Quem foi o relator do acórdão 048260?

O relator foi J Simões de Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 048260?

O acórdão foi proferido em 18 de dezembro de 2002.

048260 - STA

Sumário

I - A hierarquia é a base de todo o sistema de organização administrativa portuguesa, devendo presumir-se a sua existência até prova concludente em contrário. II - A cadeia hierárquica empresta unidade e harmonia à actividade administrativa, mas além disso funciona como garantia dos administrados contra decisões ilegais dos serviços, através da faculdade revogatória do superior sobre os actos do subalterno. III - O gestor do programa é um órgão não permanente integrado no Ministério do Trabalho e Solidariedade, e, embora a lei não o diga expressamente, acha-se hierarquicamente dependente do Ministro na gestão do fundo, pelo que, na ausência de atribuição legal de competência exclusiva, os seus actos estão sujeitos a recurso hierárquico para este membro do Governo, o qual não tem de estar pontualmente previsto na lei. IV - Nos termos dos art. 173º, al. d), do CPA, é legal a rejeição do recurso hierárquico interposto para além do prazo de 30 dias úteis fixado no art. 168º, sendo que dos termos da notificação feita ao recorrente, bem como das circunstâncias em que ocorreu, emergia com suficiente clareza a prática de decisão final de redução do custo constante do pedido de pagamento de saldo.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - A... recorre contenciosamente do despacho do MINISTRO DO TRABALHO E SOLIDARIEDADE, de 7.9.01, que rejeitou o recurso hierárquico que interpôs da Gestora de Intervenção Operacional Integrar, nos termos da qual foi determinada a redução do custo total constante do pedido de pagamento de saldo final relativo ao projecto nº 1537/99/2.0/551/00-A, no âmbito da medida 2 financiada pelo FSE no quadro de apoio à formação profissional. Alega, em substância, que apresentou um pedido de financiamento para a realização de curso de formação profissional no âmbito desta medida, projecto este que foi aprovado. Após a realização de todas as acções programadas, entregou à Gestora da IO-Integrar o pedido de pagamento de saldo final, nos termos do art. 16º da Port. nº 745-A/96, de 16.12, sendo o respectivo valor de Esc. 4.270.358$00. Depois de, inicialmente, ter sido notificada para efeitos de audiência prévia de decisão que aceitava integralmente o referido saldo, a recorrente recebeu uma notificação de que haviam sido aprovados vários “ajustamentos e recomendações” relativos a despesas efectuadas, a qual foi depois repetida por terem sido detectadas incorrecções na anterior notificação e novamente seguida por outra em que se informava que ia ser reaberto o “pedido de pagamento de saldo” para “regularização das situações detectadas”. Dias depois a recorrente tornou a ser notificada para efeitos de audiência prévia, ao que se seguiu outra notificação comunicando que “deve ser modificada” a decisão proferida sobre o pedido de pagamento de saldo”. Perante as dúvidas geradas por esta sucessão de notificações, a recorrente solicitou esclarecimentos, ao que foi respondido tratar-se (a última decisão comunicada) da “decisão final da reabertura do pedido de pagamento de saldo”. Interpretando este esclarecimento (ele próprio pouco claro) como estando efectivamente perante a decisão final proferida sobre o pedido de pagamento de saldo, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, o qual, por despacho de 7.9.01, aposto no parecer nº 256/2001, de 24.7, rejeitou o recurso hierárquico, com base em dois motivos: na irrecorribilidade graciosa do despacho impugnado, e na extemporaneidade da apresentação do recurso hierárquico. Quanto à irrecorribilidade, mesmo que se entendesse que o despacho da senhora gestora era já um acto verticalmente definitivo, nem por isso estava excluída a possibilidade de a recorrente interpor um recurso hierárquico (impróprio) facultativo. Confundiu-se, deste modo, a questão da necessidade da interposição do recurso com a da recorribilidade contenciosa do acto que é seu objecto, violando-se o disposto na al. b) do art. 173º do CPA. Mas esse recurso era realmente necessário, porquanto, não existindo competência exclusiva do gestor do programa operacional, há recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho. Com respeito à intempestividade: a notificação efectuada em 23.1.01, através do ofício nº 18301, de 19.1, pela sua deficiente redacção, não proporcionou à recorrente o correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento, e por isso não pode ser considerada data relevante (o dizer-se que a decisão anterior “devia ser modificada” implicava que não se tratava, ainda, da decisão final). Só em 13.2.01, através do ofício nº 18408, respondendo à solicitação da recorrente, é que esta tomou perfeito e integral conhecimento de que a decisão de 8.1.01, referida no ofício nº 18301, de 19.1, era uma decisão final. Tem, assim, de entender-se que o prazo para interposição do recurso se iniciou apenas no dia 14.2.01, pois só na véspera é que a recorrente teve conhecimento de que fora tomada a decisão final. Nestas circunstâncias, não seria exigível ao administrado que adoptasse conduta diversa, e não pode ser ele a sofrer as consequências do deficiente cumprimento do dever de notificar por parte da Administração Pública, e além disso o princípio do favor actione postula uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico, e favorece o exame de mérito das pretensões deduzidas nesta sede. Ao rejeitar o recurso, a entidade recorrida violou o disposto na al. d) do art. 173º do CPA. Tendo sido liminarmente promovida, pelo Ministério Público, a notificação da recorrente para precisar a data em que foi notificada do acto recorrido, veio a mesma informar ter sido notificada em 14.9.01, acrescentando que a petição de recurso foi remetida ao tribunal por correio registado em 14.11.01. Seguidamente, o Ministério Público levantou a questão da extemporaneidade do recurso contencioso, sobre a qual a recorrente foi mandada ouvir, tendo respondido nos termos de fls. 66. Relegado para final o conhecimento da excepção (despacho do relator de fls. 68), o Ministério Público veio depois a reconsiderar, dando por abandonada a mesma questão prévia, em virtude da alteração do regime processual aplicável à transmissão por telecópia, introduzida pelo D-L nº 183/00, de 10.8. Entretanto, a autoridade recorrida respondeu ao recurso, reiterando a ideia de que não cabia recurso hierárquico para o Ministro do acto do gestor do programa, em si já um acto definitivo, em virtude de o Dec. Reg. nº 15/96 ser completamente omisso sobre a existência de tal hipótese de recurso e da inexistência de subordinação hierárquica ou tutelar entre o gestor e o membro do Governo competente. Gozando do estatuto de encarregado de missão, o gestor (que não consta da estrutura orgânica do Ministério em causa) detém competência própria e exclusiva. Mesmo que assim não se entendesse, o recurso hierárquico era extemporâneo, e por isso teria sido bem rejeitado. A recorrente foi notificada através do ofício nº 18301, recebeu-o em 23.1.01, mas só veio a interpor recurso hierárquico em 27.3.01, ou seja, fora de prazo, já que o mesmo tinha findado em 6.3.01. Em alegações, recorrente e recorrido mantiveram as suas anteriores posições, tendo a primeira enunciado as seguintes conclusões: “1. O Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro nada refere sobre a necessidade de um recurso administrativo (hierárquico ou tutelar) dos actos dos Gestores dos Programas Operacionais para o membro do Governo competente; 2. Porém, essa circunstância nunca determinaria que o recurso hierárquico (próprio ou impróprio, tanto faz) interposto pela ora recorrente em 27 de Março de 2001 devesse ser rejeitado com fundamento no disposto na alínea b) do artigo 173º do Código do Procedimento Administrativo; 3. Uma coisa é a eventual desnecessidade da interposição do recurso administrativo para efeitos da abertura da via contenciosa; outra, bem diferente, é sustentar que o acto impugnado (o despacho de 8 de Janeiro de 2001 da Senhora Gestora) é insusceptível de qualquer recurso administrativo, ou seja, que tal despacho é graciosamente irrecorrível; 4. A decisão, de 8 de Janeiro de 2001, da Senhora Gestora seria sempre susceptível de recurso hierárquico impróprio facultativo; 5. Não podia por isso o recurso (mesmo que se considerasse ser facultativo) ter sido rejeitado com fundamento na irrecorribilidade do acto seu objecto; 6. A autoridade recorrida confundiu totalmente a questão da necessidade da interposição do recurso hierárquico com a da recorribilidade graciosa do acto seu objecto; 7. O ora recorrido despacho do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade é por isso ilegal por violação do disposto na alínea b) do artigo 173º do CPA; 8. A notificação efectuada (em 23 de Janeiro de 2001) através do ofício n.º 18301, de 19 de Janeiro, em virtude da sua deficiente e pouco clara redacção, não proporcionou à ora recorrente um correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento; 9. Não podia, consequentemente, ser considerada relevante para efeito de desencadear a contagem do prazo de interposição do recurso hierárquico; 10. O seu texto, pouco claro, originou legítimas dúvidas sobre se o acto de 8 de Janeiro de 2001 seria já ou não a decisão final do procedimento; 11. Até porque essa notificação se insere num longo e nem sempre linear conjunto de notificações (cfr. Docs. n.ºs 2, 3, 4, 5 e 6 junto com a petição inicial), em que a Senhora Gestora da IO Integrar foi titubeando sobre o sentido da decisão e simultaneamente ouvindo o particular em sede de audiência prévia, isto é, notificando-o de meros projectos de decisão; 12. Não é de aceitar que uma notificação que, por falta de clareza, induz em erro ou provoca a dúvida ao interessado, se volte contra este impedindo de exercer atempadamente as suas garantias graciosas; 13. Só através do ofício n.º 18408, recebido em 13 de Fevereiro de 2001, é que a ora recorrente tomou perfeito e integral conhecimento de que a decisão de 8 de Janeiro de 2001, referida no ofício n.º 18301 de 19 de Janeiro se tratava da decisão final; 14. O princípio do favor actione postula uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico, visando privilegiar, sempre que seja processualmente possível, o conhecimento da questão de fundo, assim se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados, possibilitando o exame de mérito das pretensões deduzidas em sede de recurso hierárquico; 15. O prazo para a interposição do recurso gracioso iniciou-se pois apenas no dia 14 de Fevereiro de 2001, pois só na véspera (dia 13) é que a ora recorrente teve conhecimento de que, em 8 de Janeiro de 2001, fora tomada a decisão final do procedimento administrativo em causa; 16. Foi por isso tempestivo o recurso hierárquico que dessa decisão foi interposto em 27 de Março de 2001; 17. Ao perfilhar entendimento diverso - rejeitando o recurso hierárquico com fundamento em intempestividade - o ora recorrido despacho é ilegal por violação do disposto na alínea d) do artigo 173º do CPA”. Por seu turno, na alegação do recorrido concluiu-se como segue: “1) Face à legislação aplicável, Dec. Reg. 15/96 de 23-11, Portaria nº 745-A/96, de 16-12 e Despacho Normativo 53-A/96 de 17-12, não cabia recurso administrativo gracioso da Senhora Gestora do Programa IO Integrar para o, então, Ministro do Trabalho e da Solidariedade, visto o acto praticado pelo Gestor ser já em si um acto definitivo. 2) Assim e existindo, desde logo, decisão final ou última palavra da Administração aquando da Decisão Senhora Gestora do Programa IO Integrar de redução de financiamento, no âmbito do pedido de pagamento de saldo final, deveria da mesma ter sido interposto recurso contencioso, nos termos do nº1 do art. 25º da LPTA, pelo que o presente recurso deve ser liminarmente indeferido. 3) Não houve deficiente notificação da decisão de aprovação de saldo final com redução de financiamento por parte da Gestora e a recorrente entendeu claramente o sentido da notificação feita pelo ofício nº 18 301 de 19-01. 4) Em primeiro lugar, porque oficio nº 18 301 de 19-01 não surge desgarrado, mas na sequência de todo um itinerário cognoscitivo, com realce para o oficio nº 17979 através do qual a recorrente foi notificada em 01-12-2000 em sede de audiência prévia de interessados, relativamente à projectada decisão do pedido de pagamento de saldo, tendo-lhe sido concedido um prazo de 10 dias para resposta à mesma. 5) Em segundo lugar, porque o dito oficio nº 18 301, de 19-01-200, contém um anexo (análise financeira-Justificação) que não só estipula a redução do custo total a pagar à recorrente como o faz detalhadamente, imputando rubrica a rubrica o correspondente montante de redução, ou seja, com plena fundamentação de facto e de direito. 6) Assim, a recorrente notificada através de ofício nº 18301 da decisão da Gestora da Intervenção Operacional Integral de 8 de Janeiro de 2001 de redução de pagamento de saldo final, recepcionou-o em 23.01.2001, mas só veio a interpor recurso em 27/03/2001, ou seja, fora de prazo, esgotado em 06.03.2001 daí que, com base na alínea d) do art. 173º do C.P.A, a entidade recorrida tenha justamente rejeitado liminarmente a apreciação do recurso gracioso”. No seu parecer final, que seguidamente se transcreve, o Ministério Público opina no sentido do provimento do recurso: “O recurso vem interposto do despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade datado de 7 de Setembro de 2.001. que rejeitou o recurso hierárquico deduzido pela ora recorrente de decisão da Gestora de Intervenção Operacional Integrar. Fundamentando essa decisão, invoca-se no despacho, para além da extemporaneidade do recurso, a irrecorribilidade do acto da Gestora uma vez que no âmbito da vigência do Dec. Regulamentar nº 15/96, de 23-11, era omissa qualquer referência à existência desse recurso hierárquico. não se vislumbrando em nenhum preceito legal a existência de uma subordinação hierárquica ou relação tutelar entre a Gestora e o membro do Governo competente. A questão da recorribilidade dos actos dos Gestores dos Programas no âmbito do Dec. Reg. n.º 15/96 tem sido objecto de divergentes decisões neste STA umas arrancando da verificação do necessário pressuposto de uma relação de hierarquia entre o Gestor e o Governo, ao passo que outras, negando-a, afirmam a inexistência para o efeito de uma necessária estrutura orgânica assente em níveis verticalmente subsequentes (cfr. acórdãos de 08-02-00, 15-06-00 e 31-01-01, nos recursos n.ºs 45.413, 45749 e 45.917, no primeiro sentido, e de 01-11-14, 02-03-14, 02-05-23 e 02-05-28, nos recursos n.ºs 47.306, 48.235 47.868 e 48.040, no segundo. No que nos respeita, propendemos para descortinar no regime instituído pelo Dec. Reg. 15/96 preceitos reveladores de que o legislador não visou cortar qualquer relação de hierarquia entre o Gestor e o Governo, a propósito fazendo referências á responsabilidade do Ministro competente para a gestão global da vertente FSE do QCA (art. 2º, nº 1), bem como ao facto das competências do Gestor serem exercidas sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior ( art. 6.º, n.º 4). Como se deixou expresso em sumário tirado do acima referido acórdão de 08-02-00, no rec. 45.413, “4 - Os gestores com o estatuto de encarregados de missão, com poderes que lhe foram delegados pelos membros do governo e exercendo funções junto do respectivo membro do governo ficaram. assim. dependentes da entidade a quem cabe a gestão global dos programas de financiamento. 5 – Estando o gestor do programa Pessoa sujeito ao controlo do Ministro podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele e não tendo competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento, cabe ao Ministro a última palavra da Administração sobre os referidos pedidos, pelo que os actos do gestor do Programa Pessoa estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o ministro para a Qualificação e o Emprego, não sendo como tais directamente recorríveis contenciosamente”. Ora, no entendimento que existe essa relação de hierarquia e daí que os actos do gestor sejam passíveis de recurso gracioso, será de concluir que não se apresenta como legítimo o fundamento da irrecorribilidade invocado no despacho impugnado para rejeitar esse recurso. Ocorrendo dupla fundamentação no despacho para a rejeição do recurso, importará em seguida apurar da pretensa extemporaneidade do recurso hierárquico. A esse respeito, afigura-se-nos que será de acolher a alegação da recorrente quanto à tempestividade do recurso hierárquico, uma vez que, na verdade, a deficiente e pouco clara redacção dos termos da primeira notificação que foi feita do despacho deixava uma margem de dúvida compreensível quanto a tratar-se de uma decisão definitiva, donde só após o esclarecimento prestado pela entidade recorrida o prazo para a interposição do recurso hierárquico passou a decorrer”. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II - É a seguinte a matéria de facto com interesse para a decisão que pode dar-se como provada: 1. A recorrente apresentou um pedido de financiamento para a realização de um curso de formação profissional no âmbito da medida 2 do Programa Integrar, financiado pelo FSE (projecto nº 1537/99)2.0/551/00-A). 2. Esse projecto foi aprovado e as acções integralmente realizadas. 3. A recorrente apresentou à Gestora da IO-Integrar o pedido de pagamento do saldo final, no valor de Esc. 4.270.358$00. 4. Em 20.9.99, através do ofício nº 11973, a coordenadora do projecto notificou a recorrente para efeitos de audiência prévia relativamente à projectada decisão do pedido de pagamento de saldo, que aceitava o saldo constante do pedido (doc. de fls. 37). 5. Em 20.10.99, pelo ofício n.º 17466, a Gestora da IO-Integrar notificou a recorrente de que, ao abrigo das alíneas a) e b) do artigo 24º da Portaria n.º 745-A/96, tinham sido aprovados vários "ajustamentos e recomendações" propostos pela equipa de controlo de 1º nível, relativos a várias despesas apresentadas pela recorrente (doc. de fls. 38). 6. Em 26.10.00, através do oficio n.º 17523, a mesma Gestora enviou à recorrente nova notificação relativa à decisão proferida sobre o controlo de 1º nível, destinada a substitui-la, uma vez que tinham sido detectadas incorrecções na anterior notificação (doc. de fls. 39). 7. Em 22.11.00, através do oficio n.º 17738, a Gestora da IO Integrar notificou novamente a recorrente dos referidos ajustamentos e recomendações, informando que “será reaberto o Pedido de Pagamento de Saldo deste Projecto, para a regularização das situações detectadas” (doc. de fls. 40). 8. Em 1.12.00, através do oficio n.º 17979, a coordenadora do projecto notificou a recorrente para efeitos de audiência prévia relativamente à projectada decisão sobre o pedido de pagamento de saldo, remetendo em anexo a correspondente proposta (doc. de fls. 41). 9. Em 19.1.01, através do oficio n.º 18301 (recebido a 23 do mesmo mês), a Gestora notificou a recorrente de que, pelos fundamentos que se remetiam em anexo, fora decidido, no dia 8 de Janeiro de 2001, que “deve ser modificada a decisão proferida sobre o Pedido de Pagamento de Saldo [...] sem prejuízo de alterações que porventura venham a resultar de ulteriores verificações, a efectuar pelos órgãos competentes para o efeito” (doc. de fls. 42). 10.Esse ofício ia acompanhado de um documento do tipo relatório que incluía uma “Análise Financeira-Justificação”, na qual eram apontadas, rubrica a rubrica, as incorrecções detectadas e os “ajustamentos a fazer”, acrescidas da indicação dos respectivos motivos (processo instrutor). 11.Em 6.2.01, a recorrente oficiou à Gestora da IO Integrar listando as comunicações anteriormente recebidas e solicitando informação sobre se já tinha sido proferida decisão final (doc. de fls. 43). 12.Em 12.2.01, pelo oficio n.º 18408, recebido no dia seguinte, a Gestora informou a recorrente de que a mesma fora “notificada de decisão final da reabertura do Pedido de Pagamento de Saldo conforme o nosso ofício Ref. 18301, de 19 de Janeiro de 2001” (doc. de fls. 45). 13.Em 27.3.01 a recorrente interpôs recurso hierárquico para a entidade ora recorrida do despacho de 8.1.01 da Gestora da Intervenção Operacional Integrar “que determinou a redução do custo total constante do pedido de pagamento de saldo [...] – doc. de fls. 46. 14.O parecer jurídico nº 256/2001, de 24.7.01, subscrito por uma jurista da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e Solidariedade propôs a rejeição desse recurso hierárquico, com fundamento em não caber recurso gracioso para o Ministro do Gestor de um Programa, e bem assim por extemporaneidade do mesmo (doc. de fls. 32). 15.Sobre o mesmo parecer foi emitido despacho concordante do Secretário-Geral Adjunto do Ministério (fls. 32). 16.Em 7.9.01 o Ministro recorrido despachou sobre o mesmo parecer nos seguintes termos: “Concordo e rejeito o recurso conforme proposto” (fls. 32). 17.Este despacho foi notificado à recorrente pelo ofício nº 4717, de 11.9.01 (fls. 31). - III - A decisão impugnada através do presente recurso contencioso é um despacho do Ministro do Trabalho e Solidariedade que rejeitou o recurso hierárquico que a recorrente havia interposto da decisão da Gestora do Programa Intervenção Operacional Integrar pela qual fora determinada a redução do custo total relativo ao pedido de pagamento do saldo final respeitante a um projecto de formação profissional, apresentado no âmbito do FSE. Essa rejeição baseou-se em dois fundamentos, a saber: a) não caber recurso para o Ministro dos actos do Gestor de Programa; b) ser o recurso hierárquico extemporâneo. Sendo assim, há que cuidar da bondade de ambas estas razões, começando pela primeira. Alega a entidade recorrida, na sequência do entendimento a que despacho recorrido dera já expressa adesão, que os actos praticados pelos gestores dos programas são actos definitivos, exprimindo a última palavra da Administração, pois nenhum preceito legal institui esse recurso hierárquico, ou estabelece uma relação de subordinação hierárquica ou tutelar entre o gestor (que tem o estatuto de encarregado de missão) e o membro do Governo competente que lhe permita modificar as decisões que aquele tome no âmbito da sua competência, que é própria e exclusiva. Tanto assim que o gestor não consta da estrutura orgânica do Ministério, aprovada pelo D-L nº 115/98, de 4.5. Muito embora tenha sido adoptada em alguns acórdãos deste Supremo Tribunal (v. os Acs. de 14.3.02, 28.5.02 e 11.7.02 (proc.ºs nºs 48.235, 48.040 e 905/02-11) esta posição não merece a nossa concordância, tendo-se por mais correcta a que é afirmada nos Acs. de 15.2.00 (proc.º nº 45.413), 15.6.00 (proc.º nº 45.749), 31.1.01 (proc.º nº 45.917), 9.10.02 (proc.º nº 48.011). Ainda recentemente, esta corrente jurisprudencial conheceu significativo impulso com o Acórdão de 15.10.02, tirado no Pleno da Secção (proc.º nº 45.917). As seguintes passagens do referido Ac. de 9.10.02, do actual relator, são bem ilustrativas acerca das razões que ditam a preferência pelo entendimento segundo o qual das decisões tomadas pelo gestor do programa cabe, efectivamente, recurso hierárquico necessário para o Ministro: “Com efeito, a hierarquia é um princípio estruturante da organização administrativa, constituindo a essência do próprio sistema. É através da hierarquia que se ordenam e distribuem as competências no seio da Administração Pública, é por seu intermédio que se estabelece o relacionamento entre os órgãos e agentes ao serviço da função pública (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., vol. I, p. 632 e segs.). Por outro lado, e por força da Constituição (arts. 182º e 199º, al. d)) a administração directa do Estado tem necessariamente como órgão de cúpula o Governo, pois é ele o seu “órgão superior”, a quem incumbe “dirigir os serviços” e “a actividade” da Administração. Há, por isso, que reconhecer que seria altamente anómala a existência de um centro institucionalizado de decisões administrativas funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Fora o caso particular dos chamados órgãos de Estado, ou órgãos independentes, como os Conselhos das Magistraturas ou a Comissão Nacional de Eleições, em que essa especial posição obedece a uma justificação evidente, não se conhece outro exemplo de subtracção à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos – mesmo assim cada vez mais raros – de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas. Do que se trataria era, portanto, da existência de uma autêntica “bolsa” de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes – a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela – e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado. Uma tal situação, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou – ainda menos – da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário. Ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical. Não é, por isso, aceitável que se diga que a falta de previsão na lei de qualquer recurso administrativo é indicador relevante da vontade legislativa de o excluir. Quanto aos supostos indícios positivos, o que se verifica é que a não inserção do Gestor do Programa na estrutura orgânica do Ministério do Trabalho e Solidariedade nada revela, pois não se está perante um órgão com carácter permanente. Por outro lado, a instituição do gestor “junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos”, a sua submissão ao estatuto de “encarregado de missão” (condição mal definida, mas em todo o caso de cariz nitidamente coadjuvatório), tudo somado à indiscutível competência do Ministro para a gestão global do fundo, são dificilmente conciliáveis com o apartamento da cadeia hierárquica e a ausência da última palavra do Ministro em matérias que podem implicar o comprometimento de avultadas verbas do fundo a seu cargo (cf. os arts. 25º do D-L nº 99/94, de 19.4, e 2º e 6º do Dec. Reg. nº 15/96, de 23.11). Acresce que o art. 6º, nº 4, do Dec. Reg. nº 15/96, de 23.11, ao ressalvar os “poderes das entidades de controlo de nível superior”, parece estar justamente a lembrar a supervisão sobre os actos do gestor, naturalmente a cargo do titular do Ministério cujas “atribuições” compartilha. Finalmente, e regressando de novo ao plano dos princípios, convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno (vide CUNHA VALENTE, A Hierarquia Administrativa, p.19 e segs.). A supressão pontual do recurso hierárquico necessário, se bem que contida dentro do leque de opções do legislador, vem efectivamente privar os particulares dum meio impugnatório acessível, gratuito, que lhes assegura a paralização temporária dos efeitos da decisão (graças ao efeito suspensivo – art. 170º do CPA) e, o que também não é despiciendo – proporciona o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade. Assinale-se ainda que a consagração deste caso como um inesperado e invulgaríssimo desvio aos princípios enformadores do sistema tem a desvantagem de trazer manifesta perturbação à actividade dos particulares e à garantia de reacção através do recurso contencioso, sujeitos que passariam a estar à rejeição de recursos contenciosos que, como este, sejam interpostos do acto do Ministro que resolve o recurso hierárquico, numa altura em que já não lhes é possível recorrer contenciosamente do acto que alegadamente seria impugnável. E tudo isto sem que se vislumbre motivo de excepção forte e suficientemente visível, ao olhos de todos, para que as coisas passem a ser de maneira radicalmente diferente do habitual”. Por outro lado, o citado Acórdão do Pleno debruça-se detalhadamente sobre a questão da natureza do estatuto do encarregado de missão, nos termos que passam a transcrever-se: “O primeiro e decisivo elemento a reter destas disposições legais é que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-1hes o regime previsto no regime jurídico dos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do art.º 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho. Reside na desatenção a este elemento do sistema o decisivo erro do recorrente na busca de resposta para o problema de saber se existe ou não subordinação hierárquica dos gestores dos programas. Pela sua natureza não permanente, a posição do órgão na cadeia hierárquica não tem de ser espelhada na estrutura orgânica do Ministério respectivo. Seria mesmo ignorar essa natureza ou a função das leis orgânicas colocar no organigrama do Ministério um órgão desta espécie, como órgão de linha. É no regime jurídico dos encarregados de missão, que é o estatuto fundamental dos gestores de programas, e não nas leis orgânicas do Ministério, que há-de buscar-se a resposta para a existência ou não de relação de hierarquia. A categoria de encarregado de missão surge com o DL 323/89, de 26 de Setembro, diploma que reviu o estatuto do pessoal dirigente da função pública, estabelecendo no art.º 23º o seguinte: Encarregados de missão 1 - A prossecução de objectivos de administração de missão pode ser cometida ao pessoal dirigente, bem como a outros altos funcionários e cidadãos de reconhecido mérito, a nomear pelo Conselho de Ministros, mediante resolução, para o desempenho de funções de encarregados de missão junto dos membros do Governo interessados, devendo no acto de nomeação ser fixada a correspondente remuneração, o objectivo e o prazo para a execução da missão. 2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o exercício de tais funções pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas. Trata-se de instituir um órgão administrativo .ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais - em regra numa direcção-geral, que é a unidade orgânica nuclear da organização executiva dos ministérios - e de carácter não permanente. Já antes o legislador tinha previsto a necessidade de cometer o desempenho de tarefas administrativas a que não quadrava a estrutura administrativa comum a uma estrutura administrativa ad hoc, de carácter não permanente. Referimo-nos ao DL 41/84, cujo art.º 10º estabelece a estrutura de projecto, nos seguintes termos: Artigo 10.º (Estrutura de projecto) 1 - Quando a realização de determinada missão com finalidade económica, dado o seu carácter interdepartamental e interdisciplinar, não possa ser eficazmente prosseguida através de estruturas orgânicas formais e seja aconselhável' o seu desenvolvimento integrado, poderá ser criada uma estrutura de projecto. 2 - A estrutura de projecto deve ser constituída através de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e dos membros do Governo, de que dependa a realização do projecto. 3 - Do despacho constitutivo devem constar: a) A determinação dos objectivos do projecto; b) A orçamentação do projecto; c) A fixação do prazo de duração do projecto; d) A determinação dos organismos ou serviços intervenientes; e) A designação das chefias do projecto; A designação dos funcionários participantes na realização do projecto; g) A definição do estatuto remuneratório dos chefes de projecto; h) A descrição dos mecanismos de mobilidade a utilizar; i) A tipificação dos contratos, nesta compreendidos os contratos de trabalho a prazo certo, igual ou inferior ao do projecto, não renovável, que seja necessário celebrar. 4 – ( ... ) Com a estrutura de projecto e a administração de missão acolheu-se uma solução organizativa já experimentada noutros sistemas administrativos da mesma matriz (vg. em França; cfr. JEAN RIVERO, Direito Administrativo, 1981, trad. Rogério Soares, pag. 382 ) que consiste em, a par dos órgãos dirigentes dos departamentos estruturais dos Ministérios, encarregados de forma contínua da gestão dos serviços, confiar a grupos pouco numerosos de agentes de alta qualidade missões, limitadas no tempo em função do cumprimento de um certo objectivo, que se sobrepõem às atribuições de vários serviços ou exigem integração ou afectação especial de meios. A característica distintiva fundamental da administração de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Fora isso, a estrutura de missão ou de projecto pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Não é administração indirecta, nem administração autónoma, nem exercício privado de funções materialmente administrativas. Seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo - as tarefas de administração de missão podem ser cometidas a já titulares de cargos dirigentes, a outros altos funcionários ou a cidadãos de reconhecido mérito - o encarregado de missão não fica, com essa nomeação, constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura de projecto e, como tal, desempenha funções "junto dos membros do Governo interessados" ( art.º 23º/2 do DL 323/89 e art.º 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção). Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe forem endossadas na respectiva "carta de missão", sujeito ao poder de direcção e supervisão, que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções. E nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração de missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança do que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor - seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar -, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas. São aqui invocáveis, mutatis mutandis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais ( Cfr. por todos ac. STA de 17/11/94, BMJ-441,88 e sgs.), reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim Efectivamente, a problema da vida administrativa a que se responde com este instrumento é o de executar tarefas cujas transversalidade, interdisciplinaridade ou conveniência de gestão integrada desaconselhem cometê-las às estruturas administrativas formais e permanentes. Procura-se, simplesmente, uma adequação da estrutura organizativa. dos Ministérios a uma tarefa temporária específica - e os QCA são-no por definição -, não a adequação da distribuição dos poderes administrativos por forma a regular certos sectores sensíveis evitando a intervenção governamental directa, como sucede v. gr. com a instituição de autoridades administrativas independentes. Ora, no regime geral de gestão do QCA estabelecido pelo DL 99/94 e no regime especial de gestão dos apoios comunitários do Fundo Social Europeu ( FSE) do II QCA estabelecido pelo Dec. Reg. 15/96 ao abrigo do n.º 5 do art.º 23º daquele diploma legal (na redacção primitiva), não há especialidades que justifiquem diferente leitura quanto à natureza dos poderes desses encarregados de missão que são os gestores dos programas operacionais. Como se diz no preâmbulo do Dec. Reg. 15/96, o novo regime de gestão nacional dos apoios comunitários na vertente FSE introduziu alterações significativas nos quadros normativos da gestão deste Fundo, a qual deverá orientar-se para garantir uma maior relevância, qualidade, eficiência, auto-sustentação e coordenação da formação realizada com apoio nos fundos públicos, comunitários e nacionais. Visou-se reforçar essa relevância a partir de uma afectação mais precisa destes fundos às prioridades da política nacional de recursos humanos, definidas pelo Governo em concertação estratégica com os parceiros económicos e sociais e assentes num levantamento mais sistemático e alargado de necessidades de formação, assim como numa identificação mais clara das estruturas e metodologias de formação que devem ser reforçadas para responder às necessidades específicas de formação de cada grupo alvo. A finalidade do novo regime não foi a de criação de entidades com competências próprias exclusivas. Foi antes o de reforçar a coordenação dos apoios concedidos ao abrigo dos diversos programas operacionais de formação profissional com fundos públicos às políticas definidas pelo Governo, o que revela uma intenção contrária à criação de um espaço de desconcentração extrema neste domínio, como seria aquele que corresponde ao entendimento defendido nas alegações de recurso. Isto porque, como se reconheceu na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio, o relatório sobre a execução do QCA em 1994 e 1995, elaborado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/96, de 8 de Janeiro, tinha posto em evidência um conjunto de deficiências e insuficiências graves no funcionamento do sistema de gestão, que importava resolver rapidamente. Verificava-se, designadamente, a necessidade de redefinir as qualificações exigidas aos gestores das intervenções operacionais incluídas no QCA, de aperfeiçoar e reforçar o processo de apreciação e de decisão das candidaturas de projectos a financiar no âmbito do QCA, de adequar as estruturas de apoio técnico do QCA às tarefas e exigências que lhes estão atribuídas e de melhorar a eficácia da gestão financeira do QCA. Aliás, o facto de a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA passar do Instituto de Emprego e Formação Profissional para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, não deixa de ser indiciador de um propósito de concentração. Ao estatuto e competências dos gestores dos programas no âmbito das acções sectoriais subsidiadas pelo FSE refere-se o art.º Artigo 6.º do Dec. Reg. 15/96, que dispõe: Gestores dos programas 1 - Os gestores de programas e de subprogramas são designados mediante resolução do Conselho de Ministros, tendo em conta o disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio. 2 - Os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro. 3 - Os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, nomeadamente recursos logísticos, humanos e orçamentais. 4 - Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior, compete aos gestores dos programas, sem prejuízo de outras competências que lhes são legalmente atribuídas: a) Analisar e aprovar planos e planos integrados de formação e pedidos de financiamento, integrados ou não em planos, verificando a sua regularidade formal e substancial com base nos regulamentos aplicáveis e em critérios de qualidade, e tendo em consideração, nomeadamente, as necessidades de formação do sector e ou da região objecto das acções e as prioridades definidas; b) Proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado; C) Assegurar o apoio a nível técnico e pedagógico às entidades formadoras e beneficiárias através, nomeadamente, da divulgação e prestação de informação relativa ao conteúdo e natureza dos programas e respectivos destinatários e às necessidades de formação e ainda através do desenvolvimento de centros de recursos técnico-pedagógicos, quando tal seja considerado necessário; d) Garantir os meios para promover o controlo da formação e assegurar o princípio da separação das funções de análise e decisão das de controlo. 5 - Os gestores são apoiados no exercício das suas competências por unidades de gestão e estruturas de apoio técnico,. dotadas de meios humanos adequados, podendo a CC/FSE apoiar estas estruturas através da medida «Assistência técnica global» da vertente FSE, com vista a melhorar a qualidade e a eficácia do sistema. O gestor do Programa Pessoa está sujeito a este regime que, quanto ao estatuto e competências, em nada de essencial se afasta do quadro traçado pelo DL 99/94. No capítulo das competências, a principal diferença, relativamente ao quadro geral de competências dos gestores de programas, consiste em serem próprias as competências primárias para a aprovação de candidaturas que, no regime geral, pertencem ao Ministro, salvo delegação ( cfr. art.º 6º/4/c) do DR 15/96 e art.º 30º/1/d) do DL 99/94). Ora, como vimos, a simples atribuição do estatuto de encarregado de missão já constituiria, na falta de subsídios que decisivamente inclinem em sentido contrário, razão suficiente para que seja qualificado como subalterno do membro do Governo com responsabilidade global na gestão do FSE, junto de quem serve, ao tempo do acto recorrido o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, caindo a base da argumentação que afasta a existência de recurso hierárquico. Recurso esse que, pelas razões já ditas e à semelhança do que este Supremo Tribunal firmou quanto aos actos praticados pelos directores-gerais no exercício das suas competências próprias, é um recurso hierárquico necessário (o que dispensa de saber se é recorrível contenciosamente o acto que, com alegada ilegalidade, rejeite um recurso hierárquico facultativo. Bem como de, previamente, averiguar se esta questão poderia ser aqui versada, face ao decidido sobre a questão prévia pelo acórdão recorrido e às alegações de recurso). Nem se objecte que, contrariamente ao que sucedia com o Dec. Reg. 15/94, de 6 de Julho, não está previsto no Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro, qualquer recurso administrativo. Essa previsão expressa era necessária - mas não era formalmente suficiente: cfr. Ac. do TC n.º 161/99, de 10/3/99 e, entre outros, ac. do STA de 20/6/02, Proc. 48.014 - no regime anterior porque a gestão dos programas operacionais estava confiada ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, pelo que a impugnação administrativa se revestia da natureza de um recurso tutelar, só existindo perante norma legal expressa ( art.º 177º/2 do CPA). Agora, passando a gestão dos programas operacionais para um órgão da Administração central integrada, essa previsão expressa deixou de ser necessária, aplicando-se as regras gerais quanto à admissibilidade e natureza do recurso hierárquico”. Todas estas razões conduzem inevitavelmente à conclusão de que o recurso hierárquico foi correctamente interposto, não podendo, por isso, ser rejeitado pelo motivo invocado no acto que se impugna. Mas poderia sê-lo pelo outro fundamento, ou seja, por o mesmo recurso ser extemporâneo? Vejamos: A recorrente alega que a notificação feita em 23.1.01 através do ofício nº 18301 (vide supra ponto nº 9 da matéria de facto), graças à sua redacção pouco clara, “não proporcionou à recorrente um correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento”. O seu texto originou “legítimas dúvidas sobre se o acto de 8 de Janeiro de 2001 seria já ou não a decisão final do procedimento”. Até porque as anteriores notificações a gestora do programa foi “titubeando sobre o sentido da decisão e simultaneamente ouvindo o particular em sede de audiência prévia, isto é, notificando-a de meros projectos de decisão”. Só com o ofício nº 18408, recebido em 13.2.01, é que a recorrente tomou conhecimento de que a decisão referida no anterior ofício era uma decisão final. Invoca o princípio do favor actione, segundo o qual se deve sempre que possível privilegiar o conhecimento da questão de fundo, assim se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados. Por seu turno, a entidade recorrida responde que as anteriores notificações marcam um itinerário cognoscitivo, destacando-se a que foi feita através do ofício nº 19979 a facultar a audiência prévia no prazo de 10 dias. Como a recorrente nada disse, a recorrente foi então notificada da decisão final. Por outro lado, o ofício nº 18301 era acompanhado de um anexo (análise financeira-justificação) que além de estipular a redução do custo total a pagar à recorrente fá-lo “detalhadamente, imputando rubrica a rubrica o correspectivo montante de redução, com fundamentação de facto e de direito. Donde, ser perfeitamente claro o sentido da notificação que a recorrente recebeu. Constitui Jurisprudência pacífica que a notificação dos actos administrativos, para ser operante e desencadear a contagem dos prazos de impugnação contenciosa (e a mesma doutrina vale para o recurso hierárquico) tem de conter a indicação do sentido, autoria e data da decisão – v. os Acs. de 24.5.00, proc.º nº 41.194, 30.1.01, proc.º nº 46.693 e 10.7.02, proc.º nº 274/02. No caso em apreço, o problema está concretamente em saber se a notificação em causa proporcionou o conhecimento do sentido da decisão, ou se a recorrente só ficou completamente inteirada acerca desse sentido com o subsequente ofício nº 18408, que lhe foi remetido no mês seguinte. Note-se que a dúvida está circunscrita pela própria recorrente ao facto de se tratar ou não de uma decisão final, pois quanto ao objecto do decidido teria ficado claro que se tratava de reduzir o custo total do saldo constante do pedido de Esc. 4.270.358$00 para Esc. 2.828.938$00. A razão está do lado da entidade recorrida. É certo que a sequência de notificações enviada à recorrente, retratada nos nº 4 a 8 da matéria de facto, denota, como a recorrente afirma, um comportamento titubeante no acompanhamento do processo, começando pelo facultar da audiência prévia relativamente a um projecto de decisão na altura 100% favorável ao promotor, e prosseguindo com a repetição de uma notificação, e ainda pelo emprego de expressões algo equívocas que se prestavam a confusão. Todavia, a notificação de 1.12.00, feita por intermédio do ofício nº 17979, deixava perfeitamente claro que se destinava a permitir a audiência prévia relativa ao que já então possuía os contornos de um projecto de redução do pedido de pagamento de saldo, cuja proposta seguia em anexo. A partir deste momento (não antes, pois até aqui estava realmente instalada alguma confusão), tornou-se claro para um destinatário médio, nas circunstâncias em que a recorrente se encontrava, que estava iminente uma decisão final. Surge então, menos de 2 meses depois, o ofício nº 18301, cujo teor é literalmente o seguinte: “Assunto: Reapreciação da decisão sobre o Pedido de Pagamento de saldo, relativa ao projecto nº 1537/99/2.0/551/00-A, após realização de uma Acção de Controlo de 1º Nível – Saldo Reaberto”. “Na sequência da realização de uma Acção de Controlo de 1º Nível efectuada ao projecto e consequente notificação da mesma (N/ofício n.º 17738, de 22 de Novembro de 2000), a qual não mereceu nenhuma contestação pela Entidade, vimos por este meio notificar V.ª Ex.a que, pelos fundamentos que se remetem em anexo ao presente ofício, decidiu a Gestora deste Subprograma, no dia 8 de Janeiro de 2002, que deve ser modificada a decisão proferida sobre o pedido de Pagamento de Saldo relativo ao projecto identificado em epígrafe, sem prejuízo de alterações que porventura venham a resultar de ulteriores verificações, a efectuar pelos órgãos competentes para o efeito”. Ora, o único segmento desta notificação que pode prestar-se a alguma dúvida é a expressão “... deve ser modificada a decisão proferida...”, a qual pode fazer crer que essa “modificação” ainda há-de ser feita (no futuro, e não no passado ou no presente). Simplesmente, não é esse o sentido que resulta do contexto para um leitor minimamente cuidadoso e atento. Desde logo, a epígrafe fala em “reapreciação da decisão”, após ter sido realizada acção de controlo, sendo certo que a recorrente sabia, pelo menos desde o recebimento do ofício nº 17523, e de modo absolutamente seguro a partir do envio do ofício nº 17738, que fora realizada uma acção de controlo e bem assim que o pedido de pagamento de saldo ia ser “reaberto”, expressão pouco rigorosa mas que patenteia suficientemente a ideia de que a decisão anteriormente tomada, a aceitar integralmente o pedido de pagamento de saldo, seria revista em função desse mesmo controlo. Acresce que a alusão expressa ao facto de a ora recorrente nada ter respondido ao ser notificada para se pronunciar em audiência prévia, seguida da comunicação de uma decisão da Gestora, referenciada pela respectiva data, não pode se não estar a significar a tomada de decisão final. Para trás ficava a acção de controlo e o aviso de reabertura do processo de pagamento do saldo. Mas o que é decisivo é que – tal como a entidade recorrida argumenta – esse ofício não ia isolado, mas acompanhado de um anexo de 4 páginas, do tipo relatório, incluindo uma “Análise Financeira-Justificação, no qual eram apontadas, rubrica a rubrica, as correcções a fazer e o motivo que as justificava. É, de resto, com base nesse documento que a recorrente vem, depois, a fundamentar, no recurso hierárquico, a sua discordância relativamente à redução de saldo operada. Por conseguinte, nenhuma dúvida podia haver de que estava tomada a decisão final, e bem assim de que o respectivo resultado era a redução do montante apresentado no pedido de pagamento de saldo. A partir da data em que o dito ofício foi recebido pela recorrente (23.1.01) dispunha recorrente de 30 dias, contados nos termos do art. 72º do CPA, para recorrer hierarquicamente (art. 168º do mesmo Código). Donde, tal prazo findaria em 7.3.01. Tendo interposto recurso hierárquico apenas em 27.3.01, tal recurso foi intempestivo, dando azo à respectiva rejeição, a qual encontra o seu fundamento no disposto na al. d) do art. 173º do CPA. Atinge-se, deste modo, a conclusão de que o acto impugnado, ao decidir rejeitar o recurso por este motivo, não sofre da ilegalidade que lhe vem assacada. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: Euros 350,00 (trezentos e cinquenta euros) Procuradoria: 50%. Lisboa,18 de Dezembro de 2002. J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio

Sumário

I- A hierarquia é a base de todo o sistema de organização administrativa portuguesa, devendo presumir-se a sua existência até prova concludente em contrário.

II- A cadeia hierárquica empresta unidade e harmonia à actividade administrativa, mas além disso funciona como garantia dos administrados contra decisões ilegais dos serviços, através da faculdade revogatória do superior sobre os actos do subalterno.

III- O gestor do programa é um órgão não permanente integrado no Ministério do Trabalho e Solidariedade, e, embora a lei não o diga expressamente, acha-se hierarquicamente dependente do Ministro na gestão do fundo, pelo que, na ausência de atribuição legal de competência exclusiva, os seus actos estão sujeitos a recurso hierárquico para este membro do Governo, o qual não tem de estar pontualmente previsto na lei.

IV- Nos termos dos art. 173º, al. d), do CPA, é legal a rejeição do recurso hierárquico interposto para além do prazo de 30 dias úteis fixado no art. 168º, sendo que dos termos da notificação feita ao recorrente, bem como das circunstâncias em que ocorreu, emergia com suficiente clareza a prática de decisão final de redução do custo constante do pedido de pagamento de saldo.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. recorre contenciosamente do despacho do MINISTRO DO TRABALHO E SOLIDARIEDADE, de 7.9.01, que rejeitou o recurso hierárquico que interpôs da Gestora de Intervenção Operacional Integrar, nos termos da qual foi determinada a redução do custo total constante do pedido de pagamento de saldo final relativo ao projecto nº 1537/99/2.0/551/00-A, no âmbito da medida 2 financiada pelo FSE no quadro de apoio à formação profissional.

Alega, em substância, que apresentou um pedido de financiamento para a realização de curso de formação profissional no âmbito desta medida, projecto este que foi aprovado. Após a realização de todas as acções programadas, entregou à Gestora da IO-Integrar o pedido de pagamento de saldo final, nos termos do art. 16º da Port. nº 745-A/96, de 16.12, sendo o respectivo valor de Esc. 4.270.358$00.

Depois de, inicialmente, ter sido notificada para efeitos de audiência prévia de decisão que aceitava integralmente o referido saldo, a recorrente recebeu uma notificação de que haviam sido aprovados vários “ajustamentos e recomendações” relativos a despesas efectuadas, a qual foi depois repetida por terem sido detectadas incorrecções na anterior notificação e novamente seguida por outra em que se informava que ia ser reaberto o “pedido de pagamento de saldo” para “regularização das situações detectadas”. Dias depois a recorrente tornou a ser notificada para efeitos de audiência prévia, ao que se seguiu outra notificação comunicando que “deve ser modificada” a decisão proferida sobre o pedido de pagamento de saldo”. Perante as dúvidas geradas por esta sucessão de notificações, a recorrente solicitou esclarecimentos, ao que foi respondido tratar-se (a última decisão comunicada) da “decisão final da reabertura do pedido de pagamento de saldo”.

Interpretando este esclarecimento (ele próprio pouco claro) como estando efectivamente perante a decisão final proferida sobre o pedido de pagamento de saldo, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, o qual, por despacho de 7.9.01, aposto no parecer nº 256/2001, de 24.7, rejeitou o recurso hierárquico, com base em dois motivos: na irrecorribilidade graciosa do despacho impugnado, e na extemporaneidade da apresentação do recurso hierárquico.

Quanto à irrecorribilidade, mesmo que se entendesse que o despacho da senhora gestora era já um acto verticalmente definitivo, nem por isso estava excluída a possibilidade de a recorrente interpor um recurso hierárquico (impróprio) facultativo. Confundiu-se, deste modo, a questão da necessidade da interposição do recurso com a da recorribilidade contenciosa do acto que é seu objecto, violando-se o disposto na al. b) do art. 173º do CPA. Mas esse recurso era realmente necessário, porquanto, não existindo competência exclusiva do gestor do programa operacional, há recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho.

Com respeito à intempestividade: a notificação efectuada em 23.1.01, através do ofício nº 18301, de 19.1, pela sua deficiente redacção, não proporcionou à recorrente o correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento, e por isso não pode ser considerada data relevante (o dizer-se que a decisão anterior “devia ser modificada” implicava que não se tratava, ainda, da decisão final). Só em 13.2.01, através do ofício nº 18408, respondendo à solicitação da recorrente, é que esta tomou perfeito e integral conhecimento de que a decisão de 8.1.01, referida no ofício nº 18301, de 19.1, era uma decisão final. Tem, assim, de entender-se que o prazo para interposição do recurso se iniciou apenas no dia 14.2.01, pois só na véspera é que a recorrente teve conhecimento de que fora tomada a decisão final. Nestas circunstâncias, não seria exigível ao administrado que adoptasse conduta diversa, e não pode ser ele a sofrer as consequências do deficiente cumprimento do dever de notificar por parte da Administração Pública, e além disso o princípio do favor actione postula uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico, e favorece o exame de mérito das pretensões deduzidas nesta sede. Ao rejeitar o recurso, a entidade recorrida violou o disposto na al. d) do art. 173º do CPA.

Tendo sido liminarmente promovida, pelo Ministério Público, a notificação da recorrente para precisar a data em que foi notificada do acto recorrido, veio a mesma informar ter sido notificada em 14.9.01, acrescentando que a petição de recurso foi remetida ao tribunal por correio registado em 14.11.01.

Seguidamente, o Ministério Público levantou a questão da extemporaneidade do recurso contencioso, sobre a qual a recorrente foi mandada ouvir, tendo respondido nos termos de fls. 66. Relegado para final o conhecimento da excepção (despacho do relator de fls. 68), o Ministério Público veio depois a reconsiderar, dando por abandonada a mesma questão prévia, em virtude da alteração do regime processual aplicável à transmissão por telecópia, introduzida pelo D-L nº 183/00, de 10.8.

Entretanto, a autoridade recorrida respondeu ao recurso, reiterando a ideia de que não cabia recurso hierárquico para o Ministro do acto do gestor do programa, em si já um acto definitivo, em virtude de o Dec. Reg. nº 15/96 ser completamente omisso sobre a existência de tal hipótese de recurso e da inexistência de subordinação hierárquica ou tutelar entre o gestor e o membro do Governo competente. Gozando do estatuto de encarregado de missão, o gestor (que não consta da estrutura orgânica do Ministério em causa) detém competência própria e exclusiva.

Mesmo que assim não se entendesse, o recurso hierárquico era extemporâneo, e por isso teria sido bem rejeitado. A recorrente foi notificada através do ofício nº 18301, recebeu-o em 23.1.01, mas só veio a interpor recurso hierárquico em 27.3.01, ou seja, fora de prazo, já que o mesmo tinha findado em 6.3.01.

Em alegações, recorrente e recorrido mantiveram as suas anteriores posições, tendo a primeira enunciado as seguintes conclusões:

“1. O Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro nada refere sobre a necessidade de um recurso administrativo (hierárquico ou tutelar) dos actos dos Gestores dos Programas Operacionais para o membro do Governo competente;

2. Porém, essa circunstância nunca determinaria que o recurso hierárquico (próprio ou impróprio, tanto faz) interposto pela ora recorrente em 27 de Março de 2001 devesse ser rejeitado com fundamento no disposto na alínea b) do artigo 173º do Código do Procedimento Administrativo;

3. Uma coisa é a eventual desnecessidade da interposição do recurso administrativo para efeitos da abertura da via contenciosa; outra, bem diferente, é sustentar que o acto impugnado (o despacho de 8 de Janeiro de 2001 da Senhora Gestora) é insusceptível de qualquer recurso administrativo, ou seja, que tal despacho é graciosamente irrecorrível;

4. A decisão, de 8 de Janeiro de 2001, da Senhora Gestora seria sempre susceptível de recurso hierárquico impróprio facultativo;

5. Não podia por isso o recurso (mesmo que se considerasse ser facultativo) ter sido rejeitado com fundamento na irrecorribilidade do acto seu objecto;

6. A autoridade recorrida confundiu totalmente a questão da necessidade da interposição do recurso hierárquico com a da recorribilidade graciosa do acto seu objecto;

7. O ora recorrido despacho do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade é por isso ilegal por violação do disposto na alínea b) do artigo 173º do CPA;

8. A notificação efectuada (em 23 de Janeiro de 2001) através do ofício n.º 18301, de 19 de Janeiro, em virtude da sua deficiente e pouco clara redacção, não proporcionou à ora recorrente um correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento;

9. Não podia, consequentemente, ser considerada relevante para efeito de desencadear a contagem do prazo de interposição do recurso hierárquico;

10. O seu texto, pouco claro, originou legítimas dúvidas sobre se o acto de 8 de Janeiro de 2001 seria já ou não a decisão final do procedimento;

11. Até porque essa notificação se insere num longo e nem sempre linear conjunto de notificações (cfr. Docs. n.ºs 2, 3, 4, 5 e 6 junto com a petição inicial), em que a Senhora Gestora da IO Integrar foi titubeando sobre o sentido da decisão e simultaneamente ouvindo o particular em sede de audiência prévia, isto é, notificando-o de meros projectos de decisão;

12. Não é de aceitar que uma notificação que, por falta de clareza, induz em erro ou provoca a dúvida ao interessado, se volte contra este impedindo de exercer atempadamente as suas garantias graciosas;

13. Só através do ofício n.º 18408, recebido em 13 de Fevereiro de 2001, é que a ora recorrente tomou perfeito e integral conhecimento de que a decisão de 8 de Janeiro de 2001, referida no ofício n.º 18301 de 19 de Janeiro se tratava da decisão final;

14. O princípio do favor actione postula uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico, visando privilegiar, sempre que seja processualmente possível, o conhecimento da questão de fundo, assim se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados, possibilitando o exame de mérito das pretensões deduzidas em sede de recurso hierárquico;

15. O prazo para a interposição do recurso gracioso iniciou-se pois apenas no dia 14 de Fevereiro de 2001, pois só na véspera (dia 13) é que a ora recorrente teve conhecimento de que, em 8 de Janeiro de 2001, fora tomada a decisão final do procedimento administrativo em causa;

16. Foi por isso tempestivo o recurso hierárquico que dessa decisão foi interposto em 27 de Março de 2001;

17. Ao perfilhar entendimento diverso - rejeitando o recurso hierárquico com fundamento em intempestividade - o ora recorrido despacho é ilegal por violação do disposto na alínea d) do artigo 173º do CPA”.

Por seu turno, na alegação do recorrido concluiu-se como segue:

“1) Face à legislação aplicável, Dec. Reg. 15/96 de 23-11, Portaria nº 745-A/96, de 16-12 e Despacho Normativo 53-A/96 de 17-12, não cabia recurso administrativo gracioso da Senhora Gestora do Programa IO Integrar para o, então, Ministro do Trabalho e da Solidariedade, visto o acto praticado pelo Gestor ser já em si um acto definitivo.

2) Assim e existindo, desde logo, decisão final ou última palavra da Administração aquando da Decisão Senhora Gestora do Programa IO Integrar de redução de financiamento, no âmbito do pedido de pagamento de saldo final, deveria da mesma ter sido interposto recurso contencioso, nos termos do nº1 do art. 25º da LPTA, pelo que o presente recurso deve ser liminarmente indeferido.

3) Não houve deficiente notificação da decisão de aprovação de saldo final com redução de financiamento por parte da Gestora e a recorrente entendeu claramente o sentido da notificação feita pelo ofício nº 18 301 de 19-01.

4) Em primeiro lugar, porque oficio nº 18 301 de 19-01 não surge desgarrado, mas na sequência de todo um itinerário cognoscitivo, com realce para o oficio nº 17979 através do qual a recorrente foi notificada em 01-12-2000 em sede de audiência prévia de interessados, relativamente à projectada decisão do pedido de pagamento de saldo, tendo-lhe sido concedido um prazo de 10 dias para resposta à mesma.

5) Em segundo lugar, porque o dito oficio nº 18 301, de 19-01-200, contém um anexo (análise financeira-Justificação) que não só estipula a redução do custo total a pagar à recorrente como o faz detalhadamente, imputando rubrica a rubrica o correspondente montante de redução, ou seja, com plena fundamentação de facto e de direito.

6) Assim, a recorrente notificada através de ofício nº 18301 da decisão da Gestora da Intervenção Operacional Integral de 8 de Janeiro de 2001 de redução de pagamento de saldo final, recepcionou-o em 23.01.2001, mas só veio a interpor recurso em 27/03/2001, ou seja, fora de prazo, esgotado em 06.03.2001 daí que, com base na alínea d) do art. 173º do C.P.A, a entidade recorrida tenha justamente rejeitado liminarmente a apreciação do recurso gracioso”.

No seu parecer final, que seguidamente se transcreve, o Ministério Público opina no sentido do provimento do recurso:

“O recurso vem interposto do despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade datado de 7 de Setembro de 2.001. que rejeitou o recurso hierárquico deduzido pela ora recorrente de decisão da Gestora de Intervenção Operacional Integrar.

Fundamentando essa decisão, invoca-se no despacho, para além da extemporaneidade do recurso, a irrecorribilidade do acto da Gestora uma vez que no âmbito da vigência do Dec. Regulamentar nº 15/96, de 23-11, era omissa qualquer referência à existência desse recurso hierárquico. não se vislumbrando em nenhum preceito legal a existência de uma subordinação hierárquica ou relação tutelar entre a Gestora e o membro do Governo competente.

A questão da recorribilidade dos actos dos Gestores dos Programas no âmbito do Dec. Reg. n.º 15/96 tem sido objecto de divergentes decisões neste STA umas arrancando da verificação do necessário pressuposto de uma relação de hierarquia entre o Gestor e o Governo, ao passo que outras, negando-a, afirmam a inexistência para o efeito de uma necessária estrutura orgânica assente em níveis verticalmente subsequentes (cfr. acórdãos de 08-02-00, 15-06-00 e 31-01-01, nos recursos n.ºs 45.413, 45749 e 45.917, no primeiro sentido, e de 01-11-14, 02-03-14, 02-05-23 e 02-05-28, nos recursos n.ºs 47.306, 48.235 47.868 e 48.040, no segundo.

No que nos respeita, propendemos para descortinar no regime instituído pelo Dec. Reg. 15/96 preceitos reveladores de que o legislador não visou cortar qualquer relação de hierarquia entre o Gestor e o Governo, a propósito fazendo referências á responsabilidade do Ministro competente para a gestão global da vertente FSE do QCA (art. 2º, nº 1), bem como ao facto das competências do Gestor serem exercidas sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior ( art. 6.º, n.º 4).

Como se deixou expresso em sumário tirado do acima referido acórdão de 08-02-00, no rec. 45.413, “4 - Os gestores com o estatuto de encarregados de missão, com poderes que lhe foram delegados pelos membros do governo e exercendo funções junto do respectivo membro do governo ficaram. assim. dependentes da entidade a quem cabe a gestão global dos programas de financiamento. 5 – Estando o gestor do programa Pessoa sujeito ao controlo do Ministro podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele e não tendo competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento, cabe ao Ministro a última palavra da Administração sobre os referidos pedidos, pelo que os actos do gestor do Programa Pessoa estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o ministro para a Qualificação e o Emprego, não sendo como tais directamente recorríveis contenciosamente”.

Ora, no entendimento que existe essa relação de hierarquia e daí que os actos do gestor sejam passíveis de recurso gracioso, será de concluir que não se apresenta como legítimo o fundamento da irrecorribilidade invocado no despacho impugnado para rejeitar esse recurso.

Ocorrendo dupla fundamentação no despacho para a rejeição do recurso, importará em seguida apurar da pretensa extemporaneidade do recurso hierárquico.

A esse respeito, afigura-se-nos que será de acolher a alegação da recorrente quanto à tempestividade do recurso hierárquico, uma vez que, na verdade, a deficiente e pouco clara redacção dos termos da primeira notificação que foi feita do despacho deixava uma margem de dúvida compreensível quanto a tratar-se de uma decisão definitiva, donde só após o esclarecimento prestado pela entidade recorrida o prazo para a interposição do recurso hierárquico passou a decorrer”.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

É a seguinte a matéria de facto com interesse para a decisão que pode dar-se como provada:

1. A recorrente apresentou um pedido de financiamento para a realização de um curso de formação profissional no âmbito da medida 2 do Programa Integrar, financiado pelo FSE (projecto nº 1537/99)2.0/551/00-A).

2. Esse projecto foi aprovado e as acções integralmente realizadas.

3. A recorrente apresentou à Gestora da IO-Integrar o pedido de pagamento do saldo final, no valor de Esc. 4.270.358$00.

4. Em 20.9.99, através do ofício nº 11973, a coordenadora do projecto notificou a recorrente para efeitos de audiência prévia relativamente à projectada decisão do pedido de pagamento de saldo, que aceitava o saldo constante do pedido (doc. de fls. 37).

5. Em 20.10.99, pelo ofício n.º 17466, a Gestora da IO-Integrar notificou a recorrente de que, ao abrigo das alíneas a) e b) do artigo 24º da Portaria n.º 745-A/96, tinham sido aprovados vários "ajustamentos e recomendações" propostos pela equipa de controlo de 1º nível, relativos a várias despesas apresentadas pela recorrente (doc. de fls. 38).

6. Em 26.10.00, através do oficio n.º 17523, a mesma Gestora enviou à recorrente nova notificação relativa à decisão proferida sobre o controlo de 1º nível, destinada a substitui-la, uma vez que tinham sido detectadas incorrecções na anterior notificação (doc. de fls. 39).

7. Em 22.11.00, através do oficio n.º 17738, a Gestora da IO Integrar notificou novamente a recorrente dos referidos ajustamentos e recomendações, informando que “será reaberto o Pedido de Pagamento de Saldo deste Projecto, para a regularização das situações detectadas” (doc. de fls. 40).

8. Em 1.12.00, através do oficio n.º 17979, a coordenadora do projecto notificou a recorrente para efeitos de audiência prévia relativamente à projectada decisão sobre o pedido de pagamento de saldo, remetendo em anexo a correspondente proposta (doc. de fls. 41).

9. Em 19.1.01, através do oficio n.º 18301 (recebido a 23 do mesmo mês), a Gestora notificou a recorrente de que, pelos fundamentos que se remetiam em anexo, fora decidido, no dia 8 de Janeiro de 2001, que “deve ser modificada a decisão proferida sobre o Pedido de Pagamento de Saldo [...] sem prejuízo de alterações que porventura venham a resultar de ulteriores verificações, a efectuar pelos órgãos competentes para o efeito” (doc. de fls. 42).

10. Esse ofício ia acompanhado de um documento do tipo relatório que incluía uma “Análise Financeira-Justificação”, na qual eram apontadas, rubrica a rubrica, as incorrecções detectadas e os “ajustamentos a fazer”, acrescidas da indicação dos respectivos motivos (processo instrutor).

11. Em 6.2.01, a recorrente oficiou à Gestora da IO Integrar listando as comunicações anteriormente recebidas e solicitando informação sobre se já tinha sido proferida decisão final (doc. de fls. 43).

12. Em 12.2.01, pelo oficio n.º 18408, recebido no dia seguinte, a Gestora informou a recorrente de que a mesma fora “notificada de decisão final da reabertura do Pedido de Pagamento de Saldo conforme o nosso ofício Ref. 18301, de 19 de Janeiro de 2001” (doc. de fls. 45).

13. Em 27.3.01 a recorrente interpôs recurso hierárquico para a entidade ora recorrida do despacho de 8.1.01 da Gestora da Intervenção Operacional Integrar “que determinou a redução do custo total constante do pedido de pagamento de saldo [...] – doc. de fls. 46.

14. O parecer jurídico nº 256/2001, de 24.7.01, subscrito por uma jurista da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e Solidariedade propôs a rejeição desse recurso hierárquico, com fundamento em não caber recurso gracioso para o Ministro do Gestor de um Programa, e bem assim por extemporaneidade do mesmo (doc. de fls. 32).

15. Sobre o mesmo parecer foi emitido despacho concordante do Secretário-Geral Adjunto do Ministério (fls. 32).

16. Em 7.9.01 o Ministro recorrido despachou sobre o mesmo parecer nos seguintes termos: “Concordo e rejeito o recurso conforme proposto” (fls. 32).

17. Este despacho foi notificado à recorrente pelo ofício nº 4717, de 11.9.01 (fls. 31).

- III -

A decisão impugnada através do presente recurso contencioso é um despacho do Ministro do Trabalho e Solidariedade que rejeitou o recurso hierárquico que a recorrente havia interposto da decisão da Gestora do Programa Intervenção Operacional Integrar pela qual fora determinada a redução do custo total relativo ao pedido de pagamento do saldo final respeitante a um projecto de formação profissional, apresentado no âmbito do FSE.

Essa rejeição baseou-se em dois fundamentos, a saber: a) não caber recurso para o Ministro dos actos do Gestor de Programa; b) ser o recurso hierárquico extemporâneo.

Sendo assim, há que cuidar da bondade de ambas estas razões, começando pela primeira.

Alega a entidade recorrida, na sequência do entendimento a que despacho recorrido dera já expressa adesão, que os actos praticados pelos gestores dos programas são actos definitivos, exprimindo a última palavra da Administração, pois nenhum preceito legal institui esse recurso hierárquico, ou estabelece uma relação de subordinação hierárquica ou tutelar entre o gestor (que tem o estatuto de encarregado de missão) e o membro do Governo competente que lhe permita modificar as decisões que aquele tome no âmbito da sua competência, que é própria e exclusiva. Tanto assim que o gestor não consta da estrutura orgânica do Ministério, aprovada pelo D-L nº 115/98, de 4.5.

Muito embora tenha sido adoptada em alguns acórdãos deste Supremo Tribunal (v. os Acs. de 14.3.02, 28.5.02 e 11.7.02 (proc.ºs nºs 48.235, 48.040 e 905/02-11) esta posição não merece a nossa concordância, tendo-se por mais correcta a que é afirmada nos Acs. de 15.2.00 (proc.º nº 45.413), 15.6.00 (proc.º nº 45.749), 31.1.01 (proc.º nº 45.917), 9.10.02 (proc.º nº 48.011). Ainda recentemente, esta corrente jurisprudencial conheceu significativo impulso com o Acórdão de 15.10.02, tirado no Pleno da Secção (proc.º nº 45.917).

As seguintes passagens do referido Ac. de 9.10.02, do actual relator, são bem ilustrativas acerca das razões que ditam a preferência pelo entendimento segundo o qual das decisões tomadas pelo gestor do programa cabe, efectivamente, recurso hierárquico necessário para o Ministro:

“Com efeito, a hierarquia é um princípio estruturante da organização administrativa, constituindo a essência do próprio sistema. É através da hierarquia que se ordenam e distribuem as competências no seio da Administração Pública, é por seu intermédio que se estabelece o relacionamento entre os órgãos e agentes ao serviço da função pública (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., vol. I, p. 632 e segs.).

Por outro lado, e por força da Constituição (arts. 182º e 199º, al. d)) a administração directa do Estado tem necessariamente como órgão de cúpula o Governo, pois é ele o seu “órgão superior”, a quem incumbe “dirigir os serviços” e “a actividade” da Administração.

Há, por isso, que reconhecer que seria altamente anómala a existência de um centro institucionalizado de decisões administrativas funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Fora o caso particular dos chamados órgãos de Estado, ou órgãos independentes, como os Conselhos das Magistraturas ou a Comissão Nacional de Eleições, em que essa especial posição obedece a uma justificação evidente, não se conhece outro exemplo de subtracção à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos – mesmo assim cada vez mais raros – de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas.

Do que se trataria era, portanto, da existência de uma autêntica “bolsa” de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes – a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela – e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado.

Uma tal situação, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou – ainda menos – da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário. Ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical. Não é, por isso, aceitável que se diga que a falta de previsão na lei de qualquer recurso administrativo é indicador relevante da vontade legislativa de o excluir.

Quanto aos supostos indícios positivos, o que se verifica é que a não inserção do Gestor do Programa na estrutura orgânica do Ministério do Trabalho e Solidariedade nada revela, pois não se está perante um órgão com carácter permanente. Por outro lado, a instituição do gestor “junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos”, a sua submissão ao estatuto de “encarregado de missão” (condição mal definida, mas em todo o caso de cariz nitidamente coadjuvatório), tudo somado à indiscutível competência do Ministro para a gestão global do fundo, são dificilmente conciliáveis com o apartamento da cadeia hierárquica e a ausência da última palavra do Ministro em matérias que podem implicar o comprometimento de avultadas verbas do fundo a seu cargo (cf. os arts. 25º do D-L nº 99/94, de 19.4, e 2º e 6º do Dec. Reg. nº 15/96, de 23.11).

Acresce que o art. 6º, nº 4, do Dec. Reg. nº 15/96, de 23.11, ao ressalvar os “poderes das entidades de controlo de nível superior”, parece estar justamente a lembrar a supervisão sobre os actos do gestor, naturalmente a cargo do titular do Ministério cujas “atribuições” compartilha.

Finalmente, e regressando de novo ao plano dos princípios, convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno (vide CUNHA VALENTE, A Hierarquia Administrativa, p.19 e segs.).

A supressão pontual do recurso hierárquico necessário, se bem que contida dentro do leque de opções do legislador, vem efectivamente privar os particulares dum meio impugnatório acessível, gratuito, que lhes assegura a paralização temporária dos efeitos da decisão (graças ao efeito suspensivo – art. 170º do CPA) e, o que também não é despiciendo – proporciona o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade.

Assinale-se ainda que a consagração deste caso como um inesperado e invulgaríssimo desvio aos princípios enformadores do sistema tem a desvantagem de trazer manifesta perturbação à actividade dos particulares e à garantia de reacção através do recurso contencioso, sujeitos que passariam a estar à rejeição de recursos contenciosos que, como este, sejam interpostos do acto do Ministro que resolve o recurso hierárquico, numa altura em que já não lhes é possível recorrer contenciosamente do acto que alegadamente seria impugnável. E tudo isto sem que se vislumbre motivo de excepção forte e suficientemente visível, ao olhos de todos, para que as coisas passem a ser de maneira radicalmente diferente do habitual”.

Por outro lado, o citado Acórdão do Pleno debruça-se detalhadamente sobre a questão da natureza do estatuto do encarregado de missão, nos termos que passam a transcrever-se:

“O primeiro e decisivo elemento a reter destas disposições legais é que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-1hes o regime previsto no regime jurídico dos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do art.º 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.

Reside na desatenção a este elemento do sistema o decisivo erro do recorrente na busca de resposta para o problema de saber se existe ou não subordinação hierárquica dos gestores dos programas. Pela sua natureza não permanente, a posição do órgão na cadeia hierárquica não tem de ser espelhada na estrutura orgânica do Ministério respectivo. Seria mesmo ignorar essa natureza ou a função das leis orgânicas colocar no organigrama do Ministério um órgão desta espécie, como órgão de linha. É no regime jurídico dos encarregados de missão, que é o estatuto fundamental dos gestores de programas, e não nas leis orgânicas do Ministério, que há-de buscar-se a resposta para a existência ou não de relação de hierarquia.

A categoria de encarregado de missão surge com o DL 323/89, de 26 de Setembro, diploma que reviu o estatuto do pessoal dirigente da função pública, estabelecendo no art.º 23º o seguinte:

Encarregados de missão

1- A prossecução de objectivos de administração de missão pode ser cometida ao pessoal dirigente, bem como a outros altos funcionários e cidadãos de reconhecido mérito, a nomear pelo Conselho de Ministros, mediante resolução, para o desempenho de funções de encarregados de missão junto dos membros do Governo interessados, devendo no acto de nomeação ser fixada a correspondente remuneração, o objectivo e o prazo para a execução da missão.

2- Para efeitos do disposto no número anterior, o exercício de tais funções pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas.

Trata-se de instituir um órgão administrativo .ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais - em regra numa direcção-geral, que é a unidade orgânica nuclear da organização executiva dos ministérios - e de carácter não permanente.

Já antes o legislador tinha previsto a necessidade de cometer o desempenho de tarefas administrativas a que não quadrava a estrutura administrativa comum a uma estrutura administrativa ad hoc, de carácter não permanente. Referimo-nos ao DL 41/84, cujo art.º 10º estabelece a estrutura de projecto, nos seguintes termos:

Artigo 10.º

(Estrutura de projecto)

1- Quando a realização de determinada missão com finalidade económica, dado o seu carácter interdepartamental e interdisciplinar, não possa ser eficazmente prosseguida através de estruturas

orgânicas formais e seja aconselhável' o seu desenvolvimento integrado, poderá ser criada uma estrutura de projecto.

2- A estrutura de projecto deve ser constituída através de despacho conjunto do Ministro das Finanças

e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e dos membros do Governo, de que

dependa a realização do projecto.

3- Do despacho constitutivo devem constar:

a) A determinação dos objectivos do projecto;

b) A orçamentação do projecto;

c) A fixação do prazo de duração do projecto;

d) A determinação dos organismos ou serviços intervenientes;

e) A designação das chefias do projecto;

A designação dos funcionários participantes na realização do projecto;

g) A definição do estatuto remuneratório dos chefes de projecto;

h) A descrição dos mecanismos de mobilidade a utilizar;

i) A tipificação dos contratos, nesta compreendidos os contratos de trabalho a prazo certo, igual ou

inferior ao do projecto, não renovável, que seja necessário celebrar.

4- ( ... )

Com a estrutura de projecto e a administração de missão acolheu-se uma solução organizativa já experimentada noutros sistemas administrativos da mesma matriz (vg. em França; cfr. JEAN RIVERO, Direito Administrativo, 1981, trad. Rogério Soares, pag. 382 ) que consiste em, a par dos órgãos dirigentes dos departamentos estruturais dos Ministérios, encarregados de forma contínua da gestão dos serviços, confiar a grupos pouco numerosos de agentes de alta qualidade missões, limitadas no tempo em função do cumprimento de um certo objectivo, que se sobrepõem às atribuições de vários serviços ou exigem integração ou afectação especial de meios.

A característica distintiva fundamental da administração de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Fora isso, a estrutura de missão ou de projecto pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Não é administração indirecta, nem administração autónoma, nem exercício privado de funções materialmente administrativas.

Seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo - as tarefas de administração de missão podem ser cometidas a já titulares de cargos dirigentes, a outros altos funcionários ou a cidadãos de reconhecido mérito - o encarregado de missão não fica, com essa nomeação, constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura de projecto e, como tal, desempenha funções "junto dos membros do Governo interessados" ( art.º 23º/2 do DL 323/89 e art.º 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção). Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe forem endossadas na respectiva "carta de missão", sujeito ao poder de direcção e supervisão, que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração de missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança do que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor - seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar -, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas. São aqui invocáveis, mutatis mutandis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais ( Cfr. por todos ac. STA de 17/11/94, BMJ-441,88 e sgs.), reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim

Efectivamente, a problema da vida administrativa a que se responde com este instrumento é o de executar tarefas cujas transversalidade, interdisciplinaridade ou conveniência de gestão integrada desaconselhem cometê-las às estruturas administrativas formais e permanentes. Procura-se, simplesmente, uma adequação da estrutura organizativa. dos Ministérios a uma tarefa temporária específica - e os QCA são-no por definição -, não a adequação da distribuição dos poderes administrativos por forma a regular certos sectores sensíveis evitando a intervenção governamental directa, como sucede v. gr. com a instituição de autoridades administrativas independentes.

Ora, no regime geral de gestão do QCA estabelecido pelo DL 99/94 e no regime especial de gestão dos apoios comunitários do Fundo Social Europeu ( FSE) do II QCA estabelecido pelo Dec. Reg. 15/96 ao abrigo do n.º 5 do art.º 23º daquele diploma legal (na redacção primitiva), não há especialidades que justifiquem diferente leitura quanto à natureza dos poderes desses encarregados de missão que são os gestores dos programas operacionais.

Como se diz no preâmbulo do Dec. Reg. 15/96, o novo regime de gestão nacional dos apoios comunitários na vertente FSE introduziu alterações significativas nos quadros normativos da gestão deste Fundo, a qual deverá orientar-se para garantir uma maior relevância, qualidade, eficiência, auto-sustentação e coordenação da formação realizada com apoio nos fundos públicos, comunitários e nacionais. Visou-se reforçar essa relevância a partir de uma afectação mais precisa destes fundos às prioridades da política nacional de recursos humanos, definidas pelo Governo em concertação estratégica com os parceiros económicos e sociais e assentes num levantamento mais sistemático e alargado de necessidades de formação, assim como numa identificação mais clara das estruturas e metodologias de formação que devem ser reforçadas para responder às necessidades específicas de formação de cada grupo alvo.

A finalidade do novo regime não foi a de criação de entidades com competências próprias exclusivas. Foi antes o de reforçar a coordenação dos apoios concedidos ao abrigo dos diversos programas operacionais de formação profissional com fundos públicos às políticas definidas pelo Governo, o que revela uma intenção contrária à criação de um espaço de desconcentração extrema neste domínio, como seria aquele que corresponde ao entendimento defendido nas alegações de recurso. Isto porque, como se reconheceu na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio, o relatório sobre a execução do QCA em 1994 e 1995, elaborado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/96, de 8 de Janeiro, tinha posto em evidência um conjunto de deficiências e insuficiências graves no funcionamento do sistema de gestão, que importava resolver rapidamente. Verificava-se, designadamente, a necessidade de redefinir as qualificações exigidas aos gestores das intervenções operacionais incluídas no QCA, de aperfeiçoar e reforçar o processo de apreciação e de decisão das candidaturas de projectos a financiar no âmbito do QCA, de adequar as estruturas de apoio técnico do QCA às tarefas e exigências que lhes estão atribuídas e de melhorar a eficácia da gestão financeira do QCA.

Aliás, o facto de a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA passar do Instituto de Emprego e Formação Profissional para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, não deixa de ser indiciador de um propósito de concentração.

Ao estatuto e competências dos gestores dos programas no âmbito das acções sectoriais subsidiadas pelo FSE refere-se o art.º Artigo 6.º do Dec. Reg. 15/96, que dispõe:

Gestores dos programas

1- Os gestores de programas e de subprogramas são designados mediante resolução do Conselho de Ministros, tendo em conta o disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio.

2- Os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

3- Os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, nomeadamente recursos logísticos, humanos e orçamentais.

4- Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior, compete aos gestores dos programas, sem prejuízo de outras competências que lhes são legalmente atribuídas:

a) Analisar e aprovar planos e planos integrados de formação e pedidos de financiamento, integrados ou não em planos, verificando a sua regularidade formal e substancial com base nos regulamentos aplicáveis e em critérios de qualidade, e tendo em consideração, nomeadamente, as necessidades de formação do sector e ou da região objecto das acções e as prioridades definidas;

b) Proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado;

C) Assegurar o apoio a nível técnico e pedagógico às entidades formadoras e beneficiárias através, nomeadamente, da divulgação e prestação de informação relativa ao conteúdo e natureza dos programas e respectivos destinatários e às necessidades de formação e ainda através do desenvolvimento de centros de recursos técnico-pedagógicos, quando tal seja considerado necessário;

d) Garantir os meios para promover o controlo da formação e assegurar o princípio da separação das funções de análise e decisão das de controlo.

5- Os gestores são apoiados no exercício das suas competências por unidades de gestão e estruturas de apoio técnico,. dotadas de meios humanos adequados, podendo a CC/FSE apoiar estas estruturas através da medida «Assistência técnica global» da vertente FSE, com vista a melhorar a qualidade e a eficácia do sistema.

O gestor do Programa Pessoa está sujeito a este regime que, quanto ao estatuto e competências, em nada de essencial se afasta do quadro traçado pelo DL 99/94. No capítulo das competências, a principal diferença, relativamente ao quadro geral de competências dos gestores de programas, consiste em serem próprias as competências primárias para a aprovação de candidaturas que, no regime geral, pertencem ao Ministro, salvo delegação ( cfr. art.º 6º/4/c) do DR 15/96 e art.º 30º/1/d) do DL 99/94).

Ora, como vimos, a simples atribuição do estatuto de encarregado de missão já constituiria, na falta de subsídios que decisivamente inclinem em sentido contrário, razão suficiente para que seja qualificado como subalterno do membro do Governo com responsabilidade global na gestão do FSE, junto de quem serve, ao tempo do acto recorrido o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, caindo a base da argumentação que afasta a existência de recurso hierárquico. Recurso esse que, pelas razões já ditas e à semelhança do que este Supremo Tribunal firmou quanto aos actos praticados pelos directores-gerais no exercício das suas competências próprias, é um recurso hierárquico necessário (o que dispensa de saber se é recorrível contenciosamente o acto que, com alegada ilegalidade, rejeite um recurso hierárquico facultativo. Bem como de, previamente, averiguar se esta questão poderia ser aqui versada, face ao decidido sobre a questão prévia pelo acórdão recorrido e às alegações de recurso).

Nem se objecte que, contrariamente ao que sucedia com o Dec. Reg. 15/94, de 6 de Julho, não está previsto no Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro, qualquer recurso administrativo. Essa previsão expressa era necessária - mas não era formalmente suficiente: cfr. Ac. do TC n.º 161/99, de 10/3/99 e, entre outros, ac. do STA de 20/6/02, Proc. 48.014 - no regime anterior porque a gestão dos programas operacionais estava confiada ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, pelo que a impugnação administrativa se revestia da natureza de um recurso tutelar, só existindo perante norma legal expressa ( art.º 177º/2 do CPA). Agora, passando a gestão dos programas operacionais para um órgão da Administração central integrada, essa previsão expressa deixou de ser necessária, aplicando-se as regras gerais quanto à admissibilidade e natureza do recurso hierárquico”.

Todas estas razões conduzem inevitavelmente à conclusão de que o recurso hierárquico foi correctamente interposto, não podendo, por isso, ser rejeitado pelo motivo invocado no acto que se impugna.

Mas poderia sê-lo pelo outro fundamento, ou seja, por o mesmo recurso ser extemporâneo?

Vejamos:

A recorrente alega que a notificação feita em 23.1.01 através do ofício nº 18301 (vide supra ponto nº 9 da matéria de facto), graças à sua redacção pouco clara, “não proporcionou à recorrente um correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento”. O seu texto originou “legítimas dúvidas sobre se o acto de 8 de Janeiro de 2001 seria já ou não a decisão final do procedimento”. Até porque as anteriores notificações a gestora do programa foi “titubeando sobre o sentido da decisão e simultaneamente ouvindo o particular em sede de audiência prévia, isto é, notificando-a de meros projectos de decisão”. Só com o ofício nº 18408, recebido em 13.2.01, é que a recorrente tomou conhecimento de que a decisão referida no anterior ofício era uma decisão final. Invoca o princípio do favor actione, segundo o qual se deve sempre que possível privilegiar o conhecimento da questão de fundo, assim se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados.

Por seu turno, a entidade recorrida responde que as anteriores notificações marcam um itinerário cognoscitivo, destacando-se a que foi feita através do ofício nº 19979 a facultar a audiência prévia no prazo de 10 dias. Como a recorrente nada disse, a recorrente foi então notificada da decisão final. Por outro lado, o ofício nº 18301 era acompanhado de um anexo (análise financeira-justificação) que além de estipular a redução do custo total a pagar à recorrente fá-lo “detalhadamente, imputando rubrica a rubrica o correspectivo montante de redução, com fundamentação de facto e de direito. Donde, ser perfeitamente claro o sentido da notificação que a recorrente recebeu.

Constitui Jurisprudência pacífica que a notificação dos actos administrativos, para ser operante e desencadear a contagem dos prazos de impugnação contenciosa (e a mesma doutrina vale para o recurso hierárquico) tem de conter a indicação do sentido, autoria e data da decisão – v. os Acs. de 24.5.00, proc.º nº 41.194, 30.1.01, proc.º nº 46.693 e 10.7.02, proc.º nº 274/02.

No caso em apreço, o problema está concretamente em saber se a notificação em causa proporcionou o conhecimento do sentido da decisão, ou se a recorrente só ficou completamente inteirada acerca desse sentido com o subsequente ofício nº 18408, que lhe foi remetido no mês seguinte.

Note-se que a dúvida está circunscrita pela própria recorrente ao facto de se tratar ou não de uma decisão final, pois quanto ao objecto do decidido teria ficado claro que se tratava de reduzir o custo total do saldo constante do pedido de Esc. 4.270.358$00 para Esc. 2.828.938$00.

A razão está do lado da entidade recorrida.

É certo que a sequência de notificações enviada à recorrente, retratada nos nº 4 a 8 da matéria de facto, denota, como a recorrente afirma, um comportamento titubeante no acompanhamento do processo, começando pelo facultar da audiência prévia relativamente a um projecto de decisão na altura 100% favorável ao promotor, e prosseguindo com a repetição de uma notificação, e ainda pelo emprego de expressões algo equívocas que se prestavam a confusão.

Todavia, a notificação de 1.12.00, feita por intermédio do ofício nº 17979, deixava perfeitamente claro que se destinava a permitir a audiência prévia relativa ao que já então possuía os contornos de um projecto de redução do pedido de pagamento de saldo, cuja proposta seguia em anexo.

A partir deste momento (não antes, pois até aqui estava realmente instalada alguma confusão), tornou-se claro para um destinatário médio, nas circunstâncias em que a recorrente se encontrava, que estava iminente uma decisão final.

Surge então, menos de 2 meses depois, o ofício nº 18301, cujo teor é literalmente o seguinte:

“Assunto: Reapreciação da decisão sobre o Pedido de Pagamento de saldo, relativa ao projecto nº 1537/99/2.0/551/00-A, após realização de uma Acção de Controlo de 1º Nível – Saldo Reaberto”.

“Na sequência da realização de uma Acção de Controlo de 1º Nível efectuada ao projecto e consequente notificação da mesma (N/ofício n.º 17738, de 22 de Novembro de 2000), a qual não mereceu nenhuma contestação pela Entidade, vimos por este meio notificar V.ª Ex.a que, pelos fundamentos que se remetem em anexo ao presente ofício, decidiu a Gestora deste Subprograma, no dia 8 de Janeiro de 2002, que deve ser modificada a decisão proferida sobre o pedido de Pagamento de Saldo relativo ao projecto identificado em epígrafe, sem prejuízo de alterações que porventura venham a resultar de ulteriores verificações, a efectuar pelos órgãos competentes para o efeito”.

Ora, o único segmento desta notificação que pode prestar-se a alguma dúvida é a expressão “... deve ser modificada a decisão proferida...”, a qual pode fazer crer que essa “modificação” ainda há-de ser feita (no futuro, e não no passado ou no presente).

Simplesmente, não é esse o sentido que resulta do contexto para um leitor minimamente cuidadoso e atento. Desde logo, a epígrafe fala em “reapreciação da decisão”, após ter sido realizada acção de controlo, sendo certo que a recorrente sabia, pelo menos desde o recebimento do ofício nº 17523, e de modo absolutamente seguro a partir do envio do ofício nº 17738, que fora realizada uma acção de controlo e bem assim que o pedido de pagamento de saldo ia ser “reaberto”, expressão pouco rigorosa mas que patenteia suficientemente a ideia de que a decisão anteriormente tomada, a aceitar integralmente o pedido de pagamento de saldo, seria revista em função desse mesmo controlo.

Acresce que a alusão expressa ao facto de a ora recorrente nada ter respondido ao ser notificada para se pronunciar em audiência prévia, seguida da comunicação de uma decisão da Gestora, referenciada pela respectiva data, não pode se não estar a significar a tomada de decisão final. Para trás ficava a acção de controlo e o aviso de reabertura do processo de pagamento do saldo.

Mas o que é decisivo é que – tal como a entidade recorrida argumenta – esse ofício não ia isolado, mas acompanhado de um anexo de 4 páginas, do tipo relatório, incluindo uma “Análise Financeira-Justificação, no qual eram apontadas, rubrica a rubrica, as correcções a fazer e o motivo que as justificava.

É, de resto, com base nesse documento que a recorrente vem, depois, a fundamentar, no recurso hierárquico, a sua discordância relativamente à redução de saldo operada.

Por conseguinte, nenhuma dúvida podia haver de que estava tomada a decisão final, e bem assim de que o respectivo resultado era a redução do montante apresentado no pedido de pagamento de saldo.

A partir da data em que o dito ofício foi recebido pela recorrente (23.1.01) dispunha recorrente de 30 dias, contados nos termos do art. 72º do CPA, para recorrer hierarquicamente (art. 168º do mesmo Código).

Donde, tal prazo findaria em 7.3.01.

Tendo interposto recurso hierárquico apenas em 27.3.01, tal recurso foi intempestivo, dando azo à respectiva rejeição, a qual encontra o seu fundamento no disposto na al. d) do art. 173º do CPA.

Atinge-se, deste modo, a conclusão de que o acto impugnado, ao decidir rejeitar o recurso por este motivo, não sofre da ilegalidade que lhe vem assacada.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: Euros 350,00 (trezentos e cinquenta euros)

Procuradoria: 50%.

Lisboa,18 de Dezembro de 2002.

J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST97 ART182 ART199 D.
DRGU 15/96 DE 1996/11/23 ART2 ART6 N4 C.
DL 99/94 DE 1994/04/19 ART25 ART30 N1 C.
DL 323/89 DE 1989/04/26 ART23 N2 N5.
DL 49/99 DE 1999/06/22 ART37.
DL 41/84 DE 1984/02/03 ART10.
RCM 69/96 DE 1996/05/13.
RCM 2/96 DE 1996/01/08.
CPA91 ART72 ART170 ART173 D ART177 N2.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC48235 DE 2002/03/14.; AC STA PROC48040 DE 2002/05/28.; AC STA PROC905/02 DE 2002/07/11.; AC STA PROC45413 DE 2000/02/15.; AC STA PROC45749 DE 2000/06/15.; AC STA PROC45917 DE 2001/01/31.; AC STA PROC48011 DE 2002/10/09.; AC STAPLENO PROC45917 DE 2002/10/15.; AC STA DE 1994/11/17 IN BMJ N441 PAG88.; AC TC 161/99 DE 1999/03/10.; AC STA PROC48014 DE 2002/06/20.; AC STA PROC41194 DE 2000/05/24.; AC STA PROC46693 DE 2001/01/30.; AC STA PROC274/02 DE 2002/07/10.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 2ED VI PAG632.
CUNHA VALENTE A HIERARQUIA ADMINISTRATIVA PAG19.
JEAN RIVERO DIREITO ADMINISTRATIVO PAG382.

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