similares dos associados dela; mas, sendo a A... uma colectividade, os interesses que ela prossegue são colectivos, e não gerais. Ora, a ordem do colectivo não se distingue sobremaneira da ordem do individual, pois, e como «ex nomine» flui, todo o colectivo não é mais do que a soma ou colecção de casos individuais previamente unificados sob um aspecto que permite a sua singela adição. Portanto, a intervenção da A... no pleito, se porventura for admissível, não propicia que a suspensão adquira, «contra legem», um «alcance geral», mas apenas conduz a que os efeitos da medida não se restrinjam aos demais requerentes da providência, antes se alargando a outros casos individuais – os dos associados daquela pessoa colectiva. É claro que isto só assim será se a A... dispuser de legitimidade processual, o que já configura um outro problema, também suscitado pelo requerido, que abordaremos «infra». Entretanto, podemos assentar em que o pedido não enferma da ilegalidade que decorreria da feição geral da sua formulação.
Passemos à derradeira questão prévia suscitada na resposta, que se prende com a ilegitimidade dos requerentes da providência. Neste domínio, temos de distinguir a A... dos restantes requerentes, por serem diversas as razões em que o requerido funda a ilegitimidade daquela e destes.
Quanto aos setenta e quatro requerentes para além da A..., o demandado diz-nos que a sua ilegitimidade processual advém de eles não terem provado que são proprietários de terrenos confinantes com a albufeira, que são donos de jangadas privativas, do tipo das previstas pela norma, e que dispõem de licenças para a instalação e utilização dessas mesmas jangadas. Mas é patente que o requerido não tem razão. A legitimidade processual afere-se «secundum allegata partium», como se prevê no art. 9º, n.º 1, do CPTA, e genericamente resulta do art. 26º, n.º 3, do CPC. Ora, tendo aqueles setenta e quatro requerentes invocado serem donos e, sobretudo, utilizadores das jangadas cujo uso foi imediatamente vedado pela norma a suspender, o seu interesse em paralisar a eficácia do preceito regulamentar (e, de um modo mais lato, o seu interesse em obter a erradicação da norma) é indesmentível. Portanto, eles apresentaram-se na lide como uma das partes da relação material controvertida, relação essa que precisamente os liga à Administração por via do comando que genérica e abstractamente receberam para cessarem a actividade de uso e fruição das referidas jangadas; e isto basta para que se lhes deva reconhecer legitimidade activa. Quaisquer questões de prova são irrelevantes na indagação do pressuposto processual agora em apreço, para cuja existência basta a mera invocação dos correspondentes factos constitutivos. Ademais, a demonstração da propriedade, exigida pelo requerido, só teria razão de ser se esta fosse uma acção real, o que manifestamente não é o caso. E, quanto à pretendida prova do licenciamento das jangadas, ela poderá repercutir-se nos predicados do interesse afectado pela norma, atributos esses susceptíveis de relevar no sentido da decisão de fundo; mas essa prova não se repercute na existência do interesse – e é a mera existência dele que funda a legitimidade activa dos ditos setenta e quatro requerentes.
Adquirido que tais requerentes dispõem de legitimidade processual, vejamos agora se a A... é parte legítima. Como a legitimidade activa se afere segundo o interesse em demandar (cfr. o art. 26º, n.º 1, do CPC), temos de atender ao pedido formulado na presente providência. Ora, nós já vimos que, «ex vi» do art. 130º do CPTA, o pedido de suspensão de eficácia enunciado nestes autos não pode ter efeitos que ultrapassem as circunscritas situações individuais dos vários requerentes. A A..., enquanto colectividade, prossegue interesses colectivos, e não interesses pura e nitidamente individuais. Mas, porque atrás dissemos – embora para diferentes fins – que o individual e o colectivo se distinguem por uma diferença que é mais de grau do que de natureza, sugerida fica a hipótese de a A... poder intervir na lide na vez e em defesa de todos os seus associados que se encontrem afectados pela norma em causa. Explorando esta hipótese, diremos que, se ela fosse frutuosa, a A... sempre teria de precisar nos autos os associados cujos interesses defendia, já que, como dissemos, a suspensão só poderia ser operatória relativamente aos casos individuais de cada um deles. Mas, como o requerimento inicial não identificou quais os associados da A... que a norma regulamentar prejudica, temos que a presença na lide dessa pessoa colectiva, mesmo que fosse admissível à luz da hipótese que vimos seguindo, nunca poderia trazer qualquer utilidade – por, relativamente aos associados cuja identificação se ignora, ser impossível decidir com o alcance individual que o art. 130º exige. É verdade que pode dar-se o caso de todos ou alguns dos setenta e quatro restantes requerentes serem associados da A.... Mas, se assim fosse, então teríamos que a presença desta na lide seria redundante – pois a suspensão almejada nunca poderia extravasar dos casos individuais daqueles setenta e quatro interessados.
Todavia, sucede que a lei normalmente veda que as associações intervenham na defesa dos interesses estritamente individuais dos seus associados, ainda que desses interesses individuais promanem os colectivos que, por seu turno, justificam a existência da pessoa moral. Compreende-se que assim seja, pois a defesa de direitos ou interesses há-de caber ao seu titular, único intérprete do «an», do «quando» e do «quo modo» da ida a tribunal para repulsão de ofensas directas e imediatas à sua esfera jurídica. Portanto, a A... não tem legitimidade para estar na lide, seja em defesa dos associados que não litigam, seja em complemento dos que o fazem, com base no preceituado no art. 9º, n.º 1, do CPTA.
Não obstante, este diploma, aliás à semelhança do CPC, prevê que as associações possam excepcionalmente instaurar processos principais e cautelares «destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais» (cfr. o art. 9º, n.º 2). Aliás, parece ter sido ao abrigo desta norma que a A... se apresentou a intervir nestes autos, já que a invocação do preceito, feita no requerimento inicial, só àquela pessoa colectiva poderia aproveitar. Portanto, e depois de termos apurado que a A... não pode pleitear segundo um título que, relativamente a cada um dos seus vários associados, somente seria, ou vicariante, ou auxiliar, resta-nos agora ver se a legitimidade processual dela pode emergir do aludido art. 9º, n.º 2, do CPTA.
Abstendo-se de circunscrever com objectividade e rigor os ditos «valores e bens constitucionalmente protegidos», este art. 9º, n.º 2, presta-se a abusos fantasiosos do direito de accionar, sendo indispensável descobrir uma «via media» que, não negando às associações a atribuída legitimidade para irem a juízo, lhes recuse esse direito nos casos em que o mesmo flagrantemente se não justifique. Ora, a pedra de toque do reconhecimento da legitimidade das associações não é, de acordo com a norma, a mera natureza dos domínios – a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, etc. – em que sejam, ainda que longinquamente, enquadráveis os litígios que elas pretendam ver judicialmente resolvidos; mas é a circunstância de esses litígios respeitarem «recte» a valores e bens «constitucionalmente protegidos», isto é, a valores e bens que, inscrevendo-se claramente naqueles domínios, relevam tanto para a comunidade nacional que a própria Constituição assumiu a incumbência de os proteger.
Isto significa que o art. 9º, n.º 2, do CPTA, confere às associações inclinadas à defesa de certos valores, bens ou interesses a legitimidade para os defenderem em tribunal. Mas, para tanto, uma condição tem de estar preenchida – a de que essa defesa dos valores, bens ou interesses se faça segundo a mesma medida em que a Constituição também os proteja; pois, se a defesa efectuada pela associação se ativer a uma qualquer franja ou dimensão, desses bens ou valores, de que a Lei Fundamental se desinteressou, só por um claro abuso de linguagem, que maneje os conceitos numa acepção diferente da devida, se dirá que a lide instaurada respeita ainda «à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos».
Ora, e se confinarmos o problema dos autos à sua devida escala, não se vê de que modo a proibição de se instalarem jangadas privativas na barragem de Castelo do Bode possa ferir algo que a Constituição absolutamente salvaguarde. É uma verdade «per se nota» que a retirada desses artefactos humanos da paisagem natural não pode afectar o ambiente, ou o urbanismo, ou o ordenamento do território, ou sequer a segurança das populações – mau grado o infecundo argumento, imaginado pelos requerentes, de que as jangadas podem servir de «refúgio» («sic») para as populações na eventualidade de incêndios. Decerto que a interdição do uso das jangadas prejudica a «qualidade de vida», «latissimo sensu», dos vários utilizadores delas – e os requerentes não se cansaram de afirmá-lo ou sugeri-lo no seu requerimento inicial. Mas a «qualidade de vida» a que a Constituição faz efectivamente referência (cfr. o seu art. 66º) refere-se aos prolongamentos antropológicos dos valores ambientais, ou seja, a todo o envolvimento, natural ou transformado pelo homem, em que se desenrola a vida da generalidade dos Portugueses. Portanto, tal qualidade de vida não tem a ver com um qualquer «standard» de comodidade, conforto ou bem-estar atingido por um determinado grupo de pessoas mediante a posse e fruição de certas coisas – até porque seria completamente estulto entrever na Constituição a regra de que não são regressivas as situações de desfrute de objectos por parte dos cidadãos.
Embora os estatutos da A... não constem dos autos, o próprio nome da associação inculca que ela poderá, de harmonia com o que se dispõe no art. 9º, n.º 2, do CPTA, acometer em juízo quaisquer agressões contra o ambiente, o ordenamento do território, a qualidade de vida e valores ou bens similares, todos eles referentes à abrangência da barragem de Castelo do Bode e susceptíveis de interessarem à generalidade das pessoas que contínua ou ocasionalmente frequentem esse espaço. Mas a A... exorbita claramente da economia do preceito ao vir utilizá-lo fora de quaisquer «valores e bens constitucionalmente protegidos», como se a norma pudesse servir para prosseguir interesses que, enquanto exclusivos de vários cidadãos bem determinados, são naturalmente alheios e indiferentes à generalidade dos frequentadores comuns da zona da barragem.
Deste modo, e à luz dos dois números do art. 9º do CPTA, a A... não tem legitimidade para intervir no lado activo da presente providência, pelo que procede, contra ela, a excepção correspondentemente deduzida pelo requerido. No entanto, e porque os demais requerentes dispõem de legitimidade processual, temos de seguidamente entrar no conhecimento «de meritis».
«Grosso modo», resulta do art. 120º do CPTA que o deferimento dos pedidos de suspensão da eficácia de actos administrativos ou de normas regulamentares depende da aparência da ilegalidade do acto ou norma que esteja em causa («fumus boni juris»), da probabilidade de a imediata execução do acto provocar uma situação de facto consumado ou causar prejuízos de difícil reparação («periculum in mora») e da prevalência que os interesses privados, após ponderação conjunta com os públicos, apresentem em relação a estes últimos. Portanto, começaremos por ver se é, ou não, «manifesta a falta de fundamento da pretensão» a formular pelos ora requerentes no processo principal pois, se acaso o for, impor-se-á o indeferimento imediato da presente providência conservatória.
Já atrás dissemos que essa acção principal foi efectivamente indicada pelos requerentes; e foi-o, não apenas no que toca ao seu fim – a declaração de ilegalidade da norma regulamentar em questão – mas também quanto aos fundamentos em que essa suposta ilegalidade se baseia. Consistem esses fundamentos na violação de vários preceitos da Lei Fundamental: sobretudo o princípio da proporcionalidade, referido no art. 266º, n.º 2, da Constituição; mas também o direito dos requerentes «ao desenvolvimento da personalidade», mencionado no art. 26º, n.º 1, e ainda o direito de propriedade privada, aludido no art. 62º. Ora, os requerentes esqueceram que, ao imputarem à norma regulamentar aqui em causa a ofensa de preceitos inclusos na Constituição, não lhe atribuíram propriamente uma qualquer ilegalidade, mas sim vícios traduzíveis na sua inconstitucionalidade material. No entanto, os tribunais administrativos carecem de competência para proceder à fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas, mesmo que regulamentares, pois essa tarefa compete ao Tribunal Constitucional – como estabelece o art. 281º, n.º 1, al. a), da Constituição, e decorre ainda do art. 72º, n.º 2, do CPTA.
Para que a pretensão a formular pelos ora requerentes no processo principal pudesse apresentar-se desde já como dotada de algum fundamento, e não como condenada «ex ante», era mister que eles indicassem um qualquer preceito, com a força jurídica própria da lei ordinária, a que a norma regulamentar se mostrasse infiel – pois só assim poderia manter-se a expectativa de esta enfermar de ilegalidade. Ora, a única disposição legal que os requerentes referiram como violada pela norma regulamentar foi o art. 5º, n.º 2, do CPA, em que se dispõe que «as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar». «Primo conspectu», pareceria que, embora através desta única via, os requerentes sempre acabaram por detectar, no ordenamento jurídico infraconstitucional, uma disposição com força de lei em que ganha fundamento a denunciada ilegalidade da norma regulamentar.
Não é, contudo, assim. O art. 5º do CPA, bem como os artigos anteriores e seguintes em que se enunciam princípios a que se deve subordinar a actividade administrativa, não constituem verdadeiros parâmetros de aferição da legalidade dos regulamentos, mas, tão só, critérios ordenadores do modo como a actividade regulamentar haverá de ser exercida caso a lei habilitante conceda ao autor do regulamento um espaço de liberdade na concretização de comandos legais relativamente indeterminados. Se acaso a entidade regulamentar, ao proceder a essa concretização, o fizer ao arrepio de algum dos princípios a que a conduta da Administração se deve genericamente subordinar, a ilegalidade então existente no regulamento terá de ser reportada à própria lei ordinária de que ele directamente procede, lei essa que, embora formulada em termos abertos, não permitia que a competência regulamentar fosse exercida daquele preciso modo.
Isto significa que a eventual ilegalidade de uma norma regulamentar que contenha, v.g., uma solução desproporcionada nunca consistirá, em bom rigor, na ofensa do art. 5º do CPA, que consagra o princípio da proporcionalidade; mas consistirá antes na violação da lei permissiva da edição do regulamento, ou porque essa lei apontava firmemente para uma solução diversa, ou porque ela, tendo embora um conteúdo indeterminado, não podia ser interpretada por forma a acolher a solução que no regulamento veio a ser adoptada. É que a ilegalidade dos regulamentos consiste sempre na infidelidade deles relativamente à sua fonte legal imediata – e os artigos 3º e seguintes do CPA não cumprem essa função fontal.
E mediante um outro argumento se alcança que os preceitos do género do art. 5º do CPA não operam como causa directa da ilegalidade dos regulamentos administrativos. É sabido que vários desses princípios constam do CPA e da Constituição. Se eles fossem tomados como causa directa de ilegalidade, um regulamento que ofendesse algum dos princípios apresentar-se-ia simultaneamente como ilegal e inconstitucional. Mas, então, ficaria aberto o caminho para que os tribunais administrativos, em violação clara do art. 281º, n.º 1, al. a), da Constituição da República, passassem a substituir-se ao Tribunal Constitucional na aferição da conformidade dos regulamentos aos ditos princípios. E é precisamente por isto que Esteves de Oliveira e outros, no seu Código do Procedimento Administrativo Comentado (2.ª edição, pág. 84, «in fine»), sustentam a impossibilidade de a jurisdição administrativa declarar a ilegalidade de regulamentos em virtude de eles ofenderem princípios que, embora também previstos no CPA, estejam acolhidos na Lei Fundamental.
Do que atrás expusemos resulta que os requerentes não se mostraram capazes de apontar uma qualquer causa da ilegalidade da norma regulamentar cuja eficácia querem ver suspensa, pois todas as censuras que agora lhe moveram, e que prometeram desenvolver na acção principal, consubstanciam a denúncia da inconstitucionalidade da norma – e não a da sua ilegalidade. Por outro lado, e como já vimos, os fundamentos dessa inconstitucionalidade não podem ser conhecidos por este STA. Donde a conclusão de que a acção a interpor pelos requerentes se apresenta, desde já, como carecida de fundamento, não parecendo provável ou verosímil que ela possa obter procedência. Ora, mostrando-se a pretensão a formular na acção principal destituída desse «fumus boni juris», há que indeferir desde já a presente providência conservatória, sem necessidade de se apreciarem os seus demais requisitos, por tal ser imposto pelo art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA.
Nestes termos, acordam em:
- a)Julgar a requerente A... parte ilegítima, absolvendo a entidade requerida da instância relativamente ao pedido formulado por aquela requerente.
- b)Indeferir o pedido de suspensão de eficácia formulado pelos demais requerentes.
- c)Condenar os requerentes nas custas do processo.
Lisboa, 18 de Agosto de 2004. Madeira dos Santos – Relator – Costa Reis – São Pedro
