IIO DIREITO.
O antecedente relato informa-nos que o Requerente - em representação dos seus associados identificados na petição inicial - pretende a suspensão da eficácia do ponto 4 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2006 - publicada no DR, I Série, de 29/06/2006 - e dos pontos 1 e 5 a 17 constantes do seu Anexo alegando a sua ilegalidade já que, por um lado, a mesma não podia ser tomada sem a prévia negociação com as organizações sindicais interessadas, o que não tinha acontecido, por outro, o prazo concedido para a sua discussão pública era inferior ao legalmente exigido e, finalmente, porque estava insuficientemente fundamentada e a sua implementação traria prejuízos irreparáveis, ou dificilmente reparáveis, para o interesse público, designadamente de natureza patrimonial e científica.
O Sr. Primeiro Ministro contestou o referido pedido e sustentou não só a legalidade daquela Resolução mas, também, a sua irrecorribilidade – já que a mesma não continha qualquer acto administrativo com eficácia externa nem quaisquer normas imediatamente operativas ou exequíveis - a ilegitimidade do Recorrente - por a matéria em causa não ser susceptível de ser tratada com os sindicatos - e, além disso, para invocar a incompetência deste Tribunal para conhecer dessa matéria - por a mesma ser de natureza estritamente política e o Requerente pretender “servir-se de uma acção judicial como meio de combate político e social.” .
O que significa que a defesa da Autoridade Requerida foi feita por impugnação e por excepção, designadamente por falta de jurisdição deste Tribunal para conhecer da matéria aqui suscitada.
E, porque assim, e porque «o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública, e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria» - art. 13.º do CPTA, com sublinhados nossos, e art.ºs 101.º e 102.º do CPC aplicável ex vi art. 1 do CPTA – cumpre conhecer, desde já, a referida matéria de excepção o que significa apreciar se este Tribunal tem jurisdição para decretar o pedido aqui formulado.
1. O âmbito da jurisdição administrativa e fiscal está definido no art.º 4.º do ETAF onde se estabelece que está excluída do âmbito dessa jurisdição “a apreciação dos litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa.” – vd. al. a) do seu n.º 2:º, com sublinhado nosso.
O que vale por dizer que este Tribunal não pode apreciar a legalidade dos actos praticados pelos órgãos do Estado, e seus titulares, quando essa prática se insere no exercício do seu poder político ou no exercício da sua função legislativa.
E, porque assim, a primeira questão que importa resolver é a de saber se os pontos da Resolução cuja eficácia o Requerente pretende ver suspensa devem ser considerados como resultantes do exercício da função política - como sustenta a Autoridade Requerida.
Vejamos, pois.
2. A Constituição da República Portuguesa, no capítulo que se debruça sobre a competência do Governo, estabelece que este tem competências políticas (art. 197.º), legislativas (art.º 198.º) e administrativas (art.º 199.º), sem contudo definir em que consiste cada uma delas, já que se limita a indicar alguns dos actos ou medidas em que as mesmas se podem traduzir, sem preocupação exaustiva, pelo que esta indicação não resolvendo a dificuldade de saber em que consiste cada uma dessas competências é, no entanto, útil para se poder erigir um conceito global de cada uma delas - designadamente da que ora nos importa que é a competência política.
E, porque assim, não olvidando as situações especificadas naquele art. 197.º e o facto de a atribuição ao Governo de funções políticas resultar não só directamente do texto constitucional mas também da lei ordinária (al.ª j) do seu n.º 1) Melhor será dizer, atenta a parcimónia das atribuições constitucionais nesta matéria, que importará dar especial atenção à lei ordinária já que, porventura, as competências políticas do Governo resultarão mais desta do que da Constituição., importa fazer apelo aos contributos doutrinais e jurisprudenciais que vêm sendo produzidos sobre essa matéria - maxime sobre os poderes que se consideram reunidos na função política – para se poder responder à questão supra identificada.
2. 1. “A Política caracteriza-se por ser um domínio de relativa indeterminação no qual cabem as opções fundamentais para orientação dos destinos da colectividade. Na administração também existem muitas oportunidades de optar, mas já num domínio determinado, condicionado pelas grandes decisões políticas traçadas nas leis ou por outros modos válidos. Quer dizer que, havendo opções possíveis, a separação do domínio da Política e da administração é mera questão de graus: as opções primárias ou fundamentais pertencem à primeira, as secundárias ou derivadas já podem respeitar à segunda.” – M. Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg. 9.
E, por isso, este Autor afirma que «a função política poderá ser definida como a actividade dos órgãos do Estado cujo objecto directo e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral mediante a livre escolha dos rumos ou das soluções consideradas preferíveis” e que «a administração pública é, em sentido material, o conjunto de decisões e operações mediante as quais o Estado e outras entidades públicas procuram, dentro das orientações gerais traçadas pela Política e directamente ou mediante estímulo, consideração e orientação das actividades privadas assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e de bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados», e define uma função técnica como «a actividade cujo objecto directo e imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços destinados à satisfação de necessidades colectivas de carácter material ou cultural, de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregados». – Mesma Obra, pg.s 8 e 10.
Do mesmo modo Sérvulo Correia considera que função política, consiste numa «numa actividade de ordem superior, que tem por conteúdo a direcção suprema e geral do Estado, tendo por objectivos a definição dos fins últimos da comunidade e a coordenação das outras funções à luz destes fins.” – Vd. Noções de Direito Administrativo, páginas 29/30.
De igual forma Freitas do Amaral entende que «a política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da colectividade. A administração pública existe para prosseguir outro objectivo: realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política». «O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social». «A política tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo quanto seja fundamental para a conservação e o desenvolvimento da comunidade nacional. A administração pública tem pelo contrário natureza executiva, consistindo sobretudo em pôr em prática as orientações tomadas a nível político». - Curso de Direito Administrativo, volume I, 1986, página 45. Para uma resenha mais completa das posições doutrinais sobre esta matéria veja-se o Acórdão deste STA de 9/05/2001, rec. n.º 28.775.
E a jurisprudência deste STA tem adoptado um critério semelhante para distinção entre as funções política e administrativa. – Vd. Acórdãos de 22/04/93 (rec. n.º 29.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438) e de 9/05/2001 (rec. 28.775).
Deste modo, pode afirmar-se que o exercício da função política consiste na escolha das grandes opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento de um determinado modelo económico e social, por forma a que os seus cidadãos se possam sentir mais seguros e, livremente, possam alcançar os bens, materiais e espirituais, que o mesmo é susceptível de proporcionar e que o exercício da função administrativa se traduz na materialização dessas opções. Por isso é que só os órgãos superiores do Estado podem exercer a função política pois só eles têm competência para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer.
A actividade administrativa funciona, assim, a jusante da função política, com uma função complementar pois que se destina a pôr em prática as orientações gerais traçadas por aquela tendo em vista assegurar em concreto a satisfação necessidades colectivas de segurança e de bem estar das pessoas. – Vd. M. Caetano e S. Correia nas Obras e locais identificados.
E, sendo assim, tudo seria simples se na organização do Estado existissem órgãos com funções exclusivamente políticas e outros com funções unicamente administrativas pois que, então, tudo estaria rigorosamente definido e não seria possível a confusão entre as referidas funções.
Todavia, tal não acontece e isto porque certos órgãos do Estado para além da função política exercem também funções administrativas e executivas e daí que nem sempre seja fácil, sobretudo nas esferas superiores da Administração - maxime no Governo - distinguir se determinada decisão decorre da sua função política ou das suas restantes funções, o que causa dificuldades e embaraços na identificação de quais delas poderão ser qualificadas como políticas e, por isso, judicialmente insindicáveis e de quais não podem ser assim consideradas. Assim, e por exemplo, o mesmo tipo de acto – vd. uma nacionalização – tanto pode constituir uma decisão política e, por isso, insindicável – se estiver integrada na política económica geral que o Governo traçou e pretende implementar – como pode constituir uma mera decisão administrativa e, por conseguinte e em princípio, poder ser judicialmente impugnável – se estiver em causa a nacionalização de uma empresa que, por razões estritamente económicas irrepetíveis, se entender conveniente a sua integração no sector empresarial do Estado.
É esta dificuldade em traçar com clareza a fronteira entre a função política e a função administrativa que tem potenciado a perigosa e nefasta tendência, hoje infelizmente cada vez mais comum, de, na tentativa de se obterem ganhos imediatos, se procurar judicializar a função política e legislativa do Governo e dos restantes órgãos de soberania.
E, porque assim, será salutar que nesta matéria se adopte um conceito de função política e, convergentemente, de acto político que não seja tão alargado que acabe por frustrar os fins do Estado de Direito, como também o será que se não conceba um conceito de tal forma restrito que permita que se sindiquem judicialmente todas, ou quase todas, as decisões do poder político.
Estabelecidos os critérios que hão-de presidir à decisão que ora se nos pede, vejamos o caso sub judice.
3. No caso dos autos verificamos que o Conselho de Ministros, na sequência da Resolução n.º 198/2005, de 28/12, criou um grupo internacional de trabalho com o objectivo de auxiliar o Governo a preparar uma proposta de reforma do sistema actual dos laboratórios do Estado e que aquele, no cumprimento dessa missão, lhe entregou um relatório “o qual não só contém uma análise do actual sistema de laboratórios de Estado portugueses - fundamentada no conhecimento continuado da sua evolução - como elabora um conjunto coerente e preciso de orientações e recomendações para a sua reforma, à luz dos objectivos traçados pelo Governo e das melhores práticas internacionais.” – vd. a Resolução 89/2006, ora questionada.
E, com base nesse relatório e nas suas recomendações, o Governo encetou a identificada reforma com a publicação da identificada Resolução n.º 89/2006.
Nesta o Conselho de Ministros declarou que aquela reforma passaria por duas fases - a primeira, de natureza global, abrangeria os referidos laboratórios no seu conjunto e a segunda, sectorial, seria destinada à reforma ou instalação detalhada de cada laboratório - e decidiu pôr à consulta pública as orientações que projectava levar a cabo nessa matéria.
Deste modo, e porque o Requerente põe em causa ambos os segmentos dessa Resolução e porque a natureza de cada um deles pode ser considerada autónoma, cumpre analisar cada um deles tendo em vista decidir da competência deste Tribunal para o seu conhecimento.
4. A mencionada Resolução, explicitando as pretensões do Governo, começou por referir que aquela reforma seria uma “reforma de fundo que visava atacar e resolver, em profundidade, problemas repetidamente detectados e os principais bloqueios ao desenvolvimento deste sector crítico para o progresso científico e técnico do País e para a eficaz prossecução de importantes políticas públicas”, e que tal passava pela atribuição de um estatuto jurídico aos laboratórios de Estado que “contemplasse um amplo grau de flexibilidade na sua gestão interna, incluindo a financeira, e na sua autonomia de funções.”
E, continuando, referiu que aquele estatuto devia consagrar “condições de operacionalidade, capacidade de prestação de serviços, autonomia e responsabilidade similares às das instituições de referência com idênticos objectivos noutros países, que permitirão responder ao necessário rejuvenescimento e mobilidade do seu pessoal, ao reforço da capacidade de atracção competitiva de recursos humanos de alta qualificação, assim como à maior captação e utilização eficaz de receitas próprias. Será, em particular, considerada nesta revisão a transição para o regime jurídico das entidades públicas empresariais ou de fundos e serviços autónomos de natureza empresarial, consoante as condições concretas de cada laboratório assim o recomendarem.”
E, prosseguindo, a citada Resolução acrescentou que se queria “igualmente, nesta reforma de fundo do sistema dos laboratórios de Estado, criar as condições básicas para a sua dinamização e para o pleno aproveitamento e expansão dos seus núcleos mais activos, produtivos e competentes. Por isso se anuncia desde já a criação, no âmbito da Fundação para a Ciência e a Tecnologia e no quadro da iniciativa Compromisso para a Ciência, de um programa mobilizador dos laboratórios de Estado, centrado no apoio ao desenvolvimento de núcleos e redes de I&D, no seu envolvimento em parcerias nacionais e internacionais e na mobilização competitiva das capacidades de I&D mais relevantes em cada instituição.”
E, a concluir, anunciou que “a esta primeira fase, que é de reforma do sistema dos laboratórios de Estado, seguir-se-á, de imediato, a reforma de cada uma das instituições com base em análises detalhadas das suas capacidades, da produtividade técnica e científica de cada sector e da nova organização necessária ao cumprimento das suas missões.”
E foi tendo em vista a concretização dessa Reforma que se aprovaram as orientações e providências transcritas nos pontos 1 e 2 da matéria de facto, cuja eficácia o Requerente pretende ver suspensa.
4. 1. A transcrição acabada de fazer evidencia que faz parte do programa do Governo uma “eficaz prossecução de importantes políticas públicas” o qual, no tocante à política para ciência passa pela reforma dos laboratórios do Estado com vista a incentivar o desenvolvimento e melhoria da sua capacidade e a sua integração nas melhores práticas europeias.
Nesta conformidade, tratou de definir os contornos globais dessa política reformista para o referido sector e indicar o rumo geral que considerou correcto para a sua concretização enunciando uma série de medidas que em sua opinião seriam as melhores para atingir tal finalidade, que, por isso, previsivelmente, iriam ser adoptadas. Todavia, e porque se tratava do anúncio de uma intenção política nada ficou definitivamente estabelecido com essa Resolução, visto que decisão definitiva só seria tomada quando, finda a discussão pública que decidiu abrir e recolhidas as contribuições dela resultantes, as proclamadas intenções se convertessem em lei.
Ao agir desta forma o Governo, ainda que estivesse a intervir num sector concreto da Administração e a traçar as linhas gerais do seu futuro funcionamento, exerceu a sua função política, tanto mais quanto é certo que a referida Resolução se destinou, tão só, a preparar a lei de reforma de um sector do Estado e, como ensina M. Caetano, a lei “é um acto político pelo qual se firma a Ordem jurídica superior do Estado, definindo o sentido superior do seu pensamento e da sua acção.” Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg. 97..
Com efeito, é do domínio da política de cada Governo proceder às reformas que considere necessárias para os diversos sectores do Estado, designadamente o da ciência, como a ela pertence escolher livremente as melhores – ou as que ele considera melhores - formas de tal se concretizar. É certo que ao fazê-lo poderá afectar a situação e a estabilidade profissional de parte dos seus servidores, mas isso não pode inibir o cumprimento da sua política e, por conseguinte, de prosseguir nessas reformas em ordem à concretização do seu programa governativo. O qual, como se sabe, é resultado da apreciação política que se faça sobre o estado do país e sobre as suas necessidades mais prementes.
Sendo assim, isto é, inserindo-se a referida Resolução, designadamente os seus pontos ora questionados, na definição e implementação da política do Governo para o sector da ciência, é forçoso concluir que a mesma decorre da sua função política.
O que significa que, por força do disposto no na al. a) do n.º 2 do art.º 4.º do ETAF, este Tribunal carece de jurisdição para conhecer e decidir da matéria constante da presente providência.
5. Todavia - como já se referiu - para além daqueles aspectos de natureza política da dita Resolução, jurisdicionalmente insindicáveis, o Governo decidiu, ainda, submetê-la a consulta pública e este seu segmento vem, também, questionado na presente providência, com o fundamento de que o prazo concedido para tal efeito viola a lei.
Sindicância que a Autoridade Requerida considera ilegal visto a referida Resolução “não conter quaisquer actos administrativos com eficácia externa, nem quaisquer normas regulamentares imediatamente operativas e exequíveis.”
Vejamos, pois.
É incontroverso que, de acordo com o se prescreve no n.º 1, al.ª a), do art.º 55.º do CPTA, só tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem for titular de “interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado … “ o que vale por dizer que, por via de regra, o interessado só pode impugnar um acto se o mesmo for lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (vd. art. 268.º da CRP, na redacção que lhe foi dada pela Lei Constitucional 1/89), Vd. neste sentido Cons. Santos Botelho in “Contencioso Administrativo”, 4.ª ed., pg. 292, e, entre outros, Acórdãos deste Supremo Tribunal de 20/11/91, rec. 12.696, de 23/10/91, rec. 12.561, e do Pleno de 13/4/00, rec. 45.398.. Sendo certo, por outro lado, que só se podem considerar administrativas "as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta" (art.º 120.º do CPA, com sublinhado nosso).
E, porque assim, os despachos que enunciem meras orientações e que, portanto, por si só, sejam incapazes de atingir, de forma lesiva, a esfera jurídica dos interessados não serão susceptíveis de ser objecto de impugnação.
“O sentido da garantia constitucional de recurso contra actos administrativos ilegais e a de que onde haja um acto da Administração que defina a situação jurídica de terceiros, causando-lhe lesão efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, existe o direito de impugna-lo contenciosamente, com fundamento em ilegalidade. Tal direito de impugnação contenciosa já não existe, se o acto da Administração não produz efeitos externos ou produz uma lesão de direitos ou interesses apenas potencial.” – Acórdão do Tribunal Constitucional de 11/05/95 (rec. 728/92).
In casu, o que está em causa foi a decisão do Governo aprovar, “para consulta pública, as orientações para a reforma do sistema dos laboratórios do Estado” parte das quais, previsivelmente, iram constar da futura lei que procedesse a essa reforma.
Deste modo - admitindo-se que o segmento ora em causa da referida Resolução possa ser configurado como uma decisão de carácter administrativo e, portanto, judicialmente impugnável O que é controverso, uma vez que a mesma se destina, exclusivamente, a fazer participar a sociedade civil na preparação de uma importante reforma do Estado e, consequentemente, na obtenção das melhores e mais acertadas medidas que a irão concretizar e, nessa medida, faz parte integrante dessa decisão política e, portanto, pode ser considerada dela indissociável. - certo é que a mesma não introduziu nenhuma modificação na ordem jurídica existente nem afectou os direitos de nenhum dos representados pelo Requerente, já que se limitou a anunciar uma reforma e a indicar as medidas que se projectavam implementar para a materializar.
E, porque assim é, trata-se de um acto irrecorrível.
Termos em que, pelos fundamentos expostos :
- a)Declarar que este Tribunal carece de jurisdição para conhecer e decidir da matéria constante do antecedente ponto 4.
- b)Declarar inimpugnável o segmento da Resolução referida no anterior ponto 5.
E, consequentemente, rejeitar esta acção cautelar por manifesta ilegalidade na sua interposição.
Custas pelo Requerente.
Lisboa, 23 de Agosto de 2006. – Costa Reis (relator) – Brandão de Pinho – Madeira dos Santos (com a declaração de voto anexa).
DECLARAÇÃO DE VOTO
Voto o acórdão, mas só acompanho parte dos seus fundamentos.
Creio que a Resolução impugnada contém duas únicas decisões ou enunciações imediatas de vontade, dotadas de efeitos externos — a de reformar «o sistema de laboratórios do Estado» (decisão genérica, que ainda não inclui uma determinação precisa do «modus faciendi») e a de abrir um procedimento administrativo para consulta pública. A primeira insere-se no «munus» político do Governo e é judicialmente insindicável, como diz o acórdão; a segunda consiste numa actuação propriamente administrativa e, apesar da sua índole preparatória, é abstractamente impugnável à luz do art. 51º do CPTA.
Ao invés, a aprovação das «orientações» da dita reforma, consubstanciadas no texto anexo à Resolução do Conselho de Ministros, não constituiu uma qualquer decisão. Essa aprovação mais não contém do que uma enunciação provisória do modo como a reforma possivelmente se fará, pelo que se apresenta como uma simples base de trabalho, inclinada a disciplinar e orientar a futura discussão pública — posta como antecedente da reforma a fazer. Assim, tais «orientações» apresentam-se como um acto interno do Governo, cujo único prolongamento externo consiste em elas enquadrarem e balizarem a referida discussão. Nesta medida, tudo o que está no anexo é insusceptível de ser tomado por alvo da pretendida medida cautelar; pois, se aí não há decisões de um qualquer tipo, é absurdo pretender-se suspender a eficácia delas.
O estabelecimento de um período de discussão pública reflecte uma decisão administrativa do Conselho de Ministros — como acima disse. Mas, a meu ver, o pedido de que se suspendam os efeitos dessa decisão deveria soçobrar por ilegitimidade activa. Com efeito, o Sindicato requerente só tem legitimidade para intervir em juízo se o fizer em defesa directa dos interesses profissionais e estatutários dos seus filiados. Ora, das certezas de que o conteúdo do anexo nenhuma afecção imediata traz aos aludidos interesses e de que só isso poderia legitimar a intervenção do Sindicato, enquanto tal, segue-se a impossibilidade de ele questionar a legalidade do acto de abertura da consulta pública e, «a fortiori», de pretender suspender a eficácia desse acto.
Madeira dos Santos.
