0939/06 - Supremo Tribunal Administrativo

1.1 “A..., SA” vem interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 28-4-2004, que concedeu provimento ao recurso contencioso do despacho de indeferimento da isenção de contribuição autárquica – cf. fls. 245 e seguintes. 1.2 Em alegação, a recorrente formula as seguintes conclusões – cf. fls. 324 a 327. A decisão proferida pelo Tribunal a quo não respeitou a ordem de conhecimento dos vícios arguidos pela Recorrente, regra imperativa consagrada no artigo 57.º da LPTA, aplicável ao presente Recurso Contencioso, ex vi artigo 97.º n.º 2 do CPPT . Dispõe o n.º 1 do artigo 57.º da LPTA que o Tribunal conhece i) prioritariamente dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido , e, depois, ii) dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste . Devendo, no primeiro grupo, dar prioridade aos vícios cuja apreciação determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos; e no segundo grupo, pela ordem indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público, ou, nos demais casos, a fixada na alínea anterior (n.º 2, alínea a) e b) do artigo 57.º da LPTA). No caso dos autos, decidiu o Tribunal a quo por dar prioridade ao conhecimento do vício de forma - preterição do direito de audição, nos termos do artigo 60.º da LGT - prejudicando o conhecimento dos demais vícios arguidos pela Recorrente. Cominando tal preterição com a mera anulabilidade do acto recorrido, pois que, caso decidisse pela declaração de nulidade - sentido para o qual tem apontado um sector da doutrina e da jurisprudência - nada haveria a apontar à sentença recorrida, porquanto teria respeitado a ordem de conhecimento dos vícios constante do artigo 57.º da LPTA. Decorre da decisão recorrida que, para o Tribunal a quo todos os vícios arguidos pela Recorrente se integram no chamado "segundo grupo", ou seja, aqueles que conduzem à anulação dos actos administrativos, cuja ordem de conhecimento se rege pelo disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 57.º da LPTA . Subsumindo o pedido formulado nos presentes autos àquele normativo, resulta que, não tendo a Recorrente estabelecido entre os vícios geradores de anulabilidade qualquer relação de subsidiariedade, terá que ser aplicada a regra da alínea a) daquele mesmo dispositivo, atendendo à remissão constante da alínea b) in fine, nos termos da qual, terá o julgador que atender prioritariamente ao vício cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos. Segundo a doutrina e jurisprudência firmada, deverá ser dada primazia aos vícios atinentes à legalidade interna dos actos - vícios de violação de lei -, por serem aqueles que melhor tutelam os interesses ofendidos, em detrimento dos vícios que respeitam à legalidade externa - vício de forma -, pois que, verificado que seja um destes últimos, sempre poderá a Administração praticar de novo o acto, expurgado do vício de forma que o enferma. In casu significa que a AF poderá agora preceder a prática do acto da respectiva audição prévia, obrigando a Recorrente a impugnar novamente o acto, de forma que se conheça do vício de violação de lei, solução aquela que põe em causa o princípio da utilidade das decisões judiciais, da segurança jurídica e da economia processual. A decisão recorrida ao prejudicar o conhecimento do vício de violação de lei arguido pela Recorrente em sede própria, contraria ainda a ratio da norma - artigo 57.º da LPTA -, norma que visou precisamente reagir contra as decisões que durante muito tempo começavam por conhecer dos vícios de forma em detrimento do mérito, não assegurando dessa forma a mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos. Pelos fundamentos expostos, deverá o presente recurso ser julgado procedente, e, em consequência, ser ordenado novo julgamento pelo Tribunal a quo, dando prioridade ao vício de violação de lei arguido pela Recorrente, em respeito pela ordem de conhecimento constante do artigo 57.º da LPTA. A decisão recorrida viola o disposto no artigo 57.º da LPTA, aplicável ex vi n.º 2 do artigo 97.º do CPPT . Não houve contra-alegação. O Ministério Público neste Tribunal emitiu o seguinte parecer – cf. fls. 335 e 336. Recorrente: A..., SA. Objecto do recurso: ordem de conhecimento dos vícios de preterição do direito de audição e de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, arguidos em sede de recurso contencioso de despacho de indeferimento de um pedido de isenção de contribuição autárquica. Nas conclusões das suas alegações (fls. 320) alega a recorrente que a decisão proferida pelo Tribunal a quo não respeitou a ordem de conhecimento dos vícios arguidos, nomeadamente a regra imperativa consagrada no artigo 57º da LPTA, aplicável ao Recurso Contencioso ex vi artigo 97º nº 2 do CPPT . E que a decisão recorrida ao prejudicar o conhecimento do vício de violação de lei arguido pela Recorrente em sede própria, contraria ainda a ratio da norma referida, a qual visou precisamente reagir contra as decisões que durante muito tempo começavam por conhecer dos vícios de forma em detrimento do mérito, não assegurando dessa forma a mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos. 3. Fundamentação: A nosso ver assiste razão à recorrente. No caso dos autos o Tribunal a quo decidiu dar prioridade ao conhecimento do vício de forma - preterição do direito de audição, nos termos do artigo 60º da LGT - prejudicando o conhecimento dos demais vícios arguidos pela recorrente - violação da lei por erro nos pressupostos de facto. Ora, nos termos do artº 57º, nº 1 da LPTA o tribunal deve conhecer prioritariamente o vício de violação de lei em relação aos vícios de forma, nomeadamente quando, procedendo aquele, se obtém melhor tutela do interesse do recorrente. No caso sub judice, ao considerar prejudicado, pela solução da questão do vício de forma, o conhecimento dos vícios substantivos de violação de lei imputados ao acto recorrido, a decisão recorrida impediu uma mais eficaz tutela dos interesses ofendidos, na medida em que pode ser renovado o acto anulado, corrigido que seja o vício de forma que o inquinava. Neste sentido se poderá ver, na mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, o Acórdão de 22.03.2006, processo 916/04: «Nos termos do art. 57.º, n.º 1, 2ª parte, da LPTA, o conhecimento dos vícios que conduzam à anulação do acto deve ter lugar, segundo o prudente critério do julgador mas em termos de assegurar ao interessado a mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos. III - Tal regra não é, todavia, absoluta, pois determinada pelo concreto reporte da situação em juízo, pelo que razões de ordem lógica podem impor o conhecimento prioritário de vícios de forma, nomeadamente a preterição do direito de audiência. IV - Não é, todavia, o caso relativamente a um despacho de ratificação-sanação, a que, além daquele, foram assacados vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, aplicação de norma inconstitucional (art. 57.º do CIRC) e violação de princípios constitucionais». Termos em que, somos de parecer que deve ser dado provimento ao recurso. 1.5 Colhidos os vistos, cumpre decidir, em conferência. Em face do teor das conclusões da alegação, bem como da posição do Ministério Público, a questão que se coloca é a de saber se a sentença recorrida respeita, ou não, a ordem legalmente imposta de conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido. 2.1 Em matéria de facto, a sentença recorrida assentou o seguinte – cf. fls. 245 a 249. Em 2000-11-21 a Recorrente adquiriu 64% dos prédios rústicos inscritos na matriz da freguesia de ... sob os artigos 96° e 97º, tudo conforme consta do documento de folhas 7 a 15 e aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. Em 2001-10-23 a recorrente requereu ao Chefe do 6° Serviço de Finanças do Porto a isenção de contribuição autárquica nos termos do art° 10° al. f) do CCA porquanto adquiriu 64 % dos referidos prédios para revenda, tudo conforme consta do requerimento actualmente a folhas 36 e que constitui folhas 2 do processo administrativo. Por despacho do Chefe do Serviço de Finanças de 2001-10-24 foi aquele requerimento indeferido nos termos lavrados no próprio conforme consta de folhas actualmente 36 e 2 do processo administrativo. A recorrente foi notificada daquele despacho por carta registada com aviso de recepção assinado este em 2002-08-22, tudo conforme consta de folhas actualmente 47 e 13 do processo administrativo. 2.2 Os recursos contenciosos de actos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação são regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos – por força do disposto no artigo 97.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (como já acontecia ao tempo do artigo 118.º, n.º 3, do Código de Processo Tributário). De acordo com o n.º 1 do artigo 57.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (antecessora do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), aplicável ao recurso contencioso ex vi do artigo 97.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o Tribunal conhece prioritariamente (i) dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, (ii) dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste. Esclarece, depois, o n.º 2 da mesma disposição legal que nos referidos grupos de vícios a apreciação é feita pela ordem seguinte: No primeiro grupo, o dos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos; No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público, ou, nos demais casos, a fixada na alínea anterior. Em presença de vícios de que resulte a anulação do acto, a tutela mais eficaz dos interesses ofendidos pelo acto impugnado provém da sentença que anula esse acto em consequência da verificação de um vício impeditivo da prática de um novo acto com o mesmo conteúdo jurídico. Por isso, e em regra, deve começar-se pelo conhecimento dos vícios de violação de lei em detrimento do conhecimento dos vícios de forma, a não ser que, quando, para ver se o acto enferma de vício de violação de lei, seja necessário conhecer as razões por que o acto foi praticado, e ele as não expresse suficientemente – cf., por todos em sentido idêntico, o acórdão desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 25-1-2006, proferido no recurso n.º 915/05. A talhe de foice, atente-se no que sobre o tema se escreve, com singular exactidão, no acórdão desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 22-3-2006, proferido no recurso n.º 916/04. O art. 57.º da LPTA estabelece a ordem de conhecimento dos vícios do acto contenciosamente impugnado, dando prioridade aos que conduzam à “invalidade” (leia-se nulidade ou inexistência), situando depois os que consequenciam a “anulação”. E, entre eles, o critério substantivo primacial de conhecimento, em termos de procedência, é o da “mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos”, “segundo o prudente critério do julgador”. Trata-se de um “preceito inovador, não obstante, na jurisprudência dos tribunais administrativos, se ter vindo a formar determinado entendimento sobre a ordem de conhecimento dos vícios do acto recorrido, agora parcialmente consagrada”. Cf. Artur Maurício e outros , Contencioso Administrativo, p. 170, nota 1. E, apesar da referência legal ao “prudente critério do julgador”, tal deve ler-se em termos objectivos pois sem dúvida que determina mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, a procedência de vícios que impeçam a renovação do acto” – cf. cit, nota 5 – como, em geral, a violação de lei. Todavia, tal regra não é absoluta pois tem de reportar-se à situação concreta em juízo, podendo razões de ordem lógica impor o conhecimento prioritário do vício de forma, nomeadamente por preterição do direito de audiência. Isto, no sentido de que, constituindo a audiência uma importante manifestação do princípio do contraditório e visando associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, permite-lhe assim participar e influenciar a formação da vontade da administração, quer através da carreação de novos elementos de facto, quer pela sua argumentação formal. Cf. os Acórdãos do STA de 3 de Março de 2004, 15 de Maio de 2004 e 11 de Maio de 2005 in Acórdãos Doutrinais respectivamente 512/13-1212, 511-1065 e 526-1517. Certo que o aresto recorrido, tendo por preterida a formalidade legal da audiência, considerou desnecessária a pronúncia “em relação aos outros vícios invocados e de que se alegou padecer o mesmo acto”. Mas não é assim, atento o exposto, uma vez que, no caso, tal pronúncia, nomeadamente sobre as invocadas violações de lei, garante ao interessado uma mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, dada, em caso de procedência, a impossibilidade de renovação do acto – erro nos pressupostos de facto e de direito, aplicação de norma inconstitucional (art. 57.º do CIRC) e violação de princípios constitucionais. Pelo que inexiste qualquer relação de prejudicabilidade de apreciação entre o dito vício de forma e as invocadas violações de lei. Tem-se, pois, por infringido o art. 57.º da LPTA. 2.3 No caso sub judicio , a sentença recorrida expende essencialmente do seguinte modo. Da sinopse dos autos não resulta ter sido dado ao contribuinte o direito de audição antes de ser proferida decisão e esta não lhe foi favorável. Não o tendo sido, enfermam os actos subsequentes, nomeadamente o indeferimento do requerimento de vício de forma por preterição de formalidade legal essencial traduzida na omissão da concessão daquele direito. No princípio de audição prévia «estamos perante uma manifestação ao princípio do contraditório que, enquanto princípio geral do direito, não necessita de consagração expressa na lei». Com a observância do princípio da audição dos interessados, pretende-se consagrar o seu direito de defesa, por forma “ a reduzir o risco de que as sanções (no caso dos procedimentos sancionatórios) sejam tomadas com mau conhecimento dos factos ou por motivos não relevantes (cfr. René Chapus, “Droit Administratif General”, tomo I, 5ª ed., pág. 766). Trata-se da melhor garantia procedimental concedida aos interessados e que mais não é do que a aplicação ao procedimento administrativo do princípio segundo o qual ninguém deverá ser condenado sem ser previamente ouvido.» - cfr. CPA Anotado e citado supra, pág. 378. Destarte, enferma o acto impugnado de vício de forma por preterição do disposto no art.º 60. ° n.º 1 al. b) da LGT , o que, gera a anulabilidade do mesmo por força do disposto no art.º 135.° com referência ao art.º 133.º , ambos do CPA . No mesmo sentido veja-se Acórdão do STA de 19/12/96, Recurso n° 36897, citado no CPA Anotado supra citado, a pág. 390. Assim sendo, impõe-se julgar a acção procedente ficando prejudicada a apreciação das restantes questões suscitadas. Nestes termos e pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso anulando-se o acto de indeferimento impugnado. Como se vê, a sentença recorrida, estabelecendo que «não resulta ter sido dado ao contribuinte o direito de audição antes de ser proferida decisão», entendeu que «enfermam os actos subsequentes, nomeadamente o indeferimento do requerimento, de vício de forma por preterição de formalidade legal essencial traduzida na omissão da concessão daquele direito». Daí concluiu a sentença recorrida que «enferma o acto impugnado de vício de forma por preterição do disposto no art.º 60.º , n.º 1, al. b) da LGT , o que gera a anulabilidade do mesmo [...]», decidindo «julgar a acção procedente ficando prejudicada a apreciação das restantes questões suscitadas». A sentença recorrida entendeu, assim, dar prioridade ao conhecimento do vício de forma, por preterição do direito de audição previsto no artigo 60.º da Lei Geral Tributária, e, depois de ter concluído pela verificação deste vício, deu por prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados. Estamos perante um recurso contencioso interposto em 22-10-2002, e que tem por objecto um acto administrativo em matéria tributária do Chefe do 6.º Serviço de Finanças do Porto, notificado à ora recorrente em 22-8-2002. No entender da ora recorrente, aquele acto deveria ser anulado, quer porque (i) a sua prolação não foi precedida da legalmente devida audição prévia da requerente, (ii) quer porque enfermava de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, mais concretamente por ter feito errada interpretação e aplicação da norma legal prevista no artigo 10.º, n.º 1, alínea f), do Código da Contribuição Autárquica. E o que é certo é que a ora recorrente aduz realmente na sua petição inicial que foi «notificada de acto administrativo em matéria tributária, pelo qual foi “indeferido” um pedido de não sujeição de Contribuição Autárquica»; e que «o acto administrativo em matéria tributária é anulável, com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito», «como consequência da errada interpretação e aplicação da norma legal prevista no artigo 10.º, n.º 1, al. f ), do CCA». Igualmente na mesma petição inicial –, para além de pedir que «se digne considerar procedente o presente recurso contencioso, declarando nulo o acto administrativo recorrido» com fundamento em violação do direito de audição –, a ora recorrente pede ainda que «deve ser declarada a anulabilidade do acto administrativo em matéria tributária objecto de recurso», com fundamento «em violação do direito de audição» e também «violação de lei, por erro nos pressupostos de direito» (cf. fls. 2 a 6 e verso). Quer dizer: revelam os presentes autos de recurso contencioso de acto administrativo em matéria tributária que a sentença recorrida, depois de ter referido que importava decidir das questões "da preterição do direito de audição prévia" e "da legalidade do despacho recorrido", terminou a julgar a acção procedente apenas com fundamento na anulabilidade do acto impugnado por este enfermar de vício de forma, acrescentando que ficava "prejudicada a apreciação das restantes questões suscitadas". Ou seja, a sentença recorrida declinou apreciar o vício de violação de lei por erro de direito nos pressupostos igualmente imputado ao acto impugnado. Porém, havemos de convir que, na eventualidade de procedência deste invocado vício de «violação de lei por erro nos pressupostos de direito», a Administração Fiscal, na execução, a que no caso houvesse lugar, da sentença que em tal sentido tivesse sido proferida, não ficaria com a possibilidade de manter substancialmente intangível e ileso o acto – o que provavelmente poderia vir a acontecer na hipótese de procedência apenas do vício formal de audição prévia preterida, como decidiu a sentença recorrida. E, assim sendo, é forçoso concluir – rente aos dizeres do despacho proferido na reclamação apresentada neste processo ao Presidente do Supremo Tribunal Administrativo – que a procedência do pedido por via desta causa de pedir (fundamento em violação de lei por erro nos pressupostos de direito) seguramente que daria à interessada uma "mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos", na medida em que impediria a renovação do acto impugnado, o que a mera anulação por vício de forma, por si só, não impede. Razão por que, sem necessidade de mais alargados considerandos, deve ser revogada a sentença recorrida, porquanto dá mostras de não ter respeitado a ordem legalmente imposta de conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido. Pelo que, finalizando, podemos concordar que a ordem de conhecimento dos vícios de anulação do acto administrativo deve subordinar-se ao prudente critério do julgador em termos de assegurar ao interessado a mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos – de harmonia com o disposto no n.º 1 do artigo 57.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (por força do n.º 2 do artigo 97.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário). A procedência do recurso contencioso , por via de anulação de acto inquinado de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, seguramente que dá ao interessado uma " mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos " do que a procedência por mera anulação derivada de vício de forma de preterição do direito de audição prévia . 3. Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida – a substituir por decisão que, nada obstando, proceda ao conhecimento dos invocados vícios do acto com respeito pelo sobredito critério. Sem custas. Lisboa, 24 de Janeiro de 2007. Jorge Lino (relator) – António Calhau – Baeta de Queiroz.