0162/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A distinção entre acto administrativo e regulamento deve fazer-se através da apreciação das características da generalidade e abstracção.

II- A generalidade reporta-se à definição dos seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; a abstracção significa, no caso, a definição das situações de vida a que se aplica a norma também por meio de conceitos ou categorias.

O acto administrativo, ao invés, é individual, “reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada”.

III- O acto publicitado num Edital camarário que se dirige aos moradores de determinado Bairro, estabelecendo as condições a que ficará sujeito o direito de superfície a transmitir pela Câmara aos moradores que se encontram em determinadas condições, é um regulamento e não um acto administrativo.

IV- É de rejeitar, por ilegal, o pedido de declaração de ilegalidade de normas, formulado (directamente e não após o trânsito em julgado de três decisões que afirmem a respectiva ilegalidade) na vigência do ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27 de Abril (com as alterações introduzidas pela Lei 49/96, de 4 de Setembro e pelo DL 229/96, de 29/11), se as normas em causa não são imediatamente operativas – isto é, no caso, não têm qualquer efeito sobre os seus possíveis destinatários, antes da cedência do direito de superfície se concretizar – (art.º 51.º, n.º 1, e), do aludido Estatuto).

Acordam em conferência na secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A A… e outros (id. a fls. 2) interpôs, no T.A.C. de Lisboa, recurso contencioso, pedindo a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, dos artºs/pontos 2º, 3º, 4º, als. a), b), c), d), e), f), i) e j) da Deliberação da Câmara Municipal de Almada, publicada em Edital nº 36-B/88 de 13 de Dezembro, afixado nos lugares de estilo.

1. 2 Por sentença de fls. 167 e segs., foi decidido:

“julgar parcialmente procedente e provado o pedido dos Recorrentes, declarando-se a ilegalidade do ponto 4, alíneas b), d), 2ª parte e f) da deliberação sub judice, por violarem os artigos 405º, 1305º, 1534º do CC, 4º, 7º e 8º do Decreto-Lei nº 44645, de 25.10.1962, 20º, nº 2, do Decreto-Lei nº 794/76, de 05.11, os princípios da proporcionalidade, na sua vertente de proibição de excesso, da liberdade contratual e da propriedade privada.

Considera-se improcedente o pedido relativamente ao demais pontos e alíneas da deliberação, designadamente aos pontos 2º, 3º, e 4º, alíneas a), c) e), g) i) e j).”

1. 3 A Câmara Municipal de Almada, inconformada com a decisão referenciada em 1.2, interpôs da mesma recurso jurisdicional para este S.T.A., concluindo as alegações, de fls. 203 e segs., do seguinte modo:

“I- A Deliberação da Câmara Municipal de Almada, publicitada através do Edital n° 36-B/88, de 13 de Dezembro, configura um mero acto administrativo, pelo que, o meio processual a utilizar seria o recurso contencioso de anulação e não o pedido de declaração de ilegalidade de normas.

II- Os destinatários da deliberação, cuja legalidade se apreciou nos presentes autos, são os que constavam do levantamento junto ao Estudo mandado efectuar em 86/10/17.

III- De qualquer forma, estando-se perante um comando, mas tendo o mesmo aplicação imediata numa única situação concreta, o mesmo só poderá ser considerado acto administrativo.

IV- De todo o modo a douta decisão recorrida, sempre teria violado o regime legal consagrado no ETAF, quanto ao regime do conhecimento de regulamentos e/ou normas ilegais.

V- Estando em causa no caso vertente, uma norma/regulamento só exequível através de um ou vários actos administrativos, vigorava o sistema da não aplicação.

VI- Pelo que estava o Tribunal impedido de se pronunciar autonomamente sobre a legalidade da deliberação. Não foi até aos dias de hoje praticado qualquer acto com vista à sua execução.

VII- De qualquer forma não nos parecem serem ilegais as disposições a que se refere a douta sentença recorrida. Não existe na lei qualquer disposição que impeça a fixação de condições pelo cedente.

VIII- As condições a impor pela Câmara Municipal de Almada, quanto ao uso e fruição dos terrenos a ceder, tinham como escopo fundamental a salvaguarda do interesse público, e o respeito pelos princípios gerais de direito, aos quais a actuação da administração se encontra sujeita, nomeadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público.

IX- Actualmente a execução da deliberação subjudice, encontra-se manifestamente ultrapassada por força da aprovação do Plano de Pormenor do Bairro do … e com a integração daquela zona no Programa Polis para a Costa da Caparica.”

1. 4 Os Recorridos apresentaram as contra-alegações de fls. 234 e segs., concluindo:

“I- O Douto Tribunal “A Quo”, ao decidir a presente lide, nos termos em que o fez, declarando a ilegalidade do ponto 4, alíneas b), d), 2ª Parte e f) da deliberação da Câmara Municipal de Almada, publicada através de Edital n° 36-B/88, de 13 de Dezembro, decidiu bem.

II- Porquanto, e desde logo, cumpre salientar que o meio processual utilizado é o adequado, pois está-se perante um acto administrativo de conteúdo normativo, como bem reconheceu o Douto Tribunal “A Quo”, assumindo natureza regulamentar, produzindo efeitos de forma geral e abstracta, pois, trata-se de um acto geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, aplicando-se de forma abstracta independentemente da situação concreta de cada um dos seus destinatários.

E, trata-se de uma norma regulamentar exequível por si mesmo.

III- A cedência de direito de superfície, foi determinada pela Portaria 77/78, 09/02, sendo que deve seguir o regime fixado no Dec. Lei 44645 de 25/10/62 e art° 256 do C.A., e com respeito pelos princípios basilares da nossa ordem jurídica, de propriedade privada, liberdade contratual, e proporcionalidade. Não assiste legitimidade à Câmara Municipal de Almada, para abusivamente impor injuntivamente as condições que bem entenda à outra parte, se tais condições violarem de forma flagrante, como era o caso, os princípios basilares acima enunciados, e que inclusive regulamenta o próprio instituto do contrato de cedência de direito de superfície, não podendo desvirtuar esse mesmo instituto.

IV- Os bens são do domínio privado da Câmara Municipal, mas com ónus de os ceder em direito de superfície aos seus moradores. Efectivamente, a solução preconizada, foi a cedência do direito de superfície com relação ao solo, pelo que, deve ser salvaguardado o regime típico do referido instituto, permitindo-se pois, a transmissão inter vivos e mortis causa, nos termos normais, permitindo-se também, o arrendamento, sub-arrendamento, empréstimo ou cedência por qualquer outro título. Se o estado ao transmitir de forma gratuita a titularidade do solo onde se implanta o Bairro … à Câmara Municipal de Almada, com o fim de esta o ceder em direito de superfície aos seus moradores, preconizou esta solução, não deve pois, a Câmara Municipal de Almada preconizar, como pretendia, uma solução de cedência em direito de superfície, atípica, sui generis, desvirtuando por completo o instituto.

V- Ao contrário do que refere a recorrida, a questão dirimida pelo Douto Tribunal “A Quo”, referente à ilegalidade parcial da deliberação camarária publicitada através do Edital 36-B/88 de 13 de Dezembro, não é uma questão ultrapassada, extemporânea, porquanto, o Plano de Pormenor do Bairro … encontra-se impugnado através de uma acção administrativa especial de declaração de ilegalidade, processo n° ... que se encontra a correr termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.”

1. 5 A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 246 e segs., do seguinte teor:

“I- No que concerne ao meio processual utilizado

Em conformidade com a posição já assumida nos autos pelo Ministério Público, afigura-se-nos que a decisão recorrida não enferma do invocado erro de julgamento.

II- No que concerne à declaração de ilegalidade, do ponto 4, alíneas b), d). 2ª parte e f) da Deliberação da Câmara Municipal de Almada, publicada através do edital n° 36-B/88, de 13.12

1. Os terrenos em causa foram objecto da Portaria n° 77/78, de 09.02, do Ministério das Finanças, nos termos da qual foram cedidos à Câmara Municipal de Almada, a título definitivo e gratuito, com vista à posterior cedência do direito de superfície “aos ocupantes (desalojados por motivo da construção da Ponte 25 de Abril)”, para construção de habitações.

Nos termos desta portaria a cedência a efectuar pelo município deve ser regulada pelo Dec-Lei n° 44645, de 20.10.1962.

De acordo com o ponto 2 do regulamento constante do Edital n° 36- B/88, a recuperação do “Bairro do …” terá em conta os limites estabelecidos pela Portaria n° 77/78, de 09.02, tendo em vista o realojamento dos desalojados da ponte 25 de Abril e o alojamento das famílias em situação de residência permanente e única à data da deliberação da Câmara de 17.10.86

Na data da Portaria n° 77/78, que estabelece que a futura cedência do direito de superfície será regulada pelo Dec-Lei n° 44645, de 20.10.1962, estava em vigor o Dec-Lei n° 794/76, de 05.11., “Nova Lei dos Solos”, que no seu Capítulo IV regula a constituição do direito de superfície sobre terrenos públicos com vista à construção de habitação própria.

Este Decreto-Lei n° 794/76 estabelece que:

«Na constituição do direito de superfície, … serão adoptadas as providências que se mostrem adequadas para evitar especulação na alienação do direito, podendo para o efeito convencionar-se designadamente a proibição da alienação do direito durante certo prazo e a sujeição da mesma a autorização da Administração» (art° 20° nºs 1 e 2).

Cotejando o regime que regula o direito de superfície no Dec-Lei nº 794/76 com o constante do Decreto-Lei n° 44645, de 20.10.1962, verifica-se que enquanto este fixa um prazo de 10 anos posteriores ao reconhecimento da habitabilidade dos fogos durante a qual é nula a alienação das casas ou terrenos adquiridos ao abrigo do regime nele estabelecido bem como os arrendamentos, o art° 20º, do Dec. Lei nº 794/76 não restringe essa proibição mente aos referidos 10 anos. Ele estabelece que, com vista a evitar a especulação na alienação do direito pode ser proibida a sua alienação durante certo prazo. Não fixa qualquer limite.

Afigura-se-nos que, o regime do Decreto-Lei n° 44645, de 20.11.1962, é apenas aplicável na aquisição do direito de superfície por aqueles que revistam a condição de “desalojados” por motivo de construção da Ponte 25 de Abril, aos quais se refere a Portaria n° 77/78.

Quanto à aquisição pelos restantes, ela está sujeita às limitações relativas à cedência do direito de superfície constantes do diploma em vigor na data em que a mesma é regulamentada.

De acordo com o relatório do levantamento efectuado em 1975 pelo Grupo de Planeamento e Arquitectura para a Câmara Municipal de Almada, o “Bairro” surge com a instalação de desalojados, cujas casas integravam 43 lotes, tendo depois os terrenos públicos em causa passado a ser objecto de construção clandestina, o que fez elevar o seu número para 134. (cfr. fls. 62).

Estas edificações passaram depois a ser 179, contendo 230 fogos (cfr. fls. 219).

2. A decisão recorrida declarou a ilegalidade do ponto n° 4, alíneas b) d), 2ª parte e f) do Regulamento que consta do Edital n° 36-B/88.

O conteúdo das referidas alíneas é o seguinte:

4. «São desde já fixadas como condições de cedência em direito de superfície nomeadamente as seguintes:

b) - fica vedado o arrendamento, sub-arrendamento, empréstimo ou cedência por qualquer outro título total ou parcialmente do terreno cedido ou da construção nele existente.

d) - a cedência far-se-á por um período de 70 anos, não sendo transmissível inter vivos.

f) - só haverá transmissão mortis causa do direito de superfície no caso de os herdeiros residirem em comunhão de mesa e habitação com o cessionário durante os três anos anteriores à morte».

Estas disposições foram consideradas ilegais porque, ao fazerem coincidir o período de proibição de negócio jurídico, quer tenha como objecto o direito de superfície quer o imóvel construído, com o prazo de cedência do direito de superfície, estão a proibir totalmente a transmissibilidade dos direitos, violando os art°s 405°, 1305°, 1534° do C.C., 7° e 4° e 7° e 8° do Dec-Lei n° 794/76, bem como os princípios da proporcionalidade, na sua vertente de proibição de excesso, da liberdade contratual e da propriedade privada.

A Recorrente, Câmara Municipal de Almada, vem invocar que não existe na lei qualquer disposição que impeça a fixação de condições pelo cedente do direito de superfície e que as condições relativas ao uso e fruição dos terrenos a ceder tinham como escopo fundamental a salvaguarda do interesse público e o respeito pelos princípios gerais de direito, as quais a actuação da administração se encontra sujeita, nomeadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público.

3. Na sequência do que supra se referiu, afigura-se-nos que, na medida em que as normas constantes do Edital n° 36-B/88 se destinam a regular a aquisição do direito de superfície também pelos “desalojados da Ponte 25 de Abril”, a qual se rege pelo Dec-Lei n° 44645, as alíneas b) e d), tal como estão formuladas, enfermam de ilegalidade ao estabelecerem a impossibilidade de venda, arrendamento ou cedência a qualquer título durante todo o período de cedência do direito de superfície, por contrariarem os art°s 7º e 8° deste diploma, os quais restringem essa impossibilidade apenas aos 10 anos posteriores à declaração de habitabilidade.

Nestes termos, parece-nos que uma tal ilegalidade apenas se reporta aos desalojados da Ponte 25 de Abril, já não “às famílias com residência permanente e única”.

Quanto à al. f), parece-nos que esta não enferma da ilegalidade apontada dado que a referência à lei geral constante do art° 4° do Dec-Lei n° 44645, tem de ser entendida no sentido de que esta se aplica sempre só até onde não contenda com a natureza pública do proprietário do solo nem com os fundamentos da concessão do direito (art°s 1304° e 1527°, do C.C.).

Face ao exposto, somos de parecer que o recurso deverá nesta parte merecer provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. 1 Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

A. Os 2° a 7° Recorrentes residem no Bairro do … anteriormente a Fevereiro de 1978 e nele construíram as suas habitações (acordo).

B. O 4° Recorrente construiu e ocupou um prédio no Bairro do … com comércio no rés-do-chão e habitação no 1° andar (acordo; cf. doc. de fls. 50).

C. Os 2° a 7º Recorrentes formam em conjunto com outros co-fundadores uma Associação, a ora 1° Recorrente, que visa «trabalhar em estreita colaboração com a autarquia e quaisquer outras entidades, com vista à legalização do Bairro …», bem como «promover a defesa e protecção dos legítimos interesses dos seus moradores» (acordo; cf. doc. de fls. 33 a 38).

D. Em Julho de 1975 foi elaborado o Relatório n.° 2, relativo à Recuperação do Bairro do …, conforme doc. de fls. 51 a 87, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

E. O solo em que se insere o Bairro do … foi cedido a título definitivo e gratuito através do auto de cessão datado de 17.03.1978 pela Direcção-Geral do Património à CMA, para posterior cedência por esta, do direito de superfície, aos seus ocupantes (acordo; cf. doc. de fls. 43).

F. Em 13.12.1988 foi publicado o Edital n.° 36-B/88, da CMA, que publicita a deliberação daquela Câmara que fixou para os moradores do Bairro do …, sito na Costa da Caparica, o regime de cedência do direito de superfície do solo em que aquele bairro se insere, conforme documento de fls. 39 a 42, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta designadamente o seguinte:

Estão assim criadas as condições para se dar cumprimento à Portaria nº 77/78 e à deliberação de Câmara de 86/10/17, implementando-se o aí estabelecido. Assim e tendo em vista a recuperação do Bairro …, a Câmara Municipal de Almada decide o seguinte:

1- A recuperação do Bairro … tendo por base os limites físicos, constantes da planta anexa, definidos no Estudo elaborado pela Gabinete de Planeamento e Arquitectura em 1975 e aprovado pela Câmara Municipal em 1977.

2- A recuperação far-se-á ainda tendo em conta os limites estabelecidos na Portaria nº 77/78 de 9 de Fevereiro nomeadamente tendo em vista o realojamento dos desalojados da Ponte 25 de Abril e o alojamento das famílias em situação de residência permanente e única, à data da deliberação da Câmara de 86/10/17.

3- A cedência em direito de superfície será apenas feita a favor dos moradores nos fogos que neles tinham residência permanente e única à data da conclusão do Estudo mandado efectuar em 86/10/17, e a mantenham à data do contrato de cedência.

4- São desde já fixadas como condições da cedência em direito de superfície nomeadamente as seguintes:

a) o local a ceder apenas pode ser utilizado para habitação própria, permanente e única do cessionário e respectivo agregado familiar.

b) fica vedado o arrendamento, sub-arrendamento, empréstimo ou cedência por qualquer outro título total ou parcialmente do terreno cedido ou da construção nele existente.

c) Não pode ser dado qualquer outro uso ao local cedido que não seja habitação.

d) a cedência far-se-á por um período de 70 anos não sendo transmissível inter vivos.

e) se o cessionário e o agregado familiar deixarem de ter residência permanente e única, resolve-se automaticamente o contrato de direito de superfície sem direito a qualquer indemnização para o cessionário.

f) só haverá transmissão mortis causa do direito de superfície no caso de os herdeiros residirem em comunhão de mesa e habitação com o cessionário durante os três anos anteriores à morte.

g) os cessionários ficarão obrigados a participar nas infraestruturas necessárias à recuperação do bairro.

h) a recuperação dos edifícios será da inteira responsabilidade dos cessionários e obedecerá às normas em vigor sobre construção.

i) a recuperação dos edifícios deverá fazer-se no prazo máximo de um ano a contar da aprovação do projecto de recuperação que deverá ser entregue na Câmara nos 90 dias subsequentes à data da assinatura do contrato de cedência do direito de superfície.

j) será devido cânon superficiário anual, de montante a fixar pela Câmara, actualizável anualmente.”

2.1. 2 A fls. 215 e segs., foi junta pela recorrida cópia de ofício dirigido ao Vereador de Urbanismo e da Mobilidade pelo Provedor de Justiça, do seguinte teor:

“1. Analisadas informações prestadas por V. Ex.a, a respeito do assunto acima identificado, informo ter determinado o arquivamento do presente processo, ao abrigo do disposto no art. 31°, alínea b), do Estatuto do Provedor de Justiça, nos termos e com os fundamentos expostos na informação anexa (Informação n.° 47/JLC/2006), que merece a minha concordância.

2. Assim sem prejuízo das considerações sobre a legalidade do Plano de Pormenor do Bairro no …, no plano urbanístico, deverá ser assegurado, no âmbito da execução desse plano, o respeito pelos direitos que possam vir a ser judicialmente declarados, a favor dos moradores.

3. Cumpre-me, por fim, agradecer a V. Ex.a pela colaboração dispensada na instrução deste processo.”

Juntou, também, cópia da Informação nº 47/JLC/2006 da Provedoria de Justiça.

2. 2 O Direito

O Município Recorrente discorda da decisão do TAF de Lisboa (1º juízo liquidatário) que julgou parcialmente procedente o pedido de declaração de ilegalidade de normas, com força obrigatória geral, formulado pela A… e outros, e “declarou a ilegalidade do ponto 4, alíneas b), d) 2ª parte e f) da deliberação da Câmara Municipal de Almada, publicada em Edital nº 36-B/88, de 13 de Dezembro”, por violarem os artsº. 405º, 1305º, 1534º do CC, 4º, 7º e 8º do Decreto-Lei nº 44645, de 25-10-62, 20º, nº 2 do Decreto-Lei nº 794/76, de 5-11, os princípios da proporcionalidade, na sua vertente de proibição de excesso, da liberdade contratual e da propriedade privada”.

O Recorrente sustenta, em síntese, nas alegações do presente recurso jurisdicional, sustenta, o seguinte:

- A deliberação da Câmara Municipal de Almada, publicitada através do Edital nº 36-B/88, de 13 de Dezembro, configura um mero acto administrativo, pelo que, o meio processual a utilizar seria o recurso contencioso de anulação e não o pedido de declaração de ilegalidade de normas .

- De todo o modo, a decisão recorrida sempre teria violado o regime legal consagrado no ETAF, quanto ao regime de conhecimento de regulamentos e /ou normas ilegais, pois, estando em causa, no caso vertente, uma norma/regulamento só exequível através de um ou vários actos administrativos, vigorava o sistema da não aplicação do Regulamento.

O tribunal, a propósito do recurso contencioso de acto administrativo que aplicasse o regulamento, se o considerasse ilegal, limitava-se a anular o acto administrativo, na medida em que aplicou um regulamento ilegal.

No caso em análise, “à sombra da aludida deliberação não foi até aos dias de hoje, praticado qualquer acto com vista à sua execução”

- A decisão recorrida errou, ainda, ao julgar ilegais determinadas condições impostas pela Câmara quanto ao uso e fruição dos terrenos a ceder, pois, só a imposição de condições quanto ao uso e fruição dos terrenos a ceder, permitirá salvaguardar o interesse público, e o respeito pelos princípios gerais de direito, aos quais a actuação da administração está sujeita, nomeadamente os princípios da igualdade da proporcionalidade e da prossecução do interesse público.

Vejamos:

2.2. 2 Quanto à matéria das conclusões I a III

Através da Portaria 77/78 de 9 de Fevereiro, da Direcção-Geral do Património, do Ministério das Finanças (Secretaria de Estado das Finanças), o Governo cedeu à Câmara Municipal de Almada, um terreno (com a área de 6,9200ha), conhecido pela designação de “Bairro do …”, situado nas dunas da Costa da Caparica, a titulo definitivo e gratuito, para posteriormente ser cedido por aquela Câmara, aos seus ocupantes (desalojados por motivo da construção da Ponte 25 de Abril), para construção de habitações, “devendo, porém, a posterior cedência, a efectuar pelo referido Município aos interessados, ser regulada pelo Decreto-Lei n.º 44645, de 20 de Outubro de 1962”.

Em 13.12.88 foi publicado o Edital n.º 36-B/88, da CMA (assinado pela respectiva Presidente), no qual se publicita (embora sem fazer qualquer menção da data da deliberação camarária publicitada) as condições em que será feita a cedência do direito de superfície aos moradores do Bairro do … que aí tenham residência permanente e única à data da conclusão do estudo mandado efectuar em 86/10/17” e a mantenham à data do contrato de cedência (vide F da matéria de facto, ponto 3 do Relatório).

Entre essas condições, inserem-se as previstas no ponto 4 alíneas b) e d) 2ª parte e f) cuja ilegalidade foi declarada pela sentença recorrida, nos termos das quais “fica vedado o arrendamento, sub-arrendamento, empréstimo ou cedência por qualquer outro título total ou parcialmente do terreno cedido ou da construção nele existente” (alínea b); “a cedência não é transmissível intervivos” (alínea d) 2ª parte); “só haverá transmissão mortis causa do direito de superfície no caso de os herdeiros residirem em comunhão de mesa e habitação com o cessionário durante os três anos anteriores à morte”.

O Recorrente, defende, em primeira linha, como se viu, que a deliberação em causa consubstancia um acto administrativo e não um regulamento, pois, sustenta, trata-se de “um comando geral mas dirigido a uma popularidade determinada de pessoas para ter aplicação imediata numa única situação concreta”.

Não tem, todavia, razão.

A jurisprudência deste STA, em harmonia com a doutrina, tem vindo a entender, desde há muito, que a distinção entre acto administrativo e normativo deve fazer-se através da apreciação das características da generalidade e abstracção (v. entre muitos outros, acos do Pleno de 7.5.96, proc. 26.010, de 15.01.97, proc. 32.091, de 10.2.99. proc. 30.672, de 14.10.99. proc. 30.543, in Ap. ao D.R. de 10.08.98, pág. 348 e segs, de 28.5.99, pág. 85 e segs, de 4.05.2001, pág. 257 e segs, de 21.06.2001, pág. 1071 e segs).

A generalidade da norma reporta-se à definição dos seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas; a abstracção significa, no caso, a definição das situações da vida a que se aplica a norma também por meio de conceitos ou categorias.

O acto administrativo, ao invés, é individual, isto é, “ reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas; e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada” (Freitas do Amaral, Direito Administrativo III vol. pág. 36).

No caso em apreço, o acto publicitado no edital dirige-se aos moradores do Bairro do …, não contendo qualquer individualização concreta dos respectivos destinatários.

Estes são definidos através de uma categoria abstracta.

Por outro lado, as estatuições contidas no referido Edital, e, concretamente, as julgadas ilegais pela sentença recorrida, reportam-se a situações da vida definidas, também, através de conceitos ou categorias.

Estamos, pois, perante um regulamento e não perante um acto administrativo, ao contrário do sustentado pelo Recorrente.

2.2. 3 Quanto à matéria das Conclusões I a VI.

Sustenta o Recorrente, em súmula, que, a considerar-se a existência de Regulamento, o mesmo não seria imediatamente operativo, pelo que, em face do regime do ETAF (como era o caso), não poderia o Tribunal ter-se pronunciado autonomamente sobre a respectiva legalidade.

Vejamos:

O presente processo, no qual se formula um “pedido de declaração da ilegalidade de normas, com força obrigatória geral”, deu entrada no TAC de Lisboa em 28 de Setembro de 2000, ou seja, na vigência do ETAF, aprovado pelo Dec.-Lei 129/84, de 27 de Abril, (com as alterações introduzidas pela Lei 49/96, de 4 de Setembro e pelo DL 229/96, de 29 de Novembro).

Nos termos do art.º 51.º, n.º 1 e) do aludido Estatuto, compete aos tribunais de círculo conhecer “Dos recursos de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) deste artigo, bem como dos pedidos de declaração de ilegalidade dessas normas, desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em 3 casos concretos ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”.

Ou seja, o pedido de declaração de ilegalidade de normas pode ocorrer em duas situações distintas, consoante a possibilidade de as normas em causa necessitarem da intermediação de um acto administrativo ou de serem imediatamente operativos.

No primeiro caso, o pedido apenas é admitido após o trânsito em julgado de três decisões que afirmem a respectiva ilegalidade; no segundo caso, permite-se a impugnação imediata ou directa.

A situação dos autos é a primeira.

Efectivamente, as normas declaradas ilegais pela sentença recorrida não são imediatamente operativas.

Dependem da cedência, a efectuar pelo Município de Almada, do direito de superfície sobre os terrenos em causa.

Antes de tal cedência se concretizar, parece claro que as aludidas normas não têm qualquer efeito sobre os seus possíveis destinatários.

E, a concretizar-se tal cedência, poderão sempre impugnar as restrições a que a mesma ficará sujeita, nos termos das normas em causa.

Procedem, assim, as Conclusões IV, V e VI das alegações da Recorrente, pelo que, o pedido deveria ter sido rejeitado, por ilegal, pelo T.A.C

Não o tendo sido, impõe-se, aqui, a revogação da sentença recorrida e a rejeição do pedido formulado no TAC, por ilegal.

Fica prejudicado o conhecimento das demais conclusões do recurso jurisdicional.

3. Nestes termos acordam:

a) Revogar a sentença recorrida.

b) Rejeitar, por ilegalidade da respectiva interposição (art.º 51.º, n.º 1, do ETAF), o pedido de declaração de ilegalidade de normas formulado pelos ora recorridos.

Custas pelos recorridos, fixando-se:

Taxa de justiça: - No TAC - Euros 200 - No STA Euros 350.

Procuradoria: - No TAC - Euros 100 - No STA Euros 175.

Lisboa, 21 de Maio de 2008. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes.