Quando foi proferido o acórdão 046389?

O acórdão foi proferido em 02 de maio de 2002.

Acórdão STA — Recurso contencioso, Acto lesivo, Alvará

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST92 ART268 N4.
LPTA85 ART25.
CPA91 ART120.
DL 400/84 DE 1984/12/31 ART54 N1 D N2.

Sumário

I- São recorríveis os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, o que significa que o que determina a sua recorribilidade são os efeitos que deles decorrem e o seu carácter lesivo.

II- O primeiro dever do administrado a que quem foi concedido um alvará de loteamento é a constituição dos lotes na forma licenciada e a realização das obras de urbanização que condicionaram a sua concessão.

III- A licença de loteamento caduca se as obras de urbanização não forem iniciadas dentro do prazo de um ano a contar da data do alvará, salvo se essa inobservância for devida a caso de força maior ou a facto imputável à Administração.

IV- Deste modo, se o interessado, antes de proceder às mencionadas operações, vender algum dos lotes e o adquirente deste o impedir de fazer aquelas obras não se poderá dizer que essa não realização se ficou a dever a caso de força maior ou a facto imputável à Administração, ainda que esta tenha poderes para forçar o adquirente a consenti-las e não tenha usado esses poderes.

Texto Integral

A..., divorciado, industrial, residente em ... (Gondomar), interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Vereador do Pelouro de Gestão Urbanística e Obras Particulares da Câmara Municipal de Gondomar (CMG, de ora em diante), de 18/04/97, que declarou caducado o alvará de loteamento que havia sido emitido a seu favor, imputando-lhe vícios de violação de lei, consubstanciado na violação do disposto no art.º 54.º, n.º 2, do DL 400/84, de 31/12, e de forma, que se traduziram na ofensa ao disposto no art.º 1.º, n.º 1, al. a) do DL 256-A/77, de 17/06 (falta de fundamentação), e ao art.º 100.º do CPA (falta de audiência prévia do Recorrente).

Apenas o Recorrido público respondeu para dizer que o acto impugnado era irrecorrível - por consistir numa mera “declaração que constata a produção de um efeito jurídico pelo decurso de um prazo” - mas que, se assim não fosse entendido, o recurso não merecia provimento por o despacho recorrido não sofrer de nenhum dos vícios que lhe foram imputados.

Pela sentença de fls. 126 a 132 o acto impugnado foi considerado recorrível e, conhecendo do seu mérito, foi julgada procedente a alegação de que o mesmo violara o disposto no n.º 2 do art. 54.º do DL 400/84, o que determinou a sua anulação.

Para assim decidir o Sr. Juiz a quo sustentou que o despacho recorrido, ao declarar caduca a licença de loteamento, produziu “efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto”, pelo que tal acto “é não só unilateral (pois não depende do concurso da vontade ou colaboração do seu destinatário), como traduz o exercício de poder administrativo, de que só os órgãos da Administração Pública se encontram investidos.”

Deste modo, e considerando que tal acto atingia “direitos e interesses legalmente protegidos do Recorrente: o direito de proceder à divisão em lotes de uma determinada área, destinados à habitação”, concluiu que estavam reunidos todos os pressupostos que legitimavam a interposição deste recurso contencioso de anulação.

No tocante à invocada violação de lei o Sr. Juiz a quo, reconhecendo que o Recorrente não tinha, como devia, dado inicio às obras de urbanização dentro do prazo legal, considerou, no entanto, que essa falta se ficara a dever a ter deparado com “com um obstáculo físico (a existência de muros confinantes com arruamentos cujo alargamento está previsto na licença de loteamento, muros esses pertença de um comprador de três lotes)”, que a remoção desse obstáculo era da competência da Câmara Municipal e que, sendo assim, e sendo que esta não tinha promovido essa remoção, concluiu que fora “por facto imputável à Administração que se não iniciaram as obras de urbanização, verificando-se assim a excepção à caducidade daquela licença, prevista no art.º 54.º, n.º 2 do DL 400/84”, o que determinava a anulabilidade do acto impugnado.

Inconformada com o assim decidido a Autoridade Recorrida agravou para este Supremo Tribunal, onde formulou as seguintes conclusões:

1 - O acto recorrido não é recorrível contenciosamente, dado que se limita a constatar a caducidade da licença, caducidade essa que operou apenas pelo decurso de um prazo em que o particular deveria ter exercido o seu direito, nada tendo feito.

2 - Não é o despacho da Administração que produz o efeito jurídico da caducidade, mas, simplesmente, o decurso do prazo, não sendo, assim, o despacho recorrido um acto que define de forma terminante e definitiva a situação do particular.

3 - Por conseguinte, não cabe o despacho na previsão do art.º 120 do CPA, nem na previsão dos actos recorríveis, definida no art.º 25° da LPTA.

4 - Por outro lado, tendo o alvará de loteamento sido emitido em 26-11-1990, e tendo o particular, apenas em 2-12-1992, alertado a CMG para uma eventual impossibilidade de conclusão das obras de urbanização, verifica-se que o prazo de caducidade já tinha decorrido, dado que o recorrido deveria ter iniciado as obras no prazo de um ano e tê-las terminado no prazo de dois anos, conforme dispõe o art.º 54° do DL 400/84 e o alvará de loteamento.

5 - Depois de decorrido o prazo de caducidade não é possível suspendê-lo, sendo necessário proferir um novo acto de licenciamento, pelo que no presente caso não se verifica a excepção prevista no art.º 54°, n.º 2 do DL 400/84.

6 - Por conseguinte, salvo o devido respeito, andou mal o MM. Juiz a quo quando considerou estar-se perante um acto recorrível e perante a excepção do art.º 54° n.º 2 do DL 400/84.

7 - Salvo o devido respeito, violou a douta sentença recorrida, o art.º 25° da LPTA, o art.º 120° do CPA e o art.º 54°, n.º 1, alínea d) e n.º 2 do DL 400/84.

Contra alegando o Recorrente contencioso concluiu:

1 - A douta sentença agravada não violou o disposto no art. 25° da L.P.T.A. nem o art. 120° do C.P.A. em virtude do acto recorrido ter produzido efeitos exteriores lesivos de interesse e direitos legalmente protegidos de forma definitiva e determinante.

2 - A douta sentença agravada também não violou o disposto no art. 54°, n.º 1, al. d) e n.º 2 do DL. n.º 400/84 em virtude do requerente ter sido impedido de concluir as infra-estruturas muito antes do termo do prazo de que dispunha para o efeito, ou seja, em virtude do impedimento ser muito anterior ao termo de tal prazo.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, por entender que, por um lado, o acto impugnado era lesivo dos direitos do Agravado e, por isso, contenciosamente recorrível e, por outro, que aquele só não levara a efeito as obras de urbanização a que estava obrigado porque se deparou com obstáculos intransponíveis, que podiam e deviam ser removidos pela Câmara Municipal de Gondomar e, que não o tendo sido, não havia fundamento legal para a prática do despacho recorrido.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO.

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1.Por deliberação de 03/11/89, a CMG aprovou o pedido de loteamento de um terreno sito no lugar ..., freguesia de ... (Gondomar), requerido por A... (doc. de fls. 40 e 41 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
2.Por despacho de 13/11/90, o Presidente da CMG concedeu o licenciamento das operações de licenciamento do referido terreno (doc. de fls. 65 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
3.Com data de 26/11/90, foi emitido a favor do r.te o alvará de licenciamento de loteamento urbano, com o n.º 68/90.
4.O r.te, por requerimento recebido nos serviços da CMG a 02/12/92, solicitou que a mesma notificasse os compradores de alguns dos lotes para que procedessem à demolição de muros ali existentes, em ordem ao r.te completar as obras a que se achava obrigado de acordo com o projecto de loteamento aprovado (doc. de fls. 87 e 88 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
5.Em resposta a tal requerimento, a CMG referiu que não lhe competia intervir, em virtude de o r.te ter conhecimento das condições do loteamento quando procedeu à venda dos lotes em causa (doc. de fls. 89 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
6.Por requerimentos recebidos nos serviços da CMG a 01/06/93 e a 29/01/97, o r.te renovou a solicitação que havia feito pela exposição referida no ponto 4. (doc. de fls. 92, 93 e 97 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
7.Por despacho de 18/04/97 o Vereador do Pelouro de Gestão Urbanística e de Obras Particulares da CMG declarou a caducidade do alvará referido no ponto 3. (doc. de fls. 114 v.º do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
8.Por oficio de 28/04/97, a CMG deu conhecimento ao r.te não ser da competência da CMG intervir com o comprador dos lotes e que, por não terem sido concluídas as infra-estruturas no prazo fixado no alvará, iria ser declarada a caducidade do mesmo (doc. de fls. 100 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
9.Por oficio de 12/01/98 a CMG fez saber ao r.te que fora declarada a caducidade do alvará, dado não terem sido concluídas as infra-estruturas (doc. de fls. 110 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
10.Por oficio de 12/01/98, emitido na sequência de despacho de 23/12/97 do Vereador do Pelouro de Gestão Urbanística e de Obras Particulares da CMG, foi notificado o aqui recorrido particular B... para, em 30 dias, proceder à demolição dos muros construídos ilegalmente, para posterior alargamento do arruamento, em conformidade com o loteamento aprovado (doc. de fls. 108 e 113 v.º do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos).
2.O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que o presente recurso jurisdicional se dirige contra uma sentença que julgou improcedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado e, conhecendo de fundo, deu provimento ao recurso contencioso com o fundamento de que o Agravado só não realizara as obras a que estava obrigado porque a Câmara Municipal de Gondomar o impediu e, portanto, no pressuposto de que se verificava a excepção prevista no n.º 2 do art. 54.º do DL 400/84.

A Autoridade Recorrida não aceita este julgamento, por entender que, por um lado, o acto impugnado não é recorrível já que se limitou a constatar uma realidade - a caducidade da licença de loteamento - e, nessa medida, foi o próprio decurso do prazo de caducidade a produzir efeitos jurídicos e não aquele acto (vd conclusões 1.ª, 2.ª e 3.ª) e, por outro, que nada havia que apontar de ilegal àquele despacho, uma vez que a mencionada licença tinha, de facto, caducado em virtude do Agravado não ter realizado as obras a que estava obrigado e se não verificar a alegada excepção (conclusões 4.ª a 7.ª).

Vejamos, pois, se estas razões são procedentes.

1. Nos termos das disposições combinadas dos art.ºs 268.º, n.º 4, da CRP, 25.º da LPTA e 120.º do CPA são recorríveis os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, o que significa que o determina aquela recorribilidade são os efeitos que esses actos são capazes de produzir e o seu carácter lesivo.

No caso sub judicio o que está em causa é a decisão proferida, em 18/4/97, pelo Sr. Vereador da Câmara Municipal de Gondomar declarando caduco o alvará de loteamento urbano emitido a favor do Agravado, em 26/11/90, decisão que se fundou no pressuposto de que este não cumprira uma das obrigações decorrentes desse alvará - a realização das obras de loteamento - e que essa falta só a ele era imputável.

Esta decisão teve, como é indiscutível, efeitos imediatos na esfera jurídica do Agravado na medida em que cancelou uma licença que lhe permitia proceder à divisão em lotes de um seu prédio e, deste modo, o impediu de retirar os proveitos económicos decorrentes dessa operação.

É evidente que se Autoridade Recorrida assim procedeu foi porque, partindo de um juízo de valor sobre o comportamento do Agravado e considerando-o violador do disposto na al. d) do n.º 1 do art. 54.º do DL 400/84, concluiu existirem razões que justificavam a sua decisão.

Deste modo, e ao contrário do que se defende no recurso jurisdicional, o acto impugnado não é neutro - não se limitou a constatar um facto - pois que não só se traduziu numa valoração de um comportamento como dele resultaram efeitos que atingiram directamente os interesses patrimoniais do Agravado. O que significa que é lesivo e, porque assim, é contenciosamente recorrível.

Tanto basta para se sufragar o que, neste ponto, se decidiu na sentença e, consequentemente, se considerarem improcedentes as três primeiras conclusões do recurso.

2. A Autoridade Recorrida entende, também, que a sentença recorrida deve ser revogada em virtude de ter incorrido em erro de julgamento, pois que, sem justificação, entendeu que o Agravado não realizara as obras a que estava obrigado por virtude de facto imputável à Câmara Municipal de Gondomar e de que, portanto, ocorria a excepção prevista no n.º 2 do art. 54 do DL 400/84.

Nos termos da al. d), do n.º 1, deste dispositivo “a licença de loteamento caduca se as obras de urbanização não forem iniciadas no prazo de um ano a contar da data do alvará ...”, o que significa que impende sobre o titular do alvará a obrigação de as iniciar dentro do mencionado prazo pois que, se o não fizer, verá caducado o alvará que lhe foi concedido.

Todavia, essa obrigatoriedade não é absoluta, pois que a própria lei admite a existência de situações em que a não realização daquelas obras não conduz necessariamente à caducidade da licença de loteamento. Entre estas conta-se a da impossibilidade dessa realização ser devida a “caso de força maior ou a facto imputável à Administração” (vd. o citado n.º 2).

Se assim é, aquela caducidade não ocorrerá se o interessado demonstrar que não procedeu a essas obras porque as mesmas se tornaram impossíveis por facto imputável à Administração.

Está assente que o Agravado não procedeu às ditas obras.

Deste modo, e à primeira vista, pareceria nada haver a censurar à Autoridade Recorrida quando declarou caduca a licença de loteamento emitida em favor do Agravado em virtude de este não ter realizado as obras.

Este sustenta, no entanto, que não é assim e que o acto impugnado é ilegal, por considerar que a não realização das ditas obras se ficou a dever a um obstáculo impeditivo - a existência de muros de vedação em alguns lotes - e que a Autoridade Recorrida alertada para essa impossibilidade e tendo poderes para a remover nada fez. Ou seja, alega que se as obras não foram feitas não foi por culpa sua mas por facto imputável à Administração e que esta, se o quisesse, o poderia ter removido.

Só que não nos parece que o Agravado tenha razão.

Na verdade, o que se retira do probatório é que este logo que obteve o alvará de loteamento, e antes ainda de proceder às obras de urbanização a que estava obrigado, começou a vender alguns dos lotes nele previstos, lotes esses que estavam murados.

Deste modo, quando se preparava para proceder àquelas obras deparou com a oposição do adquirente de tais lotes que, pretendendo a preservação desses muros de vedação, impediu a sua realização em virtude de as mesmas implicarem a sua demolição.

Ora, perante esta realidade o Agravado entende, entendimento sufragado pela sentença recorrida, que cumpria à Câmara Municipal forçar o adquirente dos lotes a consentir na demolição daqueles muros, pois que sem isso as obras eram impossíveis, sendo certo, por outro lado, que a Câmara tinha poderes para tanto e para isso foi alertada.

Ou seja, o Agravado transfere para a Administração a obrigação de remoção dos obstáculos que o impossibilitavam de proceder às ditas obras, os quais, de resto, foram criados por ele e, verificando que esta não satisfez as suas pretensões, conclui que se verifica a excepção acima enunciada e, portanto, inexistirem razões que possam sustentar o acto impugnado.

Todavia, sem razão.

Na verdade, o primeiro dever do Agravado - logo que obteve o alvará de loteamento - era a constituição dos lotes na forma licenciada e a realização das obras que condicionaram a sua emissão, pois que só então é que estava em condições de poder iniciar a sua venda.

Não o fez e ao iniciar essa venda antes dessa realização dificultou, ou impediu, que as mesmas pudessem ser levadas a cabo, o que vale por dizer que esse facto não se ficou a dever a caso de força maior ou a facto imputável à Administração.

É, pois, de concluir que o Agravado, com a sua conduta consciente e voluntária, criou um problema e que, sendo assim, só ele o deve resolver.

Deste modo, e sendo o mesmo incapaz dessa resolução, terá de suportar as consequências que dele decorrem.

Não se verificou, pois, ao contrário do que se decidiu na sentença recorrida, a excepção prevista no n.º 2 do art. 54.º do DL 400/84, pelo que inexistem razões que justifiquem a anulação do acto impugnado.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, revogando a douta decisão recorrida, negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo Recorrente contencioso fixando-se a taxa de justiça em 100 euros e a procuradoria em metade na 1ª Instância e neste Supremo a taxa de justiça em 250 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 2 de Maio de 2002

Costa Reis – Relator - António Samagaio - Abel Atanásio