02025/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Não se verifica o vício de usurpação de poder quando a Administração, no termo de processo disciplinar, ordena a reposição das quantias recebidas ilicitamente no âmbito de um contrato de associação. II - A ordem de restituição/reposição de quantias ilicitamente recebidas não é nenhuma sanção penal ou disciplinar mas sim um mero, mas natural efeito de verificação de uma infracção das apontadas naturezas. III - O D. L. 553/80 não padece de inconstitucionalidade formal, não violando o regime de reserva legislativa da AR. IV. Aos tribunais comuns apenas compete a fiscalização concreta da constitucionalidade de normas aplicadas (ou a aplicar) no caso concreto, em exame.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA: O SEMINÁRIO MAIOR de VISEU interpôs recurso contencioso do despacho de 5-7-02 do SECRETÁRIO de ESTADO da ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, que lhe ordenou a reposição/restituição, nos cofres do Estado do montante de € 30.560,10 oportunamente entregue no âmbito de um contrato de associação, celebrado ao abrigo do DL 553/80 de 21-11, imputando ao acto vícios de violação de lei e de forma. Com a petição, juntou um parecer jurídico elaborado pelo docente da Faculdade de Direito da UC, Prof. Doutor Vieira de Andrade. Na resposta, a autoridade recorrida pugna pelo improvimento do recurso. Nas conclusões das respectivas alegações suscita o recorrente cinco questões: I A falta de fundamentação do acto recorrido (cls. 1 a 4); II A da violação dos arts. 99º do DL 553/80 de 21-11 e da Portaria 207/98 de 28-3, por ter sido aplicada uma sanção legalmente não prevista (cls. 5 a 7); III Verificação do vício de usurpação de poder, na medida em que tendo recebido as a quantias cuja devolução é exigida, por força de um contrato de associação celebrado nos termos dos arts. 14º e 15º do DL 553/80 , não podia a Administração impor-lhe unilateralmente a sua interpretação, pois só o tribunal, no âmbito do art. 55º /2 do ETAF e nas condições do art. 187º do CPA poderia impor a reposição de quantias recebidas por força de tal contrato bilateral. (cls.8 a 22). IV Inconstitucionalidade orgânica do DL 553/80 e da Portaria 207/98 , na parte em que se estabelece um regime sancionatório, por falta da necessária habilitação da Lei de Bases: V Inconstitucionalidade do Despacho 256-A/ME/96, na medida em que instituindo um regime de fixação administrativa do preço por aluno, ofendeu a liberdade de ensino, afectando o conteúdo essencial da autonomia das escolas particulares e dos respectivos projectos. Na contra minuta, pede o improvimento do recurso, conclusão que o EEMMP reitera no seu parecer. O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão: Com interesse para a decisão, fixa-se a seguinte matéria de facto: Por despacho de 30 de Abril de 2001, a Secretária de Estado da Administração Educativa, ordenou a instauração de um processo disciplinarão ora recorrente, na qualidade de entidade proprietária do “A... ”, com vista à averiguação de eventuais irregularidades praticadas na execução do contrato de associação celebrado com a DREC e relativo ao ano lectivo de 1998/1999. Por despacho de 5-7-2002 , ora recorrido, foi ordenado o arquivamento de tal processo disciplinar, por prescrição do respectivo procedimento, ordenando-se, no entanto a reposição/ restituição da quantia de € 30.560,10. O processo disciplinar correu os seus regulares termos, até final, designadamente, com elaboração de nota de culpa, apresentação de defesa, realização das diligências requeridas, culminando, a final, com o relatório final, cujas conclusões se transcrevem: Ficou provado que, no ano lectivo de 1998/99, a cantina do A... de Viseu não funcionou em regime de exploração directa, sendo as refeições, nesse ano lectivo, confeccionadas e forneci das pela Universidade Católica, Pólo de Viseu, pelo que colégio beneficiou indevidamente do apoio financeiro constante da primeira parte da alínea f), do ponto 3.1. do Despacho 256-A/ME/96, no valor de 3.551.846$00, relativo às despesas do pessoal da cantina, quando, de facto, devia ter apenas beneficiado do apoio financeiro constante da segunda parte da mesma alínea f), apoio esse que totalizaria 188.647$00. Ficou igualmente provado que o A... de Viseu prestou à DREC informação incorrecta sobre a qualificação profissional do docente ..., tendo presente o grupo disciplinar que o docente estava a leccionar no colégio, no ano lectivo de 1998/99. E que, em consequência dessa informação incorrecta, a DREC atribuiu, para pagamento a esse docente, um apoio financeiro anual de 1.304.366$00, correspondente a um horário semanal de 10 horas, na base do nível A7, situação que se traduziu, independentemente do docente ter vindo a ser remunerado por esse nível, num prejuízo dos dinheiros públicos, no total de 215.699$00 que correspondia ao diferencial entre os níveis remuneratórios A7 e C8. Considera-se igualmente provado que o A... de Viseu só iniciou o pagamento das catorze horas semanais de Apoio Pedagógico Acrescido a partir do mês de Março de 1999, inclusive, quando o apoio financeiro recebido da Direcção Regional de Educação do destinado a esse fim correspondia a nove prestações (aos meses de Janeiro a Agosto de 1999 e ao Subsidio de Férias do mesmo ano). Assim, ficou provado que o A... de Viseu se apropriou indevidamente do valor de 261.440$00, correspondente ao financiamento das 14 horas de apoio pedagógico acrescido, relativo aos meses de Janeiro e Fevereiro de 1999. Ficou também provado que, apesar do apoio financeiro concedido pela DREC, em 1998/99, incluir o pagamento integral do mês de Setembro de 1998 a todo do pessoal docente, incluindo o Director Pedagógico, na importância de 2.890.460$00, o total efectivamente pago pelo A... ao pessoal docente e ao Director Pedagógico nesse mês foi inferior, perfazendo a importância de 1.790.230$00. Assim, ficou igualmente provado que o A... de Viseu se apropriou indevidamente do valor de 1.100.230$00. Ficou provado que, face aos montantes indevidamente recebidos e aos correctamente recebidos mas efectivamente não aplicados o cálculo dos encargos sociais (20%) a incidir sobre as remunerações do pessoal docente deveria passar a recair sobre a importância de 41.971.114$00 e não sobre o valor de 43.548.483$00, sendo que o A... de Viseu recebeu a mais para o pagamento dos referidos encargos sociais a importância de 315.474$00. Considera-se igualmente provado que a percentagem de 46% para despesas de funcionamento deveria passar a recair sobre o total atribuído ao corpo docente, após correcção, que era de 50.365.337$00 e não sobre a importância de 52.258.180$00, pelo que o A... tinha feito beneficiado indevidamente da quantia de 870.708$00. Ficou provado que o Estado ficou lesado em 6.126.750$00, valor que o A... terá de devolver aos cofres do Estado. Deste modo se conclui que, com tais condutas, a arguida infringiu os deveres do Contrato de Associação celebrado em 14 de Maio de 1999, alínea c), cláusula 1, da secção A, do capitulo I, e os princípios estabelecidos nas alíneas a) e f), do ponto 3.1. do Despacho n.º 256-A/MEI96, de 11 de Dezembro, pelo que nos termos do art. 99° do Decreto-Lei n.º 553/80 , de 21 de Novembro, regulamentado pela Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, lhe é aplicável a pena de multa de valor entre 2 a 20 salários mínimos nacionais, prevista no art. 99°, n.º 1, alínea b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 553/80 , de 21 de Novembro, e nos art. 1° , alínea b), e 3° , alíneas c) e g) da Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março. VII – PROPOSTA Em face da prova produzida e das conclusões que antecedem, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 65°, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84 de 16 de Janeiro, proponho que: Nos termos do art. 1° , alínea b), e artigo 3° , alíneas c) e g) da Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março, ao Seminário Maior de Viseu, entidade proprietária do A... de Viseu, seja aplicada a pena de multa, graduada em 6 salários mínimos nacionais; Que, à mesma entidade; seja exigida a devolução aos cofres do Estado da importância em que este ficou lesado: 6.126.750$00, a que correspondem 30560,10 € (trinta mil quinhentos e sessenta euros e dez cêntimos). A aplicação da pena proposta é da competência do Excelentíssimo Ministro da Educação, nos termos do artigo 1° , da Portaria n.º 207/98 , de 28 de Março; O processo seja remetido a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa, entidade que o mandou instaurar, nos termos do n.º 3, do artigo 65°, do referido Estatuto Disciplinar; A decisão final seja notificada ao arguido, Seminário Maior de Viseu, entidade proprietária do A... de Viseu, nos termos do artigo 69° do referido Estatuto Disciplinar. Passando-se, desde já à análise dos fundamentos do recurso, conhecendo, dos imputados vícios do acto pela ordem estabelecida no art. 57º/1 da LPTA, diremos que se não configura qualquer situação de rescisão unilateral do contrato de associação celebrado nos termos dos arts. 14º a 16º do DL 553/80 , em eventual infracção ao disposto no art.186º e 187º do CPA , mas e tão só a concretização do poder exorbitante de aplicação de sanções, p. na alínea e) do art. 180º do referido diploma legal e em conformidade com o p. nos arts. 65º e 91º do ED. No acto ora recorrido, a Administração não reporta a ordem de devolução/restituição das indicadas quantias a uma qualquer indemnização por si unilateralmente fixada pelo incumprimento ou cumprimento defeituoso da prestação pelo seu co-contratante, mas e apenas a refere à mera reposição do que a mais e indevidamente foi recebido, em conformidade com o que foi apurado no processo disciplinar. Ora, ao decidir esta singela reposição, a autoridade recorrida restringiu-se ao exercício dos seus poderes, não invadindo a esfera de competência do poder judicial, pelo que e nesta perspectiva, não se verifica o vício de usurpação de poder (Neste sentido, cf. os acs. STA de 15-3-90, in BMJ 395, 343, ou de 8-7-93 – rec. 31582, ambos citados in Procedimento Disciplinar de Manuel Leal Henriques, 3º ed., pg, 306. Cf., ainda, o acs. Pleno de 14-1-99 – rec. 36573; de 11-1-94 – rec. 31584) A idêntica conclusão se chegará se se considerar, como e de todo se torna evidente que a obrigatoriedade de reposição ordenada no acto ora em crise, se fez radicar na apurada violação dos deveres contratuais, apurada em processo disciplinar (Cf. ac. STA de 27-6-96 – rec. 36245 ) e em tal estrita medida. Prosseguindo-se na análise dos restantes fundamentos alegados, agora pela respectiva ordem indicada pelo recorrente também se adianta que se não verifica o imputado vício de forma de falta de fundamentação, pois é claro que a decisão se reporta, designadamente, no ponto em análise, às conclusões de todo o processo disciplinar, consubstanciadas, designadamente, no respectivo relatório final do instrutor do processo, para que se remete. Neste quadro, é evidente que as razões do decidido, de forma bem clara, suficiente e congruente, são facilmente perceptíveis pelo observador médio suposto pela ordem jurídica que apreende todo o itinerário cognoscitivo e valorativo do autor do acto: A reposição e na estrita medida foi determinada por se haver demonstrado no procedimento disciplinar que o recorrente recebeu as quantias ora a repor, com fundamentos disciplinarmente censuráveis e ilícitos, isto é, numa conduta em contravenção com o clausulado no contrato e/ou o disposto na lei e por causa dessa mesma conduta. A não referência expressa a preceitos legais, conforme é entendimento corrente da jurisprudência, não se torna necessária, uma vez que no acto é feita a indicação dos princípio em que se baseia. Também se adianta, não assiste razão ao recorrente quando refere a ilegalidade do acto que se traduz na aplicação de uma nova sanção disciplinar não prevista na lei. Em primeiro lugar, a ordem de restituição/reposição das quantias ilicitamente recebidas não é nenhuma sanção penal ou disciplinar mas sim um mero, mas natural efeito da verificação de uma infracção das apontadas naturezas, no evidente sentido de reintegração da ordem juridico-patrimonial ofendida, pelo que a sua aplicação não poderia infringir o princípio nulla poena sine lege. Depois, porque e como já se referiu supra, este efeito da prática de uma infracção disciplinar decorre dos arts. 65º e 91º do ED/84, sendo que este diploma é subsidiariamente aplicável, designadamente e por força do preceituado no art. 12º da Portaria 207/98 de 28-3. Finalmente, e não obstante o recorrente não ter a qualidade de funcionário público, por força da lei (art. 99º do DL 553/809) pelas infracções praticadas na execução do contrato de associação previsto em tal diploma legal está sujeita à aplicação de adequadas sanções disciplinares a aplicar em procedimento administrativo disciplinar a que, supletivamente são aplicáveis as normas do ED/84. Contrariamente ao que vem referido, a matéria de facto integradora das apuradas infracções foi exaustivamente apurada no procedimento disciplinar em que ora recorrente dispôs da mais ampla liberdade de defesa das suas posições e interesses legítimos. No que tange às invocadas inconstitucionalidades, quer do DL 553/80 , quer e reflexamente, da Portaria 207/98 : Liminarmente, haverá de dizer-se que o DL 553/80 foi emitido e ao abrigo e em cumprimento do disposto no art. 17º da Lei 9/9 de 19-3 (Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo), tendo o regime legal estabelecido nos seus arts. 94º e ss e em especial, o seu art. 99º habilitação bastante quer no regime de tutela decorrente do interesse público inerente ao funcionamentos dos estabelecimentos de ensino regulados constante do art. 2º da Lei de Bases; quer e mais proximamente no teor do art. 75º/2 da CRP, com eventual ratificação pelo disposto nos arts 54ºe 58º da Lei de Bases do Ensino ( Lei 46/86 de 14-10). Ora do regime de tutela a que tais estabelecimentos de ensino estão sujeitos resulta que os mesmos estão subordinados ao poder de fiscalização do seu funcionamento pela entidade que os tutela, em ordem à garantia do cumprimento da legalidade, com poderes de lhes aplicar sanções decorrentes da verificação de irregularidades. A isto acresce que a reserva relativa de lei formal para o estabelecimento do regime geral de punição das infracções disciplinares, constante da al. d) do n.º 1 do art. 168º da CRP, como referem JJ. Canotilho e Vital Moreira (In CRP Anotada, 3º ed., pg. 673 ), “constitui reserva legislativa da AR, apenas o respectivo «regime geral», … não lhe cabendo a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena”. Esta última tarefa pode ser relegada a outros órgãos com competência normativa, designadamente, ao Governo, seja na emissão de decreto-lei, seja e na simples emissão de regulamento para boa execução da lei, emitido ao abrigo de uma lei habilitante, não estando constitucionalmente vedado, como referem os mesmo autores citados Loc. cit., pg. 512 , o reenvio normativo , designadamente, como acontece na situação ora em exame, nos casos em que a lei (aqui, o n.º4 do art. 99º do DL 553/80 ) remete para a Administração a edição de normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida. De tudo o que se expõe, lícita é a conclusão da conformidade constitucional da lei e regulamento impugnados. Finalmente, vem invocada a inconstitucionalidade (abstracta) do despacho 256-A/ME/96 de 11-12. A circunstância de tal despacho não haver sido aplicado no acto recorrido, impede o tribunal de exercer o pedido controle judicial. Para além de outras razões que seria ocioso tecer, sempre se dirá que, sendo a constitucionalidade das normas de conhecimento oficioso do tribunal, tal actividade é circunscrita à fiscalização concreta, só cumprindo formular juízo de inconstitucionalidade de norma cuja aplicação ao caso concreto deva recusar, já que a fiscalização abstracta compete em exclusivo ao Tribunal Constitucional (cf. art. 281 da C.R.P.). Por tudo o mais exposto, improcedem todas as conclusões do recorrente, pelo que se acorda em negar provimento ao seu recurso contencioso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 400, sendo a procuradoria de metade. Lisboa, 22 de Abril de 2004. João Cordeiro – Relator – Cândido Pinho – Pais Borges (Vencido. Concluiria pela existência de usurpação de poder, nos termos da fundamentação do Ac. de 22/1/2004 – Rec. n.º 59/03, que junto.) DECLARAÇÃO DE VOTO “(...) O regime legal dos contratos de associação celebrados entre a recorrente e o Estado é o constante dos arts. 14º a 16º do DL nº 553/80 , de 21 de Novembro. Nos termos dos referidos normativos, tais contratos são “celebrados com escolas particulares situadas em zonas carecidas de escolas públicas”, e “têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público” . O Estado obriga-se a conceder às referidas escolas, para além de outros benefícios, “um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente”, o qual é fixado anualmente pelo Ministério da Educação. As escolas, por seu lado, assumem as obrigações enumeradas nas diversas alíneas do art. 16º, designadamente as de “garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público”, “apresentar, até trinta dias antes do início de cada ano escolar, o orçamento de gestão para o ano seguinte”, e “apresentar ao Ministério da Educação e Ciência balancetes trimestrais, bem como o balanço e contas anuais, depois de aprovados pelo órgão social competente” . É inequívoco que estamos perante um contrato administrativo , que se traduz num “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo” ( arts. 9º , nº1 do ETAF e 178º , nº 1 do CPA ), sendo certo que a enumeração feita no nº 2 do preceito é, como ele próprio refere, meramente exemplificativa (cfr. J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado , págs. 1029 e segs.). Contrato administrativo que é bilateral, oneroso e sinalagmático, na medida em que reflecte a correspectividade existente entre as vontades dos contraentes e as correspondentes obrigações que ambos assumem. A bilateralidade que lhe é inerente envolve a ideia de que a Administração, para prosseguir o interesse público posto a seu cargo, não pode agir com o poder de autoridade que caracteriza a produção do acto administrativo, carecendo do acordo do particular com vista à colaboração deste na prossecução desse interesse público. Por outro lado, e atento o fim de interesse público que o contrato visa sempre prosseguir, este não apaga a prerrogativa de autoridade da Administração, continuando esta a deter, em alguns aspectos, uma posição de supremacia, consubstanciada nos poderes exorbitantes previstos no art. 180º do CPA (de modificação unilateral do contrato, de direcção e fiscalização da sua execução pelo particular, e de aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato), poderes esses que são conferidos à Administração “salvo quando outra coisa resultar da lei ou da natureza do contrato” . Resta saber se a ordem de reposição de determinada quantia que se entendeu indevidamente recebida pelo particular, no âmbito da execução dos referidos contratos, constitui um desses poderes exorbitantes, ou seja, se a Administração detém poderes de auto-tutela declarativa e de auto-tutela executiva que lhe permitam, por acto unilateral de autoridade, declarar o incumprimento e executar coercivamente essa declaração. Entendemos que tal não é possível. Como se considerou no Ac. de 26.10.99 – Rec. 45.017, “os contratos administrativos regem-se pela normatividade específica aplicável, pelos termos do contrato em concreto e pelos princípios gerais dos contratos administrativos”. Ora, do regime jurídico dos referidos contratos de associação, estabelecido no citado DL nº 553/80 , de 21 de Novembro, não resultam, em nosso entender, poderes de definição autoritária, pela Administração, da situação em apreço. Do referido diploma não resulta que a Administração detenha poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitam declarar, autoritária e unilateralmente, a existência de uma situação de incumprimento contratual e de executar coercivamente essa declaração administrativa. Mas, ainda que assim não fosse, e se entendesse a definição autoritária da situação de incumprimento como integrada nos poderes exorbitantes atribuídos à Administração no art. 180º do CPA , não seria concebível que a Administração detivesse poderes de auto-tutela executiva que lhe permitissem exigir coercivamente a reposição da quantia em causa, sob pena de execução fiscal. Nos termos do art. 187º do CPA , “a execução forçada das prestações contratuais em falta só pode ser obtida através dos tribunais administrativos”, disposição que claramente aponta para a ausência de poderes de auto-tutela executiva em matéria de execução de prestações contratuais em falta ou indevidamente recebidas. Por outro lado, também das cláusulas dos referidos contratos não resultam poderes de auto-tutela administrativa que suportem a decisão de reposição aqui impugnada. Dos contratos em causa apenas consta, na parte final ( III. Disposições Gerais ) uma cláusula relativa à rescisão do contrato, situação que aqui não está configurada. A Administração não poderá, deste modo, impor unilateralmente a reposição de prestações contratuais que entende indevidamente recebidas, na medida em que essa imposição extravasa claramente os poderes de direcção, fiscalização e aplicação de sanções ao contraente privado, poderes esses que lhe são legal e contratualmente reconhecidos. Sendo assim, uma vez que nem a lei nem os contratos prevêem o poder de execução autoritária e coerciva que permita à Administração emitir uma ordem de reposição de verbas por alegado incumprimento contratual, só por via da acção própria nos tribunais administrativos a situação poderá ser definida (cfr. M.Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Anotado , págs. 1029 e segs.). Só uma decisão judicial, no âmbito de uma acção sobre contrato administrativo (arts. 71º e 72º da LPTA), permitirá à entidade recorrida ver declarado o seu direito ao recebimento da quantia pretendida, e consequentemente executada a respectiva decisão condenatória. O acto recorrido está pois ferido de usurpação de poder, vício que “consiste na prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial” (F.Amaral, Direito Administrativo , Vol. III, pág. 995), e que é gerador da sua nulidade ( art. 133º , nº 2, al. a) do CPA ). Procede, assim, esta alegação da recorrente, tornando-se desnecessária a apreciação da restante matéria de impugnação.”