0377/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: O Dr. A..., Procurador-Geral Adjunto identificado nos autos, intentou contra o Conselho Superior do Ministério Público a presente acção administrativa especial em que pede que se anule o acórdão do Plenário daquele Conselho – em que se deliberara não tomar conhecimento, por extemporaneidade, da reclamação deduzida pelo ora autor de um acto que o punira disciplinarmente – e se condene a mesma entidade a praticar o acto administrativo legalmente devido, ou seja, a conhecer da mesma reclamação. A entidade demandada contestou, sustentando a improcedência da acção. O autor apresentou a sua alegação, em que formulou as conclusões seguintes: 1 – Por tudo quanto foi alegado, e que se dá por reproduzido, temos que concluir que a deliberação do CSMP, data de 21/1/08 e acima transcrita, violou, nos termos expostos: as normas dos arts. 158º , n.º 2, al. b), 176º , ns.º 1 e 3, e 168º , n.º 1, todos do CPA ; as normas dos arts. 203º e 198º do EMP e 113º do CPP ; as normas dos arts. 236º , n.º 2, 238º e 252º-A do CPC ; as normas dos arts. 9º e 10º , ns.º 1 a 3 do Código Civil . 2 – Violou ainda: entre outros, os princípios da legalidade, boa fé, imparcialidade, transparência da Administração, discricionariedade, justiça e igualdade, isto é, os arts. 3º , 6º-A , 6º e 5º do CPA . 3 – Para que tais princípios não fossem violados com o acto de rejeição da reclamação nos termos do n.º 5 do art. 29º do EMP interposta pelo autor, e consequente não conhecimento do mesmo, deveria o réu ter considerado a referida reclamação em tempo de ter dela tido conhecimento; ou 4 – Fundamentar devidamente tal acto para que se tivesse conhecimento do raciocínio lógico-jurídico, sempre integrado no todo do sistema jurídico em causa. 5 – Pelo que o não conhecimento da referida reclamação do autor viola os referidos princípios e os seguintes preceitos legais: arts. 3º , 5º , 6º do CPA e os arts. 124º e 125º do mesmo diploma legal, como os já referidos arts. 3º e 13º da CRP. 6 – Aqui não houve qualquer margem de livre decisão administrativa, ou seja, não há espaço de liberdade de actuação administrativa. 7 – Há, sim, uma obrigatoriedade por parte da Administração em cumprir os preceitos legais referidos. 8 – Dúvidas não podem existir quanto à violação da confiança que o autor tinha na Administração, uma vez que esta violou os mais básicos princípios da sua própria conduta. 9 – Assim, a deliberação do CSMP da reclamação ao abrigo do disposto no n.º 5 do art. 29º do EMP deve ser anulada, sob pena de violação expressa das normas dos arts. 158º , n.º 2, al. b), 176º , ns.º 1 e 3, 168º , n.º 1, todos do CPA ; dos arts. 203º e 198º do EMP e 113º do CPP ; dos arts. 236º , n.º 2, 238º e 252º-A do CPC ; dos arts. 9º e 10º , ns.º 1 a 3, do Código Civil ; dos arts. 3º , 5º , 6º e 124º , n.º 1, al. a), e 125º , todos do CPA , e dos arts. 3º e 13º da CRP. 10 – E deve a Administração ser condenada a praticar o acto administrativo legalmente devido para conhecimento da reclamação interposta pelo autor. O CSMP contra-alegou, concluindo do modo seguinte: 1 – O acto que constitui o objecto da presente acção é a deliberação do Plenário do CSMP de 21/1/2008 que não tomou conhecimento, por extemporaneidade, da reclamação que o autor interpôs da decisão da respectiva Secção Disciplinar de ... que lhe aplicou a pena disciplinar de «suspensão de exercício» pelo período de 30 dias. 2 – O requerente pretende a anulação da deliberação impugnada, à qual imputa os vícios de: Violação de lei, por afronta das disposições dos arts. 158º , n.º 2, al. b), 176º , ns.º 1 e 3, e 168º , n.º 1, todos do CPA ; Violação de lei por desrespeito das normas dos arts. 203º e 198º , ambos do EMP, 113º do CPP , 236º, n.º 2, 238º e 252º-A, todos do CPC, e 9º e 10º, ns.º 1 a 3, ambos do Código Civil, defendendo o autor que a interposição da reclamação respeitou o prazo de 15 dias – e por isso é tempestiva – por aplicação subsidiária do CPP ou por aplicação analógica da «norma do art. 252º-A do CPC se se entender que este código é o aplicável por ser subsidiário do CPP ou por preenchimento das lacunas do CPA» – «sic» art. 65º da petição inicial; Violação dos princípios consagrados nos arts. 3º , 6º-A , 6º e 5º , todos do CPA , e Vício de forma por falta de fundamentação – arts. 124º e 125º do CPA e 3º e 13º da CRP, vício este decorrente da aplicação do art. 162º do CPA pela decisão aqui impugna, «sem qualquer fundamentação para a aplicação de tal norma» – «sic» art. 79º da petição inicial. 3 – A decisão do Plenário cuja anulação se pede considerou que o prazo para a interposição da reclamação que lhe fora dirigida era de 15 dias, «nos termos do art. 162º , al. b), do CPA » («sic»). 4 – Trata-se de uma reclamação em sentido técnico-jurídico, na medida em que é dirigida ao mesmo órgão – o CSMP – embora em formação alargada, 5 – Sendo de 15 dias o prazo para a sua interposição, quer se entenda que ela é necessária – acórdão do STA de 1/1/2007, proferido no proc. n.º 567/07 e todos os que nele se citam – ou facultativa – acórdão do STA de 10/9/2008, proferido no proc. n.º 449/07. 6 – É para nós evidente (e para o Sr. Magistrado autor) que, entre o «colégio» que integra as Secções do CSMP e o «colégio» que constitui o respectivo Plenário, não existe qualquer relação de hierarquia ou superintendência. Por outro lado, 7 – Não pode entender-se que a Secção Disciplinar do CSMP é um membro do Plenário para os efeitos do art. 176º , n.º 2, do CPA . Consequencialmente, 8 – O único meio legal para a impugnação administrativa das deliberações das Secções do CSMP é a reclamação para o autor do acto, prevista no art. 158º , n.º 2, al. a), do CPA . E, 9 – Por força dos arts. 29º, n.º 5, e 33º «a contrario», ambos do EMP, e 13º, n.º 5, do Regulamento Interno da PGR, ela é necessária. Por ser assim, 10 – A deliberação que constitui o objecto da presente acção não violou as normas dos arts. 158º , n.º 2, al. b), 176º , ns.º 1 e 3, e 168º , n.º 1, todos do CPA , que não se aplicam à situação em presença. 11 – Porque existe – e foi invocada na decisão da Secção Disciplinar do CSMP – norma expressa que fixa o prazo para a interposição da reclamação para o autor do acto – arts. 158º , n.º 2, al. a), e 162º , al. b), ambos do CPA , não havia que lançar mão dos mecanismos de subsidiariedade ou de analogia, pelo que se não mostram afrontadas as normas dos arts. 203º e 198º , ambos do EMP, 113º do CPP , 236º, n.º 2, 238º e 252º-A, todos do CPC, e 9º e 10º, ns.º 1 a 3, ambos do Código Civil. 12 – O autor reconhece e afirma expressamente no art. 107º da petição inicial que «...não houve qualquer margem de livre decisão administrativa» – «sic», na tomada de decisão de não conhecer da reclamação. 13 – Para além de se manter a ausência de qualquer fundamentação das apontadas violações dos princípios da legalidade, da boa fé, da imparcialidade, da transparência, da discricionariedade, da justiça e da igualdade, a sua observância tem de estar presente no exercício da actividade discricionária da Administração, no qual se não inscreve a prática do acto ora em causa. Por fim, 14 – A deliberação «sub judice» mostra-se devidamente fundamentada: contém as razões pelas quais se decidiu não conhecer da reclamação, tendo invocado a materialidade relevante e o direito aplicável, embora a contragosto do autor. De resto, 15 – Não se alcança qual ou quais os esclarecimentos adicionais que deviam constar da decisão: sendo de 15 dias o prazo para a interposição da reclamação, nos termos do art. 162º , al. b), do CPA – como explicitamente se refere na decisão em causa – e tendo a notificação ocorrido em 5/6/2007 – cfr. aviso de recepção de fls. 1138 do processo instrutor que se junta – a contagem do prazo é a que resulta do art. 72º do CPA . 16 – A observância das regras contidas nesta norma – e sendo certo que não se verifica qualquer das circunstâncias previstas no art. 73º do mesmo código, que permita a dilação – conduz à conclusão de que o prazo terminou no dia 27/6/2007. Assim, 17 – A entrada da reclamação nos serviços da PGR em 29/6/2007 é extemporânea. À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes: O autor é Procurador-Geral Adjunto. 2 – O autor foi alvo de um processo disciplinar que, por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de ..., culminou pela aplicação de uma pena de suspensão de exercício por trinta dias. 3 – O autor foi notificado desse acórdão por carta registada com aviso de recepção, assinado em 5/6/2007 por uma funcionária dos serviços administrativos da Procuradoria Distrital onde ele exerce funções. 4 – O autor reclamou do mesmo acórdão para o Plenário do CSMP, tendo remetido essa reclamação numa carta registada com aviso de recepção que enviou em 28/6/2007 e que foi recebida nos serviços da PGR em 29/6/2007. 5 – Em 21/1/2008, o Plenário do CSMP emitiu o seguinte acórdão: «A fls. 1141 veio o Lic. A... apresentar reclamação da deliberação da Secção Disciplinar deste CSMP de ... que lhe aplicou pena disciplinar de 30 (trinta) dias de suspensão de exercício. O magistrado foi notificado daquela deliberação em 5 de Junho de 2007 (fls. 1138) e o prazo de que dispunha para recorrer da mesma era de 15 dias, nos termos do art. 162º, al. b), do Código de Procedimento Administrativo. Tal prazo terminou em 27 de Junho de 2007. A reclamação deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 29 de Junho de 2007 (fls. 1141) pelo que é extemporânea. Nestes termos, acordam no Plenário do Conselho Superior do Ministério Público em não tomar conhecimento da reclamação apresentada, por ser extemporânea.» Passemos ao direito. A presente acção administrativa especial acomete o acórdão do Plenário do CSMP que, por extemporaneidade, deliberou não tomar conhecimento da reclamação deduzida pelo autor de um acto punitivo emanado da Secção Disciplinar do mesmo Conselho. Desde logo, o autor afirma que o acto é ilegal porque reclamara em tempo – já que o prazo de que dispunha para o efeito não seria de quinze, mas de trinta dias, ou, pelo menos, deveria entender-se que, àquele prazo de quinze dias, era de somar uma dilação que evitaria a extemporaneidade. Para além disso, o autor diz que o acto enferma de vício de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, por ofensa de princípios gerais reguladores da actividade administrativa. E, na sequência dos vícios atrás aludidos, o autor indica uma miríade de normas, de natureza vária, cujas ofensas corporizariam as ilegalidades apontadas. A primeira das ditas ilegalidades apresenta-se-nos como um erro nos pressupostos do acto. Para averiguarmos se tal erro deveras ocorreu, temos de saber que pressupostos foram esses; e, para perfeitamente o sabermos, temos de olhar e captar a fundamentação do acto – o que prioritariamente nos conduz à análise do denunciado vício de forma. O autor diz que o acto não esclarece «como é que o CSMP chegou ao prazo de 15 dias e como efectuou a sua contagem». Mas, e no que toca ao «quantum» do prazo, a afirmação do autor desafia o senso comum. Com efeito, o acto impugnado referiu que o prazo para reclamar «era de 15 dias, nos termos do art. 162º , al. b), do Código do Procedimento Administrativo », pelo que aí se mostrava imediatamente dito o motivo jurídico de o prazo ter aquela extensão e não uma outra qualquer. Decerto que o uso, pelo acto, daquele preciso preceito poderia ser objecto de uma justificação «a se»; mas esta, por sua vez, seria justificável por uma outra causa e assim sucessivamente, «ad infinitum». Ora, para se prevenir o mergulho numa tal vertigem justificativa, virtualmente sem fim, nunca se exige a enunciação dos fundamentos da fundamentação utilizada («vide» o art. 125º , n.º 1, do CPA ). E tudo isto obriga a concluir o seguinte: o teor do acto esclareceu cabalmente o autor da razão «de jure» determinante de o prazo aplicável ao caso ser de quinze dias; e, assim elucidado, ele ficou logo em condições de questionar a legalidade desse motivo – como, aliás, fez. Quanto ao outro segmento do arguido vício de forma, é inadmissível defender que o acto silenciou por completo o modo como o prazo se contava. Na medida em que referiu que o prazo se iniciara em 5/6/2007, que «era de 15 dias» e que terminara em 27/6/2007, o acto comunicou imediatamente tudo o que era essencial acerca do «modus calculandi» do prazo em questão. Concede-se que faltou a informação suplementar de que a contagem do prazo se suspendera nos sábados, domingos ou feriados («ex vi» do art. 72º , n.º 1, al. b), do CPA ). Mas há que notar duas coisas: «primo», esse dado, que ficou implícito, era facilmente detectável pelo jurista destinatário do acto que se dispusesse a contar sumariamente o prazo; e, sendo as exigências de fundamentação sempre circunstanciais – o que corresponde à fórmula corrente de que «a fundamentação é um conceito relativo» – logo se justificaria que desvalorizássemos o dito silêncio. «Secundo», e retomando o que já dissemos «supra», importa sobretudo notar que o elemento silenciado, relativo àquela suspensão da contagem, era algo que, na economia da fundamentação, se apresentava como puramente acessório e acidental; pois a circunstância de tal matéria não ter sido referida pelo acto não afectava a compreensão do assunto nem punha em causa uma reacção «in judicio» do autor – como esta acção eloquentemente mostra, «maxime» nos pontos em que ele contou, a seu modo, o prazo que crê aplicável. Portanto, o acto impugnado apresenta uma motivação que, embora sucinta, é clara, suficiente e congruente, esclarecendo devidamente o aqui autor das razões por que o CSMP decidiu assim e não de outro modo. Donde necessariamente se conclui que tal acto não padece do apontado vício de forma por falta de fundamentação («vide» o art. 125º do CPA ). Sabedores dos motivos em que o acto estribou a sua pronúncia, estamos presentemente em condições de apurar da exactidão deles. A este respeito, o autor assevera que o prazo da sua reclamação, que ele inicialmente admite ser necessária, era de trinta dias, já que esse meio administrativo não seria, afinal, uma autêntica reclamação, mas sim um recurso hierárquico impróprio cujo prazo constaria do art. 168º , n.º 1, do CPA . Mas é flagrante a confusão em que o autor se enreda. «Ante omnia», diremos que, para a resolução do assunto que nos ocupa, é irrelevante qualificar a reclamação como necessária ou facultativa, já que o prazo de ambas é o mesmo (cfr. o art. 162º do CPA ). Decerto que não é fortuitamente que o autor começa por qualificar a reclamação como necessária; fá-lo com o fito de a transpor em seguida para o campo dos recursos hierárquicos impróprios – como se acreditasse que as qualificações jurídicas podem ser tomadas e abandonadas «ad libitum». Tenhamos presente que o «punctum saliens» a considerar reside no art. 29º, n.º 5, do EMP, onde se estatui que, das deliberações das secções do CSMP, incluindo a disciplinar, «cabe reclamação para o plenário do Conselho». Ora, há que reconhecer que o «nomen juris» desta reclamação corresponde à sua autêntica natureza, já que se trata de uma impugnação de cariz administrativo dirigido ao mesmo órgão que emitira a pronúncia reclamada – ainda que o órgão, ao ser chamado a decidir o meio administrativo, deva fazê-lo com uma diferente e mais extensa composição. Assim, e ao contrário do que o autor defende, a hipótese do art. 29º, n.º 5, do EMP nada tem a ver com os recursos, para órgãos colegiais, dos actos dos respectivos membros, não só porque a secção disciplinar do CSMP não é um membro do plenário, mas também porque o preceito qualifica imperativamente o meio como «reclamação». Portanto, não tem o mínimo cabimento a tese defendida pelo autor: a reclamação, que até devia ser encarada num primeiro momento como necessária, não seria afinal nada disso, devendo então desaplicar-se a lei expressa para, no vazio adrede criado, se proceder a uma segunda e substitutiva qualificação do meio administrativo, agora como recurso hierárquico impróprio. É que este artificioso exercício de imaginação não resiste a um decisivo obstáculo, aliás inicial – a presença incontornável do art. 29º, n.º 5, do EMP. Como «ultima ratio», o autor nota que este preceito não designa o prazo da reclamação que prevê; e, detectando aí uma lacuna, pretende integrá-la por forma a que o prazo seja de trinta dias. Mas essa lacuna é fantasiosa, pois o prazo da reclamação consta do seu «situs» próprio, que é o CPA. Assim, e na exacta medida em que o autor efectivamente dirigiu ao plenário do CSMP uma reclamação, devia tê-lo feito no prazo de quinze dias a contar da notificação do acto, como dispunha o art. 162º , al. b), do CPA . É, pois, de concluir que não colhe a nenhum título a ideia do autor de que o prazo para reclamar era de trinta dias; e não há necessidade de respondermos ponto por ponto aos voláteis raciocínios que, sobre o assunto, ele foi sucessivamente tecendo, pois todos eles fracassam devido à falsidade das premissas em que se filiam. Porém, a certeza de que o autor dispunha de um prazo de quinze dias para reclamar ainda não esgota o problema. Com efeito, ele diz que àquele prazo acrescia uma dilação de cinco dias ou de três dias úteis a partir da assinatura do registo – consoante se aplique o art. 252º-A do CPC ou «o regime das notificações por carta registada nos termos do CPP» (art. 113º deste diploma). E, nesta perspectiva, o acto teria errado ao considerar extemporânea uma impugnação que ainda era tempestiva. Mas, também aqui, o autor não tem razão. Já sabemos que o «quantum» do prazo e o seu regime constam do CPA. Ora, este diploma possui uma regra específica sobre dilação – o art. 73º – cuja simples existência exclui «de plano» que «in casu» se considerassem quaisquer outras normas do género, disponíveis alhures. Há óbvias razões de coerência sistemática que sempre desaconselhariam a transposição daquelas normas processuais, de índole civil e penal, para a situação vertente. Mas nem sequer temos de encetar a tarefa, supérflua e pleonástica, de demonstrar tal evidência, já que a mera previsão do art. 73º do CPA traz-nos, por contraste, a prova definitiva de que o autor incorreu num erro de indagação de direito ao pretender que tais normas processuais extrínsecas concerniam ao seu caso. Nesta conformidade, ao prazo de quinze dias de que o autor dispunha para reclamar não acrescia uma qualquer dilação, pois não se verificava nenhuma das hipóteses previstas no art. 73º do CPA . E esta certeza corta cerce todos os argumentos usados pelo autor em prol da aplicabilidade «in casu» daquelas regras dos processos civil ou penal. Por último, há que ver se o acto impugnado violou princípios ordenadores da conduta administrativa: é que, e para além de «outros» não identificados, o autor assegura terem sido ofendidos pelo acto os princípios da legalidade, da boa fé, da imparcialidade, da transparência da Administração, da discricionariedade, da justiça e da igualdade, bem como as normas em que tais princípios se acolhem. Logo parece que o número dos princípios preteridos excede as forças de um só acto, por muito intensa e malsã que fosse a sua ilegalidade. Mas importa sobretudo referir que todo esse vasto leque de princípios, exceptuado o da legalidade, aponta para o estabelecimento de diversos limites internos ao exercício de poderes discricionários. Ora, o próprio autor concede que a entidade demandada, ao praticar o acto, exerceu poderes estritamente vinculados; e ele tem razão nesse exacto ponto, pois a Administração não gozava de uma qualquer liberdade relativa ao ajuizar sobre a tempestividade da reclamação. Mas, sendo assim, é impossível que o acto «sub judicio» tenha ofendido tais princípios: se a consideração autónoma deles supõe a discricionariedade, a falta desta significa também a falta de uma condição necessária dessas putativas ofensas. Portanto, e até por decorrência de um imperativo lógico, aqueles princípios administrativos não podiam ser feridos por um acto que exerceu poderes estritamente vinculados. Quanto ao princípio da legalidade, é óbvio que ele não se mostra ofendido, pois mera improcedência dos demais vícios logo acarreta que, nas dimensões correlativamente abordadas, o acto se apresente «secundum legem». Pelo exposto, o acto «sub censura» não padece de qualquer dos vícios que o autor lhe imputa, razão porque improcedem os pedidos de anulação do acto e de condenação do CSMP na prática de um outro que, na vez dele, seria devido. Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial. Custas pelo autor, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC ( oito) . Lisboa, 4 de Dezembro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Pais Borges – Rui Botelho.