1Relatório
A..., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Coimbra, que julgou o tribunal incompetente, em razão da matéria, e absolveu da instância a B..., na acção ordinária, onde era pedido o pagamento de uma indemnização emergente de responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública, transferida por contrato de seguro para a ré.
Concluiu as alegações, formulando as seguintes conclusões:
- a)Compete à Câmara Municipal promover todas as acções necessárias à conservação do património municipal, deliberar sobre tudo o que interessa à comodidade do trânsito nos lugares públicos e sobre a construção e reparação de pontes;
- b)“In casu”, o recorrente exige o pagamento de uma indemnização pelos danos que sofreu, emergentes de um acidente ocorrido numa via pública, na ponte pedonal que liga as duas margens do Rio Vouga, por erro manifesto na concepção do seu sistema de protecção lateral, bem como por falta de sinalização e de iluminação na zona;
- c)Logo, a responsabilidade pelo pagamento dos danos reclamados pelo recorrente cabe ao Município de S. Pedro do Sul, através da sua Câmara Municipal;
- d)A recorrida é demandada em razão do contrato de seguro de responsabilidade civil que outorgou com a Câmara Municipal de S. Pedro do Sul, que cobre os danos reclamados nestes autos;
- e)A qualidade das partes, enquanto elemento importante na determinação da relação jurídico – processual, não é critério para a determinação da competência, em razão da matéria, do Tribunal, antes si, tal competência deve-se apurar com base na relação jurídica material do caso concreto.
- f)Nos termos do art. 44º, n.º 1 do ETAF “compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer, em 1ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa”, esclarecendo o art. 4º, n.º 1, al. f) do mesmo diploma legal que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público”.
- g)Assim sendo, o Tribunal competente para dirimir o presente litígio é o Administrativo de Círculo de Coimbra.
- h)Ao decidir da forma como o fez o M.mo Juiz “a quo” violou, entre outras as seguintes normas: art. 211º da CRP; 44º, n.º 1 e 4º n.º 1 al. f) do ETAF (à data da decisão: art. 51º, n.º 1, al. h) e 3º do ETAF); art. 2º, n.º 1 do Dec. Lei 48.051 de 21-11-67; art. 2º, n.º 1, al. a) e 51º, n.ºs 1, al. h) al.s e) e l) do Dec. Lei 100/84, de 29/3 (em vigor à data dos factos), ao delas não ter feito a interpretação defendida nestas alegações de recurso.
Não foram proferidas contra-alegações.
Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.
A sentença recorrida, embora sem destacar no local adequado, deu como assente a seguinte matéria de facto:
- a)O autor pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual do Município de S. Pedro do Sul, por alegado erro na concepção do sistema de protecção lateral da ponte pedonal, sob jurisdição do Município de S. Pedro do Sul e que por isso a este compete a alegada falta de sinalização;
- b)O autor porém, demanda, nestes autos, não o Município mas antes uma empresa privada, para quem fora transferida a responsabilidade civil extracontratual, mediante contrato de seguro.
2.2. Matéria de direito
A sentença recorrida considerou os tribunais administrativos incompetentes, por entender que apesar da matéria ser “manifestamente da competência dos tribunais administrativos – que não são tribunais comuns – já não se pode conhecer dos autos, porque vem demandada um entidade privada, como é uma companhia de seguros. O que o autor deveria ter demandado era o Município de S. Pedro do Sul e, este se o entendesse, por via do contrato de seguro celebrado com a aqui ré, chamá-la a título de intervenção acessória, que não principal, para exercitação de eventual acção de regresso, nos termos dos art.os 330 e seguintes do C.P.Civil. Assim, no caso dos autos, não podemos deixar de considerar os tribunais administrativos incompetentes para apreciar os presentes autos, em razão dos sujeitos, o que não é infirmado pela decisão que promana do Ac. da Relação de Coimbra, atento o que dispõe o n.º 2 do art. 107º do C. Proc. Civil.” – cfr. fls. 100.
A argumentação da sentença recorrida é posta em causa, defendendo o autor, no essencial, que não é a qualidade das partes que condiciona a competência e que a causa de pedir consiste na verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Município de S. Pedro do Sul – por actos de gestão pública – transferida por contrato de seguro para a ré (B... – ...), sendo assim competentes os tribunais da jurisdição administrativa.
Vejamos a questão.
A competência do tribunal, em geral, não depende da personalidade judiciária dos pleitantes, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deveriam ser as partes e os termos dessa pretensão - MANUEL DE ANDRADE, Noções elementares de processo civil, Coimbra, 1979, pág. 91.
Porém, a delimitação da jurisdição administrativa e, dentro desta a competência material dos tribunais administrativos, pode depender muitas vezes da qualidade do sujeito passivo da relação jurídica processual. Uma interpretação literal do art. 51º, 1, al. h) do ETAF poderia, com efeito, limitar a competência dos tribunais administrativos ao conhecimento das acções de responsabilidade civil do Estado, dos titulares dos seus órgãos e agentes. A lei refere-se à efectivação da responsabilidade civil de determinados entes, e, desse modo, a qualidade dos sujeitos processuais poderia ser vista como elemento de conexão ou índice de competência escolhido pelo legislador, excluindo da jurisdição administrativa as acções para efectivação da responsabilidade civil dirigidas contra entidade particulares. Existe uma firme corrente jurisprudencial neste sentido – cfr. Ac. do STA de 8/2004, recurso 0500/04; 11-5-2004, recurso 0546/03; 24-1-95, recurso 35.230; de 26-11-96, recurso 41.222; de 2-2-00, recurso 44.920, de 6-12-01; recurso 48.207, de 23-10-02; recurso 48.415 e de 11-2-03, recurso 127/02. E, portanto, a qualidade das partes pode ser efectivamente um índice da competência dos tribunais administrativos, nas acções para efectivação da responsabilidade civil extracontratual dos “entes públicos”.
Porém, ultimamente, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, tem admitido alguns “desvios” a esta interpretação, aceitando a intervenção de entidades particulares no lado passivo da relação jurídica processual.
Tem admitido a intervenção acessória dos empreiteiros de obras públicas ao lado do dono da obra, nas acções de responsabilidade civil por danos provocados pela realização dos trabalhos, embora sem conceder que esteja perante uma alteração das regras de competência. “(…) E nem se diga que esta intervenção violaria também as regras de competência dos TAC,s (cfr. artigo 51º, nº 1, alínea g) do ETAF), que só abrangem o conhecimento da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, seus órgãos e agentes, argumento utilizado para a não admissão da intervenção principal, porquanto, no incidente da intervenção acessória, a inclusão de terceiro não é acompanhada de qualquer alteração do objecto da causa e o chamado não está sujeito a condenação a pedido algum (cfr. acórdão de 15/6/99, recurso nº 44 947), pois que a única consequência derivada da omissão do chamamento é a de a sentença de condenação que haja não produzir efeitos de caso julgado na segunda acção (Salvador da Costa, Os Incidentes da Instância, 3ª edição, pág. 132)” – Acórdão do STA 9-10-2003, recurso 547/03 E tem admitido (embora não possa, aqui falar-se de uma linha uniforme e pacífica) a intervenção principal das seguradoras, nos casos em que se discute a responsabilidade civil por actos de gestão pública, transferida para estas entidades – cfr. neste sentido os Acórdãos do STA de 17/3/98, recurso nº 42 122; 6/03/2001, recurso nº 46913; 6/12/2001, recurso nº 48027; 29/05/2003, recurso nº 09160/02; 16/03/2004, recurso nº 0715/03); 1.2.2000, recurso 45222; 22/9/04, recurso 528/04; não admitindo a intervenção principal da companhia de seguros para quem foi transferida a responsabilidade de município, os Acórdãos do STA de 9/07/98, recurso nº 41935; 26/02/2002, recurso nº 048 118; 3/04/2003, recurso nº 01630/02; 4/03/2004, recurso nº 01039/03).
Nos presentes autos, a questão, é aparentemente mais complexa uma vez que o autor demandou apenas a seguradora, e, portanto, a acção de responsabilidade civil – embora fundada em actos de gestão pública – é intentada apenas contra uma entidade privada.
No entanto, julgamos que este aspecto particular – não estar em juízo o ente público – para efeitos de competência do tribunal é irrelevante.
A questão de saber se a ré-seguradora pode ser demandada a título principal e, portanto, também como parte, e a questão subsequente de saber, se o pode ser apenas acompanhada da entidade a quem é imputado o facto gerador da responsabilidade civil é, a nosso ver, uma questão de legitimidade passiva e não de competência material. Julgamos metodologicamente errado afastar a competência material, com fundamento na preterição do litisconsórcio necessário, ou afastar a competência com o argumento (usado na sentença recorrida) de que só seria admissível a intervenção da seguradora a título de intervenção acessória, chamada pelo réu. Estas questões não são relevantes para determinar a competência do tribunal…
Correcto, em nosso entender, é distinguir:
- -(i) os pressupostos processuais relativos ao tribunal. Na verificação deste pressuposto, inclui-se a questão de saber se a qualidade das partes – ente publico/entidades seguradoras - nas acções de responsabilidade civil por actos de gestão pública, cuja responsabilidade tenha sido transferida, é um elemento de conexão ou um indíce de competência;
- -(ii) e os pressupostos processuais relativos às partes. Na verificação deste pressuposto, está incluída a questão de saber se a seguradora pode estar sozinha em juízo, como parte principal, ou se há preterição do litisconsórcio voluntário, questão que há-de ser apreciada pelo tribunal competente, que não foi apreciada na sentença e que por isso não faz parte do objecto do presente recurso.
Julgamos, assim que a questão, objecto do presente recurso, – limitando-a metodologicamente à definição dos indíces de competência - radica em saber se os Tribunais Administrativos têm competência para julgar o pedido formulado numa acção de responsabilidade civil, por actos de gestão pública, contra a seguradora, para quem foi transferida a responsabilidade civil, emergente dos factos ilícitos invocados na causa de pedir.
A resposta, a nosso ver é afirmativa.
Como se disse no recente Acórdão deste Supremo Tribunal de 22-9-04 (recurso 529/04), referindo-se a esta corrente, e explicitando as suas razões fundamentais: “ (…) A jurisprudência deste Tribunal tem repetidamente afirmado que nas acções emergentes de responsabilidade civil de pessoa colectiva pública, por acto de gestão pública, podem ser chamadas a intervir as entidades seguradoras para quem aquela tenha transferido a sua responsabilidade. Entendimento que o Acórdão de 6-3-2001 (rec. 46.913) justificou assim: “É que os Tribunais Administrativos são efectivamente competentes para conhecer e julgar os actos de gestão pública que, obviamente, subjazem numa relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 3º do ETAF, e que não sejam excepcionados pelo art. 4º, questão pacífica nos autos. E essa conclusão não se altera pelo facto de intervir, no lado passivo da acção, uma entidade privada.Com efeito, a competência do Tribunal que se discute, é em função da matéria controvertida, ou seja, a natureza dos actos ou factos causantes dos danos cujo ressarcimento se imputa à responsabilidade da CMG. É bom não esquecer que a responsabilidade dos danos alegados, é sempre e apenas do autor do facto lesivo, no caso imputado à CMG, haja ou não contrato de seguro a transferi-la, que é alheio a esta questão. Acontece é que, se este existir, lhe serve para cobrar do tomador a medida da responsabilidade, em espécie ou equivalente. Mas apenas para isso e não para alterar os dados da questão subjacente da responsabilidade, ou seja, a natureza dos actos responsáveis, que sempre pertenceram ao ente público, no que de gestão pública forem, e só em função deste têm que ser aferidos. O contrato de seguro faz transferir o quantum indemnizatório para a entidade seguradora, suposta a legalidade dele, não a responsabilidade jurídica pelo evento e a sua autoria. Assim, a função do interveniente principal passivo reduz-se a mero auxiliar ou associado na defesa dos interesses do réu que, se também são seus, são-no porém só reflexamente, na medida das vicissitudes da acção. Assim também, o seu posicionamento na relação jurídica processual tem por objecto os mesmos actos causantes do dano alegado, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do réu, e não os factos jurídicos derivados do contrato de seguro que os liga. Logo, a pedra de toque que serve para julgar da competência do Tribunal em razão da matéria na acção, é só uma e a mesma, seja para as partes principais, seja para os chamados, tanto quanto são únicos e os mesmos os factos geradores da responsabilidade que são trazidos pelo autor à colação. Este não imputa à CMG responsabilidade pelo alegado contrato de seguro, mas por actos ou omissões dela, no exercício de função pública, que lhe causaram danos. Quem responde por eles é a Câmara e só a Câmara. Quem lhos pagará efectivamente é outra coisa”. No mesmo sentido podem ainda ver-se os Acórdãos de 1/2/2000 (recurso 45.222), de 29/5/03 (recurso 1960/02) e de 16/3/04 (recurso 1715/3). Deste modo, e muito embora seja certo que, in casu, os factos materiais que se formará o juízo de ilicitude são imputados aos entes públicos e que os mesmos decorrem de actos de gestão pública e, por isso, que a relação material controvertida é, apenas e tão só, de natureza administrativa, também o é que a ré seguradora tem interesse em contradizer pelo prejuízo que lhe advirá da procedência da acção. Ou seja, o Tribunal administrativo tem competência para apreciar a matéria aqui controvertida em função do pedido formulado e a companhia de seguros demandada tem interesse em contradizer esse pedido e, por isso, tem legitimidade para a presente acção”.
No presente caso, como se pode ver, do art. 15º da petição inicial a é imputado o acidente à “culpa da Câmara Municipal, por erro manifesto de concepção do sistema de protecção lateral da ponte, que é um imóvel seu e por falta de iluminação da zona onde a mesma está desprovida de corrimões e onde existe o buraco onde o autor caiu”.
O que se pede ao tribunal é que aprecie um facto ilícito imputado a um ente público, gerador de responsabilidade civil extracontratual. O pedido de condenação da seguradora em virtude da transferência da responsabilidade civil, emergente de actos de gestão pública, ainda que possa envolver questões de direito privado (nulidade do contrato de seguro, eficácia do mesmo perante terceiros, amplitude dos danos transferidos, franquias, etc.) não deve implicar a incompetência do tribunal para o julgamento da questão principal, ou seja da existência de responsabilidade civil extracontratual do ente público. E se o tribunal adquire competência para julgar a existência da obrigação de indemnizar, parece normal que adquira também competência para determinar quem nessa acção possa ser parte principal ou parte acessória, isto é, para decidir, no caso concreto, se a seguradora pode intervir como parte principal, ou se apenas pode intervir como parte acessória.
É verdade que o caso dos autos, cuja causa de pedir assenta em duas relações jurídicas conexas, uma de direito público (a génese da obrigação de responsabilidade civil) e outra de direito privado (a transferência dessa responsabilidade civil para uma Seguradora, através de um contrato de seguro), as quais, de acordo com as regras gerais, implicaria a competência de tribunais diferentes para o julgamento de cada uma delas.
Nestes autos o recorrente começou por intentar a acção apenas contra a Seguradora nos tribunais judiciais. Porém, estes tribunais declinaram a competência, alegando que a relação subjacente ao pedido de condenação da seguradora era a apuramento da responsabilidade civil extracontratual de um ente público. O recorrente acabou por deixar transitar a decisão da relação, por não ter validamente recorrido para o Tribunal de Conflitos – que, oportunamente rejeitou o recurso.
Assim, para que o recorrente possa exercer plenamente o seu direito de acção haveria dois caminhos abstractamente possíveis:
- (i) propor em cada ordem de tribunais, a acção relativa a cada questão; - (ii) propor a acção no tribunal competente para uma das questões, que por extensão conhecerá da outra.
Consideramos, sem qualquer hesitação, que o Tribunal competente para uma questão fundamental adquira, verificados certos condicionalismos, competência para conhecer das questões conexas.
O art. 96º do C. Proc. Civil prevê os casos em que tal acontece, permitindo uma extensão da competência do tribunal competente para a questão principal, para o conhecimento das questões incidentais ou daquelas que o réu suscite como meio de defesa (competência por conexão). Por questões incidentais deve entender-se, conforme já referia ALBERTO DOS REIS (Código de Processo Civil anotado, Vol. I, 1948, pág. 236, “não só os incidentes propriamente ditos, como também as questões que o réu suscitar como meio de defesa”. Estas questões suscitadas pela defesa, contrariamente ao que acontece no pedido reconvencional – art. 98º, 1 do CPC – são julgadas pelo tribunal da questão principal mesmo que não tenha competência material para tanto. Neste caso, previsto no art. 96º, 2 do CPC, o julgamento da questão “não constitui caso julgado fora do processo, a não ser que alguma das partes requeira o julgamento com essa amplitude”, mas não há dúvida que – com as limitações ou condições referidas - se atribui competência a um tribunal que dela carece, para julgar questões suscitadas pelo réu como meio defesa.
Por outro lado, colocando-se a questão de saber qual dos tribunais deve ser competente, julgamos que o critério deve assentar na competência para julgamento da questão determinante: quem for competente para julgar a questão determinante é também competente para julgamento das questões conexas ao abrigo do art. 96º, 2 do C.P.Civil.
Tendo em conta os termos em que a acção é proposta, verificamos que o autor pretende ver reconhecido o direito a uma indemnização por actos de gestão pública, imputados ao Município de S. Pedro do Sul. O julgamento desta pretensão, isto é, o apuramento dos pressupostos da respectiva responsabilidade deve ser determinante para aferir a competência, uma vez que a transferência da responsabilidade civil (contrato de seguro) só surge se esta também existir.
Assim, em nosso entender, caberá aos Tribunais Administrativos o julgamento das acções para efectivação da responsabilidade civil extracontratual, por actos de gestão pública, não sendo tal competência afastada quanto ao julgamento dos pedidos formulados contra as seguradoras para quem tais entidades tenham transferido a respectiva responsabilidade civil – competência que subsistirá mesmo para o julgamento de questões de direito privado, suscitadas pela ré na sua defesa relativamente ao contrato de seguro invocado.
Reconhecida a sua competência material, caberá aos Tribunais Administrativos julgar uma outra questão, ou seja a de saber se a seguradora pode estar em juízo desacompanhada do Município, questão que, todavia, já não faz parte do objecto deste recurso.
