01265/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Os actos praticados pelos vereadores no exercício da função administrativa não são enquadrados por qualquer relação de hierarquia existente no interior do município. II - Dos seus actos cabe recurso contencioso directo e imediato, nos termos previstos no art. 65º nº 6 da Lei nº 169/99 de 18.9, sendo que a impugnação administrativa que deles se apresente tem carácter facultativo. III - Assim, o acto proferido em apreciação da referida impugnação que, indeferindo-a, mantenha o acto primário, é destituído de lesividade autónoma e insusceptível de impugnação contenciosa.

1. A..., identificado nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto recurso contencioso de anulação do despacho de 21 de Novembro de 2001 da Vereadora do Pelouro da Habitação, Acção Social e Protecção Civil da Câmara Municipal do Porto que lhe indeferiu impugnação administrativa que havia apresentado. Por sentença de 2003.02.24 o Tribunal Administrativo do Circulo julgou procedente a excepção de irrecorribilidade do acto administrativo impugnado e, em conformidade, rejeitou o recurso contencioso, por ilegal interposição. Inconformado, o impugnante recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1ª - Na douta sentença de fls. 59 a 66, ao decidir julgar procedente a excepção da irrecorribilidade do acto administrativo e, em conformidade, rejeitado o recurso contencioso por (alegada) ilegal interposição, cometeu erro de julgamento; 2ª - Não é o facto 11 (fls. 63), da matéria provada que contém o acto recorrido, tal facto (11) é um mero despacho interno que nunca foi notificado pela Recorrida ao Recorrente, seu destinatário; 3ª - Ao invés do entendido na sentença, o verdadeiro e próprio acto recorrido, não é a glosa de fls. 20 do P.ª (fls. 53 dos autos) mas sim a notificação junta a fls. 32 dos autos, que para a dita glosa remete sem a transcrever, ou anexar; 4ª - O acto recorrido está perfeitamente identificado pelo Recorrente na transcrição feita em itálico na fls. 2 dos autos (1ª do Recurso), que reproduz na íntegra o acto recorrido, consistente no (original do) ofício junto a fls. 32 dos autos; 5ª - Não sendo o aludido despacho de 21.11.2003 exarado a fls. 20 do P.A, um acto administrativo verticalmente definitivo, nem executório, seria insusceptível de contra ele poder ser interposto o recurso contencioso, por não preencher os pressupostos de recorribilidade imediata exigidos pelos arts. 268º da C.R.P. e 25º, nº 1, da LPTA; 6ª - Não constituindo aquele despacho da Vereadora uma decisão de última palavra mas sim um acto meramente instrumental do procedimento administrativo, contra tal decisão não cabia de imediato recurso contencioso, mas sim RECLAMAÇÃO GRACIOSA, o que ex vi lege é condição necessária e prévia à possibilidade de despoletação da via contenciosa; 7ª - É desacertada a alusão feita na sentença impugnada, a fls. 65, última parte, onde se lê: “O recorrente reclamou para o Presidente da CMP do acto que lhe ordenava as obras, pedindo que o mesmo fosse declarado nulo, tendo sido precisamente o despacho ora recorrido – de 21 de Novembro de 2001, a pôr termo a esta reclamação indeferindo- a. Este despacho apenas vem confirmar a ordem emergente da homologação de 13 de Dezembro de 1999 (...) homologação essa que configura um acto administrativo horizontalmente definitivo”. Tal raciocínio é errado; pois que, para a abertura dos meios contenciosos para os Tribunais Administrativos, não basta que um acto administrativo possa considerar-se horizontalmente definitivo, terá igualmente que sê-lo verticalmente; 8ª - No caso em apreço, tendo o acto em análise sido proferido por um agente que não detém a última palavra (não é o topo da hierarquia), tal acto pode ser REVOGADO mediante RECLAMAÇÃO não só pelo seu autor, como também pelo seu superior hierárquico, ou para o órgão colegial de que aquele seja membro; 9ª - Logo, enquanto o Recorrente não ficasse (con)vencido definitivamente nos meios graciosos ao seu dispor, que são legalmente imperativos, só depois destes esgotados e, em caso de insucesso, é que poderia aceder à via contenciosa; 11ª - A dita ordem de execução de obras, não é o acto aqui recorrido, nem tão pouco aquela consubstancia em si mesma um acto definitivo e executório que pudesse ser desde logo impugnado contenciosamente; 12ª - Reafirma-se que, o acto recorrido, é o materializado a fls. 32 dos autos; foi este e não qualquer outro, que verdadeiramente denegou ao Recorrente em sede graciosa, o seu direito a ver revogado o acto reclamado atenta a sua Nulidade, nos termos e com os fundamentos vertidos no articulado apresentado a fls. 20/30 do P.A., o que se pretende alcançar com o presente recurso contencioso; 13ª - Nos termos e com os fundamentos atrás expostos, tendo-se o Tribunal “a quo” abstido de conhecer do fundo da causa, cometeu erro de julgamento, mostrando-se violadas pela sentença ora agravada, de entre outras, as normas dos arts. 5º, do ETAF, 2º e 25º, nº 1. da LPTA., 133º, nºs 1 e 2, al. d), 138º, 142º, nºs 1 e 2, 143º e ss., 158º, 159º, 160º, nº 1 e 162º do C.P.A, 9º, nºs 1 e 2, do Cód. Civ, 203º e 268º da Lei Fundamental” A autoridade recorrida propugnou a manutenção da sentença recorrida. A Exmª Magistrada do Mº Pº emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “Salvo melhor e mais esclarecida opinião, o acto recorrido é o Despacho do Senhor Vereador do Pelouro de Habitação, Acção Social e Protecção Civil de 21.11.01, que foi notificado ao Recorrente em 6.02.02. Este acto, indeferindo a pretensão que o Recorrente formulara em sede de recurso hierárquico no sentido de ser declarado nulo o Despacho daquela mesma senhora vereadora (que, homologando a Acta da Vistoria, ordenara ao Recorrente a realização de obras), limita-se a manter a ordem de execução das obras oportunamente emitida. Daí que a rejeição do recurso por ilegal interposição, decorrente da procedência da excepção de irrecorribilidade do acto impugnado operada pela douta sentença recorrida seja de manter, negando-se pois provimento ao recurso” . Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: 2. 2.1 Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: 1- Em 8 de Junho de 1999, B..., na qualidade de inquilino do andar nº 73 esquerdo da Rua da ..., no Porto – do qual é senhorio o aqui recorrente – denunciou ao Presidente da Câmara Municipal do Porto (CMP) a ocorrência de infiltrações em todas as divisões do mesmo, e pediu que fosse feita uma vistoria; 2 – Em 13 de Julho de 1999, foi ordenada a efectivação de vistoria de salubridade e ruína ao referido andar; 3 – Em 1 de Outubro de 1999, foi lavrado Auto de Vistoria segundo o qual se trata de um andar para habitação, sem condições de habitabilidade devido ao mau estado da cobertura, que ameaça ruína e oferece perigo para a saúde das pessoas e para a segurança dos seus habitantes, necessitando de obras de reparação - que discrimina – aconselhando a que as mesmas se iniciem imediatamente e estejam concluídas num prazo de 90 dias - ; 4 – Em 13 de Dezembro de 1999, e na sequência deste auto de vistoria, a Vereadora do Pelouro de Habitação, Acção Social e Protecção Civil da CMP, despachou: Homologado conforme proposto; 5 – Em 18 de Abril de 2000, o recorrente foi notificado deste despacho – com cópia do auto de vistoria – mediante o ofício nº 483/00/DSSE datado de 07/04/00; 6 – Em 3 de Maio de 2000, o recorrente dirigiu ao Presidente da CMP a reclamação que consta de folhas 20 a 30 do PV nº 233/99; 7 – Em 18 de Dezembro de 2000, a propósito dessa reclamação foi emitido o parecer jurídico de folhas 32 a 34 do PV nº 233/99 no sentido do seu indeferimento precedido de audiência do reclamante; 8 – Em 9 de Fevereiro de 2001, o recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a proposta de indeferimento contida no referido parecer jurídico; 9 – Em 19 de Fevereiro de 2001, e na sequência desta notificação, o recorrente apresentou as alegações de folhas 37 a 42 do PV nº 233/99; 10 – Em 21 de Novembro de 2001 e na sequência destas alegações, o Chefe da Divisão Municipal de Segurança e Salubridade de Edificações (DSSE) da CMP despachou: 1. Deve ser notificado o reclamante do despacho de indeferimento. (parágrafo). À consideração superior. (parágrafo). E.T. Após o cumprimento do referido ponto 1 o processo deve seguir à fiscalização a fim de informar; 11 – Em 21 de Novembro de 2001 a Vereadora do Pelouro de Habitação, Acção Social e Protecção da CMP despachou: Indeferido, de acordo com a informação técnica – acto recorrido; 12 – Em 6 de Fevereiro de 2002, foi o recorrente notificado nos termos constantes de folhas 32 dos autos e 47 do PV nº 233/99; 13 – Em 21 de Março de 2002, deu entrada em tribunal o presente recurso contencioso. 2.2. A única questão a resolver no presente recurso jurisdicional é a da (ir)recorribilidade do acto contenciosamente impugnado. A sentença recorrida decidiu pela irrecorribilidade. O recorrente defende o contrário. Ora, em face da matéria de facto provada (vide, em especial os pontos 3.,4.,10. e 11.), é inequívoco que, num primeiro momento, a autoridade recorrida, homologando auto de vistoria, ordenou ao recorrente a realização de obras de reparação no seu imóvel, desse acto foi apresentada impugnação administrativa e o recurso contencioso tem por objecto o acto que indeferiu essa mesma impugnação graciosa. Um dos elementos essenciais do conceito de autarquia local é a existência de órgãos representativos das populações e por estas directamente eleitos ( vide art. 241º nº 2 da CRP e Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo” , I, p. 419 ), sendo que, por via disso, qualquer um dos membros que compõem aqueles, exercem funções com idêntica legitimação, sufragadas que foram, pelo eleitorado, as listas pelas quais se candidataram. No município, o órgão executivo – câmara municipal – é constituído por um presidente e por vereadores ( art. 56º nº 1 da Lei nº 169/99 de 18.9) todos eles eleitos por sufrágio directo e universal dos cidadãos residentes. Sendo assim, não é concebível que o exercício da função administrativa, pelos vereadores, seja enquadrada por uma relação de supra-infra ordenação, própria da hierarquia, conferindo a outro membro do executivo ou a outro órgão da pessoa colectiva, o poder de direcção da actividade daqueles eleitos, com o correspectivo dever legal de obediência por parte deles. Portanto, a impugnação administrativa dos actos dos vereadores, não obstante poder ter “por fundamento a ilegalidade, inoportunidade ou inconveniência da decisão” ( art. 65 nº 7 da Lei nº 169/99 ) tem de entender-se no quadro de uma relação de “hierarquia imprópria ou de falsa hierarquia” ( vide Paulo Otero, “Conceito e Natureza da Hierarquia Administrativa” , p. 151 ) e, uma vez que está prevista “sem prejuízo da impugnação contenciosa” ( art. 65º nº 6 da Lei nº 169/99 ), nos termos do disposto no art. 167º do CPA , o recurso gracioso é facultativo. Esta facultatividade da impugnação administrativa dos actos dos vereadores tem vindo a ser afirmada em jurisprudência uniforme deste STA ( vide, por todos, os acórdãos de 1990.03.02 – recº nº 27 539, de 1998.03.06 – recº nº 43 463 e de 1999.10.13 – recº nº 44 417 ) que, em sintonia, tem, também, julgado que, os actos proferidos em apreciação daquela impugnação que, indeferindo-a, mantenham o acto primário, são meramente confirmativos, sem poder genético de efeitos jurídicos inovatórios e que, portanto, são destituídos de lesividade própria e insusceptíveis de impugnação contenciosa. No caso em apreço, é inequívoco que o recurso contencioso tem por objecto a decisão da impugnação administrativa do acto administrativo do vereador que ordenou a realização das obras. Como resulta do expendido, o acto primário, sendo lesivo e verticalmente definitivo era passível de imediata impugnação contenciosa. O recorrente, optando por impugnar a decisão da impugnação facultativa, dirigiu o seu ataque a um acto que não sendo portador de lesividade própria é judicialmente irrecorrível. Assim, não enferma de erro de julgamento a sentença que rejeitou o recurso contencioso por ilegal interposição. Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente. 2. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em manter a sentença recorrida. Custas pelo recorrente. Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros) Procuradoria: 100 € (cem euros) Lisboa, 11 de Novembro de 2003 Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira -