II O DIREITO.
O antecedente relato informa-nos que os Recorrentes, com fundamento em vício de violação de lei, interpuseram recurso contencioso contra o despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, que lhes atribuiu a indemnização que lhes era devida em resultado da ocupação e expropriação a que foi sujeito o seu prédio denominado “...”, no âmbito da Reforma Agrária, a qual abrangeu o valor indemnizatório relativo aos produtos florestais (cortiça) e às rendas não recebidas e as respectivas actualizações.
Tal recurso foi parcialmente provido e, consequentemente, o acto impugnado foi anulado apenas na parte referente ao cálculo da indemnização pela perda das rendas.
Justificando esse julgamento escreveu-se no douto Acórdão recorrido :
- -“as rendas a ter em conta para efeitos de indemnização são as que seriam devidas ao proprietário do prédio nacionalizado como se a relação de arrendamento que o tinha por objecto ainda se mantivesse em vigor”, pois que só assim será possível a atribuição de uma indemnização justa e se logrará integrar o património do lesado do valor de que ficou privado em resultado do desapossamento, valor que deverá ser actualizado segundo o regime estabelecido nos art.s 13.º e seg.s da Lei 80/77, já que se trata de um regime específico e exaustivo do domínio em causa ficando, assim, afastada a possibilidade de recurso, a título subsidiário, ao que se dispõe no Código das Expropriações.
- -E no tocante à forma como foi fixada a indemnização relativa aos produtos florestais (cortiça) entendeu que aquela deveria ser calculada de acordo com o disposto no DL 198/88 e que esse valor indemnizatório deveria ser actualizado através do cálculo e capitalização dos juros que se vençam depois data da expropriação ou da ocupação efectiva e não através de qualquer regime supletivo.
Os Recorrentes discordam desta decisão não só porque entendem que a rendas a indemnizar correspondem sempre aos valores das rendas máximas fixadas na legislação que regulou o arrendamento rural durante o período da ocupação e que o valor assim encontrado deveria ser actualizado para os valores de 94/95, como também porque consideram que a cortiça deveria ser indemnizada como fruto pendente e que este valor indemnizatório também deveria ser actualizado para valores de 94/95.
As questões que se nos colocam são, pois, como se vê, as de saber (1) a que rendas se deve atender para determinar a indemnização a que tem direito o proprietário cujo prédio foi nacionalizado, expropriado ou ocupado no âmbito da Reforma Agrária e que critérios devem presidir à actualização dessa indemnização e (2) saber de que modo se deve calcular a indemnização dos produtos florestais, maxime da cortiça, e de que forma se deve actualizar essa indemnização.
Vejamos, pois.
1. A questão de saber qual o valor das rendas a que se devia atribuir relevância para determinar a indemnização no caso de haver devolução dos prédios dividiu a jurisprudência deste Supremo Tribunal e a ela foram dadas três diferentes respostas:
- -Segundo um entendimento - que se pode qualificar de minimalista - o montante da indemnização deveria coincidir com o valor da renda do prédio à data da ocupação, expropriação ou nacionalização multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado.
- -Segundo outro entendimento - apelidável de maximalista - a indemnização deveria corresponder ao valor máximo das rendas que, sucessivamente, pudesse vir a ser obtido ao longo do período de privação do prédio, mediante a aplicação directa e automática dos factores de actualização fixados para o arrendamento rural pelo Governo através de diversas Portarias.
- -Finalmente - uma posição intermédia - que se veio a afirmar e que hoje reúne a unanimidade da jurisprudência deste Tribunal, segundo a qual a indemnização não tem que coincidir necessariamente com o valor da renda do prédio à data da ocupação, multiplicado pelos módulos de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado nem com o valor máximo das rendas que pudesse ser obtido, devendo antes atender-se à sua previsível evolução ao longo desse lapso de tempo, mas sem que isto implique o reconhecimento de que esta evolução se cifraria sempre na fixação dos valores máximos permitidos pelas Portarias emitidas ao abrigo do art. 10.º da Lei 76/77, de 29/9.
Justificando a rejeição da tese minimalista escreveu-se no Acórdão do Pleno de 18/2/00 (rec. 43.044) :
“( ... ) o intuito claro do legislador foi o de fazer calcular a indemnização devida ao titular do prédio rústico arrendado – nacionalizado no âmbito da reforma agrária e ulteriormente àquela devolvido – em função das rendas que o mesmo teria recebido se não fosse o facto da nacionalização, pois só assim se integrará o património daquele do valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento de que foi alvo em resultado da nacionalização.
O que constitui propósito do legislador daquele Decreto-Lei n.º 199/88, como o mesmo refere no respectivo preâmbulo.
Trata-se, pois, em semelhante situação, do prédio rústico arrendado à data da nacionalização, da fixação de uma indemnização que se assume como tendo a natureza de uma indemnização pelos chamados lucros cessantes sofridos pelo proprietário do prédio arrendado, que se viu privado das respectivas rendas.
Mas se é assim, então haverá que convir que no cálculo de semelhante indemnização intervirá um juízo hipotético sobre o passado – formulado com base em considerações de verosimilhança ou de séria probabilidade - quanto ao montante das rendas que o titular senhorio do prédio teria recebido não fora o facto da nacionalização.
Não é assim de aceitar que tal montante das rendas deva ser necessariamente e à partida calculado apenas em funções do valor nominal das rendas devidas em função do clausulado no contrato à data da nacionalização.
Pois nada exclui que por vicissitudes objectivas desse mesmo contrato – no decurso da sua previsível vigência – aquele valor não pudesse vir a ser alterado, devendo o mesmo, em semelhante situação, influenciar o cálculo da indemnização devida.
Não se subscreve, deste modo, o entendimento já firmado por este Supremo Tribunal no seu acórdão de 23/11/99 (recurso n.º 44.146) de que as rendas de que fala o n.º 4 do art.º 14.º do DL n.º 199/88 para efeitos de cálculo da indemnização a pagar aos titulares do prédio arrendado nacionalizado e ulteriormente devolvido as mesmas não são susceptíveis de qualquer actualização".
E, após repudiar a tese minimalista, o citado Acórdão de 18/2/00 repudiou também a tese maximalista, ponderando a propósito :
"Vejamos agora se em tal actualização, cuja admissibilidade é pois de admitir em princípio, como se acabou de ver, não deverão intervir, como decidiu o Acórdão ora recorrido, os factores de actualização fixados para o arrendamento rural sucessivamente pelo Governo através de diversas portarias.
Adianta-se desde já que se impõe uma resposta negativa.
À data da ocupação do prédio rústico das ora recorridas, 15/8/83, encontrava-se em vigor, em matéria de arrendamento rural, a Lei 76/77, de 29/9.
Sumariamente, e no que respeita à alteração do montante convencionado da renda (dinheiro ou géneros), a mesma podia ser actualizada, por iniciativa de qualquer das partes, de seis em seis anos (art.º 9.º n.º 5), para além de o poder ser, mas por iniciativa apenas do arrendatário, ao fim de um ano de vigência do contrato (art. 11.º), isto para além de poder ser reduzida na hipótese excepcional prevista no art. 12.º e de poder ser revista na hipótese, igualmente excepcional, do art. 14.º, com intervenção da comissão concelhia de arrendamento rural nos três últimos casos, que decidia a final.
E tudo com respeito das tabelas de rendas máximas estabelecidas para as rendas por portaria do Governo, de 2 em 2 anos, ao abrigo do art.º 10.º da mesma Lei 76/77.
Num quadro legal assim desenhado e num juízo hipotético dirigido para o passado, não se pode dizer com a necessária segurança qual tivesse sido no caso a evolução da renda inicialmente fixada para o dito arrendamento por parte das ora recorridas (particulares) se o prédio das mesmas não tivesse sido, como foi, nacionalizado e estas tivessem continuado a receber rendas em resultado do contrato de arrendamento incidente sobre aquele prédio.
Na verdade, pretender-se, como o fez o acórdão ora recorrido, que tais rendas teriam sido actualizadas, nessa hipótese, em função do valor das rendas máximas fixadas em geral para as mesmas pelas sucessivas portarias emitidas pelo Governo ao abrigo do artigo 10.º Lei n.º 76/77, constitui mero juízo problemático que ( ...... ) é insusceptível de revestir verosimilhança ou probabilidade objectivas sérias com vista a alicerçar a base factual de um lucro cessante que aquelas tenham sofrido".
Deste modo, e rejeitadas as teses minimalista e maximalista, a posição que deve ser adoptada é a intermediária, cuja bondade foi justificada no Acórdão deste Pleno de 28/1/04 (rec. 47.391), nos seguintes termos:
“No art. 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 refere-se que a indemnização do titular do direito real de prédio arrendado é devida «pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», o que inculca que devem ser consideradas as rendas que presumivelmente seriam recebidas pelos senhorios se os arrendamentos se tivessem mantido durante o período de privação do uso e fruição dos prédios.
Na mesma linha, o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 refere que esta indemnização «corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares», o que aponta também no sentido de se ter de atender às rendas que presumivelmente seriam recebidas.
Assim, é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização.
Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo, como se entendeu no acórdão recorrido, através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios.
Neste sentido vem sendo a jurisprudência largamente dominante deste STA, actualmente pacífica.
(Decidiram neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos :
- -de 17-11-1998, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao DR de 6-6-2002, página 7128;
- -de 8-7-1999, proferido no recurso n.º 44144, publicado em Apêndice ao DR de 9-9-2002, página 4653;
- -de 25-11-1999, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao DR de 23-09-2002, pg. 6870;
- -de 3-10-2000, proferido no recurso n.º 45608, publicado em Apêndice ao DR de 12-2-2003, página 7030;
- -de 18-2-2000, do Pleno, recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao DR de 14-10-2002, página 329;
- -de 5-6-2000, do Pleno, recurso n.º 44144, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 498, página 66, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 739;
- -de 5-6-2000, do Pleno, recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao DR de 16-10-2002, página 748;
- -de 16-1-2001, do Pleno, recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao DR de 27-2-2003, página 43;
- -de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45734;
- -de 13-3-2001, proferido no recurso n.º 46298 - de 12-12-2002, proferido no recurso n.º 48098;
- -de 21-3-03, do Pleno, proferido no recurso n.º 45.717.
- -de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 48085).” A esta jurisprudência podem ainda acrescentar-se os Acórdãos de 22/10/03 (rec.s 1164/02 e 339/02 ) e de 28/10/03 (rec. 47.991).
Nesta conformidade, e pelas razões expostas, só se obterá uma indemnização adequada e se logrará integrar no património do lesado o valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento do seu prédio se no cálculo dessa indemnização se tiverem em conta as rendas que, num juízo de prognose – formulado com base em considerações de verosimilhança ou de séria probabilidade - os titulares desapossados teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto determinante dessa privação.
E, porque assim, bem andou o Acórdão recorrido quando concluiu que o despacho conjunto impugnado era ilegal, por erro nos seus pressupostos de direito, já que ao invés do que nele se determinou, o cálculo da indemnização devidas às Recorrentes não podia ser feito com base no valor das rendas em vigor à data da expropriação multiplicado pelo número de anos que perdurou a ocupação do prédio.
Daí que, e nesta parte, o recurso jurisdicional não mereça provimento.
3. Todavia, e porque a fixação de uma indemnização pela perda do valor das rendas integra duas operações – por um lado, a determinação do valor das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização e, por outro, a actualização do valor assim obtido - coloca-se a questão de saber de que modo se actualiza a indemnização que foi fixada.
A jurisprudência deste Tribunal, que se acompanha, vem decidindo de forma uniforme a este propósito que o regime estabelecido na Lei 80/77 é especifico e exaustivo e que, portanto, inexistindo lacuna ou insuficiência legislativa que demandem a sua integração mediante recurso à analogia ou à aplicação de normas subsidiárias, não se justifica a aplicação ao caso dos autos o regime previsto no Código das Expropriações.
Entendimento que o citado Acórdão do Pleno de 28/1/04 justificou assim :
“Do que atrás se referiu decorre que a fixação de indemnização por rendas não recebidas durante o período de ocupação dos prédios tem de ser fixada com base nas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, pelo que é de afastar a actualização para valores de 1994/1995, pretendida pela Recorrente ou a obrigatoriedade de considerar, necessariamente as rendas máximas legalmente permitidas.
Por outro lado, o n.º 2 do art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados é referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar. Por isso, o que a lei impõe, em vez de ser a actualização para valores de 1994/1995, é o cálculo do valor à data em que ocorreu a privação do prédio.
Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. (Naturalmente este valor deflaccionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com da renda que vigorava à data da ocupação, podendo ser superior ou inferior a ele, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas anormais que tenham afectado o valor locativo dos terrenos arrendados.)
Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art.º 7.º, é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77.
Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização, expropriação ou ocupação está em sintonia com este art. 24.º, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. Isto é, os juros vencem-se a partir desta data porque os valores da indemnização são a ela reportados, através do cálculo deflacionário que impõe o preceituado no n.º 2 daquele art. 7.º.
Assim, quanto à forma de actualização, à face das normas indicadas, é correcta a posição assumida no acto recorrido, que é também, no essencial, a do acórdão recorrido, com o esclarecimento de que, depois de serem determinados os valores de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda, sendo este valor que serve de base à actualização nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77.”
Deste modo, e encontrando-se previsto um regime de actualização especial e exaustivo de indemnização para as expropriações ou nacionalizações ocorridas ao abrigo da legislação da Reforma Agrária - que, naturalmente, se aplica às indemnizações relativas aos prédios arrendados - impõe-se concluir que é ele que deve ser aplicado e que, por isso, deve ser rejeitado o recurso a qualquer outro regime subsidiário.
Admite-se que - como os Recorrentes afirmam e a jurisprudência deste Tribunal tem reconhecido - o regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante indemnizatório calculado da forma acima descrita pode ser inadequado, possibilidade que o legislador reconheceu quando, no preâmbulo do DL 199/88, escreveu que os valores indemnizatórios “não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois que estão decorridos 13 anos e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975/76 e o actual. Trata-se, no entanto de um problema mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação os critérios de avaliação dos bens e direitos dos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre Reforma Agrária, já que sempre será possível, em momento posterior e, sendo caso disso, proceder a novos ajustamentos que um novo regime de títulos de indemnização deva acarretar.”
Mas isto mesmo - como se escreveu no Acórdão do Pleno 20/10/03 (rec. 47.991) - evidencia que o regime de indemnização saído da mencionada Lei é um regime completo e especial que dispensa o recurso à analogia ou aplicação subsidiária do Código das Expropriações. Trata-se de “uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo art.º 97.º da CRP (na actual redacção corresponde-lhe o art.º 94.º) que subtrai a indemnização no âmbito da Reforma Agrária ao art.º 62.º, n.º 2, da CRP permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. Efectivamente o legislador ordinário goza de discricionaridade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.” – concluiu o referido Aresto.
Daí que também nesta parte o recurso jurisdicional não mereça provimento.
4. Alegam, ainda, os Recorrentes que o Acórdão sob censura, por errada interpretação do art.º 24 da Lei 80/77, afronta o princípio da igualdade inscrito no art.º 13.º, n.º 1, da CRP, pois que colocou os Recorrentes numa situação de manifesta desigualdade relativamente aos demais titulares de indemnizações da Reforma Agrária que receberam os seus bens por valores actualizados.
Mas sem razão.
Com efeito, e como se escreveu no citado Acórdão do Pleno de 28/10/03 (rec. 47991):
“Em primeiro lugar, o 24.° da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos e o art. 7.°, n.º 2, do DL n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos. É um regime aplicável à generalidade das indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, pelo que não há, por esse lado, um tratamento discriminatório dos titulares de rendas.
Acresce, como se escreve no acórdão de 5-11-02, Proc. n.º 47.421, que se os titulares de indemnização por perda de outros bens vêm a indemnização reportada a valores do ano de 1994-1995, nos termos da Portaria n.º 197-A/95, é porque se trata de bens de capital cuja indemnização, nos termos da lei, tem de ser calculada de outro modo. Efectivamente, o DL 199/88, como resulta do respectivo preâmbulo, distingue as formas de cálculo dos valores dos bens e direitos a indemnizar conforme se trata de rendimentos ou de bens de capital. Para os bens de capital ou equiparados impõe uma indemnização a preços actualizados ou de reposição, e para os rendimentos estabelece os que previsivelmente se poderiam esperar a partir do estado do prédio à data da privação da posse.
E essa diferenciação não é arbitrária, porque se trata de situações materialmente distintas.
A perda de rendimento, como é o caso das rendas, é um lucro cessante que tem características diferentes do dano incidente sobre bens materiais de que o interessado foi desapossado e em que não é reinvestido. Quanto aos bens de capital, aos frutos pendentes ou aos bens armazenados, para lhe proporcionar a mesma utilidade que retirava antes da privação, têm de ser facultados ao proprietário meios suficientes para reaver um bem idêntico. Portanto, existem razões económicas e práticas para distinguir o modo de indemnização do lucro cessante em relação ao modo de indemnização pela perda de um factor de produção, como, aliás, se distingue no direito indemnizatório em geral. Há entre os meros rendimentos e o capital de exploração, frutos pendentes e bens armazenados uma diferença suficiente para que não seja arbitrário que estes sejam considerados, para cálculo da indemnização, com base nos preços correntes à data da restituição do imóvel (1994/95), como determinam o artigo 11.° n.ºs 2, 5 e 6 do DL 199/88 e a Portaria 197-A/95 e aqueles por valores históricos. Conclui-se, pois, inexistir qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62.°, n.º 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional, nem do artigo 13.°, n.º 1, da Constituição, por não resultar da interpretação acolhida tratamento desigual de casos iguais.”
Deste modo, a existir fundamento material aceitável para as diferenciações de tratamento nada impede que se estabeleçam essas distinções sem que tal signifique violação do princípio da igualdade.
Ao que acresce que as diferenciações e excepções acima referidas, ao invés do que sustentam os Recorrentes, não implicam necessariamente uma ofensa ao princípio da igualdade, pois que este apenas impõe que se dê tratamento igual ao que é igual e tratamento diferente ao que é diferente, e na medida dessa diferença, de forma a que se não criem discriminações arbitrárias e irrazoáveis.
(Neste sentido, e a título meramente exemplificativo, podem ver-se os seguintes Acórdãos deste Tribunal: de 28/5/02 (rec. 47.476), de 29/5/02 (rec. 47.465), de 4/6/02 (rec. 47420), de 19/6/02 (rec. 47093), de 26/9/02 (rec. 47973), do Pleno de 30/10/02 (rec. 494/266), de 7/11/02 (rec. 47930 e 48088) e de 4/12/02 (rec. 46263 e 47.991).
Conclui-se, pois, que o recurso jurisdicional improcede também nesta parte.
5. Resta conhecer da questão de saber que critérios devem presidir ao cálculo da indemnização dos produtos florestais, designadamente da cortiça, a que tem direito o proprietário cujo prédio foi nacionalizado, expropriado ou ocupado no âmbito da Reforma Agrária e o modo da sua actualização.
E no tocante a essa questão a jurisprudência deste Tribunal encontra-se consolidada, pelo que inexistindo razões para dela divergir limitar-nos-emos a acompanhar o que tem sido dito.
Escreveu-se a esse propósito no Acórdão do Pleno de 28/1/04 (rec. 47.391):
“Do exame da legislação indicada apura-se que, com o Decreto-Lei n.º 199/88, se introduziu no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, a par de indemnizações pela «perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita» e pela «caducidade dos direitos do arrendatário» [art. 3.º, n.º 1, alíneas a) e b)], uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma].
Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens, não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo global sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
No caso dos autos, está-se perante uma situação em que ocorreu a devolução global dos prédios expropriados [segundo se infere da alínea a) da matéria de facto fixada], pelo que há lugar à indemnização por privação temporária do uso ou fruição desses prédios, à face do preceituado nos referidos arts. 3.º, n.º 1, alínea c), e 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.
A indemnização por privação temporária, no que concerne ao rendimento florestal, é a correspondente ao «rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31/7, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3/3, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal», como expressamente se refere na alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88.
Consequentemente, nestes casos de devolução de bens, não há lugar a uma indemnização autónoma por frutos pendentes, designadamente a prevista no n.º 7 do art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, pois esta tem lugar nos casos em que os bens que integravam o capital de exploração não foi devolvido, como se conclui do conjunto das disposições deste artigo, em que se incluem referências expressas a bens que não tenham regressado à posse dos seus titulares e a bens não devolvidos (n.ºs 4 e 6), conjugadas com o art. 14.º, em que se prevê uma indemnização autónoma «pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos».
Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma inaceitável duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.
7. No caso em apreço, o valor da indemnização relativa à cortiça extraída foi calculada tomando por referência os valores pelos quais foi vendida [alínea g) da matéria de facto fixada].
Como se referiu, no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se estabelecer, no n.º 1, que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos», acrescenta-se, no n.º 2 que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».
Assim, também no caso de produtos florestais, depois de determinado o rendimento líquido com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31/7 [aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] haveria que determinar qual o valor que correspondia a esse à data em que a Recorrente ficou privada do uso e fruição dos prédios.
Como se referiu, esta determinação do valor dos bens nesta data está em sintonia com o art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26/10, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios, sendo a retroacção do cálculo do valor que pode explicar a contagem de juros desde esse momento.
Aquele art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 é a última emanação legislativa sobre indemnizações definitivas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pelo que revoga quaisquer outras normas que pudessem dispor em sentido contrário, designadamente as que regiam as indemnizações provisórias (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).
Por outro lado, este art. 7.º aplica-se a todas as indemnizações derivadas de expropriações ou nacionalizações efectuadas ao abrigo daquelas leis, como resulta do seu n.º 1, e, por isso, não há qualquer discriminação de qualquer dos tipos de titulares de indemnizações, quanto ao momento que é considerado como o relevante para cálculo dos valores dos bens ou direitos de que ficaram privados.
Designadamente, não tem suporte legal uma distinção entre as indemnizações pela perda de património e as derivadas de privação temporária. Com efeito, no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se indicarem, no seu n.º 1, os tipos de indemnizações (pela perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, pela caducidade de direitos de arrendatário e pela perda temporária de direitos de uso e fruição) estabelece-se, no seu n.º 2, que aos titulares de bens expropriados ou nacionalizados ao abrigo das leis sobre a reforma agrária não são atribuídas indemnizações parcelares por cada um dos tipos de perda de bens ou direitos, mas sim uma única indemnização global, que resulta da adição das várias indemnizações e da subtracção de valores aí indicados.(Estas situações de indemnização única formada por indemnizações parcelares, para além de poderem ocorrer relativamente ao mesmo prédio em que haja mais do que um tipo de indemnizações poderão ocorrer também nos casos em que uma pessoa seja titular de mais que um prédio, pois o art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece, imperativamente, que seja organizado «um único processo para o cálculo da indemnização definitiva relativa aos bens e direitos da mesma pessoa sitos no mesmo distrito».)
Por isso, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos (o que se explica por não estar prevista, ao tempo, a devolução de bens que só depois veio a ser decidida legislativamente) tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela Lei.
Assim, o art. 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento da indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus arts. 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma actualista, de modo a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacente situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88.
Aliás, não havendo qualquer outro diploma legal que se refira a outros títulos para pagamento de indemnizações derivadas de expropriações e nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, é forçosamente aos títulos previstos no art. 18.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que se reportam os n.ºs 1 e 2 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 9.º da Portaria n.º 197-A/95, ao referirem-se aos «títulos das indemnizações».
Assim, aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos arts. 19.º e 24.º daquela Lei, como resulta do preceituado naquele art. 18.º.
O facto de a Portaria n.º 197-A/95 só prever expressamente o pagamento destes juros no seu n.º 1.º, que se reporta à avaliação definitiva do património fundiário não devolvido, não pode afectar o que resulta da Lei n.º 80/77 e do Decreto-Lei n.º 199/88, pois aquele é um diploma regulamentar, hierarquicamente inferior aos diplomas com valor legislativo, que só tem validade na medida em que não contrariar o preceituado nestes, como resulta do preceituado no art. 115.º, n.º 5, da C.R.P., na redacção vigente em 1995, que proíbe que por actos diferentes dos aí indicados como tendo valor legislativo (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) sejam interpretados, integrados, modificados, suspensos ou revogados preceitos de diplomas legislativos. (O mesmo se pode dizer, por maioria de razão, relativamente à declaração do Sr. Director Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste que as Recorrentes juntaram a fls. 120, que não tem valor normativo. De resto, nessa declaração, embora sem uma fundamentação jurídica explícita, nem se diz nada em contrário do que neste acórdão se afirma, neste ponto, pois, começando por afirmar-se que a Lei n.º 80/77 apenas previu indemnizações por perda de património (o que é inquestionável), acaba por se concluir que, para sua a aplicação às situações de privação temporária, houve que estabelecer uma correcção matemática, «a nível da regulamentação daquela lei», o que significa que, afinal, é esta lei que tem de ser aplicada, com regulamentação, a estas situações de privação temporária.)
Por isso, no caso em apreço, a indemnização pela extracção de produtos florestais foi correctamente calculada, como parte do rendimento líquido dos bens durante o período de privação do uso e fruição dos prédios, nos termos da alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, não tendo de ser calculada, total ou parcialmente, nos termos previstos no n.º 7 do art. 11.º daquele diploma para os «frutos pendentes».
Assim, conclui-se que não tinha de haver uma actualização dos valores das vendas dos produtos florestais para valores de 1994/1995, nem aplicação subsidiária do Código das Expropriações, por a legislação referida prever expressamente a forma de cálculo dos valores da indemnização, desde os momentos a considerar para esse cálculo até à remuneração pelo atraso no seu pagamento.
8 – Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime.
Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade.
Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.
No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são-lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei (Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto.) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. (Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6/3, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.)
Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização (e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização) que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.
Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P..
Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057.), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º.
Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e nos termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».
Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.
(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo :
- –do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;
- –– de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416; – de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053;
- –– de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033; – de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393;
- –– de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476; – de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465;
- –– de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420; – de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093;
- –– de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973;
- –– de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em AD n.º 494, página 266;
- –– de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088;
- –– de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991.
- –No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional :
- –– n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114;
- –– n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94.)
Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». (Essencialmente neste sentido, o Acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145)
Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.
Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.
9 – Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77, é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.
Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção (Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982](Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal.).
Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»;
Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decretos-Lei n.º 199/88, bem como ao tempo em que os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, lhe introduziram alterações.
Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).
Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas (No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c).).
Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.
A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».
No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes».
As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes.
Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º.
Assim, tem de concluir-se que, em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.
Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.
Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei».(Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216.)
Por isso, é de concluir que a solução aqui adoptada, em vez de contrariar as normas e princípios constitucionais referidos pela Recorrente, é a única que assegura a constitucionalidade das opções legislativas materializadas nos referidos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/85.”
Também aqui o recurso jurisdicional não merece provimento.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar o douto Acórdão recorrido.
Custas pela Recorrente, com taxa de justiça de 450 euros e procuradoria de 50%.
Lisboa, 2 de Junho de 2004
Costa Reis – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Abel Atanásio – Santos Botelho – Pires Esteves – Pais Borges
