0371/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência atribuída ao Director-Regional do Ambiente pelo artigo 89º, do DL 46/94, de 22-02 é própria, separada e não exclusiva e os actos praticados no exercício desse poder estão sujeitos a recurso hierárquico necessário.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo .

I. A..., identificada nos autos, recorre da decisão de 18-11-2002, do TAC do Porto que, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade do despacho de 26-06-02, do Director Geral da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, rejeitou o recurso contencioso interposto de tal decisão administrativa que o intimou a proceder à demolição de uma construção localizada no Lugar da Praia, freguesia de Labruge, concelho de Vila do Conde.

Nas alegações de fls. 48 e segs, o recorrente formula as conclusões seguintes :

A) A melhor doutrina – e que, como tal, a nosso ver, deverá ser aplicada – é aquela segundo a qual do acto administrativo do Director Regional que, ao abrigo do disposto no artigo 8.º e 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, ordena demolição de construção, apenas cabe recurso hierárquico facultativo, nunca recurso hierárquico necessário;

B) Em primeiro lugar, para a defesa da recorribilidade contenciosa do acto administrativo. afigura-se como essencial o facto de estarmos na presença do exercício de competência própria e (também) exclusiva do Director Regional, expressamente consagrada e cometida aos Directores Regionais pelo artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro;

C) À conclusão a que se chega não é alheio o facto de não se vislumbrar no nosso ordenamento jurídico norma legal que confira ao Ministro do Ambiente igual poder decisor sobre a mesma matéria – a qual, em sede de reexame, lhe permitisse substituir-se àquele (o Director Regional) – e que, por sua vez, imponha a obrigatoriedade de interposição de recurso hierárquico necessário para o Ministro;

D) Em segundo lugar, no sentido de recusar a irrecorribilidade contenciosa do acto recorrido, não deverá deixar de atender-se à natureza dos serviços da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território enquanto serviços desconcentrados dotados de autonomia administrativa (cfr. n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 127/2001).

A Exm.ª Sr.ª Procuradora-Geral Adjunta junto deste STA, a fls.69-72, emitiu longo e fundamentado parecer onde, em síntese, defende a competência atribuída às DROAT e ao respectivo Director Regional quer pelo DL n.º 127/01. de 17-04, quer pelo DL n.º 46/94, de 22-02, é uma competência própria mas separada, o que não é afastado pelo facto daquelas entidades disporem de autonomia administrativa ( cfr. artigo 1º, do DL n.º 127/01), pelo que o acto contenciosamente impugnado, carecendo de definitividade vertical, não é susceptível de recurso contencioso imediato tal como foi decidido pela decisão aqui recorrida . Em conformidade, conclui no sentido da improcedência do presente recurso .

II. A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos :

I. A recorrente é a actual legítima proprietária e possuidora de uma construção em pedra, com logradouro, sita no lugar da Praia, Labruge, Vila do Conde;

2. Por ofício de 26.06.2002 da autoria do Director Regional, da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, foi a recorrente notificada por aquela entidade, ao abrigo do disposto nos art. 8º e 89º do Dec. Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, para proceder à demolição da construção em causa, até ao dia 3 de Setembro de 2002, deixando o terreno na situação primitiva, sob pena de a mesma ser efectuada pela Direcção Regional, nos termos do n.º 3 do art. 89º do citado diploma.

3. A recorrente veio intentar o presente recurso contencioso de anulação em 16 de Setembro de 2002;

III A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho de 26-06-02, do Director Geral da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, por ilegalidade da sua interposição, nos termos dos artigos 25, da LPTA, 268, n.º 4, e 57, § 4º, do RSTA, porque considerou tal acto não dotado de definitividade vertical, logo não imediatamente lesivo .

A recorrente sustenta a recorribilidade contenciosa de tal acto por, em seu entender, ter sido praticado no uso de competência própria e exclusiva do Director Regional do Ambiente e Ordenamento do Território, consagrada no artigo 89, do DL n.º 46/94, de 22-02, e ainda pelo facto dos serviços daquela Direcção Regional serem dotados de autonomia administrativa, nos termos do artigo 1, n.º1, do DL n.º 127/2001, de 17 de Abril .

A questão a decidir consiste, assim, em saber se os actos do Director Regional do Ambiente e Ordenamento do Território são ou não imediatamente lesivos e, portanto, contenciosamente recorríveis, o que se reconduz à questão de saber se as competências que lhe são atribuídas pelo DL n.º 46/94, de 22-02, designadamente no artigo 89, são próprias mas separadas ou, como defende o recorrente, exclusivas .

Este Supremo Tribunal Administrativo já se debruçou diversas vezes sobre a questão em apreço tendo, quase uniformemente, decidido que se trata de uma competência própria separada – cfr. entre outros, os acórdãos de 2-05-2002, Proc. n.º 47.947, de 8-05-2002, Proc. n.º 47279, de 9-05-2002, Proc. n.º 48272, de 20-11-2002, Proc. n.º 467/02, de 18-12-2002, Proc. n.º 1318/02, e de 22-05-03, Proc. n.º 506/03 .

A orgânica das Direcções Regionais do Ambiente e Ordenamento do Território consta do DL n.º 127/2001, de 17 de Abril, que sobre a sua natureza dispõe :

Artigo 1º

Natureza

1- As direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território, adiante designadas por DRAOT, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, que, no âmbito das respectivas áreas geográficas de actuação, visam assegurar a execução da política e objectivos do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.

2- As DRAOT têm uma área geográfica de actuação coincidente com a das comissões de coordenação regional, tal como definida pelo Decreto-Lei n.º 46/89, de 15 de Fevereiro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo

Decreto-Lei n.º 163/99, de 13 de Maio, e pelo Decreto-Lei n.º 317/99, de 11 de Agosto, e são as seguintes:

a) DRAOT – Norte, com sede no Porto;

b) DRAOT – Centro, com sede em Coimbra;

c) DRAOT – Lisboa e Vale do Tejo, com sede

em Lisboa;

d) DRAOT – Alentejo. com sede em Évora;

e) DRAOT – Algarve, com sede em Faro.

3- As DRAOT dependem do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Como resulta do texto transcrito, as DRAOT, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dele dependentes, pelo que se trata, sem dúvida, de serviços integrados na pessoa colectiva Estado e que, portanto, pertencem à administração estadual directa.

Ora, escreve-se no acordão de 20-11-2002, Proc.º n.º 467/02, “ ... o art. 199º, al. d), da CRP submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo.

Neste modelo, superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba.

A lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (cf., neste sentido, o acórdão do Pleno de 2002.10.15 – Recº nº 45 917 e PAULO OTERO, "Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa", p. 381)

Ainda por via desse poder de direcção, no âmbito da administração directa do Estado, a regra haverá de ser a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo.

Devem considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria. E essa excepcionalidade há-de ser expressa e inequivocamente afirmada na lei (cf., AFONSO Queiró, "Desconcentração", in DJAP,III, p. 577 e segs).

Pela mesma razão é, também regra, que os actos do subalterno praticados no exercício de competência separada não são verticalmente definitivos.”

No caso em apreço acto contenciosamente impugnado foi praticado pelo Director Regional da DRAOT- Norte, no uso da competência que lhe é conferida pelo artigo 89, do DL n.º 46/94, de 22-02.

Tal norma, conjugada com o artigo 8º, do mesmo diploma, atribui à DRAN (hoje DRAOT ) o poder de ordenar demolição de obras executadas em áreas que integram o domínio hídrico, cujo âmbito se encontra fixado no artigo 2º, do mesmo diploma .

Ora, como acima se referiu, face ao papel primacial de direcção que a Constituição confere ao Governo na administração directa do Estado, para que se possa afirmar, em relação a qualquer dos seus órgãos ou agentes, a inexistência de uma relação de subordinação é imprescindível que o corte da normal cadeia hierárquica resulte da lei de forma expressa e inequívoca.

No DL n.º 46/94, de 22-02, não se descortina, porém, a intenção de subtrair os actos do Director Regional do Ambiente, que dirige a respectiva DRAOT, ao controlo administrativo do Ministro, pois tal não resulta das normas que lhe atribuem competência - artigos 5º, 13º e 89º -, nem no diploma se prevê o recurso contencioso dos seus actos .

Sustenta ainda o recorrente que, face ao facto das DRAOT disporem de autonomia administrativa ( cfr. artigo 1º, n.º 1, do DL n.º 127/2001, de 17-04 ), os actos administrativos praticados pelos respectivos Directores Regionais no uso das competências que lhe são atribuídas por lei – designadamente pelo artigo 89, do DL n.º 46/94, de 22-02 -, resultam do exercício de uma competência própria exclusiva do seu autor, pelo que são imediatamente susceptíveis de recurso contencioso .

Continuando a seguir o acordão de 20-11-2002, no qual se refere que tendo em conta a recente definição do acordão do Pleno de 6-06-2002, Proc.º n.º 39.533 - em que se caracteriza o conceito de autonomia administrativa “ como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos ... insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos", o que implica a exclusão de hierarquia administrativa e a atribuição, ao dirigente máximo do serviço a que é

conferida, de competência própria e exclusiva ( neste sentido ver Marcelo Caetano, Manual, 1973, pp. 192, 222, Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo", pág. 194 e Vital Moreira, "Administração Autónoma e Associações Públicas, "pág. 194) - parece que no caso em apreço, face ao disposto no artigo 1º, n.º1, do DL n.º 127/2001, estaria excluída a relação de subordinação entre o Director Regional e o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território .

Porém, como se escreve no aresto que vimos seguindo ” a questão não é assim tão simples “, devendo ter-se em atenção os diplomas legais que definem a orgânica não só das DROAT – DL n.º 121/2001, de 17-04 - como também, e sobretudo a do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território – DL n.º 120/2000, de 4-07 .

Assim, o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território “ é o departamento do Governo ao qual incumbe a definição, coordenação e execução da política do ambiente e do ordenamento do território “ cuja execução e objectivos são assegurados pelas DROATs em coordenação com os serviços centrais – cfr. artigos 1º e 12, n.º1, do DL n.º 120/2000 ( LOMAOT ) .

Tal não impede que o mesmo diploma atribua autonomia administrativa às DROATs, que define como “serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, que, no âmbito das respectivas áreas geográficas de actuação, visam assegurar a execução da política e objectivos do MAOT, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.”, sendo certo que entre esses serviços centrais se inclui a Direcção Geral do Ambiente, igualmente dotada de autonomia administrativa – cfr. artigos 2º, alíneas d), e g) a L), 9º, n.º 1, e 12º, n.º1, do DL n.º 120/2000, de 4-07 .

A natureza e atribuições das DROATs fixadas na LOMAOT, foram vazadas no diploma que aprovou a respectiva orgânica - – DL n.º 121/2001, de 17-04 – que as incluiu nos seus artigos 1º, 2º .

Dos textos legais referidos decorre que o Ministro detém poderes de definição da política e objectivos na área do ambiente e do ordenamento do território, de coordenação e ainda de fiscalização dos serviços do ministério, designadamente através da Inspecção Geral do Ambiente – cfr. artigo 7, n.º1, al. e), da LOMAOT - , constituindo este conjunto de poderes, a nosso ver, o suficiente para caracterizar uma relação de hierarquia (cfr. Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", I, 640 e seg.).

A propósito desta questão, tratada na vigência do DL n.º 190/93, entretanto revogado pelo actual DL n.º 127/2001, escreve-se no acordão de 20-11-2002:

“Temos, por um lado, a referência à autonomia administrativa a apontar para a secção da relação de hierarquia e, por outro lado, a declaração de desconcentração, com colocação das DRARN na dependência directa do Ministro e a atribuição expressa a este de um feixe de poderes que revelam a existência de uma relação de subordinação.

Neste quadro de perplexidade, entender que a atribuição de autonomia administrativa implica uma desconcentração absoluta, com exclusão da hierarquia e elevação dos órgãos das DRARN a órgãos independentes que detêm poderes dispositivos exclusivos em todas as matérias da sua competência, com o respectivo exercício subtraído a toda e qualquer censura do Ministro, afigura-se uma interpretação que não se ajusta inteiramente nem à letra nem ao espírito da lei.

Como vimos a letra da lei sugere uma relação de "dependência," de subordinação. E a interpretação com este sentido é a que melhor se acomoda ao ordenamento constitucional.

Na verdade, a defesa da natureza e do ambiente é uma das tarefas fundamentais do Estado (art. 9º al. e) CRP) e o bem jurídico tutelado tem, seguramente, uma vertente objectiva, de protecção de valores gerais da sociedade, portanto, supra-individuais e supra-locais (cf. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, "Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo", pp 27/32 e VASCO PEREIRA DA SILVA, "Verde Cor de Direito", pp. 25/35). E se a defesa do ambiente, por razões de eficácia, de rapidez de intervenção, aconselha a repartição espacial de poderes como o modelo mais adequado para a administração directa do Estado neste domínio, certo é que, nos termos do disposto no art. 267º nº 2 da CRP, essa desconcentração haverá de concretizar-se sem prejuízo da unidade de acção da Administração. Mas a melhor maneira de a assegurar não será através da criação de vários centros autónomos de decisão que impliquem a perda do poder dispositivo do Ministro. Ao invés, a unidade de acção, a identidade de critérios na protecção dos valores gerais da sociedade que estão em causa serão alcançáveis com mais eficácia num quadro de competências separadas, em que o Ministro detém os poderes de, oficiosamente, mediante avocação, suspender os actos dos directores-regionais e/ou de os revogar em recurso hierárquico para ele interposto pelo interessado.

Por considerarmos a doutrina expendida no acordão acabado de citar como inteiramente transponível para o caso em apreço, em que o regime jurídico aplicável é constituído pelo DL n.º 127/2001, que revogou o DL 190/93, alterando, além do mais, a designação das Direcções Regionais de “ DRARN “ para “ DRAOT”, concluímos, como ali, que a autonomia administrativa das DRAOT está-lhes atribuída num contexto sistemático que não permite concluir que a lei, com essa atribuição tenha querido, inequívocamente excluir a hierarquia conferindo ao director-regional poderes próprios e exclusivos, em todas as matérias da sua competência .

Conclui-se, assim que, a competência de que fez uso o Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território ao praticar o acto impugnado é própria e separada, mas não exclusiva, estando o recurso contencioso da decisões por ele proferidas ao abrigo do artigo 89, do DL n.º 46/94, de 22-02, sujeito à prévia interposição de recurso hierárquico necessário, pelo que improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV. Face a todo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida .

Custas pela recorrente que se fixam em 300 euros (taxa de justiça) e 150 euros (procuradoria).

Lisboa, 6 de Novembro de 2003

Freitas Carvalho – Relator - João Cordeiro – Adérito Santos